연락사무소

1. 개요

연락사무소는 국가 간 외교 관계가 완전히 수립되기 전, 또는 단절된 이후에도 소통과 협력을 유지하기 위해 설치되는 기관이다. 외교 관계에 관한 빈 협약에 따라 외교관 면책특권이 보장되며, 정식 수교 이전에는 이익대표부, 수교 후에는 대사관으로 격상될 수 있다. 대만은 비공식적인 통상 대표부를, 홍콩과 마카오는 경제통상사무소를 통해 외교 관계를 유지하며, 분쟁 지역에서는 상설 대표부 형태로 운영되기도 한다. 2018년 남북 정상회담의 결과로 설치된 남북 공동 연락사무소는 남북 관계 개선의 상징이었으나 2020년 폭파되었다. 연락사무소는 정치적 상황에 따라 그 기능과 존속이 영향을 받을 수 있다.

2. 역사

연락사무소의 역사는 국가 간 외교 관계 발전과 밀접하게 연관되어 있다. 외교 관계에 관한 빈 협약에 따라 연락사무소 직원에게는 외교관의 면책특권이 보장된다. 수교 이전에 양국 외무부는 수도에 이익대표부를 설치하고 외교관을 파견하지만, 이들은 민간인 신분으로 외교관 면책특권을 받지 못한다. 외교 관계가 진전되면 이익대표부는 연락사무소, 대사관으로 격상된다.

2003년 리비아가 비핵화 선언을 하자, 2004년 2월 리비아 수도 트리폴리에 미국 국무부 이익대표부가 개설되고 워싱턴에도 리비아 대표부가 개설되었다. 같은 해 6월 미국은 연락사무소로 격상했고, 2006년 미국이 리비아와 수교하면서 대사관으로 격상되었다.

전 세계 정부가 중화민국(대만)과 단교하면서, 대만 수도의 대사관은 연락사무소로 격하되었다. 2009년 마잉주 대만 총통은 중국에 연락사무소 설치를 제안했다.

리처드 닉슨 대통령의 중국 방문 이후, 미국과 중화인민공화국은 1973년 워싱턴과 베이징에 "연락사무소"를 개설하기로 합의했으며, 헨리 키신저 국무장관은 이를 "이름만 대사관"이라고 묘사했다. 대만 중화민국 대사관은 여전히 존재했지만, 행정명령 11771호에 따라 미국의 외교 공관과 동일한 특권과 면제를 부여받은 "중화인민공화국 연락사무소"에 의해 점차 가려지게 되었다. 조지 H. W. 부시는 1974년부터 1975년까지 베이징에서 "미국 연락사무소" 소장을 역임했다. 마지막 소장직은 전미 자동차 노조의 전 대표였던 레너드 우드콕이었으며, 1979년 완전한 외교 관계가 수립되면서 초대 대사가 되었다.

3. 연락사무소의 유형 및 기능

3.1. 대만

타이완 문제와 하나의 중국 원칙으로 인해 대만은 다른 국가들과 정식 외교 관계를 맺기 어려운 상황이다. 많은 국가들이 중화인민공화국과의 외교 관계를 유지하면서, 대만과의 상업 및 영사 업무를 위해 비공식적인 "통상 대표부" 또는 "대표 사무소"를 운영한다.

미국 재대만 협회(AIT)는 미국의 대만 내 이익을 대변하는 대표적인 비정부 기구이다. 주타이베이 영국 사무소, 주타이베이 프랑스 사무소, 주타이베이 독일 학원 등은 파견된 외교관이 수장을 맡는 사실상의 대사관 역할을 수행한다. 일본 타이완 교류 협회, 주타이베이 한국대표부 등은 대만과 외교 관계를 단절한 국가들이 설립한 대표부이다.

대만은 타이베이 경제문화대표부라는 명칭으로 다른 국가에 대표부를 설치하여 비자 신청 및 외교 업무를 처리한다. 이 기관들은 "타이베이"라는 용어를 사용하는데, 이는 "타이완" 또는 "중화민국"이라는 용어가 타이완이 중국과 별개의 국가이거나 "하나의 중국"이 아닌 "두 개의 중국"이 있다는 것을 암시하여 해당 국가에 어려움을 초래할 수 있기 때문이다.

3.2. 홍콩 및 마카오

홍콩과 마카오는 중화인민공화국의 특별행정구로서, 자체적인 홍콩 경제무역판사처 및 마카오 경제통상사무소를 설치하여 외교 공관에 준하는 특권과 면제를 누린다. 홍콩 주재 외교 공관 목록은 베이징 주재 대사관과 별개로 운영되며, 외무부에 직접 보고한다. 예를 들어, 홍콩 주재 미국 총영사관은 국무부에 보고하며, 총영사가 "임무 책임자" 역할을 한다.

