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행정

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목차

1. 개요

행정은 국가의 통치 작용을 의미하며, 입법과 사법을 제외한 국가 작용의 나머지로 정의되기도 하고, 국가 목적 또는 공익 실현을 위한 사법 이외의 작용으로 정의되기도 한다. 행정은 목적, 상대방에 대한 효과, 주체에 따라 분류되며, 행정법, 행정 제도, 행정권과 밀접한 관련이 있다. 행정학은 공공 정책 결정의 실행과 관련된 활동을 연구하는 학문 분야로, 행정 조직론, 윤리, 정책 분석, 예산, 인적 자원 관리 등을 포함한다.

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행정
행정
분야공공정책, 정치학, 비영리 단체 경영
학문 분야정치학

2. 개념

행정은 그 개념을 어떻게 정의하는지에 따라 다양한 견해가 존재한다.

소극설(공제설)은 국가 작용 가운데 입법과 사법을 제외한 나머지를 행정으로 본다. 반면 적극설은 행정의 내용을 적극적으로 정의하려는 입장이다. 적극설 중 목적설은 행정을 국가 목적 또는 공익 실현을 목표로 하는 작용으로, 법 실현을 목적으로 하는 사법과 구별한다. 양태설은 현대 행정의 적극적·형성적 성격을 전제로, 행정을 공익 실현을 위한 기술적·정신적·법률 사무 전체, 또는 법 아래에서 법의 규제를 받으면서 국가 목적을 적극적으로 실현하는 통일성 있는 계속적·형성적 활동으로 본다.

1947년 폴 H. 애플비는 행정을 "직접적인 행정 행동을 위한 공공 사안의 공공 리더십"으로 정의했다.[109] 우드로 윌슨의 논문 "행정의 연구" 출판(1887년)은 공공 행정이 특정 학문 분야로서 시작된 것으로 일반적으로 간주된다.[111]

패트리샤 M. 쉴즈는 민주주의를 기반으로 하고 행정 부서와의 연결을 버리면서, 공공 행정이 "살아있는 민주주의의 제품의 관리와 실행"과 관련이 있다고 주장한다.[112]

하지만, 최근 학자들은 "공공 행정에는 일반적으로 받아들여진 정의가 없다"고 주장한다.[114] 이는 주제의 범위가 너무 크고 논쟁의 여지가 있기 때문이다.

2. 1. 행정법학상의 정의

행정법학에서 행정은 다양한 관점에서 정의된다.

  • 소극설(공제설): 국가 작용 중 입법과 사법을 제외한 나머지를 행정으로 본다.[87] 이는 행정의 내용을 직접 정의하기보다 다른 국가 작용을 제외하는 방식으로 소극적으로 정의한다. 일본 공법학에서는 이 견해가 지배적이다.[87]
  • 적극설: 행정의 내용을 적극적으로 정의하려는 시도이다.
  • 목적설: 행정은 국가 목적 또는 공익 실현을 목표로 하며, 법의 실현을 목적으로 하는 사법과 구별된다고 본다.
  • 양태설: 현대 행정의 적극적, 형성적 성격을 바탕으로, 행정을 공익 실현을 위한 기술적, 정신적, 법률 사무의 전체로 정의한다. 또한, 법 아래에서 법의 규제를 받으며 국가 목적을 적극적으로 실현하는 통일성 있는 계속적, 형성적 활동으로 본다.


다나카 지로는 행정을 "법 아래에서 법의 규제를 받으면서, 현실적으로 국가 목적의 적극적 실현을 목표로 하여 행해지는 전체로서 통일성을 가진 지속적인 형성적 국가 활동"으로 정의하기도 했다.[87]

폴 H. 애플비(Paul H. Appleby)는 공공 행정을 "행정적 조치에 직접 책임이 있는 공공 업무의 공공 지도력"으로 정의하며, 민주주의 국가에서는 시민의 존엄성, 가치 및 잠재력을 존중하고 이에 기여하는 방식으로 이러한 지도력과 행정적 조치와 관련이 있다고 하였다.[7] 테네시 밸리청(Tennessee Valley Authority) 의장이었던 고든 클랩(Gordon Clapp)은 공공행정을 "민주 사회가 더욱 완벽하게 실현될 수 있는 공공 도구"로 정의했다.[8] 패트리샤 M. 쉴즈는 공공 행정이 "살아있는 민주주의의 제품의 관리와 실행"과 관련이 있다고 주장한다.[112]

하지만 현대 행정은 복잡하고 다양하여 명확하게 정의하기 어렵다는 주장도 있다. "공공 행정에는 일반적으로 받아들여진 정의가 없다"는 주장[10]처럼, 행정의 범위와 정의에 대한 논쟁은 계속되고 있다.
실질적 의미의 행정과 형식적 의미의 행정국가 작용은 작용 자체의 성질에 따라 실질적 의미의 입법, 사법, 행정으로 나눌 수 있다.[88] 그러나 이러한 구분이 실제 국가 기관에 어떻게 배분되는지는 헌법과 법률에 따라 다르다.[88] 기관을 기준으로 국가 작용을 분류한 것이 형식적 의미의 작용이다.[88]

예를 들어, 일본에서 정령(政令) 제정은 실질적으로는 입법 작용이지만, 행정부에 속하는 권한이므로 형식적으로는 행정에 포함된다.[89] 사면(恩赦) 결정이나 행정심판도 실질적으로는 사법 작용이지만, 형식적으로는 행정에 해당한다.[89]

2. 2. 행정학상의 정의

행정학에서 행정은 “정치 체제에서 권위를 가진 의사결정자에 의해 이루어진 공공정책 결정을 실행하는 것과 관련된 활동”으로 정의된다.[90]

북미산업분류시스템(NAICS)은 공공 행정 부문을 "...주로 정부 성격의 활동, 즉 법률 및 그에 따른 규정의 제정 및 사법 해석, 그리고 그에 기반한 프로그램의 관리에 종사하는 기관으로 구성된다"고 설명한다. 여기에는 "입법 활동, 조세, 국방, 공공 질서 및 안전, 이민 서비스, 외교 및 국제 지원"이 포함되며, 이러한 활동은 "순수하게 정부적 성격의 활동"이다.[116]

3. 역사

경영학은 고대 중국에서 기원했을 가능성이 있다. 중국은 최초로 고도로 중앙집권화된 관료제 국가였으며, 기원전 2세기경 과거 시험을 통해 능력주의를 실현한 사례로 꼽힌다.[20] 18세기 말까지 중국은 공공 행정 분야에서 세계 다른 지역보다 발전된 것으로 여겨졌다.

