시정촌의 폐치분합

3. 합병과 분할의 종류

일본의 「시정촌 합병의 특례 등에 관한 법률」 제2조제1항에 따르면 시정촌 합병은 크게 합체와 편입으로 나뉜다. 합체는 합병하려는 시정촌을 모두 폐지하고 새로운 시정촌을 설치하는 방식이고, 편입은 합병하려는 시정촌 중 하나를 존속시키고 나머지를 폐지하여 존속하는 시정촌에 편입하는 방식이다.^[3]

시정촌 분할은 분할과 분립으로 나뉜다. 분할은 하나의 시정촌을 폐지하고 여러 구역으로 나누어 새로운 시정촌을 설치하는 방식이다. 분립은 하나의 시정촌을 유지한 채 그 구역의 일부를 분리하여 새로운 시정촌을 설치하는 방법이다.^[3]

일반적으로 합병은 같은 도도부현 내에서 이루어지지만, 도도부현의 경계에서 서로 인접한 시정촌이 지리적·경제적 이유로 합병하는 경우도 드물게 있는데, 이를 월경 합병이라고 한다. 분할과 분립은 지리적·역사적 이유나 교통 체계, 주민의 생활권 등을 이유로 일어나는 게 일반적이다. 보통 제2차 세계 대전 때 국책으로 합병된 정촌이 전후에 분리되거나 쇼와 대합병 때 합병한 정촌이 새로운 시정촌 내의 대립 끝에 분리했다.^[3]

3. 1. 합체 (신설 합병)

3. 2. 편입 (편입 합병)

3. 3. 분할

3. 4. 분립

3. 5. 월경 합병

4. 합병 후의 명칭

합병을 통해 새롭게 만들어지는 자치단체(시정촌)의 이름은 보통 법정합병협의회에서 결정하지만, 이름 후보는 주민 공모를 통해 정하는 경우가 많다. 특히 여러 시정촌이 합쳐져 새로 만들어지는 경우(신설 합병)에는 공모를 자주 한다.

합병 방식에 따라 새 이름이 결정되는 방식은 다음과 같이 나뉜다.

• 신설 합병 (합체): 여러 시정촌이 합쳐져 새로운 자치단체가 만들어지는 경우.
• 합병에 참여하는 시정촌 중 하나의 이름을 사용
• 완전히 새로운 이름을 사용
• 편입 합병: 하나의 시정촌이 다른 시정촌을 흡수하는 경우.
• 흡수하는 쪽(편입하는 시정촌)의 이름을 그대로 사용

• 옛 지명 회피: 이전 시정촌의 이름을 그대로 사용하지 않는다.
• 광역 지명 사용: 군(郡)과 같이 넓은 지역을 나타내는 이름을 사용한다. (예: 지바현 소사시)
• 합성 지명 사용: 합병하는 시정촌들의 이름을 섞어서 만든다. (예: 이바라키현 오미타마시)
• 방위 지명 사용: 동서남북과 같은 방향을 나타내는 이름을 사용한다. (예: 가가와현 히가시카가와시)
• 히라가나/가타카나 지명: 한자 대신 히라가나 또는 가타카나를 사용한다. (예: 사이타마현 도키가와정)

• 구(区) 이름 채택: 구의 이름을 사용한다.
• 합병 지역 이름 조합: 합병되는 지역들의 이름을 합쳐서 새로운 이름을 만든다. (예: 도쿄도 오타구)

5. 합병의 영향

1999년 지방분권 운동이 시작된 후, 지방자치법과 시정촌 합병에 관한 특별법(SLMM) 개정을 바탕으로 중앙 정부는 시정촌 통합에 강력한 재정적, 경제적 인센티브를 제공하여 합병을 추진했다.^[3] 중앙 정부는 시정촌 수를 1,000개로 줄이겠다는 목표를 설정하고, 이러한 인센티브를 사용하여 현(県) 정부가 합병을 추진하도록 촉구했지만, 합병이 의무 사항은 아니었다.

