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민군 관계

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목차

1. 개요

민군 관계는 국가의 문민 정부와 군대 간의 관계를 의미하며, 역사를 통해 다양한 이론과 연구가 진행되어 왔다. 손자와 카를 폰 클라우제비츠의 저술에서 그 기원을 추적할 수 있으며, 20세기 전반의 군국주의 증대에 대한 우려가 연구를 촉발했다. 새뮤얼 헌팅턴과 모리스 야노비츠는 이 분야의 선구적인 연구를 수행했으며, 헌팅턴은 군사 전문성을 통한 문민 통제를, 야노비츠는 군대와 사회의 수렴 현상을 주장했다. 그 외에도 대리인 이론, 일치 이론 등 다양한 이론들이 제시되었다. 한국의 경우, 한국전쟁, 군사정권, 민주화 운동 등 역사적 사건들이 정군 관계에 큰 영향을 미쳤으며, 문민 통제 확립, 군의 정치적 중립성, 남북 관계, 사회와 군대의 관계 등이 주요 과제로 남아 있다.

2. 역사

동남아시아의 문민-군 관계사도 참조

문민-군 관계의 역사는 손자[21]와 카를 폰 클라우제비츠[22]의 저술에서 추적할 수 있는데, 이들은 모두 군사 조직이 기본적으로 국가의 종속물이라고 주장했다.

20세기 전반기의 경험에서 비롯된 사회 내 군국주의의 증대에 대한 우려는 사회 내 군사 조직의 영향에 대한 조사를 낳았다.[23][24]

특히 미국이 역사상 처음으로 대규모 상비군을 유지하기로 한 냉전의 여파는, 그러한 대규모 군사 구조가 자유 민주주의에 의해 효과적으로 유지될 수 있는지에 대한 우려를 낳았다. 새뮤얼 헌팅턴과 모리스 야노비츠는 이 주제에 관한 획기적인 저서를 출판하여 문민-군 관계를 학계, 특히 정치학과 사회학으로 효과적으로 가져왔다.[25][26]

헌팅턴과 야노비츠의 저술에 대한 독특한 미국의 추진력에도 불구하고, 그들의 이론적 주장은 다른 국가의 문민-군 관계 연구에 사용되어 왔다. 예를 들어, 아예샤 레이는 인도 문민-군 관계에 대한 그녀의 저서에서 헌팅턴의 아이디어를 사용했다.[27] 새뮤얼 E. 파이너는 ''말 탄 사람''에서 헌팅턴의 일부 주장과 가설에 반박하고 저개발국의 문민-군 관계를 살펴보았다. 파이너는 많은 정부가 효율적으로 통치할 행정 능력이 부족하여 군사 개입의 기회를 열어준다는 것을 관찰했는데, 이는 더 발전된 국가에서는 가능성이 낮다.[28]

제2차 세계 대전 이후, 특히 1960년대와 1970년대에 군사 쿠데타의 발생 빈도가 증가함에 따라 학계와 언론계에서 그러한 쿠데타의 본질을 연구하는 데 대한 관심이 높아졌다. 아프리카의 정치적 격변은 다호미, 토고, 콩고, 우간다 등에서 군사 정권을 초래했다.[29] 볼리비아 (건국 후 169년 동안 189번의 군사 쿠데타), 칠레, 아르헨티나, 브라질, 파라과이, 페루, 우루과이에서 군사 쿠데타가 발생한 남아메리카의 정치적 불안은 좌익 및 공산주의 주도의 봉기의 영향력 증가를 막으려는 세력의 결과였다.[30] 태국의 2006년 군사 쿠데타와 아랍의 봄에서 군대가 시위를 억압하거나 쿠데타를 일으킨 다양한 역할은 이 분야에 대한 지속적인 관심을 낳았다.[31][32]