광저우의 영국 영사였던 토마스 테일러 메도스는 저서 『중국 정부와 국민에 대한 잡고』(1847)에서 "중국 제국의 장구한 지속은 재능과 공적이 있는 사람들만을 승진시키는 훌륭한 정부 덕분"이라고 주장했다.[22] 1854년 노스코트-트레블리언 보고서는 고대 중국 과거 시험의 영향을 받아 경쟁 시험을 통한 능력 기반 채용, 부서 간 이동을 위한 일반 교육, 성과 기반 승진 등을 권고했다.[21][22] 이는 영국 국왕의 공무원을 체계적이고 능력주의적인 관료제로 만드는 데 기여했다.[23] 영국과 마찬가지로 프랑스 관료제 발전에도 중국식 시스템이 영향을 미쳤다. 볼테르는 중국인들이 "도덕 과학을 완성했다"고 주장했고, 프랑수아 케네는 중국을 본뜬 경제 및 정치 시스템을 옹호했다.[24] 19세기 후반 프랑스 공무원 시험도 일반 교양을 중시했는데, 이는 중국 모델과 유사한 특징이다.[25]

중국 행정은 특정 개인에게 귀속되기는 어렵지만, 법가 사상을 강조하고 실력주의를 중시한 신불해(기원전 400~337)와 같은 인물이 큰 영향을 미쳤다. 신불해는 행정의 추상적 이론에 대한 희귀한 사례로 평가받으며, '과거 시험의 씨앗'을 뿌린 인물로 여겨진다. 크릴은 신불해의 용어 '술'(術, 기술)을 '과학'으로 번역할 수 있다면 그를 최초의 정치학자로 볼 수도 있다고 주장했다.[26]

3. 1. 고대

하라파 문명과 모헨조다로 문명은 조직적인 공무원 집단을 가지고 있었는데, 이는 어떤 형태의 공공행정이 존재했음을 시사한다. 브리하스파티의 법과 통치에 대한 공헌에 대한 많은 언급이 존재한다. 아불 파즐이 저술한 아인-이-악바리의 발췌문에는 1578년 악바르의 주최로 다양한 종교의 철학자들이 참여한 심포지엄이 언급되어 있다.[15] 일부 차르바카 사상가들이 이 심포지엄에 참여했을 가능성이 있다. 파즐은 차르바카 입법자들이 "훌륭한 일, 현명한 행정, 그리고 복지 계획"을 강조했다고 언급한다. 소마데바는 또한 차르바카가 국가의 적을 물리치는 방법을 설명하면서, 이기적인 이해관계를 가진 왕국 내 13명의 변장한 적들을 용서해서는 안 된다고 언급한다. 카우틸야는 친구의 모습을 한 적들을 제거하는 상세한 계획을 제시한다. 차르바카의 중요 인물인 브리하스파티는 카우틸야와 소마데바보다 더 오래전 인물이며, 하라파와 모헨조다로 문화와 동시대 인물로 보인다.

경영학 분야는 고대 중국에서 기원했을 가능성이 있다. 아마도 최초의 고도로 중앙집권화된 관료제 국가와 기원전 2세기 무렵 최초의 과거 시험에 기반한 능력주의의 사례가 있었을 것이다.[20]

광저우의 영국 영사였던 토마스 테일러 메도스는 그의 저서 『중국 정부와 국민에 대한 잡고』(1847)에서 "중국 제국의 장구한 지속은 재능과 공적이 있는 사람들만을 승진시키는 훌륭한 정부 덕분"이라고 주장했다.[22] 고대 중국 과거 시험의 영향을 받은 1854년 노스코트-트레블리언 보고서는 경쟁 시험을 통해 결정된 능력을 기반으로 채용해야 하며, 후보자들은 부서 간 이동을 가능하게 하는 탄탄한 일반 교육을 받아야 하며, 승진은 "추천, 후원 또는 매수"가 아닌 성과를 통해 이루어져야 한다고 권고했다.[21][22] 이는 영국 국왕의 공무원을 체계적이고 능력주의적인 관료제로 구현하는 결과를 가져왔다.[23] 영국과 마찬가지로 프랑스 관료제의 발전에도 중국식 시스템의 영향이 있었다. 볼테르는 중국인들이 "도덕 과학을 완성했다"고 주장했고 프랑수아 케네는 중국을 본뜬 경제 및 정치 시스템을 옹호했다.[24] 19세기 후반에 채택된 프랑스 공무원 시험도 일반 교양에 크게 기반을 두었다. 이러한 특징들은 이전 중국 모델과 비슷하다.[25]

중국 행정은 어떤 한 개인에게만 기인한 것이 아니지만, 법가 사상을 강조하며 실력주의를 강조한 신불해(기원전 400~337)와 같은 인물이 가장 큰 영향을 미쳤을 것이며, 만약 그들이 행정의 추상적 이론에 대한 희귀한 근대 이전의 사례로서 가치가 없다면, 그들의 창시자로 간주될 수 있다. 크릴은 신불해에게 "과거 시험의 씨앗"이 있으며, 과장하자면 "의심할 여지 없이 신불해의 용어인 '술'(術, 기술)을 '과학'으로 번역하고" 그가 최초의 정치학자였다고 주장할 수 있지만, 크릴은 "그렇게까지는 하지 않겠다"고 썼다.[26]

