보호책임

3. 유엔

2005년 유엔 세계정상회의에서 유엔 회원국들은 결과 문서 138절과 139절을 통해 보호책임을 명시하는 데 합의했다.^[39] 이후 유엔은 보호책임 발전에 적극적으로 참여해 왔다. 유엔 총회와 유엔 안전보장이사회는 관련 결의안과 보고서를 채택하고 토론을 진행해 왔다.^[40]

유엔 안전보장이사회는 80개 이상의 결의안에서 보호책임에 대한 약속을 재확인했다.^[42] 2006년 4월, 안전보장이사회는 결의안 1674의 138항 및 139항의 조항을 재확인하여 보호책임에 대한 지지를 공식화했다.^[42] 2009년에는 국가의 보호에 대한 1차 책임을 인정하고 결의안 1894의 138항 및 139항을 재확인했다.^[42] 또한 안전보장이사회는 다르푸르(결의안 1706),^[42] 리비아(결의안 1970, 1973, 2016, 2040),^[42] 코트디부아르(결의안 1975),^[42] 예멘(결의안 2014),^[42] 말리(결의안 2085, 2100),^[42] 수단 및 남수단(결의안 1996, 2121)^[42] 등 특정 국가 상황에 대한 결의안에서 보호책임을 명시적으로 언급했다.

반기문 전 유엔 사무총장은 2009년부터 매년 보호책임 관련 보고서를 발표하고 유엔 총회에서 토론을 진행했다.^[43] 2009년 1월 12일, 반기문 유엔 사무총장은 [http://responsibilitytoprotect.org/implementing%20the%20rtop.pdf ''보호 책임 이행''] 보고서를 발표했다.^[43] 이 보고서는 유엔에서 이 주제에 대한 논의의 방향과 기조를 설정했으며, 보호책임에 대한 3가지 기둥 접근 방식을 제안했다.^[43]

• 첫 번째 기둥은 국가가 자국민을 집단 학살, 전쟁 범죄, 인종 청소, 반인도적 범죄로부터 보호할 일차적인 책임을 진다는 점을 강조한다.
• 두 번째 기둥은 국가가 자국민을 집단 학살, 전쟁 범죄, 인종 청소, 반인도적 범죄로부터 보호할 수 있는 역량을 구축하도록 돕고, 위기 및 분쟁 발생 전에 어려움을 겪는 사람들을 돕기 위한 국제 사회의 노력을 다룬다.
• 세 번째 기둥은 국가가 자국민을 보호하는 데 명백히 실패할 경우 집단 학살, 인종 청소, 전쟁 범죄 및 반인도적 범죄를 예방하고 중단하기 위해 국제 사회가 시의적절하고 단호하게 행동해야 할 책임을 강조한다.

4. 기본 개념

보호책임은 2005년 유엔 총회에서 모든 회원국이 만장일치로 채택한 개념으로, 2005년 세계 정상회의 결과 문서 138~139항에 명시되어 있다.^[17] 각 국가는 자국 국민을 대량 학살, 전쟁 범죄, 인종 청소, 반인도적 범죄로부터 보호할 책임이 있으며, 여기에는 이러한 범죄의 선동을 예방하는 것도 포함된다.^[17] 국제 사회는 유엔을 통해 헌장 제6장 및 제8장에 따라 외교적, 인도적 및 기타 평화적 수단을 사용하여 국민을 보호할 책임이 있다.^[17] 평화적 수단이 부적절하고 국가 당국이 명백히 보호에 실패하는 경우, 제7장을 포함하여 안전 보장 이사회를 통해 집단 행동을 취할 수 있다.^[17]

보호책임은 다음 세 가지 기둥으로 구성된다.^[21][20]

# '''제1 기둥: 국가의 보호 책임''' – 각 국가는 자국민을 집단 학살, 전쟁 범죄, 인종 청소 및 반인도적 범죄로부터 보호할 책임이 있다.

# '''제2 기둥: 국제 지원 및 역량 구축''' – 국가는 보호 책임에 있어 서로를 지원한다.

# '''제3 기둥: 시의적절하고 결정적인 집단 대응''' – 어떤 국가가 보호 책임에 대해 "명백히 실패"할 경우, 국가는 자국민을 보호하기 위해 집단적인 행동을 취해야 한다.

이 세 기둥은 순차적이지 않고 동등하며, 모두 헌장의 목적, 원칙 및 조항과 일치해야 한다.^[22] 보호책임은 국가 주권을 약화시키는 것이 아니라 강화하는 것을 목표로 한다.^[20]

보호책임은 "예방할 책임", "대응할 책임", "재건할 책임"의 세 가지 요소로 구성되며, 이 중 가장 중요한 것은 "예방할 책임"이다.