1999년부터 2010년까지 헤이세이 대합병|heisei-no-daigappei^일본어으로 알려진 대규모 시정촌 합병이 이루어져, 지방 자치체 수는 3,232개에서 1,727개로 감소했다. 2000년대 초반의 삼위일체 개혁^일본어은 많은 소규모 지방 자치체가 자발적으로 다른 자치체와 합병하게 된 주요 원인 중 하나였다.^[5]

일본의 대부분 농촌 시정촌은 중앙 정부 보조금에 크게 의존하며, 일자리 유지를 위해 불필요한 공공 사업에 돈을 낭비한다는 비판을 받기도 한다. 중앙 정부는 자체 재정 적자를 겪고 있어 시정촌 시스템을 효율적으로 만들기 위해 합병을 장려하는 정책을 추진했다. 정부는 시정촌 자율성을 존중한다고 주장하지만, 일부에서는 이 정책을 강제적인 것으로 간주하며, 다이센시와 같은 일부 도시는 일시적으로 매우 큰 시 의회를 갖게 되었다.

일각에서는 이를 연방주의의 한 형태로 보고, 궁극적인 목표는 일본을 더 자율적인 주로 구성된 연합으로 바꾸는 것이라고 생각한다. 지금까지 합병은 지방 시정촌에 국한되었으며, 도도부현 합병은 일부 지역에서 논의되고 있다.

스즈키와 하의 연구에 따르면, 2008년부터 2014년까지 일본 시정촌 합병은 입법 활동과 조례 제안 수행을 저해하는 것으로 나타났다. 시정촌 합병 이후 지방 의회는 더 적은 수의 시정촌 조례를 제안하여, 합병 후 공동체가 더 나쁜 입법 수행을 경험함을 보여주었다. 또한, 시정촌 규모 확대는 입법 수행과 부정적인 관련이 있었다.

이쿠타는 성공적인 합병 사례도 있지만, 많은 합병된 시정촌이 새로운 공유된 지역 이미지와 정체성으로 어려움을 겪는다고 결론지었다. 헤이세이 대합병은 지역 브랜드에 대한 오해로 특징지어졌으며, 이는 지역 정체성 달성을 위한 중장기적인 지역 경쟁력으로 이어졌다. 라우쉬는 합병 후 정책에 더 나은 프레임워크가 필요하다고 제안하며, 히로사키시 합병 사례를 통해 도시 관광 정책이 히로사키에만 집중되어 관련 소규모 시정촌 관광에 좋지 않은 결과를 초래했다고 지적했다.

의원 수 삭감의 경우, 헤이세이 대합병으로 미야자키현 지방 의원 정수는 2005년 7월 768명에서 2019년 3월 387명으로 절반으로 줄었다. 미야자키 니치니치 신문은 합병으로 시정촌 수가 줄어든 것과 더불어 인구 감소 및 재정난으로 각 의회에서 정수 삭감이 추진되고 있다고 보도했다.^[18]

지역 집약화와 관련해서는, 합병 후에도 구 과소 지역은 인구 유출과 지역 쇠퇴가 멈추지 않아 중심부에서 떨어진 과소 지역 주민들은 합병에 불만을 가지기도 한다. 사가 신문은 합병하지 않아도 도로, 다리, 수도 등 공공 인프라 유지가 재정적으로 어려워질 것이라고 지적한다. 유바리시는 인구 감소에도 "계속 살 수 있는 마을 만들기"를 목표로 주택 집약화를 추진하고 있으며, 시영 주택 집약으로 유지비 및 난방비 삭감, 저층화로 계단 오르내리기 부담 경감 등 주민에게도 이점이 있다.^[19]