냉전의 종식은 미국과 구소련 모두에서 사회에서 군대의 적절한 역할에 대한 새로운 논쟁을 불러일으켰다. 그러나 이전과 마찬가지로 논의의 상당 부분은 국가 권력이 쇠퇴하고 있는지, 그리고 적절한 수준의 민간 통제가 군대에 가해지고 있는지에 초점을 맞추었다.[33][34][35][36][37]

정군 관계의 역사적 경위는 지역에 따라 다르다. 18세기에는 군사 사상에 큰 비약이 있었다. 기베르와 로이드에 의한 과학적 수법으로 전쟁을 고찰하려는 시도로 군사학이 성립했다. 그들은 전쟁술이 다른 기술과 마찬가지로 원리에 따라 이론화될 가능성이 있음을 주장했고, 군사 교육을 통해 전달할 수 있다고 말했다. 그들의 사상적 영향은 프로이센 군인들의 군제 개혁에 반영되었다. 샤른호르스트, 그나이제나우, 그롤만의 군제 개혁은 전문성을 갖춘 직업 군인을 훈련하는 것을 목표로 했다. 1808년 8월 6일 프로이센 정부는 장교 임명 법령을 발포했는데, 거기서 장교 임명의 조건이 평시의 교육과 전문 지식, 전시의 용기와 이해로 정해졌으며, 이 자질을 가진 사람들은 출신 계급과 관계없이 평등하게 군인으로 취급한다고 했다. 유럽 열강이 19세기 후반에 직업 군인 제도의 기초를 확립했을 때 이미 프로이센에서는 장교를 위한 군사 교육, 군사학 연구 기관, 승진 제도, 막료 조직, 직업 윤리로서의 군인 정신이 완성되어 있었다. 이러한 시도로부터 근대적인 직업 군인의 역사적 기원은 프로이센 군에 있다고 생각된다.

1875년 당시 프로이센 군에서는 장교단에 참가하기 위해서는 군사 학교를 졸업하거나, 하사관에서 전문적인 시험을 통과해야 했다. 참모 본부에 들어가기 위해서는 가장 고도의 전문성이 요구되었고, 장교는 막료와 지휘관의 양쪽 업무를 교대했다. 참모 본부에 들어가기 위해 필요한 능력을 보일 수 있다면, 출신을 묻지 않고 평등하게 참모 본부에 근무할 기회가 주어졌다. 무능한 장교가 승진하는 것을 막기 위해 정부는 부하의 능력이나 자질을 보고서나 시험 결과로 확인하고, 필요에 따라 승진을 중지시킬 수 있었다. 군인들은 클라우제비츠가 세운 전쟁 이론에 기초하여, 군사적 전문성이라는 고유한 영역을 주장하면서도 정치적 관점에 이것을 종속시키는 직업 윤리를 확립했다. 이로 인해 직업 군인은 그전까지의 귀족에 의한 통치로부터 분리되어 고유한 조직 기반을 얻게 되었다.

2. 1. 서구권의 정군관계

정군관계 연구는 서구, 특히 미국을 중심으로 발전해왔다.[25][26] 손자[21]와 카를 폰 클라우제비츠[22]는 군사 조직이 국가에 종속되어야 한다는 초기 이론을 제시했다.

20세기 초, 군국주의의 증가는 사회 내 군사 조직의 영향에 대한 연구를 촉발시켰다.[23][24] 냉전 시대, 미국은 역사상 처음으로 대규모 상비군을 유지하기로 하면서, 이러한 대규모 군사 구조가 자유 민주주의와 공존할 수 있는지에 대한 논쟁을 겪었다.[25][26] 새뮤얼 헌팅턴과 모리스 야노비츠는 이 주제에 관한 획기적인 저서를 출판하여 정군관계 연구를 학계, 특히 정치학과 사회학으로 가져왔다.[25][26] 헌팅턴과 야노비츠의 이론적 주장은 다른 국가의 정군관계 연구에도 사용되었다.[27] 새뮤얼 E. 파이너는 ''말 탄 사람''에서 헌팅턴의 일부 주장에 반박하고 저개발국의 정군관계를 살펴보았는데, 많은 정부가 효율적으로 통치할 행정 능력이 부족하여 군사 개입의 기회가 열린다는 것을 관찰했다.[28]

