총허용어획량제도
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1. 개요
총허용어획량제도(TAC)는 어업 자원 관리를 위해 어획량을 제한하는 제도이다. 1982년 UN 해양법 조약 채택 이후, 일본과 한국을 포함한 여러 국가에서 도입했다.
어획량 관리 방식에는 어획량을 어업자에게 할당하지 않는 비개별 할당 방식(올림픽 방식/더비 방식), 어업자 또는 어선별로 어획량을 할당하는 개별 할당 방식(IQ), 그리고 할당량의 양도가 가능한 양도성 개별 할당 방식(ITQ)이 있다. 일본은 비개별 할당 방식을, 영국, 스페인 등은 개별 할당 방식을, 미국, 노르웨이, 아이슬란드 등은 ITQ 방식을 채택하고 있다.
TAC 제도는 어획 경쟁 완화 및 시장 안정에 기여하지만, 공공 자원 사유화, 할당량 집중, 할당량 임대 등의 논란이 있다. ITQ는 어업 붕괴를 예방하고 어업 회복에 도움이 될 수 있다는 연구 결과가 있는 반면, 어족 자원 감소, 할당량 소유자 감소, TAC 설정의 문제점 등 부정적인 영향도 존재한다.
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| 총허용어획량제도 | |
|---|---|
| 개요 | |
| 정의 | 총 허용 어획량(Total Allowable Catch, TAC)을 기준으로 어획 할당량을 개인에게 할당하는 어업 규제 방식 |
| 다른 이름 | 개별 어획 할당제 (Individual Fishing Quota, IFQ) |
| 특징 | |
| 목표 | 어업 자원 보호 및 지속 가능한 어업 관리 |
| 방법 | 전체 허용 어획량 설정 어획량 할당 (개인 또는 기업) 할당량 거래 허용 (시장 메커니즘 활용) |
| 장점 | 어획 경쟁 완화 어업 자원 남획 방지 어업 효율성 증대 어업인의 책임감 강화 |
| 단점 | 초기 할당의 공정성 문제 소규모 어업인의 경영 악화 가능성 할당량 독점 및 시장 왜곡 가능성 불법 어획 및 보고 누락 유발 가능성 |
| 운영 방식 | |
| TAC 설정 | 과학적 평가 기반 (어업 자원량, 생태계 영향 등 고려) 이해 관계자 (어업인, 과학자, 정부) 참여 |
| 할당량 배분 | 역사적 어획량, 어선 규모, 어업 투자 등을 고려 경매, 추첨 등 다양한 방법 활용 |
| 할당량 관리 및 감독 | 어획량 보고 의무 부과 어획량 검증 시스템 구축 불법 어획 감시 및 처벌 강화 |
| 할당량 거래 | 어업인의 경영 효율성 제고 시장 상황에 따른 탄력적 어업 활동 가능 할당량 거래 시스템 구축 (거래소 운영 등) |
| 국가별 사례 | |
| 뉴질랜드 | 쿼터 관리 시스템(Quota Management System) 도입 (1986년) |
| 아이슬란드 | IFQ 시스템 도입 |
| 미국 | 일부 어종에 대해 IFQ 시스템 운영 |
| 캐나다 | 일부 어종에 대해 IFQ 시스템 운영 |
| 대한민국 | |
| 총허용어획량제도 (TAC) | 수산자원관리법에 근거 1999년 도입 대상 어종: 고등어, 오징어, 멸치, 꽃게, 참조기 등 TAC 설정 및 배분: 해양수산부 장관이 설정, 어업인 단체 등에 배분 |
| 문제점 | TAC 설정의 과학적 근거 부족 어획량 보고의 정확성 문제 불법 어획 단속의 어려움 어업인 간 형평성 문제 |
| 관련 법규 | |
| 대한민국 | 수산자원관리법 |
| 참고 문헌 | |
2. 연혁
1982년 UN에서 UN 해양법 조약이 채택되자, 1983년 일본은 해당 조약에 서명했다. 1994년 UN 해양법 조약이 발효되자, 일본은 1996년 조약을 비준하고 해양 생물 자원의 보존 및 관리에 관한 법률(TAC법)을 제정하여 총허용어획량(TAC) 제도를 도입했다. UN 해양법 조약은 연안국에 배타적 경제 수역 설정 권리 및 자원 이용권을 부여하는 동시에, 체결국에 해당 수역 생물 자원 보존·관리 조치 의무를 부과한다.
