국사행위

3. 국사행위에 관한 천황의 실질적 권능

일본국 헌법 제4조는 "천황은 이 헌법이 정하는 국사에 관한 행위만을 행하며, 국정에 관여하는 권능은 없다."고 명시하고 있다. 하지만 헌법이 규정한 국사행위 중에는 국회의 소집이나 중의원 해산과 같이 정치적 성격이 강한 행위도 포함되어 있어, 천황의 실질적 권능 범위에 대한 논란이 존재한다.^[1]

헌법 초안 심의 과정에서 가나모리 도쿠지로 국무대신은 천황의 의사가 정치적 결정에 영향을 미칠 수 있다는 점을 고려하여, 제4조의 의미를 '국사행위 외의 국정에 관한 권능을 가지지 않는다'고 해석해야 한다는 견해를 제시하기도 했다. 그러나 이러한 해석은 제4조의 문언에 비추어 무리가 있다는 비판이 있으며, 현재는 국사행위 여부와 관계없이 천황은 국정에 관한 어떠한 권능도 갖지 않는다는 해석이 지배적이다.

천황의 모든 국사행위는 일본국 헌법 제3조에 따라 내각의 조언과 승인을 반드시 거쳐야 한다. 이는 일본국 헌법 제6조와 제7조에 열거된 행위 모두에 적용된다.^[2] 이는 각 국무대신이 개별적으로 천황을 보필했던 제국 헌법 체제와 달리, 합의체로서의 내각이 그 책임을 지는 방식으로 변경된 것이다.^[3]

헌법학계에서는 천황의 국사행위가 실질적 권능을 포함하지 않는 형식적, 의례적 행위라고 설명하는 경우가 많다. 미야자와 토시요시는 천황의 국사행위 중 일부는 본래 국정에 관한 권능을 포함하지만, 내각의 조언과 승인을 거치면서 결과적으로 의례적인 성격을 띠게 된다는 '결과적 의례설'을 주장했다. 반면, 고지마 가즈시 등은 천황의 국사행위 자체가 본질적으로 형식적이고 의례적인 것이라는 '본래적 의례설'을 내세운다.

• '''본래적 형식설'''(고지마 가즈시 등): 천황의 국사행위는 본래부터 형식적·의례적이며, 내각의 조언과 승인 역시 실질적 결정권을 의미하지 않는다고 본다. 예를 들어, 내각총리대신 임명은 국회가 실질적 결정권을 가지므로(일본국 헌법 제67조), 내각의 조언과 승인이 실질적 결정권과 분리되어 있음을 보여준다고 주장한다. 이 설에 따르면, 국회 소집이나 중의원 해산처럼 헌법에 명문 규정이 없는 행위의 실질적 결정권 소재는 제7조 외의 다른 근거(역사적 관행, 헌법 제53조 유추 등)에서 찾아야 하는데, 그 근거가 약하다는 비판이 있다.^[20]
• '''결과적 형식설'''(미야자와 도시요시 등): 천황의 국사행위가 반드시 처음부터 형식적인 것은 아니지만, 실질적 결정권을 포함하는 내각의 조언과 승인을 통해 결과적으로 형식적·의례적인 것이 된다고 본다. 만약 국사행위가 본래 형식적이라면 내각의 조언과 승인이 불필요하며, 헌법 조문 순서도 바뀌었어야 한다고 주장한다. 초기 미야자와 설은 국회 지명에 기초한 총리 임명 등 내각에 재량권이 없는 경우 조언과 승인이 불필요하다고 보았으나, 이는 헌법 제3조의 문언과 맞지 않아 현재는 모든 국사행위에 조언과 승인이 필요하다고 본다. 다만, 국사행위의 종류에 따라 내각의 실질적 결정 재량 범위는 달라진다고 해석한다(예: 중의원 해산은 넓은 재량, 총리 임명은 거의 재량 없음).^[21]

• 천황은 국사행위에 대한 내각의 조언과 승인을 거부하거나 변경할 권능이 없다.
• 해외여행은 국사행위가 아니므로 내각의 조언과 승인에 구속되지 않으며, 이론적으로는 최종적으로 천황의 의사에 따라 결정된다.
• 내각의 조언과 승인 사항이 명백히 국민을 위한 것이 아니거나 천황의 양심에 반하는 경우, 천황은 내각에 질문을 제기할 수 있다.