제2차 세계 대전 이후, 특히 1960년대와 1970년대에 군사 쿠데타가 빈번하게 발생하면서, 쿠데타의 본질에 대한 연구가 활발해졌다.[29] 아프리카의 다호미, 토고, 콩고, 우간다 등과 남아메리카의 볼리비아, 칠레, 아르헨티나, 브라질, 파라과이, 페루, 우루과이 등에서 군사 정권이 들어섰다.[29][30] 태국의 2006년 군사 쿠데타와 아랍의 봄에서 군대의 역할은 이 분야에 대한 지속적인 관심을 낳았다.[31][32]

냉전 종식 이후, 미국과 구소련 모두 사회에서 군대의 역할에 대한 새로운 논쟁에 직면했다. 국가 권력의 쇠퇴와 군대에 대한 적절한 수준의 민간 통제에 대한 논의가 이루어졌다.[33][34][35][36][37]

2. 2. 한국의 정군관계

한국의 정군관계는 한국전쟁, 군사정권, 민주화 운동 등 역사적 사건들의 영향을 크게 받았다. 한국전쟁은 군의 급격한 성장과 정치적 영향력 확대를 가져왔다. 1961년 5.16 군사정변과 박정희 군사정권의 등장은 군의 정치 개입이 심화되는 계기가 되었다. 12.12 군사반란과 5.17 내란을 통해 집권한 전두환의 신군부는 군의 정치적 영향력을 더욱 강화시켰다. 1987년 6월 민주 항쟁은 민주화 운동의 중요한 분수령이 되었으며, 이후 문민정부 수립과 함께 군의 정치적 영향력은 점차 감소하였다. 문민정부 시대에도 하나회 숙청 등 군 내부 개혁을 통해 문민통제를 강화하려는 노력이 지속되었다.

3. 주요 이론

1945년, 미국은 제2차 세계 대전 동안 구축했던 대규모 군대의 감군을 시작했다. 강력한 여론과 초당적 압력으로 인해 정부는 미군을 본국으로 소환하고 군대 규모를 신속하게 줄이도록 강요받았다. 1946년 1월 해외 기지에서 군 병력의 파업과 심지어 폭동까지 발생하면서 해리 S. 트루먼 대통령은 소련에 대한 우려가 커지고 미국이 전쟁 이전의 고립주의로 후퇴할 수 없다는 인식이 높아지는 상황에서도 이 과정을 계속 진행하도록 압박을 받았다. 미국 의회에서 대규모 상비군을 대체할 훈련된 예비군을 제공하기 위해 징병제를 유지하려는 시도는 실패했고, 1947년에는 제2차 세계 대전 징병법이 만료되었다.[64][65][66]

1950년 여름까지 미국의 군대는 현역 병력 150만 명 미만으로, 1945년의 1,200만 명에서 대폭 감소했다. 그러나 이듬해 조선민주주의인민공화국의 대한민국 침공에 대응하여 미군의 규모는 다시 증가하여 320만 명 이상으로 두 배로 늘어났다. 1953년에는 360만 명으로 최고치를 기록했으며, 미군의 현역 병력 총수는 냉전 40여 년 동안 다시는 200만 명 아래로 떨어지지 않았다. 베를린 장벽 붕괴와 소련 붕괴 이후, 1999년까지 현역 병력 규모는 140만 명 미만으로 감소했다.

