보류거부
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1. 개요
보류거부는 법률안에 대한 대통령의 권한 행사와 관련된 개념으로, 대한민국에서는 그 인정 여부에 대한 논쟁이 있다. 헌법 조항 해석에 따라 보류거부를 인정하지 않는 부정설과, 예외적인 상황에서 인정할 수 있다는 부분긍정설이 대립한다. 외국에서는 바베이도스, 핀란드, 인도, 미국 등에서 보류거부와 유사한 제도가 존재하며, 특히 미국의 회기 중단 거부(포켓 거부)는 대통령이 의회의 휴회를 이용하여 법안을 거부하는 방식으로, 법적 지위에 대한 논란이 지속되고 있다. 보류거부는 특정 개인이나 소수의 집단이 다수의 의지를 무시하는 상황을 비유하는 데 사용되기도 한다.
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- 거부권 - 자유거부권
자유거부권은 폴란드 왕국과 폴란드-리투아니아 연방에서 세임 의원 중 한 명의 반대로 모든 법안을 무효화하는 만장일치 제도였으며, 국가 쇠퇴의 원인이 되어 1791년 폐지되었다. - 거부권 - 비토크라시
비토크라시는 미국에서 주로 나타나는 현상으로, 지역 주민들의 반대로 주택 건설 및 인프라 구축이 지연되어 과도한 비용이 발생하는 상황을 의미하며, 님비 현상과 연관되어 주택 공급 부족, 인프라 개선 지연, 시민 삶의 질 저하, 지역 경제 발전을 저해할 수 있다. - 헌법 - 프랑스 헌법
프랑스 헌법은 국민주권, 권력분립, 인권 보장 등의 원칙을 명시하며, 강력한 대통령 중심의 이원집정부제를 채택하고 있으며, 1958년 헌법을 기준으로 여러 차례 개정을 거쳐 현재에 이르고 있다. - 헌법 - 일본국 헌법
일본국 헌법은 1947년 5월 3일 시행된 일본의 최고 법규로, 천황을 상징적 존재로 규정하고 국민주권, 민주주의, 평화주의, 기본적 인권 존중을 핵심 이념으로 하며, 9조에서 전쟁 포기 및 전력 불보유를 선언하고 있다.
| 보류거부 | |
|---|---|
| 보류 거부 | |
| 유형 | 거부권 |
| 국가 | 미국 |
| 작동 방식 | |
| 상세 내용 | 대통령이 법률안에 서명하지 않고 의회가 휴회하여 법률안이 법제화되지 않음 |
| 기간 | 의회가 법안을 대통령에게 보낸 후 10일 이내 (일요일 제외) |
| 조건 | 의회가 법안을 반환할 수 없는 경우에만 가능 |
| 관련 정보 | |
| 다른 거부권 | 거부권, 자격 거부권, 항목별 거부권 |
2. 대한민국의 보류거부 인정 여부
2. 1. 부정설
헌법 조항 해석상 보류거부는 인정되지 않는다는 견해이다. 김철수, 정종섭 등은 헌법 제51조(회기계속의 원칙), 제53조 2항(국회 폐회 중 환부 가능), 제53조 5항(15일 내 미공포 시 법률 확정)을 근거로 보류거부를 부정한다.이들은 미국 헌법과 달리 대한민국 헌법에는 보류거부에 대한 명시적 규정이 없다는 점을 강조한다. 대통령의 환부 거부 기간이 15일이지만, 대통령이 환부 거부를 하지 않고 있다가 10일째에 의원 임기가 만료되는 경우, 법률로 확정된다고 본다.