한국은 1995년 12월 수산업법을 개정하고, 1996년 12월 수산자원보호령을 개정했으며, 1998년 4월 총허용어획량의 관리에 관한 규칙을 제정했다.
일본의 TAC법은 2020년 12월 1일 폐지되고 개정된 어업법으로 이행되었다.
3. 어획량 관리 방식
3. 1. 비개별 할당 방식 (올림픽 방식/더비 방식)
역사적으로 연안 및 원양 어업은 공유지 소유였으며, 물고기를 잡기 전까지는 아무도 물고기에 대한 재산권을 갖지 못했다. 각 어선은 다른 어선이 잡을 가능성이 높다는 것을 알고 최대한 많은 물고기를 잡아야 하는 제로섬 게임의 불가피성에 직면했다. 초기의 관리 기법 중 하나는 어업이 허용되는 "어기"를 정의하는 것이었다. 어기의 길이는 어업의 현재 풍부함을 반영하려고 시도했으며, 더 큰 개체군은 더 긴 어기를 지원했다. 이는 어업을 경쟁으로 만들었고, 업계는 더 크고 빠른 보트로 발전했으며, 그 결과 규제 기관은 어기를 반복적으로 단축하여 때로는 1년에 며칠만 허용하기도 했다.
비개별 할당 방식은 어획 가능량을 어업자에게 개별적으로 할당하지 않고, 전체 어획량의 합계가 상한선에 도달한 시점에서 조업을 정지하는 방식이다.[36][37][38] '''올림픽 방식''' 또는 '''더비 방식'''이라고도 불린다.[36][37][38] 이 방식은 먼저 잡기 경쟁을 유발하여, 어린 물고기까지 남획하는 문제점이 있다.[36][37][38] 선진국 중에서는 일본이 이 방식을 채택하고 있다.[36][37][38]
3. 2. 개별 할당 방식 (IQ, Individual Quota)
어업자나 어선별로 어획량을 할당하는 방식이다. 영국, 스페인 등에서 채택하고 있다.
3. 2. 1. 양도성 개별 할당 방식 (ITQ, Individual Transferable Quota)
총허용어획량제도의 일종인 양도성 개별 할당 방식(ITQ, Individual Transferable Quota)은 어업자나 어선별로 할당된 어획량(IQ, individual quota)의 초과분이나 부족분을 다른 어업자에게 양도할 수 있도록 허용하는 제도이다.[36][37][38] 이 방식은 어획 경쟁을 완화하고 어업 자원 보존에 기여할 수 있지만, 특정 어업자에게 할당량이 집중될 수 있다는 우려가 제기된다.[36][37][38]
ITQ는 자원 경제학의 원리에 기반을 둔 신자유주의적 정책의 일환으로, 어업 자원을 효율적으로 관리하고 이윤 동기를 활용하여 환경 문제 해결을 목표로 한다.[2][7][8] 옌스 워밍(Jens Warming),[3] H. 스콧 고든(H. Scott Gordon),[4] 앤서니 스콧(Anthony Scott)[5]과 같은 경제학자들의 연구에 영향을 받았다.
ITQ 시스템의 핵심 요소는 할당량 분배 방식과 권리 부여 방식이다. 초기 할당량은 부여되거나 경매될 수 있으며, 영구적으로 보유하거나 일정 기간 동안 임대할 수 있다. 할당량의 판매 및 임대 가능 여부와 제한 유무는 다양하게 설정될 수 있으며, 각 방식은 장단점을 지닌다.