# '''예방할 책임'''(Responsibility to Prevent) - 분쟁 원인에 대한 노력

# '''대응할 책임'''(Responsibility to React) - 상황에 대한 강제 조치(군사적 간섭 포함)를 포함하는 수단에 의한 대응

# '''재건할 책임'''(Responsibility to Rebuild) - 부흥, 화해 등에 대한 충분한 지원 제공

안전 보장 이사회는 2006년 결의안 1674에서 보호책임을 재확인했다.^[19]

5. 성립 조건

2001년 국제 개입과 국가 주권 위원회(ICISS) 보고서는 국제법상 보호책임 법리의 오남용을 방지하기 위해 5가지 전제조건을 제시했다.^[115]

# 더 이상 희생이 일어나는 것을 막겠다는 올바른 의도(right intention)

# 다른 모든 비군사적 수단을 동원한 뒤의 최후의 수단(last resort)으로서의 군사개입

# 군사개입을 하더라도 그 규모나 개입 기간을 최소화하는 비례적 수단(proportional means)

# 군사개입이 오히려 사태를 악화시켜 더 심각한 인권침해를 부르지 않아야 한다는 합리적 전망(reasonable prospects)

# 유엔 안보리의 개입 결의안 같은 정당한 권위(right authority)

국제 개입과 국가 주권 위원회의 보고서는 2001년 12월 보고서에서 처음으로 보호 책임 원칙을 명시했는데, 이 원칙은 광범위한 적용 범위를 염두에 두고 구상되었다. 여기에는 "국가가 대처할 의지가 없거나 능력이 없거나, 또는 지원을 요청하지 못하며, 상당한 인명 손실이 발생하거나 위협받는 압도적인 자연 또는 환경 재앙"이 포함되었다.^[6]

2005년 세계 정상 회담에서 국가 원수 및 정부 수반들은 보호 책임의 범위를 138항과 139항에 언급된 4가지 범죄, 즉 집단 학살, 전쟁 범죄, 민족 청소, 반인도적 범죄로 구체화했는데, 이는 일반적으로 '잔혹 행위 범죄' 또는 '대량 잔혹 행위 범죄'라고 불린다.^[9]

사무총장의 2009년 보호 책임에 관한 보고서인 ''보호 책임 이행''에 따르면, "보호 책임은 회원국이 달리 결정할 때까지 집단 학살, 전쟁 범죄, 민족 청소, 반인도적 범죄 등 4가지 특정 범죄 및 위반에만 적용됩니다... HIV/AIDS, 기후 변화 또는 자연 재해 대응과 같은 다른 재앙까지 확대하려는 시도는 2005년 합의를 훼손하고 개념을 인식할 수 없거나 운영상 유용성을 넘어서게 할 것입니다."^[20]

이러한 제한적인 범위는 UN 사무총장이 보호 책임에 대한 "좁고 깊은 접근 방식"이라고 칭한 것의 일부이다. 4가지 범죄에 대한 좁은 적용이지만, 회원국, 유엔 시스템, 지역 및 하위 지역 기구 및 시민 사회에 제공되는 광범위한 예방 및 보호 수단을 활용하여 대응하는 데 깊이 있는 접근 방식을 취한다.^[20]

보호책임(responsibility to react)의 이행에 있어서, 집단 안전 보장에 따른 강제 조치로서의 군사 행동은 예외적이고 특별한 조치로 간주된다.

보호책임과 관련하여 군사 행동의 정당화 요건으로 다음 6가지가 제시되기도 한다.

