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국철분할민영화

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목차

1. 개요

국철분할민영화는 1987년 일본국유철도(국철)의 방만한 경영과 누적된 부채를 해결하기 위해 추진된 개혁이다. 국철은 자동차 보급과 노사 갈등, 정치권의 개입 등으로 적자가 심화되었고, 정부는 분할 민영화를 통해 효율성을 높이려 했다. 이 과정에서 국철 노조의 반발과 내부 분열이 있었지만, 나카소네 내각의 강력한 추진으로 12개의 JR 계열사로 분할되었다. 민영화 이후 열차 시각표 개정, 운임 안정, 수송량 증가 등 긍정적인 변화가 있었지만, 안전 문제, 장거리 열차 폐지, 고용 불안, 노조 와해 등의 부정적인 측면도 나타났다.

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국철분할민영화
개요
명칭국철분할민영화
원어 명칭国鉄分割民営化 (こくてつぶんかつみんえいか, Kokutetsu Bunkatsu Min'eika)
목표일본국유철도(국철)의 경영 개선 및 효율화
방법분할 (6개 여객철도 회사, 1개 화물철도 회사)
민영화 (주식 공개 및 매각)
배경
국철의 적자 심화과도한 인건비
비효율적인 운영
신칸센 건설 부채
행정개혁정부 주도 개혁 정책
작은 정부 지향
주요 내용
분할6개 여객철도 회사: JR 홋카이도, JR 동일본, JR 도카이, JR 서일본, JR 시코쿠, JR 규슈
1개 화물철도 회사: JR 화물
민영화단계적 주식 매각
경영 자율성 확대
추진 과정
1982년국철 재건 감시위원회 설치
1985년국철 개혁에 관한 의견 발표
1986년국철 개혁 법안 국회 제출
1987년 4월 1일국철 분할 민영화 시행
평가
긍정적 평가경영 효율성 향상
서비스 개선
지역 특성에 맞는 운영
부정적 평가지역 간 서비스 격차 심화
안전 문제 발생 우려
고용 불안정
영향
철도 산업 구조 변화경쟁 체제 도입
지역 경제 활성화관광 산업 연계 강화
고용 변화인력 감축 및 재배치

2. 역사적 배경

1960년대 일본 경제 성장과 함께 전국적으로 자동차 보급이 빠르게 진행되면서 대중교통이 발달하지 않은 지방에서 국철 기피 현상이 일어났다. 동시에 인건비가 급격히 상승하면서, 이전까지 흑자였던 일본국유철도는 도카이도 신칸센이 개통된 1964년부터 적자로 전락했다.[1] 1970년대 중반에는 일본국철 생산성 향상 운동 실패 등으로 노사 관계가 악화되어 준법투쟁과 파업이 지속되었고, 특히 화물 분야에서 큰 피해를 입었다.

국철은 1949년 철도성에서 분리되어 공기업으로 발족했지만, 철도 운임, 예산, 신규 노선 건설, 인사 등 주요 결정 사항은 국회 승인을 얻도록 하여 정부와 정치권의 개입과 압박을 강하게 받았다.[1] 정부는 국철을 강하게 통제하며 인플레이션 방지 등을 이유로 운임 인상 계획을 철회시키고, 민간 경쟁을 저해한다는 이유로 철도운송업 이외 사업 진출을 막는 등 경직된 경영 구조를 지속시켜 적자를 부풀렸다. 1972년 취임한 다나카 가쿠에이 총리의 "일본 열도 개조론"으로 사회 간접 자본(SOC) 건설이 본격화되면서, 선거를 앞두고 국회의원들이 지역구에 철도를 유치하기 위해 경쟁하여 1980년까지 수익성이 낮은 적자 철도 건설이 계속되었다.

1964년 일본 철도 건설 공단 출범 이후 수송량이 적은 지방 노선 건설 비용은 국가가 전액 부담했지만, 영업 개시 후 적자는 여전히 국철이 부담했다. 대도시권(특히 수도권)에서는 인구 밀도 증가로 출퇴근 시간 수송 능력이 포화 상태에 이르렀고, 국철은 통근 5방면 작전을 전개했지만, 비용은 대부분 자체 부담해야 했고 국비 지원은 거의 없었다. 1970년대 《전국 신칸센 철도 정비법》 제정으로 여러 신칸센 노선 건설이 추진되어 건설비는 그대로 국철의 채무로 쌓여 갔다.

1980년대 초반 운임을 기존 대비 50% 인상하고 이후에도 매년 인상했지만, 급격한 운임 인상으로 수도권 근교 노선과 신칸센 등에서 이용자가 급감하여 수지 개선으로 이어지지 못했다. 정부는 보조금을 투입했지만, 상황은 보조금만으로는 개선되지 않을 정도로 악화되어 있었다.

이에 정부는 "최후의 자주 재건 플랜"인 "일본국유철도 경영 재건 촉진 특별 조치법"(국철재건법)을 제정하여 국철 직원 수 감축, 지방 저수요 노선 신규 건설 동결, 평시 수송량에 따른 노선 구분, 저수요 노선 폐지 및 버스 노선 전환, 지방교통선 할증 운임 도입 등을 추진했다.

1981년 스즈키 젠코 내각은 "제2차 임시행정조사회"를 설치하여 국철 개혁 등 정부 재정 재건을 심의하게 했다. 1982년 자민당은 "국철재건소위원회"를 만들어 국철 개혁을 논의하였다. 제2차 임시행정조사회에서는 "국철 해체" 등 민영화 추진 방안이 제시됐다. 1982년 7월 "국철을 5년 이내에 분할 민영화해야 한다"는 결론이 내려져, 국철 조직 자체의 소멸로 방향을 틀었다. 스즈키 내각은 같은 해 9월, 국철 분할 민영화를 결정했다.

자민당 내에서는 가토 무쓰키, 다무라 하지메 등을 중심으로 민영화 반대론이 적지 않았지만, 스즈키 젠코 후임 나카소네 야스히로 총리가 국철 민영화를 적극 추진하면서 기정사실화되었다. 나카소네 총리 취임에 큰 영향력을 행사한 다나카 가쿠에이 전 총리는 민영화 자체에는 반대하지 않았지만, 사업 내용 및 지역 기준 분할 민영화에는 반대했다.