5. 1. 긍정적 영향

5. 2. 부정적 영향

• 지역 정체성 약화: 기존 시정촌이 가지고 있던 고유한 역사와 전통이 합병으로 인해 단절되고, 새로운 통합된 정체성을 형성하는 데 어려움을 겪는 경우가 많았다. 이쿠타는 헤이세이 대합병이 지역 브랜드에 대한 오해로 인해 지역 정체성 달성에 어려움을 겪었다고 지적했다.^[3]
• 지역 간 불균형 심화: 합병은 중심 지역으로의 인구 집중을 가속화하고, 주변 지역의 쇠퇴를 초래했다. 라우쉬는 히로사키시의 합병 사례를 예로 들며, 합병 후 도시 관광 정책이 히로사키에만 집중되어 주변 소규모 시정촌의 관광에 부정적인 영향을 미쳤다고 지적했다.^[3]
• 주민 의사 반영 부족: 합병 과정에서 주민 의견 수렴이 충분히 이루어지지 않아, 지역 대표성이 약화되었다는 비판이 제기되었다. 특히, 의원 수 삭감으로 인해 과소 지역의 대표성이 더욱 약화되는 문제가 발생했다.^[12] 2015년 통일 지방 선거의 정촌 의원 선거에서는 무투표 당선된 의원의 비율이 20%를 넘었으며, 일부 정촌에서는 후보자 부족으로 정수 미달 사태가 발생했다.^[12]
• 소득 불평등 심화: 재정 기반이 취약한 시정촌을 흡수 합병하면서, 합병된 시정촌 내에서 소득 격차가 확대되는 현상이 나타났다. 2003년에는 지니 계수가 0.325 이상인 자치단체가 50% 정도였으나, 합병 후인 2006년에는 약 76%로 증가했다.^[20]

6. 합병 절차

시정촌 합병은 지방자치법과 시정촌 합병에 관한 특별법(SLMM)에 따라 진행된다. 1999년 지방분권 운동 이후, 중앙 정부는 시정촌 통합을 장려하기 위해 재정적 인센티브를 제공했다.^[3]

합병 절차는 일반적으로 다음과 같다:

1. 임의 합병 협의회 등에서 사전 협의를 진행한다. 주민 발의로 법정 합병 협의회가 설치되는 경우에는 사전 협의가 없을 수도 있다.

2. 관계 시정촌 의회의 의결을 거쳐 법정 합병 협의회(법정협)를 설치한다. 법정협은 관계 시정촌의 장 및 의회, 직원, 주민 대표 등으로 구성된다.

3. 법정협에서 합병 시정촌 기본 계획, 합병 기일, 합병 방식, 합병 후 시정촌 명칭 및 청사 위치, 사무 사업 조정 방침, 시의회 의원 처리, 지역 자치구 설치 등에 대해 협의하고 합의한다.

4. 관계 시정촌장 간 합병 협정에 조인한다. (임의)

5. 관계 시정촌 의회에서 시정촌의 폐치분합 및 관계 의안을 의결한다.

6. 도도부현 지사에게 신청한다.

7. 도도부현 의회에서 의결한다.

8. 도도부현 지사가 "폐치분합 처분의 결정"을 하고, 결정서를 관계 시정촌장에게 교부하고, 총무대신에게 보고한다.

9. 총무대신의 관보 고시에 의해 합병이 법적으로 결정된다.
주민 발의 제도: 1995년 지방자치법 개정으로 유권자의 50분의 1 이상의 서명으로 시정촌장에게 법정협 설치를 청구할 수 있게 되었다. 시즈오카시와 시미즈시의 합병이 이 제도를 활용한 사례이다.

합병 협의가 성사되면 관계 시정촌장에 의한 합병 협정서 조인식이 거행되는 경우가 많다. 조인식은 기념 행사로, 도도부현 지사, 지역구 출신 도도부현 의원 및 국회의원 등을 초청하여 성대하게 거행되기도 한다.

지방자치법 제252조에 따라, 지방공공단체는 사무의 일부를 공동 관리·집행하고, 연락 조정을 도모하며, 광역적인 계획을 작성하기 위해 '보통 지방공공단체의 협의회'를 설치할 수 있다.

7. 비판

平成の大合併|헤이세이 대합병^일본어은 중앙 정부 주도의 획일적인 정책 추진, 지역 주민의 의사 무시, 지역 간 불균형 심화 등의 비판을 받고 있다.^[1] 특히, 지방자치의 본질을 훼손하고 지역 소멸을 가속화했다는 비판이 제기된다.

일본의 대부분의 농촌 시정촌은 중앙 정부의 보조금에 크게 의존하며, 이들은 일자리를 유지하기 위해 불필요한 공공 사업에 돈을 낭비한다는 비판을 받기도 한다.^[1] 중앙 정부는 자체적인 재정 적자를 겪고 있어, 시정촌 시스템을 더욱 효율적으로 만들기 위해 합병을 장려하는 정책을 추진해왔다.