할당량 경매는 어업 접근에 대한 대가를 대중에게 지불하게 하는 방식으로, 미국의 무선 주파수 스펙트럼 경매와 유사하게 대중에게 재정적 이익을 가져다줄 수 있다. 러시아의 게 할당량 경매는 약 20억 유로를 모금했다.[11]
그러나 할당량 통합은 대규모 기업이 모든 할당량을 구매하여 소규모 어업 운영을 단계적으로 폐지하는 결과를 초래할 수 있으며, 이는 어촌 문화에 큰 변화를 가져올 수 있다. 일부 어업에서는 할당량 보유자가 참여 어부여야 한다는 규정을 두어 부재 소유를 방지하고 있지만, "안락의자 어부"(할당량을 소유하지만 어업에 실질적으로 참여하지 않는 사람) 문제가 여전히 발생하고 있다.[12]
ITQ는 어부들이 어획에 적용하는 기준을 변경하여 선별 어획(High grading) 문제를 야기할 수 있다. 이는 할당량보다 더 많은 물고기를 잡고 가치가 낮은 개체를 버리는 행위로, 어족 자원 감소에 악영향을 미친다.
미국, 노르웨이, 아이슬란드 등 여러 국가에서 ITQ 제도를 채택하고 있다.[36][37][38] 알래스카 대구 및 은대구 어업에서는 활동적인 어부만 할당량을 구매할 수 있도록 제한하고 있다.[12]
4. 한국의 TAC 제도
4. 1. 적용 대상 (2008년 기준)
2008년 기준 총허용어획량제도 적용 대상은 다음과 같다.- 고등어, 정어리, 전갱이 (대형선망어업)
- 붉은대게 (근해통발어업)
- 대게 (근해자망, 통발)
- 개조개, 키조개 (잠수기어업)
- 제주도소라 (마을어업)
- 꽃게 (연근해 자망, 통발 : 연평어장과 서해특정해역 한정)
- 오징어 (근해채낚기, 대형선망, 대형트롤, 동해구 트롤)
4. 2. 특징
5. 일본의 TAC 제도
일본에서는 어획 가능량(TAC)을 정하여 어획량이 그 수량을 넘지 않도록 관리하고 있다. 당초 TAC 어종으로 7어종이 설정되었으며, 2017년에 참다랑어가 추가되어 8어종이 되었다.[39]
대상 어종은 다음과 같다.[39]
어종 선정 기준은 다음과 같다.[39]
- 어획량이 많고 국민 생활상 중요한 어종
- 자원 상태가 나쁘고, 긴급하게 관리해야 할 어종
- 일본 주변에서 외국인에 의해 어획되고 있는 어종
어획 가능량은 수산청이 수산종합연구센터, 대학, 각 도도부현의 수산시험장 등의 연구자를 모아, 수산 자원의 연구·조사의 성과를 협의하여 국가 전체의 어종별 어획 가능량을 결정하고, 그 전체량이 각 도도부현에 배분된다.[39] 어획 가능량 설정은 생물학적 허용 어획량(ABC)을 기반으로 하지만, 어업인의 경영 상황 등도 고려된다. 해양생물자원의 보존 및 관리에 관한 기본 계획의 개정은 매년 이루어진다.
TAC는 어업 규모나 어업 종류에 따라 대신 관리 어업과 지사 관리 어업으로 구분된다. 대신 관리로 어업 단체가 어획 총량을 파악하고, 지사 관리로는 도도부현청이 그 책임을 담당한다.
현재 전국의 수산업협동조합으로부터의 어획량을 파악하기 위해 수산청은 "어획 관리 정보 처리 시스템"을 1997년부터 가동시켰다. 주요 어업 단체 및 어협과 도도부현청에 단말기를 설치하여 어획량을 전자 데이터로 농림수산성의 외곽 단체인 어업 정보 서비스 센터(JAFIC)에 수집, 데이터베이스화를 추진하고 있다.