3. 2. 중세 ~ 19세기

고대부터 파라오, 왕, 황제들은 정부의 실제 업무를 관리하기 위해 서기관, 재무관, 세금 징수관을 필요로 했다. 19세기 이전 대부분의 공공 행정 인력은 족벌주의, 편애, 정치적 후원으로 가득 찼으며, 이는 종종 "엽관제"로 불렸다. 중세 시대에는 읽고 쓰기 능력이 교육받은 엘리트에 의해 지배되었다. 따라서 법적 기록 보관, 군대 지불 및 급식, 세금 징수와 같은 필수적인 활동에서 전문성을 발전시키는 데 필요한 읽고 쓰기 능력을 갖춘 전문 공무원의 필요성이 생겼다. 유럽 제국주의 시대가 진행됨에 따라 군사적 권력이 다른 대륙과 사람들을 점령하면서 정교한 공공 행정의 필요성이 커졌다.

관료주의 국가와 시험을 통한 성적을 기반으로 한 행정의 가장 초기 사례는 고대 중국에서 찾을 수 있다.[120][121] 12세기 유럽에서는 프리드리히 2세 (프로이센)의 선언문 등에서 중국 행정의 영향을 발견할 수 있다.[122][123][124][125] 광저우의 영국 영사였던 토마스 테일러 메도스(Thomas Taylor Meadows)는 "중국 제국의 오랜 지속은 전적으로 좋은 정부에 기인한다"고 주장하며, 이는 "재능과 공로만을 진급시키는 것"에 있다고 주장했다.[126]

중국의 과거제에 영향을 받은 1854년 Northcote–Trevelyan 보고서는 공무원 공고가 경쟁 시험을 통해 업적을 결정하는 기반으로 이루어져야 하며, 후보자들은 부서 간 이동을 가능하게 하는 견고한 일반 교육을 받아야 하며, 승진은 "선호, 후원 또는 구매"가 아닌 업적을 통해 이루어져야 한다고 권장했다.[127][126] 이는 영국에서 체계적이고 업적 중심의 민간 서비스 관료주의로 구현되었다.[128] 영국처럼, 프랑스의 관료주의 발전도 중국 시스템에 영향을 받았다. 볼테르는 중국이 "도덕 과학을 완성했다"고 주장했고, 프랑수아 케네는 중국을 본따 만든 경제와 정치 체제를 주장했다.[129] 19세기 후반에 채택된 프랑스의 민간 서비스 시험도 대체로 일반 문화 연구를 기반으로 했는데, 이는 이전의 중국 모델과 유사하게 비교되었다.[130]

중국의 행정을 특정 개인에게 추적할 수는 없지만, 실적주의를 강조하는 법가의 인물들 중 기원전 4세기 개혁가인 신불해(기원전 400–337)가 아마도 가장 영향력이 있었을 것이며, 이 분야의 창시자로 간주할 수 있다. Creel은 신불해에게서 "공무원 시험의 씨앗"이 있다고 쓰며, 신불해의 용어인 Shu, 또는 기술을 '과학'으로 번역하는 것이 가능하다고 주장하며, 그를 첫 번째 정치 과학자로 간주할 수 있다고 주장한다.[131]

18세기 귀족인 프리드리히 빌헬름 1세 (프로이센)는 관방학 교수직을 통해 새로운 수준의 공무원을 훈련시키려는 노력을 했다. 할레 대학교와 프랑크푸르트 대학은 사회 개혁을 목표로 한 경제와 사회 학문을 강조하는 프로이센 기관이었다. Johann Heinrich Gottlob Justi는 관방학의 가장 유명한 교수였다. 서양 유럽의 관점에서, 고전, 중세, 계몽 시대의 학자들은 공공 행정이라고 불리는 학문의 기초를 형성했다.

로렌츠 폰 스타인은 1855년 비엔나의 독일 교수로, 공공 행정 과학의 창시자로 간주된다. 로렌츠 폰 스타인의 시대에 공공 행정은 행정법의 한 형태로 간주되었지만, 로렌츠 폰 스타인은 이 개념이 너무 한정적이라고 생각했다. 폰 스타인은 공공 행정이 사회학, 정치학, 행정법, 공공 재정과 같은 많은 기존 학문에 의존한다고 가르쳤다. 그는 공공 행정을 통합 과학이라고 주장했으며, 공공 관리자들은 이론과 실제 모두에 관심을 가져야 한다고 주장했다. 그는 공공 행정이 과학이라고 주장했는데, 지식이 과학적 방법에 따라 생성되고 평가되기 때문이다.

3. 3. 미국: 1880년대 ~ 1990년대

우드로 윌슨


우드로 윌슨은 1887년 "행정학 연구"라는 논문을 통해 공공 행정을 처음으로 공식적으로 인정했으며, 이로 인해 미국의 행정학 창시자로 여겨진다.[135] 윌슨은 행정 연구의 목적이 정부가 효율적이고 성공적으로 할 수 있는 일을 찾고, 최소한의 비용으로 이를 수행하는 방법을 찾는 것이라고 주장했다.[136] 그는 정치와 행정의 분리, 정치와 민간 조직의 비교 분석, 효율성 향상, 공무원 교육 및 업적 기반 평가를 통한 공공 서비스 효과 향상이라는 네 가지 개념을 제시했다.

