의원내각제

3. 역사

세계 최초의 의회는 중세 시대인 1188년 레온 왕국에서 알폰소 9세가 3개 계층 대표를 소집하여 설립한 레온 의회이다.^[63][64] 초기 의원내각제 정부는 1581년 네덜란드 독립 전쟁에서 네덜란드 의회가 스페인 왕국의 펠리페 2세로부터 주권, 입법권, 행정권을 인수하면서 시작되었다.

현대적 의미의 의원내각제는 18세기 초 영국에서 시작되었으며, 웨스트민스터 시스템이라고도 불린다. 조지 1세가 영어를 유창하게 하지 못해 각의를 주재하지 않게 되자, 로버트 월폴이 총리(Prime Minister)로서 각의를 주재하게 되었다. 1832년 선거법 개정으로 의회가 총리를 정하게 되면서 왕권에 대한 의회민주주의의 우세가 확립되었다.^[65][66]

제1차 세계 대전 이후 유럽에서 의회주의가 확산되었고, 특히 바이마르 공화국의 제도는 다른 국가에 영향을 주었다. 제2차 세계 대전 이후 패전국들을 중심으로 의원내각제가 도입되었다.

3. 1. 대한민국

4. 특징

의원내각제는 국가원수와 행정부 수반이 분리되어 있다. 국가원수는 대통령(공화제) 또는 군주(군주제)가 맡고, 행정부 수반은 총리가 맡는다. 반면 대통령중심제에서는 대통령이 국가원수와 행정부 수반을 겸임하기 때문에 권력이 대통령 1인에게 집중되지만, 의원내각제는 권력이 분산되어 있다.^[67]

의원내각제에서는 의회에서 행정부 수반(총리)을 선출한다. 총리는 국정에 대해 의회에 책임을 지며, 의회는 내각 불신임권을 통해 언제든지 총리를 해임할 수 있다. 이에 대응하여 총리는 의회 해산권을 가진다. 예를 들어, 총리는 의회가 민심을 거스르거나, 정부 정책 추진을 위해 여당 의석이 더 필요하거나, 의회의 불신임 추진에 동의하지 않을 경우 의회를 해산하고 조기 총선을 실시할 수 있다. 조기 총선 결과에 따라 총리의 직위와 정권 유지 여부가 결정된다.^[67]

의원내각제에서는 다수 의석을 차지한 세력이 정부를 구성한다. 단독 과반 의석을 확보한 정당이 없을 경우, 둘 이상의 정당이 연합하여 과반 의석을 형성하고 정부를 구성하는데, 이를 연립 정부(연정)라고 한다. 신임 공급(신임 보완)은 내각에는 참여하지 않지만 의회 내에서 여당을 신임하기로 합의하는 방식이다. 다수 지지를 얻지 못하고 의회에서 불신임되면 총사퇴하거나 의회를 해산하고 재선거를 치러야 한다.

비례대표제(스웨덴, 네덜란드, 덴마크 등)나 연동형 비례대표제(독일, 뉴질랜드 등)를 채택하는 국가에서는 정당 지지율과 의석 비율이 일치하여 다당제가 정착되고, 한 정당이 과반 의석을 차지하기 어렵다. 따라서 이들 국가에서는 연정이 일반적이다.^[68] 반면 대통령중심제는 승자독식 구조로 연정이 드물다. 내각제는 연정이 많아 권력 분산적 성격이 있지만,^[68] 보통 여대야소이므로 행정부와 입법부가 융화되는 권력 집중적 성격도 있다. 대통령중심제에서도 여대야소가 발생하면 유사한 상황이 나타난다.^[68]

내각제에서는 국민에게 선출된 의원만이 내각 각료(총리 및 장관)가 될 수 있어 권력 행사의 민주적 정당성을 확보한다. 각료 임명 후에도 의원직을 유지할 수 있다.^[69] 반면 대통령중심제에서는 대통령을 제외한 장관은 국민에게 선출되지 않아도 되며, 의원을 임명할 경우 의원직을 사퇴해야 한다.^[68]

내각제에서는 정부의 법률안 제출권, 각료의 의회 출석권 및 발언권이 인정된다. 반면 대통령중심제에서는 행정부와 입법부의 권력 분립 원칙에 따라 인정되지 않는 것이 원칙이다.