정부는 1982년 11월 "국철재건감리위원회" 설치를 결정하고 1983년 5월 관련 법안이 국회에서 제정되어 같은 해 6월 10일 공식 출범했고, 이후 일부 국철 간부를 중심으로 민영화를 위한 기초 작업에 돌입했다. 국철 분할 민영화에 반대하던 국철 경영진 등은 "국체수호파"로 불리기도 했다.

나카소네 총리는 분할 민영화와 비분할 민영화를 둘러싼 이해 세력들의 대립이라는 장벽을 만났다. 민영화 자체는 결정되었으나, 민영화될 철도 시장을 사업 내용과 지역 기준으로 분할할지, 아니면 기존 국철이 담당하던 모든 사무를 하나의 민영화된 주체가 이어받을지를 놓고 갈등이 지속되었다. 다나카 가쿠에이 전 총리 역시 시장 분할에 반대했고, 이에 민영화 자체를 반대하던 국철 경영진과 노조가 비분할 민영화를 내세우며 다나카 주장을 뒷받침했다. 1985년 1월 국철 "경영 개혁을 위한 기본 방안"에도 비분할 민영화 전제 내용이 담겼다. 국철 경영진은 비분할 민영화를 주장하는 극비 자료를 만들어 국회의원과 언론에 배포하고, 국철 내부에서 비분할 민영화를 주장하며 경영진과 뜻을 같이 하던 인사를 요직에 승진·임명, 분할 민영화를 주장하며 정부와 뜻을 같이 하던 인사는 지방으로 좌천시키는 등 분할 민영화파를 억제했다.

국철 경영진과 노조를 중심으로 정부 분할 민영화 계획에 방해가 계속되자, 나카소네 총리는 국회에서 국철을 "방만 경영 집단"으로 규정하고 "국철은 상황을 분간해야 한다"는 등 강력 조치를 암시했다. 다나카 가쿠에이 파벌에서는 다케시타 노보루 배신으로 파벌이 흔들리고 다나카가 1985년 초 뇌경색으로 쓰러져 정치 생명을 잃으면서 비분할 민영화파 세력이 약화되어 나카소네의 분할 민영화 추진에 속도가 붙었다. 나카소네는 1985년 12월 개각을 단행하여 미쓰즈카 히로시를 운수대신으로 입각시켰다. 1986년 5월, 국철 상무이사 오타 도모유키는 아사히 신문에 비공식적으로 국철 개혁 주도 인사들을 비난하며 비분할 민영화를 위한 사전 공작을 펼칠 것이라고 밝혔다. 이 내용이 나카소네에게 통보되었고, 나카소네는 국철 경영진 교체를 결정하고 니스기 이와오 총재를 비롯한 국철 경영진 8명을 한꺼번에 교체했다. 1986년 6월 21일, 후임 국철 총재에 스기우라 다카야가 취임하였다. 정부는 국철 분할 민영화를 둘러싸고 정부와 국철이 정면 대립하는 모양새를 피하기 위해 표면적으로는 국철이 자발적으로 경영진을 교체한 것으로 보이게 했다. 정부와 새 경영진은 분할 민영화파를 도쿄 본사로 돌아오게 하여 국철을 이끌도록 하였다. 결국 분할 민영화파와 비분할 민영화파 갈등은 분할 민영화파 승리로 끝났다.

1980년대 국철은 누적 채무에 이자까지 더해져 부채가 눈덩이처럼 불어났다. 1982년 8월, 운수성은 1983년도 예산 심사 과정에서 국철 채무 보전 대가로 직원 신규 채용 무기한 정지를 요구했다. 국철은 1985년 대졸자 제외 채용 인원을 최소화했고, 1986년에는 모든 신규 채용을 중단했다.

거액의 누적 채무를 민영화를 통해 경영 상태가 개선될 JR 그룹 계열사 부담으로 돌리고, 국철 소유 불필요 자산 매각에 일본 정부 세금을 투입하여 지원하는 것이 국철 분할 민영화의 주된 목적이었다. 1987년 해체 당시 국철 누적 채무는 37조 엔이었다. 국철 부채가 정부와 언론 결탁으로 이루어진 허위 보도라는 주장도 있었으나, 채무 이자만 연 1조 엔에 달하는 등 1980년대 버블 경제 시대 땅값 상승에도 국철 소유 국유지 등 자산 매각으로 적자를 청산할 수 없었다는 주장도 있다.

국철 교통 수송 점유율은 1960년 약 50%였지만, 획일적 운송 시스템, 기술 혁신 지연, 운임 인상, 도로망 정비로 높아진 자가용 보급률, 항공 및 고속버스 발달 등으로 1985년 약 23%로 급감했다. 국철 분할 민영화는 각 지역 특성에 맞는 운송 체계를 갖추어 외면받은 철도를 재생시키는 데 목적이 있었다.

전후 정부 주도 국철 신규 채용으로 필요 이상 인원이 발생하여 높은 인건비가 문제였고, 1980년대 정부 설치 국철재건감리위원회는 민영화된 철도 회사 전체 직원은 18만 3천 명 정도가 적당하다고 보고했다. 1986년 4월 기준 국철 전체 직원은 약 27만 7천 명으로, 약 9만 4천 명이 "잉여 인원"이 될 것이라는 전망이 나왔다.

국철 9만 4천 명 잉여 인원 중 약 7만 명이 희망퇴직했다. 정부는 희망퇴직자에게 공공기관, 민간기업, 타 철도회사 등으로 재취업을 유도해 대부분 재취업했다. 1987년 민영화 시점에는 전체 직원 수가 약 20만 명 정도로 감소했다. 민영화 후 남은 국철 직원은 JR 그룹 산하 계열사 직원으로 개편되었으나, JR 계열사에서 고용 승계를 거부한 약 7천 명은 정부 산하 일본국유철도 청산사업단으로 보내졌다. 고용 승계 거부 인원은 대부분 홋카이도여객철도(JR 홋카이도)와 큐슈여객철도(JR 큐슈)에 승계를 신청했던 직원들이었고, "1983년부터 1986년까지 정직 처분 2회 이상 또는 정직 6개월 이상 처분을 한 번이라도 받은 자, 기타 채용 기준 부적합 사유자"도 거부당했다.