5. 1. 개요
5. 2. 대상 어종
총허용어획량제도(TAC)의 대상 어종은 다음과 같다.[39]이 어종들은 어획량이 많고 국민 생활에 중요하거나, 자원 상태가 나빠 관리가 필요하거나, 일본 주변에서 외국인이 어획하는 등의 기준으로 선정되었다.[39] 어획 가능량은 수산청이 수산종합연구센터, 대학, 각 도도부현의 수산시험장 등의 연구 결과를 바탕으로 결정하며, 어업인의 경영 상황도 고려된다.[39]
5. 3. 선정 기준
어획량이 많고 국민 생활상 중요한 어종, 자원 상태가 나쁘고 긴급하게 관리해야 할 어종, 일본 주변에서 외국인에 의해 어획되고 있는 어종을 기준으로 선정한다.[39] 어획 가능량은 수산청이 수산종합연구센터, 대학, 각 도도부현의 수산시험장 등의 연구자를 모아, 수산 자원의 연구·조사의 성과를 협의하여 국가 전체의 어종별 어획 가능량을 결정하고, 그 전체량이 각 도도부현에 배분된다.[39] 어획 가능량 설정은 생물학적 허용 어획량(ABC)을 기반으로 하지만, 어업인의 경영 상황 등도 고려된다.5. 4. 어획량 관리
일본에서는 어획 가능량(TAC)을 정하여 어획량이 그 수량을 넘지 않도록 관리하고 있다.[39] 어획 가능량은 수산청이 수산종합연구센터, 대학, 각 도도부현의 수산시험장 등의 연구자를 모아, 수산 자원의 연구·조사의 성과를 협의하여 국가 전체의 어종별 어획 가능량을 결정하고, 그 전체량이 각 도도부현에 배분된다.[39] 어획 가능량 설정은 생물학적 허용 어획량(ABC)을 기반으로 하지만, 어업인의 경영 상황 등도 고려된다.[39]TAC는 어업 규모나 어업 종류에 따라 대신 관리 어업과 지사 관리 어업으로 구분된다. 대신 관리로 어업 단체가 어획 총량을 파악하고, 지사 관리로는 도도부현청이 그 책임을 담당한다.
1997년부터 수산청은 "어획 관리 정보 처리 시스템"을 가동하여 전국의 수산업협동조합으로부터 어획량 정보를 수집하고 있다.[39] 주요 어업 단체 및 어협과 도도부현청에 단말기를 설치하여 어획량을 전자 데이터로 농림수산성의 외곽 단체인 어업 정보 서비스 센터(JAFIC)에 수집, 데이터베이스화를 추진하고 있다.[39]
6. TAC 제도의 효과 및 논란
2008년 대규모 연구에서는 ITQ가 다양한 관리 구조를 가진 11,000개의 어업 데이터를 비교했을 때 붕괴를 예방하고 감소하는 어업을 회복하는 데 도움이 될 수 있다고 결론 내렸다. 개방 어업의 거의 3분의 1이 붕괴된 반면, 어획 할당량 어업은 실패할 가능성이 절반에 불과하다. 그러나 다른 현대적인 어업 관리 계획과 비교했을 때, IFQ 관리 어업은 장기적인 생태학적 이점을 보이지 않는다.[13][14] 미국의 14개 IFQ 프로그램에 대한 연구에 따르면, 어족 자원은 이러한 관리 계획의 영향을 받지 않는 것으로 나타났다.[15] 생산성 측면에서, 페루 멸치를 위해 IFQ를 도입한 2009년 개혁을 활용한 연구에 따르면, 할당량은 자산 내 또는 기업 내 생산성을 양적으로 증가시키지 않는 것으로 나타났다.[16]
1995년, 알래스카의 대구 어업은 ITQ로 전환되었다. 규제 당국이 어획 기간을 약 4개월에서 2~3일로 단축한 후에 말이다. 오늘날, IFQ에 수반되는 어획량 사전 할당으로 인해 어획 기간은 거의 8개월 동안 지속되며, 어선들은 더 꾸준한 속도로 신선한 생선을 공급한다. 그러나 대구 어족 자원은 10년 이상 지속적으로 감소해 왔으며, 과도한 어획으로 이어진 부실한 자원 평가로 인해 생물량이 실질적으로 감소했다.