영국령 홍콩 시절, 영연방 국가들은 홍콩에 외교 대표부를 설치했으나, 1997년 주권 이양 이후 총영사관으로 변경되었다. 마지막 담당관은 총영사가 되었다.

영국 통치 하에서, 중국은 자국 영토로 간주하는 홍콩에 영사관을 설치하는 대신, 신화통신 홍콩 지사를 통해 비공식적으로 대표되었다. 신화통신은 사실상 뉴스 통신사이자 중국 공산당의 "지하" 지역 지부인 홍콩 마카오 공작 위원회(HKMWC)의 위장 역할을 했다. 1985년에는 홍콩 섬, 구룡, 신계에 추가 지역 지부를 열어 영향력을 확대했다. 신화통신 지부장들 중에는 저우난과 같이 고위 외교관들이 포함되었으며, 쉬자툰은 톈안먼 광장 시위에 대한 군사적 진압에 항의하여 미국으로 망명하기도 했다. 홍콩 주권 반환 이후, 2000년 1월 18일 신화통신의 지부는 홍콩 특별행정구 중앙인민정부 연락판공실이 되었다.

마카오 역시 특별행정구로서, 전 세계에 마카오 경제통상사무소를 설치할 권리를 가지며, 이 사무소들은 주재국에서 통과된 법률에 따라 외교 공관에 준하는 특권과 면제를 누린다. 포르투갈 통치 시기, 중화인민공화국은 난광 무역 회사를 통해 비공식적으로 대표되었으며, 이는 나중에 중국 중앙 기업 남광(그룹)으로 알려졌다. 남광은 1949년에 설립되어 마카오와 중국 본토 간의 무역 관계를 증진하고, 포르투갈 행정에 대한 중화인민공화국의 비공식 대표이자 "그림자 정부" 역할을 했다. 1987년 9월 21일, 신화통신 마카오 지사가 설립되어 남광을 대체했다. 마카오 주권 반환 한 달 후인 2000년 1월 18일, 마카오 지부는 마카오 특별행정구 중앙인민정부 연락판공실이 되었다.

3.3. 분쟁 지역

1983년에 선포된 북키프로스 튀르크 공화국은 터키만이 독립 국가로 인정하고 있기 때문에, 다른 국가에서는 "대표 사무소"를 통해 대표되며, 런던, 워싱턴 D.C., 뉴욕, 브뤼셀, 이슬라마바드, 아부다비 및 바쿠에 설치되어 있다.

독일의 재통일 이전, 서독과 동독은 각각 동베를린과 본에 "상설 대표부"(Ständige Vertretung)를 두어 서로를 대표했다. 이들은 사실상 대사 역할을 하는 "상임 대표"가 이끌었다. 상설 대표부는 1972년 기본 조약 제8조에 따라 설립되었다.

서독은 동독을 승인하는 어떠한 국가와도 외교 관계를 수립하거나 유지하지 않도록 규정한 할슈타인 원칙을 따랐다. 심지어 서독은 인도와 같이 동독이 자국 영토에 무역 대표부를 개설하는 것을 허용하는 국가에 대해서도 반대했는데, 본은 이를 동베를린 정부에 대한 사실상 승인으로 간주했다.
1973년 이후, 서독은 동독을 "외국"으로 간주하지 않고, 독일 내부 관계 연방부를 통해 관계를 수행했다. 반대로, 동독은 서독을 완전히 별개의 국가로 간주했기 때문에 본에 있는 동독 대표부는 서독 총리실에 파견되었지만, 동베를린에 있는 서독 대표부는 동독 외무부에 파견되었다.

1965년 일방적 독립 선언(UDI) 이후, 로디지아는 1975년까지 리스본과 로렌수 마르케스(현재 마푸투)에 해외 공관을 유지했으며, 프리토리아에 "공인 외교 대표"를 두었다. 워싱턴에 있는 로디지아 정보 사무소는 문을 닫지 않았지만, 소장인 켄 토우시와 그의 직원들은 외교적 지위를 박탈당했다.

런던의 로디지아 하우스는 1969년에 폐쇄되었고, 솔즈베리에 있던 영국 잔류 공관도 같은 시기에 폐쇄되었다.
호주에서는 연방 정부가 시드니에 있는 로디지아 정보 센터를 폐쇄하려 했으나, 1973년, 고프 휘틀럼의 노동당 정부가 센터로의 우편 및 전화 연결을 끊은것은 호주 고등 법원에서 불법으로 판결했다. 파리에도 사무소가 설립되었지만, 1977년 프랑스 정부에 의해 폐쇄되었다.
미국은 솔즈베리에서 총영사를 소환하고 영사 직원을 감축했지만, 1970년 공화국 선언 전까지 영사관을 폐쇄하지는 않았다. 그러나 남아프리카 공화국은 UDI 이후에도 "공인 외교 대표"를 유지했다.
포르투갈은 1970년 5월 솔즈베리에서 총영사를 소환한 후 공관을 영사 수준으로 격하했다.