4. 내각의 조언과 승인

일본국 헌법 제3조에 따라 국사행위는 '''내각의 조언과 승인'''에 근거해야 하며, 이에 대한 책임 역시 내각이 진다.^[1][3] 이는 대일본 제국 헌법에서 천황의 행위를 보필하는 주체가 "국무 각 대신" 개별이었던 것과 달리, 현행 헌법에서는 합의체인 내각이 그 역할을 담당함을 의미한다.^[3]

조문의 문구상으로는 국사행위 이전에 '조언'을, 이후에 '승인'을 받아야 하는 것처럼 보일 수 있다. 그러나 일반적으로는 두 행위를 하나의 과정으로 보아, '조언'과 '승인'을 위해 각각 별도의 각의를 열 필요는 없다고 해석하며, 실제 운영도 이에 따른다.^[2]

천황이 국정에 관한 실질적인 권능을 가지지 않는다는 원칙 하에서 '내각의 조언과 승인'이 구체적으로 무엇을 의미하는지에 대한 논의가 있다. 즉, 이것이 국사행위의 실질적인 결정권이 내각에 있음을 의미하는지, 아니면 단순히 형식적인 절차에 불과한지가 문제 되는 것이다. 이러한 해석상의 문제는 국회 소집이나 중의원 해산과 같이 실질적 결정권의 소재가 헌법에 명확히 규정되지 않은 국사행위가 존재하고, 반대로 내각총리대신 지명이나 국무대신 임면처럼 명백히 내각 외(국회나 내각총리대신)에 실질적 결정권이 있는 행위조차 조문상으로는 내각의 조언과 승인을 요구하기 때문에 발생한다.

이에 대한 주요 해석은 다음과 같다.

• '''본래적 형식설''' (고지마 가즈시 등): 이 입장은 천황의 국사행위 자체가 본래부터 형식적이고 의례적인 성격을 가지며, 따라서 내각의 조언과 승인 역시 실질적인 결정권을 포함하지 않는다고 본다. 내각총리대신 임명의 실질적 결정권이 국회에 있다는 점([일본국 헌법] 제67조)을 근거로, 내각의 조언과 승인이 실질적 결정권과는 분리된 형식적 요건임을 강조한다. 다만 이 설에 따르면, 국회 소집이나 중의원 해산처럼 결정권 소재가 불분명한 행위의 근거를 헌법 제7조 외에서 찾아야 하는데(예: 역사적 관행, 헌법 제53조 유추 등), 그 근거가 다소 약하다는 지적이 있다.^[20]
• '''결과적 형식설''' (미야자와 토시요시 등): 천황의 국사행위가 본래 반드시 형식적인 것은 아니지만, 실질적 결정권을 포함하는 내각의 조언과 승인을 거치기 때문에 결과적으로 형식적·의례적인 것이 된다고 설명한다. 만약 국사행위가 본래부터 형식적이라면 굳이 내각의 조언과 승인을 요구하는 것이 무의미하며, 헌법 조문의 순서(제4조와 제3조)도 바뀌었어야 한다고 주장한다.
• 초기 미야자와 토시요시는 국회의 지명에 따른 총리 임명이나 총리의 전권에 속하는 국무대신 임면 등 내각에 결정 재량이 없는 경우에는 조언과 승인이 불필요하다고 보았다. 그러나 이는 "국사에 관한 모든 행위"에 조언과 승인을 요구하는 헌법 제3조의 문언과 충돌한다는 비판을 받았다. 따라서 최근의 결과적 형식설은 모든 국사행위에 내각의 조언과 승인이 필요하다고 보면서도, 그 구체적인 내용은 각 국사행위의 성격과 관련 헌법·법률 규정에 따라 달라진다고 해석한다. 즉, 내각의 실질적 결정 재량은 행위의 종류에 따라 넓거나 좁을 수 있다는 것이다. 예를 들어, 중의원 해산에 대해서는 내각에 넓은 재량이 인정되지만, 국회의 지명에 구속되는 총리 임명에 대해서는 내각의 재량이 거의 없다고 본다.^[21]

5. 국사행위의 대행

황실전범의 규정에 따라 섭정이 임명된 경우, 섭정은 천황의 이름으로 국사에 관한 행위를 수행한다(일본국 헌법 제5조 전단). 또한, 천황이 정신적 또는 신체적 질환 또는 사고(해외 방문으로 인한 일본 국내 부재 포함)로 국사 행위를 수행할 수 없는 경우에는 국사행위 임시 대행에게 국사 행위를 위임할 수 있다(일본국 헌법 제4조 제2항). 국회에서의 정부 답변에서는 헌법 제4조 제2항에 규정된 "국사행위 임시 대행으로의 위임"도 국사 행위에 포함된다고 한다.