20세기 후반의 미군 규모는 평시에는 전례가 없는 수준이었으며, 특히 그러한 대규모 군대를 민주주의 사회에서 유지하는 것이 잠재적으로 미치는 영향에 대해 일부에서 우려를 낳았다. 일부에서는 재앙을 예견하고 미국 사회의 군사화 증가에 대해 우려했다. 이러한 저술가들은 뚜렷한 군사 문화가 비군사적인 자유주의 사회에 본질적으로 위험하다고 확신했다. 다른 사람들은 군사 기구의 부상이 미국의 외교 정책을 근본적으로 변화시키고 국가의 지적 구조를 약화시킬 것이라고 경고했다.[73][74] 그러나 대부분의 논쟁은 덜 종말론적이었으며 두 가지 방향으로 정리되었다. 이 두 가지 방향은 각각 새뮤얼 P. 헌팅턴의 『군인과 국가』와 모리스 자노비츠의 『전문 군인』에 의해 강조된다.

이 논쟁은 주로 민간과 군사 세계의 관계의 본질에 초점을 맞추었다. 두 세계가 뚜렷하고 근본적으로 다르다는 데 광범위한 합의가 이루어졌다. 논쟁은 자유 자유 민주주의를 위협하지 않으면서 두 세계가 어떻게 공존할 수 있는가에 대한 최선의 방법에 관한 것이었다.

정군 관계의 기초 이론은 전후 미국에서 연구되었으며, 해럴드 라스웰, 밀스, 노들링거 등의 논자들이 있으며, 그 논점은 세계 각국의 정군 관계의 사실적 관계, 정군 관계 이론에서 군대의 인식, 그리고 문민 통제를 실현하기 위한 방법론 등이 있다. 여기서는 정군 관계의 대표적인 연구자인 새뮤얼 P. 헌팅턴, 에이머스 펄머터, 새뮤얼 에드워드 파이너의 연구 일부를 개관하는 데 그치고, 정군 관계의 이론적 틀을 구성하는 기본 개념의 이해를 돕고자 한다.

3. 1. 제도적 이론 (Institutional Theory)

새뮤얼 헌팅턴은 1957년에 출판된 그의 저서 ''군인과 국가''에서 민군 관계에 대해 설명했다. 그는 군인들은 주로 보수주의적 가치관을, 민간인들은 주로 자유주의적 가치관을 가지고 있다고 보았다. 헌팅턴은 이 문제에 대한 해결책으로 "군사 전문성"을 제시했다. 즉, 군의 전문성을 강화하여 정치 개입을 막고, 군사적 안보를 효율적으로 달성할 수 있다고 보았다.

헌팅턴은 군인과 국가에서 문민 정부와 장교단의 관계로 민군 관계를 파악하고, 장교단에 대한 분석을 수행하고 있다. 근대 장교단은 직업주의(군사적 전문성)로 특징지을 수 있으며, 전문 지식, 사회적 책임, 그리고 단체성을 갖추고 있다. 이러한 군대의 직업주의는 군사적 안보를 효율적으로 달성하는 것을 가능하게 할 뿐만 아니라 군대가 정치적 주체가 되는 것을 막는 것이다. 장교단의 직업주의 요소로 위치 지을 수 있는 전문적인 기술은 폭력의 관리이며, 여기에는 군사력 조성, 군사 작전의 입안, 그리고 작전 지휘 업무가 포함된다. 그리고 장교단의 사회적 책임은 전문 지식을 바탕으로 국가에 대한 군사적 안보에 대한 조언을 하는 것이다.

문민 통제(시빌리언 컨트롤)는 민군 관계에서 문민에 대한 군인의 권력 관계를 극소화하는 이념이다. 헌팅턴은 객체적 문민 통제(객관적 문민 통제)의 방법이야말로 문민 통제의 목적을 달성하면서도 군대의 직업주의를 더욱 촉진하는 것이라고 주장했다.