5. 유형

학계에서는 의원내각제를 웨스트민스터식과 서유럽식(합의제 민주주의)으로 구분한다.^[18]

의원내각제는 의회와 정부의 관계를 기준으로 정치 제도를 분류한 것이다. 의회와 정부(내각)가 분리된 상태에서 내각이 의회(특히 하원)의 신임을 받아 존립하는 정치 제도이다. 영국에서 시작된 정치 제도로, 총리가 내각을, 내각은 다수당을, 다수당은 의회를 통솔·지도·통제하며, 의회 다수당은 국민 투표로 결정된다.

의원내각제는 다른 정치 제도와 비교하여 다음과 같은 특징을 보인다.

• 의원내각제: 행정부의 주체인 내각이 의회(주로 하원)의 신임을 얻어 통치한다. 권력분립 관점에서 보면, 의회통치제와 달리 의회와 정부는 분리되어 있지만, 대통령제처럼 엄격하게 분리되지는 않고 내각은 의회 신임을 바탕으로 존립한다. 민주주의 관점에서는 내각 수반(총리)이 의회에서 선출되고, 내각은 의회 신임을 기초로 하며, 의회는 내각 불신임을 결의할 수 있다. 수반은 법안 제출권을 가지며, 내각 구성원인 장관은 대부분 의원이고, 장관은 의회 출석에 대한 권리와 의무를 가진다. 내각에는 의회 해산권이 인정되지만, 의회 해산권이 의원내각제 일반에 인정되는 본질적인 요소인지에 대해서는 책임 본질설과 균형 본질설이 대립한다.
• 초연내각제: 정부(내각)는 군주에 대해서만 책임을 지고 의회에는 책임을 지지 않는다.
• 대통령제: 입법권과 행정권을 엄격하게 독립시켜 대통령과 의회를 각각 개별적으로 선출한다. 대통령은 의회 선거와 독립된 선거로 국민에게 직접 선출되고, 원칙적으로 임기를 채우며, 법안 제출권이나 의회 해산권이 없다. 의원직과 정부 직책은 겸임할 수 없고, 정부 직원은 원칙적으로 의회에 출석해 발언할 수 없다.
• 준대통령제: 의원내각제와 대통령제 중간에 위치하며, 의원내각제 틀을 채택하면서 권한이 큰 대통령을 가진다.
• 의회통치제: 정부는 독립성을 가지지 않고 완전히 의회 지휘하에 놓이며, 내각 불신임이나 의회 해산권이 없다.

5. 1. 웨스트민스터 시스템

5. 2. 서유럽식 (합의제 민주주의)