1920년대에는 루서 귤릭, 린달 어윅, 앙리 파욜, 프레더릭 테일러 등 초기 행정학자들이 등장했다. 테일러는 ''과학적 관리의 원리''(1911)에서 과학적 분석을 통해 작업 수행의 "최고의 방법"을 찾을 수 있다고 주장하며, 이는 비용과 시간을 절약할 수 있게 해준다고 보았다. 그의 기법은 민간 기업과 정부 조직에 도입되었다.[137] 1939년에는 미국 행정학회(ASPA)가 설립되었고, 1940년에는 행정학 리뷰 저널이 창간되었다.[139]

1940년대에는 루서 귤릭의 사실-가치 이분법이 윌슨의 정치-행정 이분법에 대한 주요 경쟁자로 등장했다. 귤릭은 윌슨의 분리 대신 "절묘하게 얽힌 재량과 상호작용"을 주장했다.[160] 귤릭과 어윅은 앙리 파욜 등의 이론을 바탕으로 과학적 방법, 효율성, 전문성, 구조 개혁, 경영 통제를 강조하는 포괄적인 조직 이론을 개발했다. 귤릭은 관리자의 의무를 POSDCORB(계획, 조직, 인사, 지시, 조정, 보고, 예산)라는 약어로 요약했다.

1950년대와 1970년대 미국은 번영을 누렸지만, 베트남 전쟁과 워터게이트 사건 등으로 인해 정부에 대한 비판이 제기되었다.[161] 이러한 배경 속에서 새로운 공공 행정 운동이 등장했고, 드와이트 월도의 후원 아래, 젊은 학자들은 관련성, 가치, 평등, 변화라는 네 가지 주제를 중심으로 더 많은 정책 지향적인 공무원을 요구했다.[162]

1980년대와 1990년대에 대한 내용은 원본 소스에 직접적으로 나타나 있지 않다.

3. 3. 1. 여성의 기여 (1880 ~ 1940)

현대 학자들은 여성의 기여를 포함하는 공공 행정 기원 이야기를 되찾고 있는데, 이는 "대안" 또는 "정착"의 공공 행정 모델로 알려져 있다.[140] 19세기 동안 미국과 유럽의 상류층 여성들은 도시화와 산업화의 과도함을 완화하기 위해 자발적인 협회를 조직했고, 이러한 협회들은 정책과 행정의 변화를 주도하는 네트워크가 되었다.[144][145] 여성들의 시민 클럽은 도시와 작업 공간을 더 안전하게 만들기 위해 노력했다(깨끗한 거리, 물과 하수도, 작업장 규제).[141][146][147][148]

정착 노동자들은 사회 정의를 위해 싸우며 이민자, 여성, 어린이, 아프거나 노인, 빈곤한 사람들의 삶을 개선하기 위한 정책 변화를 추구했다.[149] 그들은 전통적인 공공 행정 가치(효율성, 효과성 등[151])와 그들의 남성 개혁론자 동료들의 관행[152]의 관련성을 보았지만, 사회 정의와 사회 평등 또한 강조했다. 예를 들어, 제인 애덤스는 NAACP의 창립자 중 한 명이었다.[153]

제인 애덤스, 줄리아 라스롭, 플로렌스 켈리는 공공 행정의 대안적이고 여성 중심적인 모델을 만드는 데 중요한 역할을 했다.[154][155] 정착 공공 행정 모델은 지방의 가사와 산업 시민권이라는 두 가지 상호 관련된 구성 요소를 가지고 있었다.[156][157] 지방의 가사[158]는 도시가 돌봄을 받는 집처럼 운영되어야 한다고 주장했다. 산업 시민권[159]은 자유 시장주의, 새롭게 산업화된 경제에서 노동력 참여의 문제와 위험에 중점을 두었다. 정착 개혁론자들은 지역, 주, 연방 행정관으로 계속 일했다. 제인 애덤스는 쓰레기 검사관이었고, 플로렌스 켈리는 일리노이 주의 최고 공장 검사관으로 일했으며, 줄리아 라스롭은 여성국의 첫 번째 국장이었고, 프랜시스 퍼킨스는 F. 루스벨트 행정부의 노동부 장관이었다.

3. 4. 필리핀

필리핀은 1952년부터 아시아에서 공공 행정(PA) 학위 프로그램을 제공하는 첫 번째 국가였다. PA 프로그램은 1951년에 새롭게 설립된 필리핀 대학(UP)의 공공 행정 연구소에서 제공되었는데, 이는 제2차 세계 대전으로부터의 회복을 촉진하고 공무원을 재건하기 위한 벨 미션(Bell Mission)의 권고에 따른 것이었다.[178] 이후 필리핀의 PA 교육은 변화하는 정치, 행정 및 경제 환경과 함께 발전했으며, PA 프로그램은 전국적으로 확장되었고, PA 전문 및 교육 협회가 성장했다.[178]

4. 분야

학계에서는 공공 행정 분야를 다양한 하위 분야로 나누어 연구한다. 여러 학자들이 다양한 하위 분야 구분을 제안해 왔으며, 그중 한 가지 모델은 다섯 가지 핵심 분야를 제시하기도 한다.[179]

1980년대 후반, 신공공관리론(New Public Management)(NPM)이 등장하여 공공 부문의 효율성과 서비스 지향성을 높이기 위해 민간 부문의 모델을 활용할 것을 주장했다.[37] 클린턴 행정부는 이 접근법을 채택하여 연방 기관들을 개혁했다. NPM은 관료 조직을 분할하고, 공공 기관 및 민간 기업 간 경쟁을 장려하며, 성과급이나 사용자 부담 모델과 같은 경제적 인센티브를 활용한다.[39] NPM은 시민을 '고객'으로 간주하는데, 일부 비평가들은 기업과 달리 정부는 고객이 아닌 소유주이므로 이러한 관점은 부적절하다고 주장한다.[40][41][42]

1990년대 후반에는 NPM의 한계를 보완하기 위해 새로운 공공 서비스 모델이 제안되었다.[43] 디지털 시대 거버넌스(digital era governance)는 정부 책임 재통합, 필요 기반 전체주의, 디지털화를 강조한다. 호주의 openforum.com.au과 브루나이 정보부의 소셜 미디어 활용 사례가 대표적이다.[44] 신공공거버넌스(New Public Governance)는 권력 집중화, 정치적 영향력 증가 등 새로운 접근 방식을 제시한다.[45]

1980년대 중반, 미국의 지역 사회 프로그램은 지역사회 통합, 탈시설화 등 모든 시민에게 동일한 공공 정책을 적용해야 한다는 목표를 가졌다. 그러나 1990년대에는 범주적 주 시스템이 강화되었고, 장애 공공 정책은 독립적인 분야가 되었다.[46][47][48] 최근에는 생태 시스템 이론(ecological systems theory)과 대립하는 '개입 관행'이 논의되기도 한다.