보푸타츠와나는 아파르트헤이트 시대에 남아프리카 공화국에 의해 만들어진 반투스탄중 하나였으나, 다른 어떤 국가도 독립 국가로 인정하지 않았다. 프레토리아와 외교 관계를 맺고 있었지만, 런던과 텔아비브를 포함하여 국제적으로 대표 사무소를 설립했다.

|thumb|right|텔아비브의 "보푸타츠와나 하우스"는 아파르트헤이트 남아프리카 공화국 밖에서 홈랜드의 국기를 게양한 유일한 곳이었다.]]
1982년 런던의 홀랜드 파크에서 "보푸타츠와나 하우스"가 개관하자 반 아파르트헤이트 운동의 시위가 촉발되었고, 영국 정부는 외교적 지위를 부여하는 것을 거부했다.
1985년에는 영국 대사관, 텔아비브 옆 하야르콘 거리의 건물에 "보푸타츠와나 하우스"가 텔아비브에 문을 열었고, 이스라엘 외무부의 반대에도 불구하고, 이 건물에서 홈랜드의 국기가 게양되었다.
아파르트헤이트가 끝나고 홈랜드가 남아프리카 공화국에 재통합된 후, 보푸타츠와나 정부 재산은 새로운 남아프리카 공화국 정부에 의해 인수되어 매각되었다.

|섬네일|오른쪽|로디지아 하우스는 런던에 있는 식민지의 고등 판무관(High Commissioner) 사무실이었다. (2006년 사진)

3.4. 기타 지역 및 국가

퀘벡 정부는 전 세계에 퀘벡 정부 사무소를 운영하며, 퀘벡의 국제 관계부의 감독을 받는다. 영국 런던 59 팰 몰에는 퀘벡 정부 사무소가 있다.

이라크의 쿠르디스탄 자치 정부는 13개 국가와 유럽 연합에 대표 사무소를 운영하고 있다. 영국 내 3개의 자치 행정부는 각각 무역 및 문화적 목적을 위한 자체 대표 사무소 네트워크를 유지하고 있다.

2006년 자치권 추가 이양에 따라 카탈루냐 자치 정부는 외교를 제외한 고유의 "외교 활동"을 수행하기 위해 해외에 대표부를 설립할 권리를 인정받았으며, 외교는 스페인 정부의 전속 관할 사항으로 남았다.

2006년 완전 독립을 달성하기 전, 몬테네그로는 유고 연방 공화국과 세르비아 몬테네그로 연합과 별도로 자체적인 외교 정책을 효과적으로 수행했으며, 포드고리차에 외무부를 두고 해외에 통상 대표부를 설치하여 사실상 대사관 역할을 했다.

1992년 정식 외교 관계 수립 이전, 대한민국과 중화인민공화국은 각각 중국국제무역촉진위원회와 대한무역투자진흥공사(KOTRA)의 후원 아래 베이징과 서울에 연락사무소를 설치했다. 이스라엘과 중화인민공화국도 1992년 정식 수교 이전에 베이징과 텔아비브에 연락 사무소를 개설했다.

리처드 닉슨 대통령의 중국 방문 이후, 미국과 중화인민공화국은 1973년 워싱턴과 베이징에 "연락사무소"를 개설하기로 합의했다.

조지 H. W. 부시는 1974년부터 1975년까지 베이징에서 "미국 연락사무소" 소장을 역임했다.

베트남과 미국은 1995년 워싱턴과 하노이에 "연락사무소"를 설치했다. 그리스와 북마케도니아는 마케도니아 명칭 분쟁 해결 이후 연락 사무소를 대사관으로 격상했다.

4. 남북 관계와 연락사무소

연락사무소 직원은 외교 관계에 관한 빈 협약에 따라 외교관의 면책특권을 보장받는다.

수교 이전에, 양국의 외무부는 수도에 외무부 이익대표부(Interest Section)를 개설한다. 외교관이 파견되어 상주하지만, 민간인 신분이어서 외교관의 면책특권을 보장받지 못한다. 그 이후에 외교관계가 진전되면, 이익대표부 건물을 연락사무소로 격상, 수교한 이후에 대사관으로 격상한다.

2003년 리비아가 비핵화 선언을 하자, 2004년 2월 리비아 수도 트리폴리에 미국 국무부 이익대표부(Interest Section) 개설하고, 워싱턴에도 리비아 대표부가 개설되었다. 6월에 미국은 연락사무소로 격상했다. 2006년 미국이 리비아와 수교하자, 바로 대사관으로 격상했다. 리비아의 비핵화 참조.