5. 3. 총리 및 내각 임명 방식

• '''국가원수가 의회에서 다수 지지를 받을 가능성이 높은 총리를 임명한다.''' 대부분의 경우 웨스트민스터 시스템의 총리는 의회에서 가장 큰 정당의 대표이지만, 기술적으로 총리 임명은 국가원수(군주, 총독 또는 대통령)가 행사하는 특권이다. 이 시스템은 오스트레일리아, 캐나다, 인도, 자메이카, 말레이시아, 뉴질랜드, 영국, 덴마크^[23], 포르투갈^[24]에서 사용된다.
• '''국가원수가 일정 기간 내에 신임 투표를 거쳐야 하는 총리를 임명한다.''' 이 시스템은 이탈리아에서 사용된다.
• '''국가원수가 의회에서 가장 많은 의석을 차지한 정당의 대표를 총리로 임명한다.''' 예를 들어, 그리스에서는 어떤 정당도 과반수를 차지하지 못할 경우, 가장 많은 의석을 차지한 정당의 대표에게 3일 이내에 의회의 신임을 얻기 위한 "탐색적 임무"가 주어진다. 해당 대표가 의회의 신임을 얻지 못하면 두 번째로 큰 정당의 대표에게 "탐색적 임무"가 주어진다. 그래도 실패하면 세 번째로 큰 정당의 대표에게 "탐색적 임무"가 주어지는 식이다. 이 시스템은 그리스에서 사용된다.
• '''국가원수가 총리 후보를 '''지명'''하고, 그 후 임명 전에 의회의 승인을 받는다.''' 예: 스페인의 경우, 국왕이 승인을 위해 제안을 하원에 보낸다. 또한, 독일의 경우 독일 기본법(헌법)에 따라 연방의회가 연방 대통령이 지명한 후보에 대해 투표한다. 이러한 경우, 의회는 다른 후보를 선택할 수 있으며, 그 후 국가원수가 임명한다. 이 시스템은 에스토니아, 독일, 스페인에서 사용된다.
• '''의회가 후보를 '''지명'''하고, 국가원수는 헌법적으로 총리로 임명할 의무가 있다.''' 예: 일본의 경우, 일본 천황이 일본 국회의 지명에 따라 일본 총리를 임명한다. 또한 아일랜드의 경우, 아일랜드 대통령이 다일 에이린의 지명에 따라 타오이세흐를 임명한다. 이 시스템은 아일랜드, 일본, 태국에서 사용된다.
• '''국가원수 또는 그 대표 이외의 공직자가 후보를 '''지명'''하고, 의회의 승인을 받으면 총리로 임명된다.''' 예: 스웨덴의 1974년 정부 조직법에 따라 정부 구성 권한이 군주에서 의회 의장과 의회 자체로 이관되었다. 의장은 후보를 지명하고, 의회 의원 절대 다수가 후보에 반대표를 던지지 않으면(즉, 찬성표보다 반대표가 더 많더라도 선출될 수 있음) 의회가 총리(statsminister)로 선출한다. 이 시스템은 스웨덴에서 사용된다.
• '''국민 투표에 의한 직접 선거.''' 예: 1996년~2001년 이스라엘의 경우, 총리가 정당 소속과 관계없이 총선에서 선출되었으며, 그 절차는 반의원내각제로도 설명될 수 있다.^[25][26] 이 시스템은 이스라엘에서 1996년부터 2001년까지 사용되었다.

5. 4. 의회 해산 및 선거 소집 권한

• 총리가 자의적으로 선거 소집 가능: 영국, 덴마크^[23], 오스트레일리아, 말레이시아, 뉴질랜드 등 웨스트민스터 시스템을 따르는 국가에서는 총리가 사실상 자의적으로 선거를 소집할 수 있다. 스페인의 경우 헌법 제115조에 따라 총리에게 선거 소집 권한이 있다.
• 특정 조건에서만 선거 소집 허용: 이스라엘에서는 의회 해산 투표, 정부 교착 상태 시 대통령 동의를 얻은 총리의 조기 총선 소집, 예산안 미통과 시 자동 조기 총선 등이 가능하다. 독일에서는 정부에 대한 불신임 투표 발생, 조기 총선 찬성 과반수 득표, 의회 장기간 교착 등의 경우에만 선거 소집이 허용되지만, 2005년 게르하르트 슈뢰더처럼 의도적인 신임 투표 패배를 통해 조기 총선을 소집하는 경우도 있었다.
• 정부의 자의적 조기 총선 소집과 제한: 스웨덴에서는 정부가 자의적으로 조기 총선을 소집할 수 있지만, 새로 선출된 의회(리크스다그)는 이전 의회의 잔여 임기만 수행한다. 이러한 방식은 1958년에 마지막으로 사용되었다.
• 의회 임기 만료 관련: 그리스에서는 의회가 임기 만료 시 새로운 국가원수를 선출하지 못할 경우 총선이 실시된다. 2015년 1월 시리자는 이 조항을 이용해 조기 총선을 유발, 승리했다.
• 정부의 조기 총선 소집 권한 없음: 이탈리아에서는 정부가 조기 총선을 소집할 권한이 없으며, 양원 의장과의 협의 후 국가원수만이 소집할 수 있다.
• 항상 4년 임기 수행: 노르웨이는 의회(스토르팅)가 항상 4년 임기를 전부 수행하는 독특한 사례이다.
• 총독에게 이중 해산 요청: 오스트레일리아에서는 특정한 조건에서 총리가 총독에게 이중 해산을 요청하여, 상원을 포함한 의회 전체를 동시에 선출할 수 있다.