정치 경제(political economy)의 이론적 개념은 정책 결과를 설명하는 데 활용되고 있다.[49]

4. 1. 핵심 분야

학계에서 공공 행정 분야는 여러 하위 분야로 구성된다. 학자들은 여러 다른 하위 분야 집합을 제안했는데, 그 중 한 모델은 다섯 가지 핵심 분야를 제시한다.[179]

  • 공공 행정의 조직 이론: 정부 기관의 구조와 그 안에 포함된 많은 특성을 연구한다.
  • 공공 행정의 윤리: 의사 결정에 대한 규범적 접근법으로 작용한다.
  • 정책 분석 및 프로그램 평가: 의사 결정에 대한 경험적 접근법으로 작용한다.
  • 공공 예산 및 공공 재정:
  • 공공 예산은 한정된 자원을 무한한 요구 사항 중에서 할당하려는 정부 내의 활동이다.
  • 공공 재정은 경제에서 정부의 역할을 연구하는 것이다. 이는 정부 수입과 공공 기관의 정부 지출을 평가하고 원하는 효과를 달성하고 원치 않는 효과를 피하기 위해 이 중 하나 또는 다른 것을 조정하는 경제학의 분야이다.[179]
  • 인사 관리: 공공 서비스 인력 확보가 편견 없이, 윤리적으로, 가치 기반으로 이루어지도록 하는 내부 구조이다. HR 감독 및 기타 주요 부서 인력을 관리하는 임원들도 공공 행정 시스템의 일부이다.

4. 2. 기타 분야


  • 비영리 관리는 비영리 단체의 운영 및 그 효과에 대한 연구와 실무이다.[179]
  • 재난 관리는 지역사회가 위험에 대한 취약성을 줄이고 재난에 대처할 수 있는 틀을 만드는 데 관련된 관리 기능이다.[179]

5. 행정권

행정권은 일반 행정을 행하는 국가의 통치권을 말한다. 넓게는 지방 자치 단체가 행하는 자치 행정권도 포함하며, 헌법 제66조 제4항에 따라 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다. 대통령은 국회의 동의를 얻어 국무총리를 임명하고, 기타 국사행위를 통해 행정 작용을 한다. 행정부만이 행정권을 행사하는 것은 아니며, 행정부 아래에는 국가를 위해 의사를 결정하고 표시하는 행정 각부 기관이 있다. 행정부는 스스로 일반 행정을 행하는 동시에 행정 각부의 장을 지휘·감독한다. 따라서 행정부는 행정권의 최고 기관이지만 유일한 기관은 아니다.

행정권을 행사하고 그 행위의 법적 효과가 귀속되는 당사자를 행정주체(行政主體)라고 한다. 이때 행정주체가 반드시 행정기관인 것은 아니다. 행정기관은 공법 관계에서는 주체이며, 국민은 사법 관계에서는 주체이나 공법 관계에서는 객체이다.

법학에서는 입법, 사법과 함께 국가 작용의 하나이다.[87] 입법권, 사법권과 함께 통치권의 하나로서, 행정을 행하는 권능을 '''행정권'''이라고 한다. 국가 작용이 그 작용 자체의 성질에 따라 입법, 사법, 행정으로 삼분될 때, 이들은 각각 실질적 의미의 입법, 실질적 의미의 사법, 실질적 의미의 행정으로 개념화된다.[88]

실질적 의미의 행정이 무엇인가에 대해서는 현대 행정이 복잡하고 다양한 내용을 포함하고 있어 명확하게 정의하기 어렵다. 그래서 행정의 정의에 대해서는 내용적으로 정의하는 것을 포기하고 소극적으로 정의하는 '''제외설'''(소극설)과 적극적으로 행정의 내용을 정의하려는 '''적극설'''이 대립한다.


  • 제외설(소극설): 일본의 공법학에서는 국가 작용 중에서 입법 작용과 사법(재판) 작용을 제외한 나머지 작용을 행정으로 보는 견해가 지배적이다.
  • 적극설: 제외설과 같은 소극적인 정의에 만족하지 않고 적극적인 정의를 하려는 시도이다. 타나카 지로는 "법 아래에서 법의 규제를 받으면서, 현실적으로 국가 목적의 적극적 실현을 목표로 하여 행해지는 전체로서 통일성을 가진 지속적인 형성적 국가 활동"이라고 정의했지만, 행정의 특징을 대략적으로 이미지한 것에 불과하다는 비판도 있다.


실질적 의미의 행정을 주된 임무로 하는 기관을 행정 기관이라고 하지만, 실질적 의미의 행정은 행정 기관뿐만 아니라 입법 기관이나 사법 기관에도 존재한다. 행정부에 속하는 모든 작용의 총칭을 행정권이라 한다.

국가 작용은 작용 자체의 성질이라는 점에 주목하면 실질적 의미의 입법, 실질적 의미의 사법, 실질적 의미의 행정으로 각각 개념화될 수 있지만, 개별 국가 작용이 현실적으로 어느 기관에 배당되는지는 헌법의 체제·개별 법률에 따라 다르다.[88] 따라서, 현실적으로 배당되어 있는 기관이라는 점에 주목하여 국가 작용을 분류한 것이 형식적 작용이다.[88]

일본의 경우, 정령(政令)의 제정은 실질적 의미에서는 입법 작용이며, 또한, 사면(恩赦)의 결정이나 행정심판은 실질적 의미에서는 사법 작용이지만, 행정부에 속하는 권한으로 여겨지기 때문에, 형식적 의미에서는 행정에 포함된다.[89]

6. 행정 제도

행정 제도는 행정청에 더 많은 자율과 신뢰를 주기 위해 체계화시킨 제도를 통틀어 말한다. 행정 제도는 행정부에 대한 신뢰에서 출발하는 프랑스의 삼권분립 체계에서 발전된 것으로, 사법부가 우위에 있는 미국이나 입법부가 우위에 있는 영국에서는 상대적으로 덜 발달된 개념이다.[75]

7. 행정의 분류

행정은 복잡하고 다양한 내용을 포함하고 있어, 명확하게 정의하기 어렵다. 행정의 정의에 대해서는 소극적으로 정의하는 제외설(소극설) 과 적극적으로 정의하려는 적극설 이 대립한다.


