법안 제출권
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1. 개요
법안 제출권은 법률 제정을 위해 법안을 발의할 수 있는 권한을 의미한다. 대부분의 국가에서는 국회의원에게 이 권한을 부여하며, 국가 원수, 행정 수반, 내각, 정당, 법원, 지방 정부, 학술 기관, 기업, 시민 단체, 개인 시민 등 다양한 주체에게도 부여될 수 있다. 네덜란드, 벨기에, 프랑스, 대한민국을 포함한 여러 국가에서 법안 제출 제도를 운영하고 있으며, 각기 다른 방식으로 법안 제출 권한을 규정하고 있다. 유럽 연합(EU)의 경우 유럽 위원회가 입법 발의에 대한 거의 독점적인 권한을 가지며, 유럽 의회는 간접적인 입법 발의 권한을 갖는다.
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| 법안 제출권 | |
|---|---|
| 법안 제출권 | |
| 개요 | |
| 유형 | 헌법적 권한 |
| 내용 | 법률 제안 권한 |
| 관련 주제 | 국민 발안 |
| 국가별 현황 | |
| 독일 | 독일 기본법 제76조에 따라 연방정부, 연방의회 의원 그룹 또는 연방참사원이 법안을 제출할 수 있음. 정부 제출 법안은 먼저 연방참사원에 제출되어야 함. |
| 스위스 | 스위스 연방헌법 제160조에 따라 각 의원은 법안을 제출할 권리가 있음. 연방의회 위원회는 자체적으로 법안 초안을 작성할 수도 있음. |
| 유럽 연합 | 유럽 연합에서는 유럽 연합 집행위원회만이 법률을 제안할 수 있음. |
2. 법안 발의권을 가진 주체
대부분의 국가에서는 개별적으로 또는 집단의 일원으로서 국회의원에게 법안 제출 권한을 부여한다. 국가에 따라 다른 집단의 사람들도 법안을 발의할 수 있다. 여기에는 다음이 포함된다:[1]
- 국가 원수, 예를 들어 대통령 또는 군주
- 행정 수반, 국가 원수가 아닌 총리와 같은 경우
- 내각 전체 또는 개별 정부 장관
- 정당
- 법원 및 정부 기관
- 지방 정부, 일반적으로 연방 정부에 존재
- 학술 기관
- 기업 및 회사
- 시민 단체, 일반적으로 서명 할당량 포함
- 단독 개인 시민
3. 각국의 법안 발의 제도
대부분의 국가에서는 개별적으로 또는 집단의 일원으로서 국회의원에게 법안 제출 권한을 부여한다. 국가에 따라 국회의원 외에 다음과 같은 다른 집단이나 개인도 법안을 발의할 수 있다.[1]
| 발의 주체 유형 | 예시 |
|---|---|
| 국가 원수 | 대통령, 군주 |
| 행정 수반 | 국가 원수가 아닌 총리 등 |
| 내각 | 내각 전체 또는 개별 정부 장관 |
| 정당 | |
| 법원 및 정부 기관 | |
| 지방 정부 | 특히 연방제 국가 |
| 학술 기관 | |
| 기업 및 회사 | |
| 시민 단체 | 일반적으로 일정 수 이상의 서명 필요 |
| 개인 시민 |
의원내각제를 채택한 많은 국가에서는 행정부와 의회 모두 법안을 제출할 수 있다. 반면, 대통령제 국가에서는 주로 의원에게만 법안 제출권이 주어지는 경우가 많지만, 예외도 존재한다. 예를 들어, 대한민국은 대통령제 국가임에도 정부가 대한민국 헌법 제52조에 따라 법률안을 제출할 수 있다.
의회 내에서 의원이 법안을 제출하는 방식도 다양하다. 영국 의회에서는 의원이 제출하는 사립 의원 법안의 영향력이 상대적으로 작은 편이다. 반면, 이스라엘의 크네세트에서는 의원의 법안 발의가 상당히 중요한 역할을 하며, 미국 의회에서는 오직 의원만이 법안을 제출할 수 있다. 대부분의 의회에서 의원이 입법을 발의할 수 있는 것은 권력 분립 원칙에 따라 의회와 정부가 서로 견제하는 관계를 형성하기 때문이다.
3. 1. 대한민국
대한민국에서는 대한민국 헌법 제52조에 따라 국회의원뿐만 아니라 정부(행정부)도 법률안에 대한 제출권을 가진다고 규정하고 있다. 이에 따라 정부는 국무회의의 심의를 거쳐 국회에 법률안을 제출할 수 있다. 이러한 현행 헌법은 기본적으로 대통령제를 규정하고 있으면서도 정부에 대하여 법률안 제출권을 인정하고 있다는 특징이 있다.3. 2. 네덜란드
네덜란드에서 법안을 제출할 수 있는 권한은 네덜란드 정부 구성원과 하원 의원들에게 있다. 이들은 모두 ''법안 발의권''을 갖는다. 법안 발의권은 네덜란드 헌법에 규정되어 있다.:''제82조 1항: 법안은 국왕 또는 국왕을 대리하여, 또는 양원 의회 하원에서 제출할 수 있다.''
상원은 독립적인 기관으로서 법안 발의권이 없다. 하지만, 양원 의회 (하원과 상원)의 합동 회의에는 법안 발의권이 있다.
국왕과 양원 의회의 법안 발의권은 이미 ''1814년 통합 네덜란드 헌법'' 제46조에 명시되어 있었다.
:''제46조. 주권자는 법률과 기타 제안을 양원 의회에 제안할 권리가 있으며, 양원 의회가 그에게 제출한 임명을 승인하거나 승인하지 않을 권리가 있다. (...)''