전세계 정부가 대만과 단교하면서, 대만 수도의 대사관은 연락사무소로 지위가 격하되었다.

2009년, 마잉주 대만 총통(대통령)이 대만과 중국 양안에 서로 연락사무소를 설치하자고 중국측에 제안했다.

2018년 남북 정상회담에서 북한 최고 지도자 김정은과 대한민국 대통령 문재인이 서명한 판문점 선언에 따라 남북 공동 연락 사무소가 설치되었다. 이 사무소는 남북 간의 직접적인 소통 채널을 제공했다. 남북공동연락사무소는 남북 관계 개선의 상징적인 조치로 평가받았으며, 남북 간 협력 사업 추진 및 교류 활성화에 기여할 것으로 기대되었다. 하지만 2020년 6월 16일, 조선민주주의인민공화국은 현지 시간 오후 2시 50분에 남북공동연락사무소를 일방적으로 폭파하여 남북 관계에 긴장감을 조성하고 국제 사회의 우려를 샀다.

북한과 일본은 외교 관계가 없다. 조선총련은 일본에서 북한의 사실상 대사관 역할을 한다.

코소보와 세르비아는 2013년에 서명된 브뤼셀 협정에 따라 상대방의 수도에 연락 사무소를 설치하기로 합의했다. 코소보 정부는 코소보 연락 사무소, 베오그라드를 통해 세르비아에 대표되고 있으며, 세르비아 정부는 세르비아 연락 사무소, 프리슈티나를 통해 코소보에 대표되고 있다. 2023년 3월 양측이 수락한 EU 제안 합의안에 따라, 각국의 연락 사무소는 상설 대표부로 격상될 예정이다.

4.1. 남북 공동 연락 사무소

2018년 남북 정상회담에서 북한 최고 지도자 김정은과 대한민국 대통령 문재인이 서명한 판문점 선언에 따라 남북 공동 연락 사무소가 설치되었다. 이 사무소는 남북 간의 직접적인 소통 채널을 제공했다. 남북공동연락사무소는 남북 관계 개선의 상징적인 조치로 평가받았으며, 남북 간 협력 사업 추진 및 교류 활성화에 기여할 것으로 기대되었다. 하지만 2020년 6월 16일, 조선민주주의인민공화국은 현지 시간 오후 2시 50분에 남북공동연락사무소를 일방적으로 폭파하여 남북 관계에 긴장감을 조성하고 국제 사회의 우려를 샀다.

4.2. 북한과 일본의 관계

북한과 일본은 외교 관계가 없다. 조선총련은 일본에서 북한의 사실상 대사관 역할을 한다.

4.3. 코소보와 세르비아의 관계

코소보와 세르비아는 2013년에 서명된 브뤼셀 협정에 따라 상대방의 수도에 연락 사무소를 설치하기로 합의했다. 코소보 정부는 코소보 연락 사무소, 베오그라드를 통해 세르비아에 대표되고 있으며, 세르비아 정부는 세르비아 연락 사무소, 프리슈티나를 통해 코소보에 대표되고 있다. 2023년 3월 양측이 수락한 EU 제안 합의안에 따라, 각국의 연락 사무소는 상설 대표부로 격상될 예정이다.

5. 이익대표부

두 국가가 외교 관계를 단절할 경우, 이전의 대사관은 일반적으로 보호국 역할을 하는 제3국에 넘겨진다. 보호국은 해당 국가를 대신하여 모든 외교적 통신을 책임진다. 상황이 호전되면, 분쟁 중인 국가는 상대국의 외교관을 비공식적으로 받아들일 의향이 있을 수 있다. 원래의 대사관은 보호국 대사관의 "연락사무소"로 알려져 있다. 예를 들어, 2015년까지 구 워싱턴 주재 쿠바 대사관은 쿠바인에 의해 운영되었지만, 공식적으로는 주미 스위스 대사관의 연락사무소였다.

6. 결론

연락사무소는 정식 외교 관계 수립 이전 또는 외교 관계 단절 이후에도 국가 간 소통과 협력을 유지하는 중요한 수단으로 활용된다. 특히 한반도와 같이 특수한 상황에 놓인 지역에서는 관계 개선과 평화 정착을 위한 노력을 상징하는 의미를 지닌다. 그러나 남북 공동연락사무소 폭파 사건이 보여주듯, 연락사무소의 설치와 운영은 관련 국가들의 정치적 의지와 국제 정세에 따라 영향을 받을 수 있으며, 그 존속과 기능이 보장되지 않을 수 있다. 앞으로도 대한민국은 연락사무소를 포함한 다양한 외교적 수단을 통해 한반도 평화와 번영을 위한 노력을 지속해야 할 것이다.