민영화 당시 공무원 직급 상당 간부 채용자도 약 1600명 있었으나, JR 계열사에 고용 승계된 것은 약 1100명 정도였다.

1980년대 국철 개혁 지지 경영진은 국철 산하 각 노조와 고용안정협약을 체결하기로 하고 노사공동선언을 제안했다. 1986년 1월 13일, 니스기 이와오 국철 총재실에서 경영진과 각 노조 대표가 마주앉았다. 경영진 제시 노사공동선언문에 국철노동조합, 전국철동력차노동조합은 거부했고, 국철동력차노동조합, 철도노동조합, 전국시설노동조합은 동의했다. 국철은 노사공동선언 거부 국철노동조합, 전국철동력차노동조합과 고용안정협약 파기를 선언했고 발효되었다.

당시 국철노동조합은 1985년 4월 1일 기준 187,592명 조합원을 보유한 일본 최대 노동조합이었으며, 일본사회당(사회민주당) 주요 지지 기반 일본노동조합총평의회(총평)의 기둥이었다. 국철 노조 내부에는 중핵파, 혁마르파 등 과격 분파가 존재했고, 일부는 사회주의 혁명론을 내세웠다. 그러나 국철 노조는 이러한 과격 세력을 통제하지 못했다.

국철노동조합이 고용안정협약을 파기하자 내부에서 고용 불안을 우려한 조합원 탈퇴가 이어졌다. 1986년 4월 13일, 국철노동조합 탈퇴 조합원 중심으로 "진(眞)국철노동조합"이 결성되었다.

이후 국철은 제2차 노사공동선언을 제안하며 다시 노조들과 교섭했다. 기존 공동선언 내용을 기초로, 국철 민영화 후 건전 경영 정착까지 노동쟁의 자제, 노조 측 사측 상대 제기 소송 취하, 사측 국철노동조합 및 국철동력차노동조합 상대 제기 파업 손해배상 청구 취하를 제안했다. 일본노동조합총평의회(총평)은 새 공동선언을 수락했지만, 국철노동조합 산하 비주류 조합원들은 반발했다. 1986년 10월 10일, 국철노동조합 임시 대회에서 제2차 노사공동선언 발효 후속방침안이 부결되었다. 공동선언 찬성파 야마자키 슌이치 위원장이 사임했고, 공동선언 반대파 비주류 조합원들 중심으로 롯폰기 사토시를 새 위원장으로 선출했다. 야마자키 전 위원장 등 주류파 조합원들은 대부분 국철노동조합에서 탈퇴했다. 국철노동조합 주류와 비주류 갈등 속에서 1987년 국철 민영화 당시 조합원 수는 6만 2천 명까지 줄었다.

정부는 국철 민영화로 JR 그룹 계열사들이 기존 국철 사무를 이관받지만, 국철과 JR 계열사는 별개 회사로 간주하여 JR 계열사에 국철 직원 고용 승계 의무는 없다고 밝혔다. 법률상 국철과 JR 계열사는 무관하며, 기존 국철 직원 고용을 JR 계열사가 승계하는 것은 국철 직원이 국철에서 퇴사 후 JR 계열사에 지원하는 형태였다.

지역 인재 우선 채용 방침을 내건 JR 그룹과 정부기관, 공공기관, 민간기업 재취업을 거부하여 일본국유철도 청산사업단에 참여한 약 7000명 국철 직원 중 국철노동조합 조합원은 70.8%였다. 나머지 29.2%도 타 노조 조합원이었다. 국철청산사업단은 1998년 해체되었지만, 이후에도 재취업을 거부하던 인원도 1,047명이었다. 이들 대부분은 국철노동조합 조합원이었다. 국철청산사업단 해체로 갈 곳 없어진 인원들은 노조를 통해 중앙노동위원회에 구제를 신청했고, 구제 신청이 받아들여지자 JR 그룹 계열사들이 불복하여 이의 신청을 하였다. 중앙노동위원회는 사건을 최고재판소(대법원)에 넘겼고, 최고재판소는 "국철과 JR은 법적으로 무관계 회사"라는 JR 계열사 주장을 받아들였다. 이후에도 옛 국철 고용 승계 법적 책임 소송은 계속되었고, 2010년 하토야마 유키오 내각이 합의금으로 한 세대당 2200만 엔을 지급하며 일단락되었다.

국철노동조합은 철도 서비스 저하를 이유로 국철 분할 민영화 반대를 주장했다. 정부는 얌체 휴가, 얌체 휴식, 얌체 초과근로수당 취득, 음주 근무 일상화, 복장 규정 위반 등 국철 직원 근무 태만을 비판하며 민영화로 부조리 해소를 주장했다.

1970년대 국철노동조합 중심 준법투쟁은 국철 서비스 저하로 연결되어 시민 불만을 샀고, 아게오 사건과 수도권 국철 폭동 등으로 표면화되었다. 국철 직원 근무 태만으로 인한 사고도 자주 일어났다. 국철이 국민 신뢰를 잃은 상황에서 운임 인상이 계속되자 시민들은 다른 교통수단으로 이동했다. 국철노동조합은 파업이나 준법투쟁 등 집단행동을 놓고 내부 혼란을 겪었고, 노조 내부 과격파 모습은 노조 신뢰를 떨어뜨리고 파업에 대한 국민 지지를 얻지 못했다.

정부가 국철 노조 와해, 고용 유연성 증대를 위해 국철 민영화를 추진하였다는 주장이 압도적 공감을 얻었다. 정부가 민영화 근거로 내세운 "부채 해소"는 민영화로 국철 노조를 와해하기 위한 명분이었다는 주장도 있다.

전국 일본국유철도(국철) 조직으로 일원화된 철도 체제를 지역별 분할한 것은 회사 경영 규모를 줄이고 지역 맞춤형 철도 체계를 갖추기 위함이었다.

분할 시 고려된 사항은 다음과 같다.


  • 한 대도시에서 타 회사 관할 구역으로 직통 열차 최소화.
  • 특급열차처럼 2개 이상 간선 구간 운행 열차는 가급적 같은 회사 포함.
  • 하나의 노선은 가급적 하나의 회사 관할.
  • 3개 이상 회사 관할 구역 거치는 열차 최소화.
  • 구간 수요 적어 통과 열차 수와 통과 여객 수 많은 지역을 각 회사 간 구역 경계로 설정.