3. 2. 수렴 이론 (Convergence Theory)

모리스 야노비츠는 1960년 저술한 ''직업 군인''에서 군대와 민간 사회가 점차 유사해지는 "수렴" 현상을 주장했다.[26] 야노비츠는 군대가 외부 개입에 의해 변화될 수 있다고 보았으며, 민간 사회와의 상호작용을 통해 민주적 가치를 내면화할 수 있다고 주장했다. 그는 군대가 변화 속도가 느리지만 외부 압력 없이도 변화하며, 군대의 민간화 또는 사회의 군사화를 가정했다.[68][71][77][80][81] 그러나 이러한 수렴에도 불구하고 군대는 민간 사회와 본질적인 차이점을 유지하며 본질적으로 군대적 특성을 유지할 것이라고 주장했다.[82]

3. 3. 대리인 이론 (Agency Theory)

피터 D. 페이버[88][89][90]는 미시경제학의 주인-대리인 이론을 바탕으로 민군 관계를 분석하는 대리인 이론을 제시했다.[90][91] 그는 이 이론을 통해 민간 지도부(주인)와 군대(대리인) 간의 관계를 설명하고자 했다.

페이버는 민간 지도부가 정책 수립의 책임을 지는 주인, 군대는 지정된 임무를 수행하는 대리인으로 설정했다. 군대는 임무를 충실히 수행하는 '일하기'와 임무를 회피하고 군의 이익을 추구하는 '게으름 피우기' 중 하나를 선택할 수 있다. '게으름 피우기'는 불복종뿐 아니라 '발목 잡기', 언론 유출 등도 포함한다.

대리인 이론에 따르면, 민간 지도부의 감시 비용이 낮으면, 검사, 보고서, 군사 계획 검토, 예산 통제, 위원회 감독 청문회, 정기 보고서 요구 등 침투적인 통제 방식을 사용하게 된다. 이러한 감시와 통제가 강화될수록 군의 '게으름 피우기', 즉 정치 개입 가능성은 낮아진다.

페이버는 자신의 이론이 민주주의 이론에 기반한 연역적 이론이며, 민간 및 군 지도부의 일상적인 결정과 행동을 분석하는 데 유용하다고 주장했다.

3. 4. 일치 이론 (Concordance Theory)

레베카 L. 시프(Rebecca L. Schiff)는 기존 민군 관계 이론들이 민간과 군의 분리를 전제하는 것에 대한 대안으로 "일치 이론(Concordance Theory)"을 제시했다.[92][93][94] 일치 이론은 군대, 정치 엘리트, 시민 간의 협력적 관계와 합의를 강조한다. 시프는 이 세 주체가 다음 네 가지 주요 지표에 대해 합의를 이루어야 한다고 주장했다.

  • 장교단의 사회적 구성
  • 정치적 의사 결정 과정
  • 군 인력 모집 방식
  • 군대의 스타일


이 네 가지 지표에 대한 세 주체 간의 합의가 이루어지면 군의 국내 정치 개입 가능성이 줄어든다고 보았다. 시프는 저서 ''군대와 국내 정치''에서 미국, 이스라엘, 아르헨티나, 인도, 파키스탄 등 다양한 국가의 사례 연구를 통해 자신의 이론을 검증했다.[95][9] 일치 이론은 특히 신생 민주주의 국가에 적용되어 쿠데타 위협을 분석하는 데 유용하게 활용된다.

3. 5. 기타 이론

새뮤얼 P. 헌팅턴은 그의 저서 ''군인과 국가''에서 군사적 전문성(전문 지식, 사회적 책임, 단체성)을 통해 군의 정치 개입을 막을 수 있다고 주장했다. 헌팅턴에 따르면, 장교단은 직업주의([군사적 전문성]])로 특징지어지며, 전문 지식, 사회적 책임, 단체성을 갖추고 있다. 이러한 군대의 직업주의는 군사적 안보를 효율적으로 달성하게 할 뿐만 아니라 군대가 정치적 주체가 되는 것을 막는다. 장교단의 직업주의 요소는 폭력의 관리이며, 여기에는 군사력 조성, 군사 작전 입안, 작전 지휘 업무가 포함된다. 장교단은 전문 지식을 바탕으로 국가에 군사적 안보에 대한 조언을 하는 사회적 책임을 지니며, 공적인 관료 조직으로서 특별한 참가 절차, 독자적인 행동 양식, 계급 제도에 기반한 서열을 갖춘 단체성을 가진다.