6. 의회 주권

영국과 뉴질랜드 같은 일부 의원내각제 국가에서는 의회의 입법권에 대한 견제가 거의 없거나 아예 없다.^[31][32] 새로 통과된 법률은 이전의 모든 법률보다 우선한다. 모든 법률은 동등하게 유지되지 않으며, 독일과 같이 사법심사를 통해 무효화되거나 수정될 수 없다. 영국과 뉴질랜드의 국가원수(영국의 군주 또는 뉴질랜드의 총독)는 법적으로 의회가 통과시킨 법안에 대한 재가를 거부할 권한을 가지고 있지만, 영국에서는 1708년 스코틀랜드 민병대 법 이후로 이러한 견제가 행사되지 않았다.

영국과 뉴질랜드는 모두 특정 법률에 대해 과반수 또는 추가적인 입법 절차를 설정하는 법률 또는 의회 규칙을 가지고 있다(예: 이전의 고정임기 의회법 2011). 그러나 2019년 조기 총선법과 같이 이러한 과반수를 수정하거나 무시하는 다른 법률을 제정하여 이를 우회할 수 있다. 2019년 조기 총선법은 고정임기 의회법 2011에 따라 조기 해산에 필요한 3분의 2 과반수 요건을 우회하여 2019년 영국 총선을 위한 조기 해산을 가능하게 했다.^[33]

7. 탈당 방지법

인도, 파키스탄, 방글라데시와 같은 몇몇 의원내각제 국가들은 선거 후 당적을 바꾸는 행위(탈당)를 금지하는 법률을 제정했다. 이러한 법률에 따라, 선출된 대표가 투표에서 당론에 반하면 국회 의석을 상실하게 된다.^[27][28][29]

영국 의회에서는 의원이 다른 정당으로 당적을 바꾸는 것이 자유롭다. 캐나다와 오스트레일리아에는 의원의 당적 변경에 대한 제한이 없다.^[30] 뉴질랜드에서는 와카 점핑 법률에 따라 당적을 변경하거나 당에서 제명된 국회의원은 전 소속 정당 대표의 요청에 따라 의회에서 제명될 수 있다.

8. 장·단점

의원내각제는 대통령제와 비교하여 여러 장단점을 가진다.

의원내각제에서 행정부 수반인 총리는 의회에서 선출되며 의회에 책임을 진다. 의회는 내각 불신임권을 통해 총리를 해임할 수 있고, 총리는 의회 해산권을 통해 의회를 해산하고 조기 총선을 실시할 수 있다. 이러한 특징은 권력 분산과 집중이라는 양면성을 가진다.^[67]

의원내각제에서는 단독 과반 의석 정당이 없을 경우 여러 정당이 연합하여 연립 정부(연정)를 구성하는데, 이는 다당제가 정착된 국가에서 일반적이며 권력 분산적 성격을 가진다.^[68] 그러나 여대야소 상황에서는 행정부와 입법부가 융화되어 권력 집중적 성격이 나타날 수 있다.^[68]

의원내각제는 국민이 선출한 의원만이 내각 각료가 될 수 있어 권력 행사의 민주적 정당성을 확보하며,^[69] 정부의 법률안 발의권, 각료의 의회 출석 및 발언권이 인정된다.