분할 시 고려 대상에서 제외된 사항은 다음과 같다.

  • 상하 분리 방식(정부나 지자체 철도 시설 소유, 민간 기업 운영권 소유) 채택
  • 기존 국철 철도관리국 관할 경계로 각 회사 관할 분할.
  • 신칸센 관리 및 운영 JR 아닌 별도 회사 위탁.
  • 통근 노선 포함 대도시 근교 노선 관리 및 운영 JR 아닌 별도 회사 위탁.


각 회사 관할 경계 획정은 전통적 지역 구분, 예상 회사 경영 규모, 인력 수 등을 고려하여 검토했다. 혼슈는 노선, 운행계통이 다양하여 2분할, 3분할, 4분할, 5분할 등 여러 경우의 수가 검토되었다. 지나치게 많이 분할하면 관할 경계가 늘어나 철도 시설, 열차 관할 정하기 어렵고, 도카이도 신칸센은 어떻게 분할하든 관할 경계를 지나게 되어 일반 재래선보다 분할이 어렵다는 문제가 지적되었다. 다른 관할 구역 운행 열차가 차량기지 등 시설 공유 시 해결 방안 불명확 문제도 있어, 최대한 분할 적게 하여 도쿄 거점 혼슈 동부, 오사카 거점 혼슈 서부 2분할 방안이 적합하다고 결정했다.

도카이도 신칸센 모든 구간이 혼슈 서부 관할이 되면 혼슈 동부 회사 수익이 낮을 것이라는 주장이 제기되어, 정부는 도카이도 신칸센과 도카이 지방, 야마나시현과 나가노현 남부를 분리하여 나고야 거점 별도 회사로 만드는 3분할 방안을 발표, 이 방안에 따라 분할되었다.

각 회사별 관할 구역 경계는 경계 역 장내신호기 바깥으로 하였다. 이는 하나의 역은 하나의 회사 관할 원칙 때문이었다.

2. 1. 국철의 방만한 경영과 누적 부채

1960년대 일본의 경제 성장과 함께 자동차 보급이 확대되면서, 대중교통이 발달하지 않은 지방을 중심으로 국철 이용이 감소하였다. 게다가 인건비 상승까지 겹쳐, 일본국유철도는 도카이도 신칸센이 개통된 1964년부터 적자로 전환되었다.[1] 1970년대 중반에는 일본국철 생산성 향상 운동의 실패로 노사 관계가 악화되어 준법투쟁과 파업이 빈번하게 발생했고, 특히 화물 분야에서 큰 피해를 입었다.

국철은 1949년 철도성에서 분리되어 공기업으로 발족했지만, 운임, 예산, 노선 건설 등 주요 결정 사항은 국회의 승인을 받아야 했다.[1] 이는 정치권의 개입과 압력으로 이어져, 방만한 경영과 누적 부채를 심화시키는 요인이 되었다.

예를 들어, 정부는 선거 대책이나 인플레이션 방지를 이유로 국철의 운임 인상 계획을 철회시키기도 했다.[1] 또한 민간 기업을 압박한다는 이유로 운송업 이외의 사업 진출도 허용되지 않았다. 다나카 가쿠에이 총리가 내세운 일본 열도 개조론에 따라 수익성이 낮은 지방 로컬선 건설이 계속된 것도 적자 심화의 원인이 되었다. 신규 노선 건설은 1980년이 되어서야 중단되었다.[1]

정부는 표면적으로 국철이 독립채산제이기 때문에 적자에 대해 보조금 지급을 꺼리고, 국철 스스로 철도 채권을 발행하게 했다. 대도시권, 특히 수도권에서는 급격한 인구 집중으로 철도 통근 상황이 악화되어 국철은 통근 5방면 작전을 전개하는 등 수송력 증강에 힘썼지만, 이에 필요한 비용은 대부분 국철이 자체적으로 부담해야 했고 국비 지원은 거의 없었다.[1] 신칸센 건설에도 막대한 비용이 투입되었고, 건설비는 그대로 국철의 채무로 쌓여갔다.[1] 대장성(현 재무성)은 재정 투융자를 제한하고 정부 보증이 없는 특별 철도 채권을 발행하게 하여 국철의 이자 부담을 가중시켰다.[1]

일본 철도 건설 공단 발족 이후 지방 노선 건설 비용은 국가가 부담했지만, 영업 개시 후의 적자는 여전히 국철이 부담해야 했다.[1] 1970년대 후반부터 운임이 대폭 인상되었지만, 수도권 노선과 신칸센에서도 이용자가 감소하여 수지 개선으로 이어지지 못했다.[4]

정부는 1980년에 일본국유철도 경영 재건 촉진 특별 조치법(국철재건법)을 제정하여 인원 감축, 지방 노선 신규 건설 동결, 수송 밀도에 따른 노선 구분, 특정 지방 교통선의 버스 전환, 지방 교통선 할증 운임 도입 등의 대책을 추진했다.

2. 2. 정치권의 개입과 무리한 노선 확장

1960년대 일본의 경제 성장과 함께 자동차 보급이 전국적으로 빠르게 진행되면서, 대중교통이 발달하지 않은 지방에서는 일본국유철도 기피 현상이 나타났다. 이와 더불어 인건비가 급격히 상승하면서, 이전까지 흑자였던 일본국유철도는 도카이도 신칸센 개통 해인 1964년부터 적자로 전환되었다.[1]

1949년 철도성에서 분리되어 공기업으로 발족한 국철은 정부가 경영을 책임지지 않았지만, 철도 운임, 예산, 신규 노선 건설, 인사 등 경영의 핵심 사항은 국회의 승인을 받아야 했다. 이로 인해 정부와 정치권의 개입과 압박이 강했다. 정부는 국철을 강하게 통제하며 인플레이션 방지 등을 이유로 운임 인상 계획을 철회시키고, 민간 경쟁을 저해한다는 이유로 철도운송업 이외의 사업 진출을 막는 등 경직된 경영 구조가 지속되어 적자가 심화되었다.