# 정당한 권한(Legitimate Authority) - 유엔 헌장 제7장, 제51조, 제8장에 근거해야 한다.

# 정당한 사유(Just Cause) - 대규모 인명 손실 또는 대규모 인도적 위기가 현재 존재하거나 임박해 있을 것(인도적 위기의 절박성).

# 정당한 의도(Right Intention) - 체제 전복 등이 목적이 아니라, 체제가 인민을 해치는 능력을 무력화하는 것이 목적이어야 한다.

# 수단의 균형(Proportional Means) - 조치의 규모, 기간, 위력 등은 인도적 목적을 보호하기 위해 필요 최소한이어야 한다.

# 합리적 전망(Reasonable Prospect) - 간섭 전보다 사태가 악화되지 않는다는, 조치의 합리적인 성공에 대한 전망이 있어야 한다.

# 최후의 수단(Last Resort) - 교섭, 휴전 감시, 중재 등, 모든 외교적 수단 및 비군사적 수단을 추구한 후에, 그래도 성공하지 않을 것으로 생각되는 합리적인 근거가 있을 때 비로소 취해지는 수단이어야 한다.

단, 이 6가지 요건은 유엔 총회, 안전보장이사회 어느 쪽에서도 공식적으로 채택되지 않았으며, 이념상의 원칙으로 남아있다.

6. 적용 사례

2007년 케냐 대선 후 발생한 민족 간 폭력 사태는 국제사회의 신속한 개입을 불러왔다. 프랑스 외무장관 베르나르 쿠슈네르는 "보호 책임의 이름으로" 유엔 안전 보장이사회의 대응을 촉구했고, 반기문 유엔 사무총장은 케냐 보안군에게 자제를 촉구했다.^[57] 코피 아난 전 유엔 사무총장은 아프리카 연합 수석 중재인으로 임명되어 2008년 2월 28일 권력 분점 협정 서명을 이끌어냈다. 이 협정으로 무와이 키바키는 대통령, 라일라 오딩가는 총리로 임명되었고, 선거 후 폭력에 대한 조사 위원회 등이 설치되었다.^[57] 휴먼 라이츠 워치는 이러한 국제사회의 신속하고 조율된 반응을 "보호 책임 원칙에 따른 외교적 행동의 모델"로 평가했다.^[57]

2011년 코트디부아르 선거 후 폭력 사태가 심화되자, 유엔 안전보장이사회는 결의안 1975를 채택하여 로랑 그바그보 대통령과 알라산 와타라 대통령 지지자들에 의해 저질러진 인권 침해를 비난하고, 코트디부아르 유엔 작전(UNOCI)의 군사 작전을 승인했다. UNOCI는 코트디부아르 국민을 보호하기 위해 군사 작전을 시작했고, 그바그보 대통령은 체포되어 국제 형사 재판소로 이송되었다.^[57]

리비아에서는 무아마르 카다피 정권의 민간인에 대한 공격에 대응하여, 유엔 안전보장이사회는 결의안 1970과 결의안 1973을 채택했다. 결의안 1970은 리비아 당국이 자국민을 보호해야 할 책임을 명시하며 국제 제재를 부과했고, 결의안 1973은 비행 금지 구역 설정과 '필요한 모든 조치'를 통한 민간인 보호를 승인했다.^[61][62] 이는 보호책임을 근거로 군사 개입을 승인한 최초의 사례이다.^[61] 나토는 이 결의안에 따라 카다피군을 공격했다.^[62] 그러나 나토의 군사개입은 정권 교체 시도와 민간인 사상자 발생 의혹으로 비판을 받았다.^[63] 인도의 유엔 대사 하르딥 싱 푸리는 리비아의 사례가 이미 R2P에 나쁜 평판을 가져왔다고 언급했다.^[83]

중앙아프리카 공화국에서는 2012년 셀레카 반군의 쿠데타 이후 종파 간 폭력 사태가 심화되었다. 안티 발라카 민병대와 전 셀레카 반군 간의 충돌로 대규모 인명 피해와 인도적 위기가 발생했다.^[66][67] 유엔 안전보장이사회는 결의안 2127을 채택하여 아프리카 연합과 프랑스군에 민간인 보호와 안보 회복을 위한 권한을 부여하고, 유엔 조사위원회를 설치했다.^[66] 2011년 리비아 내전에 대해 2011년 3월 19일 안전보장이사회가 승인한 결의안 1973에는 리비아 당국에 리비아 국민을 보호할 책임이 있음을 재확인했다.^[81]

시리아 내전은 2011년부터 현재까지 50만 명 이상의 사망자와 수백만 명의 난민 및 국내 실향민을 발생시켰다. 유엔 인권 이사회는 시리아 정부가 반인도적 범죄를 저질렀다고 발표하고, 최소 16개의 결의안을 채택했다. 그러나 유엔 안전보장이사회 상임이사국 간의 이견으로 인해 보호책임 원칙에 따른 실질적인 조치는 이루어지지 못했다.