또한, 어획량 가치가 증가했음에도 불구하고, 할당량 소유자의 수는 44% 감소했는데, 이는 통합과 할당량 가격 책정이 신규 진입을 막는 데 기여했기 때문이다.[17]
모든 어업이 ITQ 하에서 번창한 것은 아니며, 다음과 같은 요인으로 인해 일부 경우에는 생물량 수준이 감소하거나 정체되는 경우도 있었다.
- TAC(총 허용 어획량)가 너무 높은 수준으로 설정될 수 있다.
- 회유성 어종은 TAC가 적용되지 않는 서식지에서 과도하게 어획될 수 있다.
- 서식지가 손상을 입을 수 있다.
- 단속이 느슨할 수 있다.
6. 1. 효과
총허용어획량(TAC) 제도는 어획 경쟁을 완화하고 시장 안정을 꾀하는 효과가 있다. 할당 어획량(Catch Shares) 도입으로 어획 경쟁이 줄어들어 어획 시기를 조절할 수 있게 되고, 위험한 조업 환경이 개선될 수 있다. 어획 시기가 분산되면서 시장의 호황/불황 주기가 완화되는 효과도 나타난다.할당 어획량 시스템에서는 할당량 분배 방식과 권리 부여 방식이 중요하다. 초기 할당은 부여되거나 경매될 수 있으며, 할당량은 영구 보유("소유") 또는 일정 기간("임대") 보유가 가능하다. 판매 및 임대 가능 여부, 제한 유무는 각기 다를 수 있으며, 어촌 공동체의 문화에 따라 장단점이 존재한다.
2008년 연구에 따르면, ITQ는 어업 붕괴를 예방하고 감소하는 어업을 회복하는 데 도움이 될 수 있다. 어획 할당량 어업은 실패 가능성이 절반에 불과하다는 연구 결과도 있다. 그러나 IFQ 관리 어업이 장기적인 생태학적 이점을 보이지 않는다는 연구 결과도 있으며,[13][14] 미국의 14개 IFQ 프로그램 연구에서는 어족 자원이 이러한 관리 계획의 영향을 받지 않는 것으로 나타났다.[15]
1995년 알래스카의 대구 어업은 ITQ로 전환되었으나, 대구 어족 자원은 10년 이상 지속적으로 감소했다.[17] 이는 과도한 어획으로 이어진 부실한 자원 평가로 인해 생물량이 감소했기 때문이다.[17] 또한, 할당량 소유자의 수가 44% 감소하여 통합과 할당량 가격 책정이 신규 진입을 막는 요인으로 작용했다.[17]
모든 어업이 ITQ 하에서 번창한 것은 아니며, TAC(총 허용 어획량)가 너무 높게 설정되거나, 회유성 어종이 과도하게 어획되거나, 서식지가 손상되거나, 단속이 느슨한 경우 등에는 생물량 수준이 감소하거나 정체될 수 있다.
6. 2. 논란
총허용어획량제도(ITQ)는 여러 논란에 직면해 있다. 우선, 공공 자원인 어업권을 특정 개인이나 기업에 할당하는 과정에서 형평성 문제가 제기된다. 초기 할당량은 주로 기존 어획 실적을 기준으로 배분되는데, 이 과정에서 무상으로 어획 권리를 획득하는 수혜자가 발생하는 반면, 신규 진입자는 어획 권리를 구매해야 하므로 불공평하다는 지적이 있다.[31] 이는 미국의 개척자법과 유사하게 공공 자원을 사유화하는 것으로 볼 수 있다.또한, 할당량의 집중 현상도 문제점으로 지적된다. 소수의 대규모 어업자나 기업이 할당량을 독점하게 되면, 소규모 어업자와 어촌 공동체는 경제적 어려움을 겪을 수 있다.[31][32] 뉴질랜드 어업의 80%를 8개 회사가, 알래스카 게 어업의 77%를 4개 회사가 관리하는 것이 그 예시이다.[31]
할당량 임대 관행 역시 비판의 대상이다. 할당량을 확보하기 어려운 어부들은 소득의 상당 부분을 임대료로 지출해야 하는 상황에 놓일 수 있다.[33] 베링해 게의 경우, 임대료가 어획 가치의 80%에 달하기도 한다.[33] 이는 어부들의 경제적 부담을 가중시키고, 어촌 공동체의 경제적 위축을 초래할 수 있다.[34]
이러한 문제점들은 총허용어획량제도가 어업 관리의 효율성을 높이는 동시에, 사회적 형평성과 어촌 공동체의 지속 가능성을 저해할 수 있음을 보여준다.