의원내각제 지표는 개별 국가의 의원내각제 강도를 정량적으로 비교할 수 있게 해주며, 그중 하나로 의회 권력 지수가 있다.^[34]

영국과 같은 의원내각제는 의회 내 안정적인 다수당이나 연정이 존재하면 입법과 정책 변화가 신속하게 이루어질 수 있는 유연한 체제라는 평가를 받는다.^[35] 소선거구제와 결합하면 강력하고 신속하게 대응하는 "웨스트민스터 모델"을 만들어낼 수 있다.^[36]

미국형 대통령제가 입법권과 행정권을 엄격하게 분리하여 권력 분립을 지향하는 반면, 영국형 의원내각제는 입법권과 행정권이 여당에 의해 일원화되어 강력한 내각 아래 권력을 집중시키는 제도이다. 의원내각제에서는 보통 의회 다수당이 정권을 담당하며, 여당이 된다.^[44] 의원 중 선출되는 총리에게도 법안 제출권이 인정되므로 대통령제보다 강력한 정치 권력을 가진다. 영국에서는 총리 통치제·이당제를 배경으로 총리 권력이 강하다.^[45]

의원내각제는 원리적으로 의회가 내각에 우위를 점하며, 국민(유권자)→의회(의원)→내각(총리·장관)→행정 각부(관료)라는 권한 위임 및 감독, 내각(총리·장관)→의회(의원)→국민(유권자)라는 책임 연쇄를 통해 행정권의 민주적 통제를 확보한다.

의회 다수파가 정권을 잡기 때문에 여당 분열이나 연립 여당 관계 파탄 등이 없으면 총리 제출 의안은 성립되기 쉽다. 의회 선거에서는 내각 여당의 치적, 정책 경쟁 등의 심판을 받는다.

의원내각제의 본질에 대해서는 해산권 유무와 관련, 책임본질설과 균형본질설이 대립한다.

• 책임본질설: 내각의 의회 해산권은 의원내각제의 필수 조건이 아니라고 본다. (헌법학·정치학상 다수설)
• 균형본질설: 내각의 의회 해산권도 의원내각제의 요소라고 본다.

8. 1. 장점

• 총리가 국정 운영 능력이 부족하거나 스캔들에 연루되어 국민의 지지를 잃었을 때, 의원내각제는 신속하게 대응할 수 있다. 의회는 내각불신임권을 통해 총리를 사임시키고 정권을 교체할 수 있다.^[74] 반면, 대통령제에서는 대통령의 임기가 보장되어, 국정 운영 능력 부족이나 국민의 지지 상실만으로는 임기 중 교체가 어렵다. 탄핵 제도가 있지만, 이는 대통령이 중대한 법 위반 행위를 했을 때만 가능하며, 사법부나 상원의 최종 판단까지 거쳐야 하는 경우가 많아 시간이 오래 걸린다.^[74]
• 의원내각제의 내각불신임제는 대통령제의 탄핵보다 빠르게 정권 교체가 가능하다.^[74] 의회는 내각불신임권을, 내각은 의회해산권과 조기총선실시권을 가지고 있어, 대통령제보다 국민의 목소리를 더 잘 반영하려는 노력을 보인다.
• 의원내각제는 연정이 일반적이어서 정당 간 대화와 타협 분위기가 조성될 가능성이 높고, 다양한 의견을 국정에 반영할 수 있어 다당제 정착에 유리하다. 연정에 참여하는 정당 수만큼 다양한 계층의 목소리가 국정에 반영될 수 있고, 선거에서 1등을 하지 않아도 행정 권력을 가질 수 있어 정당 간 극한 대결은 덜한 편이다. 반면 대통령제에서는 대선에서 패배하면 행정 권력을 얻지 못하므로, 정당 간 극한 대결이 발생할 수 있다.^[75]
• 2001년 세계은행(World Bank) 연구에 따르면 의원내각제는 부패와의 연관성이 낮은 것으로 나타났다.^[38]
• 월터 배지엇(Walter Bagehot)은 1867년 저서 『영국 헌법(The English Constitution)』에서 의원내각제가 심도 있는 논쟁을 가능하게 하고, 선거 없이 권력 이양이 가능하며, 언제든지 선거를 치를 수 있다는 점을 높이 평가했다.