  • 제외설(소극설): 일본의 공법학에서는 국가 작용 중에서 입법과 사법(재판)을 제외한 나머지를 행정으로 본다. 이는 군주가 가졌던 포괄적인 국가 권능 중 입법권이 의회로 이양되고, 집행권 중 사법권이 분화된 후 남은 권능이 행정이라는 역사적 배경에 기반한다.[88]
  • 적극설: 행정의 내용을 적극적으로 정의하려는 시도이다. 타나카 지로는 "법 아래에서 법의 규제를 받으면서, 현실적으로 국가 목적의 적극적 실현을 목표로 하여 행해지는 전체로서 통일성을 가진 지속적인 형성적 국가 활동"이라고 정의했지만,[88] 행정의 특징을 개략적으로 표현한 것에 불과하다는 비판도 있다.


실질적 의미의 행정은 주로 행정 기관에서 담당하지만, 입법 기관이나 사법 기관에도 존재한다.

행정은 목적, 상대방에 대한 효과, 주체에 따라 분류할 수 있다.

분류 기준내용
목적에 의한 분류국가 자체의 존립과 유지를 직접 목적으로 하는 국가 목적적 행정과 사회 질서 유지 및 공공복리 증진을 직접 목적으로 하는 사회 목적적 행정으로 나뉜다.
상대방에 대한 효과에 의한 분류상대방에게 권리나 이익을 주거나, 제한되었던 자유를 회복시켜 주는 수익적 행정, 상대방의 자유나 권익을 제한, 침해하거나 새로운 의무를 과하는 부담적(침익적) 행정, 하나의 행정 작용으로 동일 상대방 또는 서로 다른 자에게 이익과 불이익을 동시에 주는 복효적 행정(이중효과적 행정)으로 나뉜다.
주체에 의한 분류국가가 행정주체가 되어 국가기관에 의해 행해지는 국가행정, 지방자치단체 및 기타 공공단체에 의해 행해지는 자치행정, 국가 또는 공공단체가 행정사무의 일부를 다른 공공단체나 사인에게 위임하여 행해지는 위임행정으로 나뉜다.


7. 1. 목적에 의한 분류

국가 목적적 행정은 국가 자체의 존립과 유지를 직접 목적으로 하는 행정으로, 재무행정, 외무행정, 군사행정, 사법(司法)행정이 이에 속한다. 사회 목적적 행정은 사회 질서 유지 및 공공복리 증진을 직접 목적으로 하는 행정(내무행정)으로, 질서행정(경찰행정)과 복리행정(급부행정, 규제행정, 공용부담행정)이 이에 속한다.[77]

7. 2. 상대방에 대한 효과에 의한 분류

; 수익적 행정

상대방에게 권리나 이익을 부여하거나, 제한되었던 자유를 회복시켜 주는 작용이다. 예를 들어, 특허, 허가, 인가, 조세 부과 처분의 취소가 있다.

; 부담적(침익적) 행정

상대방의 자유나 권익을 제한, 침해하거나 새로운 의무를 과하는 작용이다. 예를 들어, 조세 부과, 영업 허가 취소가 있다.

; 복효적 행정(이중효과적 행정)

하나의 행정 작용으로 동일 상대방 또는 서로 다른 자에게 이익과 불이익을 동시에 주는 작용이다. 예를 들어, 건축 허가, 합격자 발표 등이 있다.

7. 3. 주체에 의한 분류

; 국가행정

국가가 행정주체가 되어 국가기관에 의해 행해지는 행정의 형태이다.

; 자치행정

지방자치단체 및 기타 공공단체에 의해 행해지는 행정의 형태이다.

; 위임행정

국가 또는 공공단체가 행정사무의 일부를 다른 공공단체나 사인에게 위임하여 행해지는 행정의 형태이다. 이때 국가사무를 위임받은 사인을 공무수탁사인(수권사인)이라 하여 위임 범위 내에서 행정주체가 된다.

8. 판례

대한민국 법원의 판례는 행정 처분의 개념과 범위를 구체적으로 이해하는 데 중요한 역할을 한다. 다음은 다양한 행정 작용에 대한 판례 내용이다.