전체 법안의 95% 이상에서 정부가 법안 초안을 작성하는 데 주도적인 역할을 한다. 하원 의원은 입법국으로부터 지원을 받을 수 있다. 하원 의원들은 수정안 제출권, 즉 법안에 대한 수정안을 제안할 권리를 더 자주 행사하게 된다.
3. 3. 벨기에
벨기에에서는 행정부(공식적으로는 국왕과 각료들로 구성되지만 국왕은 실제 권한이 없다)뿐만 아니라 상원 및 하원 의원도 법안 제출 권한을 가진다. 행정부는 항상 하원에서 그 권한을 행사해야 한다. 이는 벨기에의 삼권 분립 원칙에 따른 것이기도 하다.상원 또는 하원이 법안 제출 권한을 행사하는 경우 이를 법안(wetsontwerp|벳스온트베르프nld, projet de loi|프로제 드 루아fra)이라고 한다. 행정부가 법안 제출 권한을 행사하는 경우 이를 법률 제안(wetsvoorstel|벳스포르스텔nld, proposition de loi|프로포지시옹 드 루아fra)이라고 한다. 행정부가 법안을 제출하는 경우, 자문을 위해 국무원의 법제처로 보내야 한다. 이는 실질적인 형식 요건으로, 이를 준수하지 않으면 해당 법이 무효화될 수 있다.
3. 4. 프랑스
프랑스에서 장관이 제출하는 법안은 법률 초안(projet de loi프랑스어)이라 불리고, 의회가 제출하는 법안은 법률 제안(proposition de loi프랑스어)이라 불린다.법안은 주로 정부에 의해 제안된다. 장관 중 한 명이 해당 법안 적용 대상 관련자에게 법안을 제안하고, 다른 장관들이 동의하면 법안은 정부 사무국으로 보내진다. 이후 국무원, 국무회의, 의회 순서로 검토 과정을 거친다. 국무원은 법안에 대해 정부에 자문할 의무가 있으며, 때로는 헌법위원회도 자문 역할을 한다.
의원 누구나 의회에 법률을 제안할 수 있다. 다만, 의원이 발의하는 법률 제안은 국가 지출을 증가시키지 않아야 하며, 이 조건에 맞지 않으면 직접 폐기될 수 있다.
법률 초안과 법률 제안 모두 상원이나 국민 의회 중 어느 한 곳에 먼저 제출될 수 있다.
실제로 통과되는 법률 중 의원이 제안한 법률 제안의 비율은 약 10%에 불과하다. 이는 정부가 의회의 권한을 제한할 수 있는 여러 수단을 가지고 있기 때문이다. 정부는 상원과 국민 의회 양원의 의사 일정을 상당 부분 통제하며, 특정 조건 하에서는 의회가 정부가 제출한 법률 초안을 수정하는 것을 막을 수도 있다.
의회의 입법 발의는 긍정적인 측면과 부정적인 측면을 모두 가진다. 주요 비판점으로는 특정 이익 집단(로비)이 일반 시민보다 자신들에게 유리하도록 의회를 설득할 수 있다는 점이 꼽힌다. 반면, 입법 발의는 의회가 정부의 권한 침해 가능성으로부터 스스로를 방어할 수 있는 중요한 수단이기도 하다.
3. 5. 유럽 연합 (EU)
유럽 위원회는 입법 발의에 대해 거의 독점적인 권한을 가진다. 이는 다른 많은 의회 시스템과 차이가 있는데, 예를 들어 영국 의회에서는 사립 의원 법안 형태로 의원이 법안을 제출할 수 있지만 그 영향력은 미미하며, 이스라엘 크네세트에서는 의원의 법안 제출이 상당히 중요하고, 미국 의회에서는 의원만이 법안을 제출할 수 있다. 대부분의 의회에서 의원이 입법을 발의할 수 있는 것은 의회와 정부가 권력 분립 원칙에 따라 서로 견제하는 관계이기 때문이다.마스트리흐트 조약과 리스본 조약에 따라 유럽 의회는 위원회에 입법 제안을 하도록 요청할 수 있는 간접적인 입법 발의 권한을 가지지만, 위원회는 요청을 거부할 경우 그 이유를 유럽 의회에 알리기만 하면 된다.[2][3][4][5] 회원국 역시 공동 외교 안보 정책 분야에 한해 간접적인 입법 발의 권한을 가진다.
실제로 위원회가 제출하는 제안의 80% 이상은 다른 기관의 요청에서 비롯된다.[6]
장피에르 슈베네망이나 도미니크 스트로스-칸과 같은 일부 정치인들은 위원회의 입법 발의 독점권이 진정한 민주적 토론의 등장을 막는다고 비판하기도 한다.
시민들도 유럽 시민 발의 절차를 통해 입법 발의에 참여할 수 있다. 이를 위해서는 최소 100만 명의 EU 시민 서명을 받아야 하며, 이 서명은 EU 회원국 중 최소 4분의 1 이상 국가의 시민들로부터 나와야 한다.[7]
참조
[1]
웹사이트
Report on Legislative Initiative adopted by the Venice Commission at its 77th Plenary Session (Venice, 12-13 December 2008)
https://www.venice.c[...]
Council of Venice
[2]
문서
Article 225 TFEU
[3]
웹사이트
Legislative powers
http://www.europarl.[...]
2019-02-13
[4]
웹사이트
Parliament's legislative initiative
http://www.europarl.[...]
2013-10-24
[5]
웹사이트
About Parliament
https://www.europarl[...]
2021-05-06
[6]
서적
The European Commission
2001
[7]
웹사이트
Home – European citizens' initiative – portal
https://europa.eu/ci[...]
2020-11-13
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