1972년 취임한 다나카 가쿠에이 총리가 '일본 열도 개조론'을 내세우면서 사회 간접 자본(SOC) 건설이 본격화되었다. 선거를 앞두고 국회의원들은 자신의 지역구에 철도를 유치하기 위해 경쟁했고, 1980년 국철이 적자 심각을 이유로 신규 노선 건설을 중단하기로 결정할 때까지 수익성이 낮은 적자 철도 건설이 계속되었다.

일본 철도 건설 공단 출범 이후, 수송량이 적은 지방 노선 건설 비용은 국가가 전액 부담했지만, 영업 개시 후 발생한 적자는 여전히 국철이 부담해야 했다.

2. 3. 정부의 미온적 대응과 재정 악화

정부는 인플레이션 방지 등을 이유로 국철의 운임 인상 계획을 철회시키고, 민간 분야 경쟁 저해를 이유로 철도운송업 이외의 사업 진출을 제한하는 등 경직된 경영 구조를 유지했다.[1] 대도시권에서는 인구 증가로 출퇴근 시간 수송 능력이 포화 상태에 이르렀지만, 국철은 자체적으로 비용을 부담해야 했고 국비 지원은 거의 이뤄지지 않았다.[1] 1970년대 '전국 신칸센 철도 정비법' 제정으로 신칸센 건설이 추진되었지만, 건설비는 그대로 국철의 채무로 쌓여 갔다.[1]

3. 민영화 추진 과정

1980년대 초, 정부는 '국철재건법'을 제정하여 직원 감축, 적자 노선 폐지, 버스 노선 전환 등 대책을 추진했지만, 상황은 개선되지 않았다.[52] 이러한 상황에서 일본국유철도(국철)를 지역별로 분할하여, 회사 경영 규모를 줄이고 지역 맞춤형 철도 체계를 갖추는 민영화가 추진되었다.

분할 시 고려된 사항과 제외된 사항은 다음과 같다.

고려 사항제외 사항



각 회사 관할 경계 획정은 전통적인 지역 구분, 예상 경영 규모, 인력 수 등을 고려하여 검토되었다. 특히 혼슈는 노선이 복잡하고 운행계통이 다양하여 2~5분할 등 여러 방안이 검토되었다. 지나친 분할은 관할 경계 증가로 인한 철도 시설 및 열차 관리 어려움, 도카이도 신칸센 분할 문제, 차량기지 등 시설 공유 문제 등으로 도쿄 거점 혼슈 동부와 오사카 거점 혼슈 서부로 나누는 2분할 방안이 가장 적합하다고 결정되었다.

그러나 도카이도 신칸센 전체가 혼슈 서부 관할이 되면 혼슈 동부 회사 수익이 저조할 것이라는 주장이 제기되었다. 이에 정부는 도카이도 신칸센과 도카이 지방, 야마나시현과 나가노현 남부를 분리하여 나고야 거점 별도 회사로 만드는 3분할 방안을 발표, 시행하였다.

각 회사 관할 구역 경계는 역 장내신호기 바깥으로 하여, 하나의 역은 하나의 회사가 관할하는 원칙을 지켰다.

좌익 진영은 단결하여 민영화에 반대했다. 1985년 11월 29일 중핵파의 일본국철 동시다발 게릴라 사건으로 수도권 외 국철이 마비되기도 했으나, 나카소네 야스히로 내각의 결의는 변함없었다. 오히려 1986년 중의원/참의원 동일 선거에서 국철 개혁을 주장한 자민당이 대승하며 민심은 분할 민영화를 지지했다. 일본공산당 등도 운행 방해는 비판했다. 공명당, 민사당은 자민당 안에 찬성, 일본사회당은 분할 반대(민영화 허용), 일본공산당은 분할·민영화 반대 입장이었다. 1986년 7월 6일 선거에서 자민당 압승, 야당 참패로 분할 민영화가 사실상 결정되었다.

1986년 11월 1일 열차시각표(다이어) 개정으로 각 지역 특성 맞춤 다이어 설정, 신형 차량 투입, 수요 맞춤 열차 설정이 이루어졌다. 국철 시대와 달리 민영화 후 운임 인상은 1997년 소비세율 변경 외에는 없었다. 열차 증편, 새 역 설치, 역 건물 개량도 활발했다. 복선화, 전철화는 도시 근교 수요 성장 기대 구간 중심으로 실시되었다.

3. 1. 임시행정조사회와 민영화 논의

스즈키 젠코 내각은 1981년 자문 기관으로 '제2차 임시행정조사회'를 설치하여 국철 개혁을 논의했다.[52] 조사회는 1982년 7월, "국철을 5년 이내에 분할 민영화해야 한다"는 결론을 내렸다.[52]

3. 2. 나카소네 내각의 강력한 추진

스즈키 젠코의 뒤를 이어 총리에 취임한 나카소네 야스히로는 국철 민영화를 적극적으로 추진했다. 그러나 분할 민영화와 비분할 민영화를 둘러싼 갈등은 계속되었다. 나카소네 총리는 국철을 "방만 경영 집단"으로 규정하고, 분할 민영화에 반대하던 국철 경영진을 교체하는 강수를 뒀다.[52] 1985년 다나카 가쿠에이 전 총리가 뇌경색으로 쓰러지면서, 분할 민영화 추진에 속도가 붙었다.[53]

3. 3. 국철 노조의 저항과 와해

1980년대 들어 국철 개혁을 지지하는 경영진이 국철을 이끌면서, 각 노조와 고용안정협약을 체결하기 위해 노사공동선언을 제안했다.

1986년 1월 13일, 니스기 이와오 국철 총재실에서 경영진과 노조 대표들이 만났다. 경영진이 제시한 노사공동선언문에 국철노동조합(국노), 전국철동력차노동조합은 거부 의사를 밝혔고, 국철동력차노동조합, 철도노동조합, 전국시설노동조합은 동의했다. 국철 측은 국철노동조합, 전국철동력차노동조합과의 고용안정협약 파기를 선언했고, 이는 실제로 발효되었다.