  • 운전면허 행정처분 관련: 운전면허 행정처분처리대장상 벌점 배점은 행정처분이 아니다.[180][189] 이는 단순한 행정 절차의 일부이며, 국민의 권리나 의무에 직접적인 영향을 미치지 않기 때문이다.
  • 국세 환급 관련: 국세환급금 결정은 환급 청구권을 확정하는 것이 아니므로, 환급 거부 결정은 항고 소송의 대상이 되는 처분이 아니다.[181]
  • 재개발 관련: 재개발 구역 내 영구임대 아파트 입주권 부여 대상자가 아니라는 통보는 행정처분이다.[182] 이는 세입자의 권리에 직접적인 영향을 미치기 때문이다.
  • 성희롱 결정 관련: 구 남녀차별금지및구제에관한법률에 따른 성희롱 결정 및 시정 조치 권고는 행정처분에 해당한다.[183] 이는 성희롱 행위자로 결정된 사람의 인격권에 영향을 미치고, 관련 기관에 법적 의무를 부과하기 때문이다.
  • 건축 신고 관련: 건축 신고 반려 행위는 항고 소송의 대상이 된다.[184] 건축 신고가 반려되면 건축주는 불안정한 지위에 놓이게 되며, 이는 법치 행정의 원리에 따라 조기에 해결되어야 할 분쟁으로 간주된다.
  • 고시 관련: 일반적, 추상적 성격의 고시는 법규 명령 또는 행정 규칙에 해당하지만, 직접 국민의 권리 의무나 법률 관계를 규율하는 성격을 가질 때는 행정처분에 해당한다.[185]
  • 병역 관련: 병역법상 신체 등위 판정은 행정처분이 아니다.[186] 이는 행정청이 아닌 군의관이 판정하기 때문이다.
  • 국유 임야 대부 관련: 국유 임야 대부, 매각, 양여 행위는 사법상의 행위이며, 국유 임야 무상 양여 신청 반려 역시 단순한 법률 행위일 뿐 행정 행위가 아니다.[187]
  • 건축물대장 관련:
  • 건축물대장 작성 신청 반려 행위는 항고 소송의 대상이 되는 행정처분이다.[188] 건축물대장 작성은 건축물 소유자의 권리 관계에 밀접하게 관련되기 때문이다.
  • 반면, 건축물대장에 일정한 사항을 등재하거나 변경하는 행위는 행정처분이 아니다.[195]
  • 금융 관련:
  • 금융기관 임원에 대한 금융감독원장의 문책 경고는 행정처분에 해당한다.[191] 이는 직업 선택의 자유를 제한하는 등 권리 의무에 직접적인 영향을 미치기 때문이다.
  • 금융감독위원회의 파산 신청은 행정처분이 아니다.[194]
  • 원자로 관련: 원자로 및 관계 시설의 부지 사전 승인 처분은 독립된 행정처분이다.[192] 이는 건설 부지를 확정하고 사전 공사를 허용하는 법률 효과를 지니기 때문이다.
  • 공무원 관련:
  • 당연 퇴직 통보는 행정처분이 아니다.[193] 이는 법률상 당연히 발생하는 퇴직 사유를 확인하는 사실 통보에 불과하기 때문이다.
  • 국가보위입법회의법 부칙에 근거한 공무원 면직 발령은 행정처분성을 부정할 수 없다.[207]
  • 국립공원 관련: 건설부 장관의 국립공원 지정 처분은 행정처분이지만, 시장이 행한 경계 측량 및 표지 설치 등은 사실 행위로 행정처분이 아니다.[196]
  • 세무 관련: 세무조사 결정은 행정처분이다.[197] 이는 납세 의무자의 권리, 의무에 직접 영향을 미치는 공권력 행사에 따른 행정 작용이기 때문이다.
  • 공정거래 관련: 공정거래위원회의 고발 조치 및 고발 의결은 행정처분이 아니다.[198]
  • 친일반민족행위자 재산 관련: 친일반민족행위자재산조사위원회의 재산조사 개시 결정은 독립된 행정처분으로 항고 소송의 대상이 된다.[199]
  • 병역 관련: 지방병무청장의 공익근무요원 소집 통지는 병역법상 공익근무요원으로서의 복무를 명하는 행정처분이지만, 기일 연기 후 다시 하는 공익근무요원 소집 통지는 행정처분이 아니다.[200]
  • 행정기관 내부 행위: 상급 행정기관의 하급 행정기관에 대한 승인, 동의, 지시 등은 행정기관 상호 간의 내부 행위로 행정처분이 아니다.[201]
  • 거부 처분: 동일한 내용의 새로운 신청에 대해 다시 거절 의사 표시를 한 경우에는 새로운 거부 처분이 있는 것이다.[202]
  • 하수도 관련: 하수도 정비 기본 계획은 행정처분이 아니다.[203]
  • 혁신도시 관련: 원주시를 혁신도시 최종 입지로 선정한 행위는 행정처분이 아니다.[204]
  • 수도권 매립지 관련: 수도권매립지관리공사의 입찰 참가 자격 제한 처분은 행정처분이 아니라 사법상의 효력을 가지는 통지에 불과하다.[205]
  • 사업 계획 관련: 행정청이 사업 계획 승인을 얻은 자의 착공 계획서를 수리하고 통보한 행위는 행정 행위가 아니다.[206]

9. 행정법

법학에서는 입법, 사법과 함께 국가 작용의 하나이다.[87] 입법권, 사법권과 함께 통치권의 하나로서, 행정을 행하는 권능을 '''행정권'''이라고 한다.

국가 작용은 그 자체의 성질에 따라 입법, 사법, 행정으로 나뉘며, 이들은 각각 실질적 의미의 입법, 실질적 의미의 사법, 실질적 의미의 행정으로 개념화된다.[88]

실질적 의미의 행정이 무엇인지에 대해서는 현대 행정이 복잡하고 다양하여 명확하게 정의하기 어렵다. 그래서 내용적으로 정의하는 대신 소극적으로 정의하는 '''제외설'''(소극설)과, 적극적으로 정의하려는 '''적극설'''이 대립한다.

;제외설(소극설)

:일본 공법학에서는 국가 작용 중 입법과 사법(재판)을 제외한 나머지를 행정으로 보는 견해(제외설, 소극설)가 지배적이다.

:제외설은 내용적 정의를 포기한 것처럼 보이지만, 군주의 포괄적 국가 권능 중 입법권이 의회로 이양되고, 집행권 중 사법권이 분화된 후 군주에게 남은 권능이 행정이라는 역사적 배경을 반영한다. 또한 현실적으로 다양한 행정 작용을 포괄하기 위해 제외설이 일반적으로 지지받는다.

;적극설

:제외설에 만족하지 않고 적극적 정의를 시도하는 견해도 있다. 타나카 지로는 "법 아래에서 법의 규제를 받으며, 국가 목적의 적극적 실현을 위해 행해지는 통일성 있는 지속적 형성 활동"이라고 정의했지만, 행정의 특징을 개략적으로 묘사한 것에 불과하다는 비판도 있다.