7. 기타 국가
7. 1. 아이슬란드
아이슬란드는 1984년 대구에 대한 할당량 시장을 도입했으며, 1990년에는 이 할당량을 양도 가능하게 만들었다.[18] 아이슬란드는 해양 자원 관리를 위해 할당량 제도를 채택한 세계 최초의 국가 중 하나가 되었다.[18]할당량 제도는 아이슬란드 정치에서 논쟁의 대상이 되고 있다. 비판론자들은 할당량이 처음 분배된 방식과 할당량 통합에 대해 비판하며, 할당량이 최고 입찰자에게 경매로 판매되어야 한다고 주장한다.[19][20][21][22][23][24][25] 지지자들은 어부들이 할당량 제도를 시행하는 데 드는 비용을 부담했으므로 할당량의 일부를 받을 자격이 있다고 주장하며, 현재 시스템이 아이슬란드 어족 자원의 지속 가능성을 성공적으로 보장하고 번영을 가져왔다고 말한다.[26][27][25]
독립당, 진보당, 좌파-녹색당과 같은 정당들은 현재의 할당량 제도를 대체로 지지한다. 사회민주당과 비드레이슨과 같은 정당들은 경매에 점점 더 의존하는 할당량 제도를 요구해 왔다.[28][29]
7. 2. 미국
매그너슨-스티븐스 어업 보존 및 관리법은 개별 양도 가능 쿼터(ITQ)를 특정 어종의 어획량을 허가하는 것으로 정의한다. 어업 과학자들은 수용 능력, 재생률 및 미래 가치를 고려하여 특정 어업의 연간 최대 어획량을 결정하는데, 이를 총 허용 어획량(TAC)이라고 한다. ITQ에 따라 어업 참여자는 TAC의 일부에 대한 권리를 무상으로 받으며, 쿼터는 어획, 매매 또는 임대될 수 있다. 2008년 기준으로 28개의 미국 어업이 ITQ를 채택했다. 분배적 결과에 대한 우려로 1996년부터 2004년까지 다른 어업을 프로그램에 도입하는 것에 대한 모라토리엄이 발생했다.2011년 1월부터 캘리포니아, 오리건, 워싱턴의 어부들은 거래 가능한 어획 할당량을 통해 운영되고 있다. 어획 할당량은 트롤 어선들이 서로 혼획을 교환할 수 있도록 하여 양쪽 모두에게 이익이 되도록 한다.[30] 이 시스템은 생산성 증가, 폐기물 감소, 어부의 수입 증대 등을 목표로 한다. 다른 12개 이상의 미국 어업이 현재 어획 할당량으로 관리되고 있으며, 알래스카에서는 어획 할당량이 수년 동안 시행되어 어부들이 어획물에 대해 더 높은 가격을 받고 있다고 어업 관리자들은 말한다.[30]
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The elephant in the room: The hidden costs of leasing individual transferable fishing quotas
[35]
논문
Coastal communities and ITQ management. The case of Icelandic Fisheries
[36]
웹사이트
個別割当（IQ）方式・譲渡性個別割当（ITQ）方式について
http://www.jfa.maff.[...]
水産庁
2019-07-12
[37]
웹사이트
個別割当方式・譲渡性個別割当方式の概要と我が国における導入の考え方
https://www.jfa.maff[...]
水産庁
2020-03-08
[38]
웹사이트
総漁獲可能量
https://kotobank.jp/[...]
日本大百科全書（ニッポニカ）
2019-07-12
[39]
서적
あぁ、そういうことか!漁業のしくみ
恒星社厚生閣
2013
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