당시 국철노동조합은 1985년 4월 1일 기준 187,592명의 조합원을 보유한 일본 최대 노동조합이었으며, 제1야당이었던 일본사회당(현재의 사회민주당)의 주요 지지 기반이었던 일본노동조합총평의회(총평)의 핵심 조직이었다. 그러나 국철 노조 내부에는 중핵파, 혁마르파 등 과격 분파가 존재했고, 이들 중 일부는 공개적으로 사회주의 혁명론을 내세우기도 했다. 국철 노조는 이러한 과격 세력을 자체적으로 통제하지 못했다.[13]

국철노동조합이 고용안정협약을 파기하자, 고용 불안을 우려한 조합원들의 탈퇴가 이어졌다. 1986년 4월 13일, 국철노동조합을 탈퇴한 조합원들을 중심으로 "진(眞)국철노동조합"이 결성되었다.[13]

이후 국철은 제2차 노사공동선언을 제안하며 다시 노조들과 교섭을 시도했다. 기존 공동선언 내용을 바탕으로, 국철 민영화 이후 건전한 경영이 정착될 때까지 노조는 노동쟁의를 자제하고, 노조 측에서 사측을 상대로 제기한 소송을 취하하며, 사측은 국철노동조합 및 전국철동력차노동조합을 상대로 제기한 파업 손해배상 청구를 취하하는 새로운 공동선언을 제안했다. 일본노동조합총평의회(총평)는 이 내용을 수락했지만, 국철노동조합 내 비주류 조합원들은 거세게 반발했다. 1986년 10월 10일, 국철노동조합은 임시 대회를 열고 제2차 노사공동선언 발효에 따른 후속방침안을 찬성 101, 반대 183, 기권 14로 부결시켰다. 공동선언 찬성파였던 야마자키 슌이치 위원장이 사임했고, 반대파였던 비주류 조합원들을 중심으로 롯폰기 사토시가 새 위원장으로 선출되었다. 이후 야마자키 슌이치 전 위원장 등 기존 주류파 조합원들은 대부분 국철노동조합에서 탈퇴했다. 이러한 갈등 속에서 1987년 국철 민영화 당시 조합원 수는 6만 2천 명까지 줄어들었다.

정부는 국철 민영화를 통해 JR 그룹 계열사들이 기존 국철 업무를 모두 이관받지만, 원칙적으로 국철과 JR 계열사는 별개 회사이므로 JR 계열사에 국철 직원 고용 승계 의무는 없다고 밝혔다. 법률상 국철과 JR 계열사는 서로 무관하며, 기존 국철 직원의 고용을 JR 계열사가 승계하는 것은 법적으로 국철 직원이 국철에서 퇴사한 뒤 JR 계열사에 지원하는 형태를 취했다.[14]

지역 인재 우선 채용 방침을 내건 JR 그룹과 정부기관, 공공기관, 민간기업으로의 재취업을 거부하고 정부 산하 일본국유철도 청산사업단에 참여한 약 7000명의 국철 직원 중 국철노동조합 조합원은 70.8%였다. 나머지 29.2%도 타 노조 조합원이었다. 일본국유철도 청산사업단은 1998년 해체되었지만, 이후에도 정부기관이나 민간기업 등으로의 재취업을 끝까지 거부한 인원도 1,047명이 있었다. 이들 대부분은 국철노동조합 조합원이었다. 일본국유철도 청산사업단 해체 후 갈 곳이 없어진 이들은 자신이 소속된 노조를 통해 중앙노동위원회에 구제를 신청했고, 구제 신청이 최종적으로 받아들여지자 JR 그룹 계열사들이 불복하여 재차 중앙노동위원회에 이의를 신청했다. 중앙노동위원회는 사건을 최고재판소(대법원)에 넘겼고, 최고재판소는 "국철과 JR은 법적으로 무관계 회사"라는 주장을 강하게 내세운 JR 계열사의 손을 들어주었다. 그러나 이후에도 옛 국철의 고용 승계 법적 책임을 둘러싼 소송은 계속되었고, 2010년 하토야마 유키오 내각이 합의금으로 한 세대당 2200만엔을 지급함으로써 사태는 일단락되었다.

국철노동조합은 철도 서비스 저하를 이유로 국철 분할 민영화 반대를 주장했다. 정부는 얌체 휴가, 얌체 휴식, 얌체 초과근로수당 취득, 음주 근무, 복장 규정 위반 등으로 대표되는 국철 직원들의 근무 태만을 비판하며, 민영화를 통해 이러한 부조리를 해소할 수 있다고 주장했다.

1970년대 국철노동조합이 중심이 되어 일으킨 준법투쟁은 국철 서비스 저하로 이어져 시민들의 불만을 샀고, 아게오 사건, 수도권 국철 폭동 등을 통해 표면화되었다. 또한 국철 직원 근무 태만으로 인한 사고도 자주 발생했다. 이러한 과정을 통해 국철이 국민 신뢰를 잃은 상황에서 운임요금 인상이 계속되자 시민들은 철도 외 다른 교통수단으로 이동하기 시작했다. 국철노동조합은 파업이나 준법투쟁과 같은 집단행동을 놓고 내부 혼란을 자주 겪었고, 이 과정에서 드러난 노조 내부 과격파들의 모습은 노조의 신뢰를 떨어뜨리고 계속된 파업에 대한 국민들의 지지를 얻지 못했다.

결과적으로 정부가 국철 노조 와해를 도모하고, 고용 유연성을 증대하기 위해 국철 민영화를 추진하였다는 주장이 압도적 공감을 얻게 되었다. 한편으로는 정부가 민영화 근거로 내세운 "부채 해소"는 민영화로 국철 노조를 와해하기 위한 명분에 불과했다는 주장도 있다.

4. 분할 방식과 기준

전국 단일 조직이었던 국철을 지역별로 분할한 것은, 각 회사의 경영 규모를 축소하여 지역 밀착 경영을 실현하기 위함이었다.[52]

분할 민영화 이후, 각 지역의 특성에 맞는 열차 시간표(다이어) 설정과 신형 차량 투입이 이루어져 수요에 맞는 열차 운행이 가능해졌다. 국철 시절에는 매년 운임 인상이 반복되었지만, 민영화 이후에는 1997년 소비세율 변경을 제외하고는 운임 인상이 없었다. 열차 증편, 신설역 설치, 역 건물 개량도 활발하게 이루어졌으며, 도시 근교의 수요 증가가 예상되는 구간을 중심으로 복선화 및 전철화가 진행되었다.