2022년 러시아의 우크라이나 침공으로 인해 대규모 난민이 발생하고 인도적 위기가 심화되면서 보호책임 원칙이 다시 주목받고 있다.^[75] NATO 회원국들은 러시아의 침공이 확대될 경우 NATO 영토를 방어할 준비가 되어 있다.

2월 2일 반기문 유엔 사무총장은 옥스퍼드 대학교 강연에서 보호책임 원칙을 이행하기 위해 유엔 회원국 간의 책임 공유와 유엔의 지도력이 필요하다고 강조했다.^[111] 2월 25일 아프리카 정세에 관한 유엔 안전 보장 이사회 회의에서 반기문 유엔 사무총장은 리비아 정부의 보호책임을 언급했다.^[112] 2월 26일 안보리는 결의 1970을 만장일치로 채택하여 리비아 정부 당국에게 "국민을 보호할 책임"을 상기시켰다.^[113] 3월 17일 안보리는 결의 1973을 채택하여, 유엔 역사상 처음으로 보호책임 원칙에 따라 무력 행사가 용인되었다.^[114]

7. 비판과 과제

보호책임 원칙은 국가 주권 침해, 선택적 적용, 군사 개입의 정당성, 구조적 문제 등의 측면에서 비판과 과제를 안고 있다.^[89]
국가 주권 침해: 보호책임은 국가 주권을 침해하고 내정 간섭의 도구로 악용될 수 있다는 우려를 낳는다.^[80] 특히 강대국이 자국의 이익을 위해 보호책임을 명분으로 군사 개입을 정당화할 수 있다는 비판이 제기된다. 그러나 유엔 사무총장 반기문은 보고서에서 국가가 자국민을 보호할 책임이 있으며, 국제 사회는 이를 지원할 책임이 있다고 반박한다. 즉, 국가가 대량 학살을 허용하거나 저지르는 경우에만 국제사회가 개입할 수 있으며, 이는 주권 강화로 이어진다는 것이다.^[80] 코피 아난 사무총장이 설치한 위협, 도전 및 변화에 관한 고위급 패널은 예방 불가능하거나 예방 의지가 없는 대량 학살, 민족 청소, 심각한 인도주의법 위반의 경우 유엔 안전 보장 이사회가 군사 개입을 승인하는 집단적 국제 책임을 명시하며 R2P의 새로운 규범을 지지했다.^[62]
선택적 적용: 보호책임 원칙이 모든 인권 침해 상황에 일관되게 적용되지 않고, 강대국의 이해관계에 따라 선택적으로 적용된다는 비판이 있다. 하르딥 싱 푸리 인도 유엔 대사는 리비아 사태를 예로 들며, 국제사회가 R2P를 명분으로 리비아를 쑥대밭으로 만들었다고 비판했다.^[83] 결의안 1973은 리비아 국민 보호 책임을 재확인하고 즉각적인 휴전을 요구했지만,^[81] 러시아, 중국 등은 북대서양 조약 기구(NATO)가 카다피 정권 전복을 위해 권한을 넘어섰다고 비판했다.^[84] 이러한 비판은 시리아 내전 개입에 대한 전 세계적인 회의론으로 이어져 R2P의 미래에 의문을 제기했다.^[85]
군사 개입의 정당성: 보호책임의 세 번째 기둥인 '대응할 책임'에 따른 군사 개입의 정당성과 효과성에 대한 논란이 존재한다.^[21][87] 군사 개입이 오히려 상황을 악화시키고 더 큰 인명 피해를 초래할 수 있다는 우려 때문이다.^[88]
구조적 문제: 정치학자 롤랑 파리(Roland Paris)는 R2P 지지자임에도 불구하고, R2P에 내재된 유용성과 정당성에 관한 여러 문제들이 비판에 취약하게 만든다고 지적한다.^[89] 여기에는 혼합 동기 문제, 반사실 문제, 명확한 해악 문제, 최종 상태 문제, 일관성 문제가 포함된다.^[89]

8. 한국의 입장과 과제

9. 결론

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