에이머스 펄머터는 헌팅턴의 견해에 이의를 제기하며, 군대의 단체성이 비대해져 정치에 개입하는 현상을 "위병주의(Praetorianism)"라고 정의하고, 제3세계 국가들의 사례를 분석했다. 펄머터는 군대의 단체성에 주목하여, 이것이 위병주의의 원인이 될 수 있다고 보았다. 위병주의는 군대가 무력을 활용하여 독자적인 정치 권력을 행사하는 상황을 의미하며, 고대 로마의 근위대가 무력을 배경으로 원로원의 정치에 개입한 것에서 유래한다.

새뮤얼 에드워드 파이너는 그의 저서 ''기마 위의 사람''에서 군의 정치 개입이 해당 국가의 정치 문화와 관련이 있다고 주장하며, 정치 문화가 성숙할수록 문민 정부의 정통성이 높아져 군의 개입이 억제된다고 보았다. 파이너는 군대가 항상 정치 개입을 하도록 동기 부여를 받는다고 주장하며, 헌팅턴의 직업주의 확립을 통한 정치 개입 방지 주장을 반박했다. 그는 직업주의가 문민 조직과의 충돌을 일으키는 요인이 될 수 있다고 보았으며, 군대의 정치 개입을 네 가지 수준(합법적인 영향력 행사, 압력 행사, 지배자 교체, 문민 체제 제거 및 군인 체제 확립)으로 정리했다.

4. 한국의 정군관계 현황과 과제

4. 1. 문민통제의 확립과 과제

4. 2. 군의 정치적 중립성

4. 3. 남북 관계와 정군관계

4. 4. 사회와 군대의 관계

사회와 군대의 관계는 분리성과 결합성이라는 두 가지 상반된 성격으로 분류할 수 있다. 군대 생활은 병영, 함내 등 물리적으로 사회와 격리된 환경에서 이루어지며, 엄격한 규율과 절대적인 복종이 요구되는 봉건적 인간관계를 특징으로 한다. 이는 민주적인 사회 생활과는 크게 달라 불신감의 배경이 될 수 있다. 사회의 군대관은 군사 행동의 성패에 따라 변동하는데, 전쟁에서 승리하면 군대관이 개선되지만 패배하면 악화되는 경향이 있다. 예를 들어, 전후 일본 사회와 베트남 전쟁 이후 미국 사회에서 군대관이 악화된 것을 들 수 있다. 이처럼 사회와 군대의 관계는 심리적인 작용에 따라 가변성이 크다.

5. 정군관계 관련 주요 기관 및 단체

Inter-University Seminar on Armed Forces and Society


민군 관계 학자들을 위한 주요 전문 단체는 Inter-University Seminar on Armed Forces and Society(IUS, 대학 간 군대와 사회 세미나)이다. IUS는 민군 관계, 병력 다양성, 재향 군인, 군인 가족, 민영화, 장교 훈련, 모집 및 유지, 여론, 분쟁 관리, 부대 결속력, 윤리 및 평화 구축에 관한 논문을 게재하는 ''http://afs.sagepub.com/ Armed Forces & Society: An Interdisciplinary Journal''를 후원한다.[38] 학술지 ''Armed Forces & Society''는 텍사스 주립 대학교에 위치하고 있으며 현재 패트리샤 M. 쉴즈가 편집하고 있다. Inter-University Seminar on Armed Forces and Society와 저널은 국제적인 범위를 가지고 있다. 이들은 홀수 해마다 격년으로 컨퍼런스를 개최한다. 2017년 컨퍼런스는 버지니아주 레스턴에서 열렸다.[39]

6. 결론

참조

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[2] 문서 Civil Military Relations Taylor and Francis 2015
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[5] 논문 Civil-Military Relations: Changing Frontiers (Review Essay) https://www.academia[...] 2006-11
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[8] 서적 Civil-Military Relations https://www.academia[...]
[9] 간행물 Dynamic Intersection of Military and Society Springer International Publishing 2020
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