시가라키 고원 철도 열차 충돌 사고나 JR 후쿠치야마 선 탈선 사고와 같은 사고는 시장 원리를 우선시하고 안전을 소홀히 한 결과라는 비판이 제기되기도 했다.[52] 그러나 통계적으로는 민영화 이후 철도 사고가 감소했으며, JR 그룹보다 사철(민영 철도)에서 사고가 더 적게 발생하여 민영화와 사고의 직접적인 연관성은 없다는 반론도 있다. 하지만 후쿠치야마 선 사고 당시 완전 민영화된 JR 서일본의 노무 형태와 민영화의 폐해가 드러나 큰 충격을 주었다. 또한, 대도시가 적어 경영 상태가 좋지 않은 JR 홋카이도의 경우 안전 수칙 위반 은폐 등이 드러나 일본 정부의 감사를 받았으며, 전직 사장 2명이 자살하는 사건도 발생했다. 국토교통성 자료에 따르면 2004년을 기점으로 철도 인명 사고 건수와 사상자 수가 다시 증가하는 추세를 보이고 있다.

일본 국토교통성은 홍보 문서에서 국철 말기에는 막대한 정부 보조금(1985년 기준 6000억엔) 투입에도 불구하고 1조엔이 넘는 적자를 기록했지만, JR 7개 사는 2005년도 기준 약 5000억엔의 경상 흑자를 기록하며 국가 및 지방자치단체에 법인세 등 약 2400억엔(2005년도)을 납부하게 되었다고 개혁의 성과를 강조하고 있다.[53]

일본 국철 분할 민영화는 이후 일본 도로공단, 일본 우정 민영화 등의 모델이 되었다. 실제로 JR 동일본의 마츠다 마사타케 회장은 일본 국철 분할 민영화 성공의 공로를 인정받아 도로공단 민영화 추진 위원으로 선발되기도 했다.

회사 간 실제 분할 지점은 경계역의 장내 신호기 바깥쪽(역에서 볼 때 바깥쪽)으로 결정되었다. 이는 한 역의 설비를 모두 한 회사에서 담당하도록 하기 위함이었다. 도카이도 본선기미야 역의 경우, 단나 터널 안에 있는 도카이도 본선 상행 장내 신호기가 경계이며, 그 안쪽(도쿄 방면)은 JR 동일본, 바깥쪽은 JR 도카이가 된다. 그러나 터널 구조물은 분할할 수 없으므로 터널 전체는 JR 도카이가 관리한다. 도카이도 본선 마이바라역은 하행 장내 신호기를 JR 도카이와 JR 서일본의 경계로 하면 복잡해지므로, 도쿄 방면 하행 제1폐색 신호기가 경계이다. 가메야마역은 JR 도카이 관할이지만, 역 구내 서쪽에 있는 가메야마 기관차구는 JR 서일본 노선인 간사이 본선 가메야마역 이동 구간을 담당했기 때문에 JR 서일본에 귀속되었다. 이는 폐지 예정이었던 이세 운전구가 존속하게 되는 부차적인 효과를 가져왔다.

4. 1. 분할 시 고려 사항

분할 시 고려된 사항은 다음과 같다.[52]

  • 하나의 대도시에서 다른 회사로 직통하는 열차를 최대한 만들지 않는다.
  • 특급 열차처럼 도시 간 수송을 하는 열차를 최대한 동일 회사에 포함시킨다.
  • 하나의 노선을 최대한 1개 회사에서 관할한다.
  • 3개 이상의 회사를 경유하는 열차를 최대한 줄인다.
  • 통과 열차 및 통과 여객 수가 최대한 적은 지점을 경계 지점으로 한다.


한편, 상하 분리 방식 채택, 기존의 철도 관리국 경계로 분할, 신칸센 별도 회사 분리, 도시 교통만을 별도 회사로 분리하는 것은 고려되지 않았다.[52]

4. 2. 분할 시 제외 사항

다음은 국철분할민영화 과정에서 고려되지 않은 사항이다.

  • 상하 분리 방식 채택.
  • 기존 철도 관리국 경계로 분할.
  • 신칸센 별도 회사 분리.
  • 도시 교통만을 담당하는 별도 회사 설립.

4. 3. 혼슈 3분할 결정

당초 혼슈는 동부와 서부로 2분할될 예정이었다. 이 방안은 도쿄도에 본사를 둔 혼슈 동부(고신에쓰 지방 이동, 재래선은 시즈오카현도 포함)와 오사카시에 본사를 둔 혼슈 서부(시즈오카현을 제외한 도카이 지방·호쿠리쿠 지방 이동)로 나누는 것이었다.[52] 그러나, 도카이도 신칸센이 혼슈 서부 회사로 귀속되면 혼슈 동부 회사의 수입이 적어질 것으로 예상되었다.[52]

이에 따라 도카이도 신칸센을 포함한 도카이 지방과 야마나시현·나가노현 남부 지역, 시즈오카현 대부분 지역을 나고야에 본사를 둔 별도 회사(JR 도카이)로 하는 3분할 방안이 최종적으로 채택되었다.[52]

5. 국철을 계승한 회사들

1987년 4월 1일, 일본국유철도(국철) 분할 민영화에 따라 국철은 철도 사업을 12개의 JR 계열사에 승계했다. 이 중 동일본여객철도(JR 동일본), 서일본여객철도(JR 서일본), 도카이여객철도(JR 도카이), 큐슈여객철도(JR 큐슈)는 각각 2002년, 2004년, 2006년, 2016년에 완전 민영화되었다. 그러나 홋카이도여객철도(JR 홋카이도), 시코쿠여객철도(JR 시코쿠), 일본화물철도(JR 화물)는 재정난으로 인해 일본 국토교통성 산하 철도건설·운수시설정비지원기구가 100% 지분을 소유하며 경영에 관여하고 있다.

분할 민영화 과정에서 전일본철도노동조합총연합회(JR 총련), 일본철도노동조합연합회(JR 연합), 국철노동조합(국노) 등 여러 노동조합이 결성되거나 분열되었다. 냉전 종결과 버블 붕괴 이후 노사 협조 노선이 확산되면서 노동 쟁의는 감소하였고, 지바현 보소반도 지역을 제외하면 노조의 영향력은 전반적으로 저하되었다.

JR 총련과 JR 연합 간의 갈등, 국노의 소수파 전락과 부당 노동 행위 구제 신청, 2004년 최고 재판소 판결 등은 분할 민영화 이후 JR 노동 운동의 주요 사건들이다.