정부는 시정촌의 자율성을 존중한다고 주장하지만, 일부에서는 이러한 정책을 강제적인 것으로 간주한다. 합병 결과, 다이센시와 같은 일부 도시는 일시적으로 매우 큰 시 의회를 갖게 되었다.

스즈키와 하의 연구에 따르면, 2008년부터 2014년까지 일본의 시정촌 합병은 입법 활동과 조례 제안의 수행을 저해하는 것으로 나타났다. 시정촌 합병 이후 지방 의회는 더 적은 수의 시정촌 조례를 제안했으며, 이는 합병 후의 공동체가 더 나쁜 입법 수행을 경험한다는 것을 보여준다. 또한, 시정촌 규모의 확대가 입법 수행과 부정적인 관련이 있음을 보여준다.^[1]

이쿠타는 지역 전체의 공통된 특성을 포용하는 성공적인 합병 사례도 있지만, 새로운 공유된 지역 이미지와 정체성으로 어려움을 겪는 합병된 시정촌도 많이 있다고 결론지었다. 헤이세이 대합병은 적어도 부분적으로 지역 브랜드에 대한 오해로 특징지어졌으며, 이는 지역 정체성을 달성하기 위한 중장기적인 지역 경쟁력으로 이어졌다.^[1]

라우쉬는 합병 후 정책에 더 나은 프레임워크가 필요하다고 제안한다. 그는 히로사키시가 이와키정 및 소마 촌과 합병한 사례를 지적하며, 이 합병에서 도시 관광 정책은 히로사키의 이미지에만 초점을 맞추어 관련 소규모 시정촌의 관광에서 좋지 않은 결과를 초래했다고 비판한다.^[1]

1999년 이후 20년 동안 헤이세이 대합병, 경비 절감, 지방 의원이 되고 싶어하는 사람의 감소 등으로 시구정촌 의회의 지방 의원 정수가 6만 113명에서 2018년에는 3만 339명으로 반감되었다. 그러나 지방 의원 정수를 반감시킨 후에도 지방 의회 선거 중 통일 지방 선거 시기에는 특히 "무투표나 정수 부족이 발생하여 줄이는 경우"가 과소 지역에서 현저하게 나타난다. 2015년의 통일 선거의 정촌 의원 선거에서는 "무투표 당선된 의원"의 비율이 2할을 넘어 4개 정촌에서는 "후보자가 모일 것 같지 않았다"는 이유로 입후보자 수 자체가 정수 미만이었다.^[12]

8. 한국과의 비교

市町村|しちょうそん|시정촌^일본어 합병 논의를 유도하고, 시정촌 합병을 추진하기 위해 시정촌 합병이 고려될 수 있는 조합(패턴)으로서, 복수의 패턴을 포함하는 합병 시정촌의 조합을 작성하여 공표한 현(県)도 있었다.

새로운 시정촌의 본청 위치 문제는 해당 자치단체 간에 중심 지역이 명확하지 않을 경우, 관계 자치단체의 체면 문제도 겹쳐 매우 문제가 되는 경우가 있다. 청사는 자치단체의 중심으로서의 의미를 가지기 때문이다. 아키타현니카호시 등과 같이 실제로 이 문제로 합병 협의가 꼬이는 경우도 있다.^[1] 또한 시가현다카시마시와 같이 신 청사의 위치를 둘러싼 결과, 건설이 예정된 장소와는 다른 곳에 있는 구 자치단체의 청사(구: 신아사히정청사)를 잠정적으로 사용하게 된 자치단체도 있다.^[1]

헤이세이 시대에는 시정촌 합병이 재정 건전화라는 맥락에서 언급되는 경우가 많고, 주민들도 시정촌 청사 건설 등의 지출에 대해 엄격한 시선을 보내고 있다. 구 시정촌의 청사와는 별도로 새로운 자치단체로서의 청사를 새로운 장소에 신축하려는 경우는 적으며, 시와 정으로 합병한 자치단체에서는 합병 전의 재정력 차이 등으로 시청과 정청의 본청사 규모에 큰 차이가 생기는 경우가 종종 있어, 그대로 구 시청의 청사를 본청, 구 정청의 청사를 분청사 또는 행정 센터로 하는 예가 적지 않다.^[1] 다카시마시의 신 청사도 토지는 취득했지만, 현 시점에서는 착공의 전망은 전혀 서 있지 않다.^[1] 더욱이 다카시마시는 구: 신아사히정 청사를 확장하여 시청으로 영구적으로 사용하겠다는 공약을 내건 시장이 당선되었고, 합병 협정이 파기될 것이라는 이유로 구: 마키노정과 신 시청이 세워질 예정이었던 구: 이마즈정의 다카시마시로부터의 분립을 목표로 하는 주민 운동이 움직이기 시작했다.^[1]