2. 2. 부분긍정설
원칙적으로 보류거부는 인정되지 않지만, 예외적인 상황에서는 인정될 수 있다는 견해이다. 권영성, 허영 등은 국회가 법률안 의결 후 15일 이내에 의원 임기가 만료되거나 국회가 폐회되는 경우 예외적으로 보류거부를 인정한다. 성낙연은 대통령이 환부거부를 하지 않고 있다가 의원 임기가 만료되면 법률안이 폐기된다고 본다.3. 외국의 보류거부 제도
3. 1. 바베이도스
바베이도스 헌법 제58조는 대통령이 의회에서 통과된 법안에 동의하거나 동의를 보류하도록 규정하고 있다. 이는 인도와 유사하게, 대통령이 법안에 대한 조치를 무기한 연기하여 사실상 거부권을 행사할 수 있음을 의미한다. 2021년 헌법 개정법은 바베이도스를 영연방 왕국에서 자체 국가 원수를 가진 의원 내각제 공화국으로 전환했다.3. 2. 핀란드
핀란드 대통령은 의회에서 통과된 법안에 대해 거부권을 행사할 수 있지만, 이러한 거부권은 임시적으로 효력을 갖는다.3. 3. 인도
인도 헌법 제111조는 대통령이 의회 양원에서 통과된 법안에 동의하거나 동의를 보류해야 한다고 규정하고 있으며, 대통령은 법안을 재고를 위해 의회로 돌려보낼 수 있다.[2] 만약 대통령이 법안을 반환하고, 의회가 수정 여부와 관계없이 다시 통과시키면, 대통령은 동의를 보류할 수 없다. 그러나 인도 헌법은 의회에서 보낸 법안에 대한 대통령의 행위에 대한 구체적인 기한을 정하고 있지 않다. 따라서, 법안에 대한 조치를 무기한 연기하고 의회로 돌려보내지 않음으로써, 대통령은 사실상 거부권을 행사할 수 있다.[3][4] 1982년부터 1987년까지 인도 대통령이었던 자일 싱은 인도 우체국 (수정) 법안의 발효를 막기 위해 보류거부권을 행사했다.[5]3. 4. 미국
미국 헌법 제1조 7항에 따르면, 대통령은 미국 의회가 회기 중에 법안에 서명하거나 반환할지 결정하는 기간을 10일(일요일 제외)로 제한받는다. 대통령이 법안과 함께 반대 의사를 법안이 발의된 의회로 돌려보내는 것을 반환 거부라고 한다. 의회는 양원의 3분의 2 찬성으로 거부권을 무효화할 수 있으며, 이 경우 법안은 법률이 된다. 의회가 10일 이내에 휴회하여 법안의 반환을 막고, 대통령이 법안에 서명하지 않으면 "회기 중단 거부"가 발생하여 해당 법안은 법률이 되지 않는다. 그러나 의회는 휴회하고 거부 메시지 및 기타 통신을 수신할 대리인을 지정하여 회기 중단 거부가 발생하지 않도록 할 수 있으며, 이는 수십 년 동안 의회가 정기적으로 취해 온 조치이다. 의회가 휴회 중에 법안이 회기 중단 거부되면, 의회가 이를 우회할 수 있는 유일한 방법은 해당 법안을 새로운 법안으로 다시 제출하고, 양원을 통과시켜 대통령에게 다시 서명을 요청하는 것이다. 제임스 매디슨은 1812년에 회기 중단 거부를 사용한 최초의 대통령이다.미국 헌법은 대통령에게 법안 서명 또는 거부 권한을 부여하며, 10일(일요일 제외)의 기한을 설정한다. 회기 중단 거부(포켓 거부)는 대통령이 10일 이내에 법안에 서명하지 않고, 의회가 휴회하여 법안을 의회로 돌려보낼 수 없는 경우 발생한다.
미국 역사상 프랭클린 D. 루스벨트 대통령은 회기 중단 거부 횟수가 가장 많았다. 1933년부터 1945년까지 대통령 재임 기간 동안 루스벨트는 635건의 법안에 거부권을 행사했으며, 이 중 263건이 회기 중단 거부였다. 루스벨트 이후 조지 W. 부시까지 모든 대통령이 재임 기간 동안 회기 중단 거부를 사용했으며, 루스벨트 다음으로 가장 많은 회기 중단 거부를 사용한 대통령은 드와이트 D. 아이젠하워로 108건이었다. 조지 W. 부시 대통령 이후로 어떤 대통령도 회기 중단 거부를 사용하지 않았다. 건국부터 1886년까지 10명의 대통령은 이 전술을 사용하지 않았다.