8. 2. 단점

• 의회에서 정당 간 이합집산이 잦으면 정부의 존속 기간이 짧아지거나 정국이 불안정해져 국민의 불신을 초래할 수 있다.^[75]
• 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없을 때 군소 정당이 난립하면 연정 합의가 어려워져 장기간 무정부 상태가 지속될 수 있다.^[75] 이를 막기 위해 일부 의원내각제 국가는 기간이나 정당 성립에 여러 규정을 두기도 한다.
• 의원내각제에서는 여대야소 구조가 일반적이므로, 의회와 야당의 정부 견제 기능이 구조적으로 약화될 수 있다.^[76]
• 대통령중심제에서는 국가원수와 행정부 수반의 권한을 한 사람이 모두 가지고 있어 일관성 있는 행사가 가능하지만, 의원내각제에서는 두 권한이 분리되어 있어 일관성을 유지하기 어렵다.^[74]

9. 채택 국가

유럽에서는 프랑스, 보스니아 헤르체고비나, 러시아, 벨라루스, 우크라이나, 바티칸, 터키를 제외한 모든 국가가 의원내각제를 채택하고 있다. 아메리카 대륙에서는 캐나다, 카리브 공동체 소속 대부분 국가 등이 의원내각제를 채택하고 있으며, 이들 국가는 대부분 영국, 네덜란드의 영향을 받았다. 오세아니아에서는 호주, 뉴질랜드 등 대부분의 국가가 의원내각제를 채택하고 있으며, 주로 영국의 영향을 받았다. 아시아에서는 일본, 싱가포르, 인도, 파키스탄, 방글라데시, 이라크, 이스라엘, 말레이시아 등 상당수 국가가 의원내각제를 채택하고 있다. 아프리카는 대통령제가 많이 퍼져있으며, 몇몇 지도자들은 권력이 집중되는 대통령제의 특징을 이용해 독재 정권을 성립하고 있다.

10. 일본의 의원내각제

일본은 일본국헌법에 따라 의원내각제를 채택하고 있다.

일본의 의원내각제는 중앙성청 재편으로 인해 내각총리대신의 권한이 강화되어 웨스트민스터 시스템화 되었다는 평가를 받는다.^[53]

일본 의원내각제의 주요 특징은 다음과 같다.

• 내각은 행정권 행사에 관해 국회에 대해 연대하여 책임을 진다(일본국헌법 제66조 3항).^[49]
• 내각총리대신은 국회의원 중에서 국회의 의결로 지명된다(일본국헌법 제67조 1항).^[49]
• 내각총리대신은 국무대신을 임명하며, 과반수는 국회의원이어야 한다(일본국헌법 제68조 1항).^[49]
• 내각은 중의원에서 불신임 결의안이 가결되거나 신임 결의안이 부결되면, 10일 이내에 중의원이 해산되지 않는 한 총사직해야 한다(일본국헌법 제69조).^[49]

10. 1. 개요

• 내각은 행정권 행사에 관해 국회에 대해 연대하여 책임을 진다(일본국헌법 제66조 3항).^[49]
• 내각총리대신은 국회의원 중에서 국회의 의결로 지명된다(일본국헌법 제67조 1항).^[49]
• 내각총리대신은 국무대신을 임명하며, 과반수는 국회의원이어야 한다(일본국헌법 제68조 1항).^[49]
• 내각은 중의원에서 불신임 결의안이 가결되거나 신임 결의안이 부결되면, 10일 이내에 중의원이 해산되지 않는 한 총사직해야 한다(일본국헌법 제69조).^[49]

10. 2. 문제점

10. 2. 1. 관료내각제

10. 2. 2. 정부와 여당의 관계

10. 2. 3. 참의원과의 관계

참조

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