시·읍·면 의회의원 정수와 임기 취급은 의원에게는 신분과 관련된 관심사이다. 하지만, 지방자치법상 "합체(신설 합병)에 있어서의 관계 시·읍·면" 및 "편입(편입 합병)에 있어서의 편입되는 시·읍·면"에서는 시·읍·면의 법인격이 소멸되므로, 해당 의회의 의원은 당연히 실직하게 된다.^[1]

국가에서는 합병 특례법에서 다음과 같은 특례를 정했으며, 이 제도는 2005년(헤이세이 17년) 시행된 합병 신법에도 계승되었다.^[1]

• '''정수 특례''' - 합병 직후에 일시적으로 의원 정수를 늘리는 특례^[1]
• '''재임 특례''' - 합병 전의 의회 의원이 합병 후에도 일정 기간 의원으로서 재직할 수 있는 특례^[1]

참조

_[1] 문서 Yokomichi, 2007 cited in {{harvtxt|Suzuki|Ha|2018|p=765}}
_[2] 웹사이트 Consolidation of Local Governments in Japan and Effects on Sister City Relationships https://web.archive.[...]
_[3] 문서 Ehime Prefecture, n.d. cite in {{harvtxt|Suzuki|Ha|2018|p=765}}
_[4] 문서 MIC (2010) cited in {{harvtxt|Miyazaki|2018|p=1065}}
_[5] 논문 The impact of the Trinity Reforms and the Heisei Mergers on processes of peripherisation in Japan's mountain villages https://www.academia[...] 2011
_[6] 문서 Morikawa (2011) cited in {{harvtxt|Rausch|2012|p=192}}
_[7] 웹사이트 Local Government in Japan https://www.jlgc.org[...] Council of Local Authorities for International Relations 2024-01-07
_[8] 문서 Ikuta (2006) cited in {{harvtxt|Rausch|2012|pp=198–199}}
_[9] 문서 未実施期間は2024年（令和6年）4月時点で10年に達しており、これは[[1979年]]（[[昭和]]54年）に[[兵庫県]][[加古川市]]が[[印南郡]][[志方町]]を編入してから、[[1984年]]（昭和59年）に[[長野県]][[飯田市]]が[[下伊那郡]][[鼎町]]を編入するまでの期間（5年10ヶ月）よりも長く、この状態が現在も続いている。
_[10] 문서 鹿児島県]]は「財政的に適正となる基準」として12,000人以上を標準とした（『鹿児島県市町村変遷史』 [[1967年]]（昭和42年） pp.332 - 334）。
_[11] 뉴스 全国の「市」と「町」、同数の784に http://www.yomiuri.c[...] 読売新聞社 2010-02-01
_[12] 웹사이트 地方議員 ２０年間で半減 合併後も定数減らす https://static.tokyo[...] 2024-12-27
_[13] 문서 三島村（1990）
_[14] 문서 三島村（1990）
_[15] 문서 鹿児島県市町村変遷史 p.110
_[16] 웹사이트 平成の大合併、自治体の手応えは 福井県内の市町は大半が肯定的 {{!}} 政治・行政 {{!}} 福井のニュース https://www.fukuishi[...] 2019-04-01
_[17] 웹사이트 県内9市町「成果」、3市「判断見送り」 平成の大合併アンケート http://www.minyu-net[...] 2019-04-01
_[18] 웹사이트 市町村の議員定数半減「387」 「大合併」前比 https://www.the-miya[...] 2019-04-01
_[19] 웹사이트 コンパクトなまちづくり 人口減見据え早期対策を｜論説｜佐賀新聞LiVE https://www.saga-s.c[...] 2019-04-01
_[20] 서적 「平成の大合併」の政治経済学 勁草書房