실질적 의미의 행정은 주로 행정 기관이 담당하지만, 입법 기관이나 사법 기관에도 존재한다.

행정법은 행정 조직·기구에 관한 '''행정조직법''', 행정 절차에 관한 '''행정작용법''', 위법한 행정활동으로 인한 국민의 권리 구제에 관한 '''행정구제법'''의 세 부문으로 크게 나뉜다.[91]

9. 1. 행정 조직법

행정주체는 "행정이라는 국가 작용을 담당하는 행정기관이 귀속하는 법주체"[92]로 정의되며, 이와 대를 이루는 행정객체는 "행정주체가 행하는 행정의 상대방이 되는 법주체"[92]로 정의된다. 행정주체의 대표적인 예는 국가(중앙정부)와 지방자치단체(지방정부)이다.

근대 통일 국가에서는 입법, 행정, 사법 등 모든 국가 권력이 국가에 집중되지만, 지방분권주의가 진행됨에 따라 지방자치단체가 국가와 함께 중요한 행정주체가 되고 있다.[93]

9. 1. 1. 행정 기관

행정기관이란 행정 주체를 위해 행정을 실시하는 기관을 말하며, 권한의 귀속으로 파악한 기관 개념이다.[85]

  • '''의사결정 기관'''
  • * 행정청: 의사를 결정하고 이를 외부에 표시하는 권한을 가진다.
  • ** 독임제－각 부 장관, 지방자치단체의 장
  • ** 합의제－공정거래위원회, 행정위원회
  • ** 법령의 적용에 의한 법인 또는 그 기관: 예: 변호사 등에 대한 징계를 행하는 대한변호사협회
  • '''자문 기관''': 행정청으로부터 자문을 받고 의견을 제출한다. 자문 기관의 의견에는 법적 구속력이 없다.
  • * 법제처, 각종 심의회, 중앙사회보험의료협의회
  • '''참여 기관''': 의사결정 권한은 없지만, 의결에 따라 행정청의 의사결정이 이루어진다. 참여 기관의 의견에는 법적 구속력이 있다.
  • * 방송통신위원회, 검찰관격심사회
  • '''감사 기관''': 행정기관의 사무 처리에 대해 감사한다.
  • * 감사원, 감사위원
  • '''집행 기관''': 행정 목표 달성을 위해 행정청의 명을 받아 필요한 실력 행사를 하는 기관을 말한다.
  • * 경찰관, 소방공무원
  • '''보조 기관''': 행정청 기타 행정기관의 직무를 보조하기 위해 일상적인 사무를 수행하는 기관을 말한다.
  • * 차관, 장관정무관, 국장

9. 2. 행정 작용법

행정 작용법은 행정 주체가 행정 기관을 통해 개인에게 하는 행정 활동을 둘러싸고 발생하는 권리 의무 관계를 규율하는 법으로,[94] 행정 구제법을 제외한 "행정 외부의 법"을 의미한다. 행정 작용법은 행정입법도 포함하는 넓은 의미를 가진다.[95]

행정조직법이나 행정구제법과 달리, 행정 작용 영역에는 체계적이고 통일적인 법률이 부족하다.[96] 법치 국가에서는 행정이 법에 따라 이루어져야 한다.[97]

9. 2. 1. 행위 형식


  • 공공정책 및 행정(Public Policy and Administration), 세이지 출판사 및 응용사회과학 공동대학협의회
  • 국제 공공부문 관리 저널(International Journal of Public Sector Management), 에메랄드 그룹 퍼블리싱
  • 공공 관리 검토(Public Management Review), 루트리지
  • 공공 사업 관리 및 정책(Public Works Management & Policy), 세이지 출판사
  • 공공행정 및 개발(Public Administration and Development), 와일리 (출판사)

9. 2. 2. 행정 절차

행정절차법과 정보통신기술을 활용한 행정의 추진 등에 관한 법률(디지털 절차법)이 있다.

9. 2. 3. 행정 조사

행정 조사는 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사·문서열람·시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구·자료제출요구 및 출석·진술요구를 행하는 활동을 말한다.[1]

9. 2. 4. 행정 정보

정보공개와 개인정보보호는 현대 행정에서 매우 중요한 두 가지 축이다.

9. 3. 행정 구제법

행정법에서 시민의 권리가 행정에 의해 위법이든 적법이든 침해되었을 경우, 그 권리를 구제하는 것을 행정 구제라고 한다.

10. 국제 기구

다수의 국제 공공행정 기구가 있다. 영연방 56개 회원국을 포함하는 영연방 공공행정 및 관리 협회(CAPAM)가 있다.[78] 가장 오래된 기구는 벨기에 브뤼셀에 본부를 둔 국제행정과학연구소(IIAS)이다. 미국에 본부를 둔 공공정책, 행정 및 관리 대학 네트워크(NASPAA)의 국제위원회는 전 세계 여러 기관과 관계를 맺고 있으며, 여기에는 CLAD, INPAE, NISPAcee, APSA, ASPA와 같은 하위 지역 및 국가 포럼이 포함된다.[79]

카라카스(베네수엘라)에 본부를 둔 중남미 개발행정센터(CLAD)는 라틴 아메리카 정부가 설립한 공공행정 대학의 지역 네트워크이다.[80]

NISPAcee는 러시아 연방과 코카서스 및 중앙아시아를 포함한 중앙유럽과 동유럽의 공공행정 분야 전문가, 학자 및 실무자 네트워크이다.[81]

동아시아 공공행정 지역기구(EROPA)는 필리핀에 본부를 두고 아시아 태평양 지역을 중심으로 센터와 회원을 구성하는 국가 회원 기반 기구이며, 다른 기구와 개인에게도 개방되어 있다. EROPA는 연례 회의를 조직하고 ''아시아 공공행정 검토''(ARPA) 저널을 발행한다. 이 기구는 지역에 여러 센터를 두고 있으며 회원과 전문가의 네트워킹을 지원한다.[82]

참조

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