현재
일본에서의 섭정 취임 자격자^[27]

순위	사진	이름·신위	생년월일	성별	비고	황위 계승 순위
1	--	아키시노노미야 후미히토 친왕 (황사)	1965년 11월 30일	남성	황실전범 제17조 1항 1호 "황태자"(황사)[28]	1
2		히사히토 친왕	2006년 9월 6일	남성	황실전범 제17조 1항 2호 "친왕 및 왕"	2
3	--	히타치노미야 마사히토 친왕	1935년 11월 28일	남성		3
4	--	황후 마사코	1963년 12월 9일	여성	황실전범 제17조 1항 3호 "황후"	－
5	--	상황후 미치코	1934년 10월 20일	여성	황실전범 제17조 1항 4호 "황태후"(상황후)[29]	－
6		아이코 내친왕	2001년 12월 1일	여성	황실전범 제17조 1항 6호 "내친왕 및 여왕"	－
7	--	카코 내친왕	1994년 12월 29일	여성		－
8	--	아키코 여왕	1981년 12월 20일	여성		－
9	--	요코 여왕	1983년 10월 25일	여성		－
10	--	쓰구코 여왕	1986년 3월 8일	여성		－
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6. 기타

국사행위 중 하나인 국회 소집에는 예외가 적용된다. 참의원의 긴급소집은 천황의 국사행위에 해당하지 않는다.

일본국 헌법 제6조와 제7조에 규정된 국사행위 외에 천황이 하는 다른 행위들이 공적 행위로 인정될 수 있는지에 대한 논의가 있다.^[1][7] 구체적으로 국회 개회식에 참석하여 '말씀'을 내리거나 외국 원수를 맞이하는 행위 등이 이에 해당한다. (단, 헌법상 국사행위로 명시된 것은 '외국의 대사 및 공사를 접수하는 것'이다.) 이러한 행위들의 법적 지위에 대해서는 '상징으로서의 지위에 근거한 공적 행위'로 용인하는 견해, 헌법 제7조 제10호의 '의식을 행하는 것'에 해당한다는 견해, 또는 이러한 행위를 인정할 수 없다는 견해 등이 대립하고 있다.

참조

_[1] 서적 憲法（新版） 弘文堂 1990
_[2] 서적 憲法（新版） 弘文堂 1990
_[3] 서적 憲法（新版） 弘文堂 1990
_[4] 판례 衆議院議員資格並びに歳費請求 https://www.courts.g[...] 1960-06-08
_[5] 서적 憲法（新版） 弘文堂 1990
_[6] 논문 天皇と民事裁判権 有斐閣 2007
_[7] 서적 憲法（新版） 弘文堂 1990
_[8] 웹사이트 天皇皇后両陛下のご活動 https://www.kunaicho[...]
_[9] 간행물 週刊ダイアモンド　2016 9/17　36号 ダイヤモンド社 2016
_[10] 간행물 週刊ダイアモンド　2016 9/17　36号 ダイヤモンド社 2016
_[11] 서적 憲法 I （第4版） 有斐閣 2006
_[12] 논문 法令公布の方法 有斐閣 2007
_[13] 서적 憲法 I （第4版） 有斐閣 2006
_[14] 서적 憲法（新版） 弘文堂 1990
_[15] 서적 憲法 I （第4版） 有斐閣 2006
_[16] 서적 憲法（新版） 弘文堂 1990
_[17] 뉴스 立皇嗣の礼を国事行為に　天皇陛下退位で政府 https://www.nikkei.c[...] 日本経済新聞 2018-02-20
_[18] 웹사이트 ご大喪・ご即位・ご結婚などの行事 https://www.kunaicho[...] 宮内庁 2016-03-10
_[19] 웹사이트 衆議院会議録情報 第126回国会 内閣委員会議録 第5号 https://kokkai.ndl.g[...] 国立国会図書館 2016-03-10
_[20] 서적 憲法 I（第4版） 有斐閣 2006
_[21] 서적 憲法 I （第4版） 有斐閣 2006
_[22] 서적 憲法（新版） 弘文堂 1990
_[23] 웹사이트 衆議院内閣委員会議事録 昭和39年3月13日 https://kokkai.ndl.g[...]
_[24] 웹사이트 衆議院内閣委員会議事録 昭和39年3月14日 https://kokkai.ndl.g[...]
_[25] 웹사이트 衆議院内閣委員会議事録 昭和39年3月19日 https://kokkai.ndl.g[...]
_[26] 판례 衆議院議員資格並びに歳費請求 https://www.courts.g[...] 1960-06-08
_[27] 웹사이트 摂政 - 宮内庁 https://www.kunaicho[...] 宮内庁 2019-09-15
_[28] 법령 天皇の退位等に関する皇室典範特例法第5条
_[29] 법령 天皇の退位等に関する皇室典範特例法第4条