3. 4. 1. 법적 지위
의회 휴회가 대통령의 거부 법안 반환을 "방해"하는 시점에 대해 법원은 아직 명확하게 밝히지 않았다. 일부 대통령들은 헌법을 해석하여 포켓 거부권을 2년 임기의 의회 임기 말에 있는 의회의 정회에만 적용되도록 제한하는 반면, 다른 대통령들은 회기 중 휴회 및 회기 간 포켓 거부권을 허용하도록 해석했다.[9] 1929년, 미국 대법원은 포켓 거부 사건에서 법안이 회기 중에 있고 법안 처리가 가능해야 반환될 수 있다고 판결했다. 캘빈 쿨리지 대통령의 포켓 거부권을 유지하면서 법원은 "결정적인 질문은 의회의 최종 휴회냐, 임시 휴회냐가 아니라, 대통령이 법안을 반환하는 것을 '방해'하느냐이다."라고 말했다.[9] 1938년 대법원은 ''라이트 대 미국'' 사건에서 일부 입장을 뒤집어 의회가 회기 중에 있지 않을 때 거부 메시지를 받을 대리인을 지정할 수 있다고 판결하며 헌법은 "법안 반환을 구성하는 것을 정의하거나 반환을 이행하는 데 적절한 기관의 사용을 부인하지 않는다."라고 밝혔다.[9] 상원의 3일 휴회는 상원이 거부에 대해 "합리적인 신속성"으로 여전히 대응할 수 있는 충분히 짧은 시간으로 간주되었다. 그러나 5개월의 휴회는 포켓 거부권을 가능하게 할 만큼 충분히 긴 기간이 될 것이다. 이러한 제약 내에서도 여전히 모호함이 존재한다. 역대 대통령들은 불리한 판결이 향후 사건의 선례가 될 것을 우려하여 논쟁의 여지가 있는 포켓 거부권을 대법원에 제기하는 것을 꺼려왔다.[9]3. 4. 2. 조지 W. 부시 대통령의 사례
2007년 12월, 조지 W. 부시 대통령은 2008 회계연도 국방수권법에 대해 포켓 거부권을 행사했다고 주장했다. 국회가 대통령의 메시지를 받을 대리인을 지정했음에도 불구하고 이러한 주장을 펼쳤다.[10][11] 이 법안은 이전에 하원과 상원에서 모두 거부권을 무력화할 수 있는 다수결로 통과되었다.당시 하원의장 낸시 펠로시는 "의회는 대통령이 이 법안에 대해 포켓 거부권을 행사할 권한이 있다는 주장을 강력히 거부하며, 의회에 반환된 모든 법안을 거부권 무효 투표에 부칠 것"이라고 말했다.[13]
의회 도서관의 헌법 학자인 루이스 피셔는 "행정부는 법원에서 약한 입장에 놓일 것입니다. 왜냐하면 그들은 제정자들이 단호히 거부한 절대적 거부권을 주장할 것이기 때문입니다."라고 말했다.[14]
결국 하원은 거부권 무효를 시도하지 않았다. 대신, 2008년 1월에 하원은 포켓 거부 메시지를 군사위원회에 회부하고 수정된 법안을 통과시킴으로써 원래 법안을 사실상 폐기했다. 이 법안은 기존 법안과 거의 동일하지만 대통령의 반대를 충족시키기 위해 약간 수정되었으며, 이후 법으로 통과되었다.[15]
3. 4. 3. 기타
전국적으로, 보류거부 권한은 주의회의 위원회에서 드물지 않게 나타나며, 이는 위원회가 (공개 투표 없이도) 법안을 "폐기"할 수 있게 한다. 콜로라도에서는 1988년 다양한 개혁 단체가 주도한 시민 발의 헌법 개정을 통해 이 권한이 특히 폐지되었다.[18]위원회가 위원회에서 법안을 표결하지 않으려 할 때, 더 많은 구성원들이 안건 회부를 통과시킬 수 있다. 구체적인 내용은 주마다 다르다. 예를 들어, 2004년 보고서에 따르면 뉴욕주가 위원회에서 법안을 회부하려는 동의에 대해 다른 어떤 주의 입법부보다 더 많은 제한을 두고 있으며,[19] 이로 인해 후속 개혁이 이루어졌다.[20]
4. 기타 용례
보류 거부권은 재정의될 수 없다는 특성 때문에, 한 사람 또는 소수의 집단이 아무런 결과 없이 훨씬 더 큰 집단의 의지를 무시할 수 있는 상황을 설명하는 데 사용되기도 한다.[23] 예를 들어, 캘리포니아 대법원이 Perry v. Brown 사건(제안 8 사건으로 알려짐)에서 개입자의 자격에 대한 공인된 질문에 답변할 때, 판사 중 한 명이 소송 제기자의 항소 자격을 부인하는 것은 주지사와 주 법무 장관이 "본질적으로 주머니 거부권을 얻게 될 것"을 의미할 것이라고 우려를 표명했다.[23]
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