5. 1. 여객철도회사 (6개사)

1987년 4월 1일, 일본국유철도(국철) 분할 민영화에 따라 국철의 철도 사업을 승계한 여객철도회사는 다음과 같다.

  • 홋카이도여객철도 주식회사 (JR 홋카이도)
  • 동일본여객철도 주식회사 (JR 동일본, JR 히가시니혼) - 2002년 6월 완전 민영화.
  • 도카이여객철도 주식회사 (JR 도카이) - 2006년 4월 완전 민영화.
  • 서일본여객철도 주식회사 (JR 서일본, JR 니시니혼) - 2004년 3월 완전 민영화.
  • 시코쿠여객철도 주식회사 (JR 시코쿠)
  • 큐슈여객철도 주식회사 (JR 큐슈) - 2016년 10월 완전 민영화.


홋카이도여객철도와 시코쿠여객철도는 재정난으로 인해 민영화되지 못하고 일본 국토교통성 산하 철도건설·운수시설정비지원기구가 100%의 지분을 갖고 경영에 관여하고 있다.

5. 2. 화물철도회사 (1개사)

일본화물철도(JR 화물)는 1987년 4월 1일 일본국유철도(국철) 분할 민영화에 따라 설립된 JR 계열사 중 하나이다. 다른 여객철도 회사들과 달리, 일본 국토교통성 산하 철도건설·운수시설정비지원기구가 100% 지분을 소유하고 경영에 관여하고 있어 완전 민영화되지 않았다.

5. 3. 기타 부대사업 회사

6. 민영화 이후의 변화와 평가

1986년 11월 1일 다이어 개정 이후 각 지역 특성에 맞는 다이어 설정 및 신형 차량 투입이 이루어졌다. 간사이권 간선関西圏の幹線일본어 등에서 종적인 다이어 설정이 해소되어 수요에 맞는 열차 설정이 가능해졌다. 구식 차량이나 자동 열차 정지 장치(ATS) 갱신도 이루어졌다.[19]

당시 국철의 수송 기관별 점유율은 쇠퇴하여 철도는 "사양 산업"으로 불렸다. 그러나 민영화 이후 감소세가 멈추고 미세하게 증가세로 돌아서면서 "철도의 부활"이라고도 불리게 되었다.[19] 증편, 신역 설치, 역사 개량도 적극적으로 실시되어 혼잡이 대폭 완화되었다.[20] 버블 경제의 영향으로 이용객은 혼슈 3사에서 약 20% 증가했고, 국철 시대에 감소가 계속되었던 홋카이도, 시코쿠, 규슈 3개 섬에서도 규슈 약 10%, 시코쿠 약 20%, 홋카이도 약 25% 증가했다(1987년 - 1995년 대비).[21] 도시 근교 구간을 중심으로 복선화와 전철화도 진행되고 있다.

국철 시대부터 "사철 왕국"으로 알려진 간사이에서 병행하는 대형 사철과의 경쟁에 노출되어 있던 JR 서일본은 어반 네트워크 확충으로 사철을 능가하게 되었다. 한편, 시가라키 고원 철도 열차 충돌 사고, JR 후쿠치야마선 탈선 사고, 일근 교육 문제 등이 발생하여 시장 원리를 우선시하고 안전성을 경시했다는 지적이 있다. 하지만 국철 시대에도 사고가 다발했고, 통계상 민영화 이후 철도 사고가 감소했으며, JR 그룹보다 사철에서 사고가 적다는 점을 들어 민영화와는 관계가 없다는 반론도 있다.[22]

JR 동일본 도호쿠 지역에서는 "도회지형" 등의 문구로 올 롱 시트의 JR 동일본 701계 전동차를 도입하고 편성 수를 삭감하여 파문이 일었고, 센다이 도시권 이외의 도호쿠 지방에서는 자가용 자동차나 고속 버스로의 이용객 이탈이 발생했다.[23]

블루 트레인 등의 장거리 열차는 분할 민영화 당시에는 대부분 유지되었으나, 1990년대 이후 경기 침체, 경쟁 교통 수단의 발달, 해외여행 대중화, 분할 민영화에 따른 JR 각 사의 이해관계 차이 등으로 인해 폐지가 진행되어 2024년에는 "선라이즈 이즈모·세토"만 남게 되었다.

국철 분할 민영화 당시 누적 적자는 37조엔에 달했고, 이 중 25.5조엔은 일본국유철도 청산사업단이, 나머지는 JR 동일본·JR 도카이·JR 서일본·JR 화물·신칸센 철도 보유 기구가 변제하기로 했다. JR 홋카이도·JR 시코쿠·JR 큐슈는 변제가 면제되었다.

국철 개혁의 주요 목적이었던 거액 채무 해소는 실패했다. 국철 시대부터의 누적 적자는 이자가 복리로 불어나 연간 1조엔을 넘는 등 감당할 수 없는 수준이었다. 이는 적자 규모가 작았을 때 일본국 정부가 개입했다면 막을 수 있었던 문제였다.

민영화로 인해 철도 수익은 개선되었고, JR의 이자부 부채 변제는 순조롭게 진행되었다. 국토교통성은 JR 7개 사가 2005년도에 약 5000억엔의 경상 흑자를 기록하고, 국가 및 지방자치단체에 법인세 등으로 약 2400억엔을 납부했다고 평가했다.

그러나 국철 청산사업단의 변제는 지지부진했다. 청산사업단은 토지 매각을 통해 자산 가치의 절반 가격인 7.7조엔에 매각할 계획이었으나, 버블 경제로 지가가 상승하면서 자산 가치가 더욱 상승했다. 정치 개입으로 자산 매각이 지연되었고, 버블 붕괴로 토지 시가가 급감하면서 채무 총액이 오히려 증가했다. 1998년 청산사업단 해산 시 채무는 28.3조엔에 달했다. 결국 빚 변제는 철도 건설·운수 시설 정비 지원 기구의 "국철 청산 사업 본부"가 승계했다.

청산사업단 해산 시 빚 중 16.1조엔의 이자부 채무는 국가의 일반 회계에 승계되었고, 나머지는 채무 면제, 연금 등 장래 비용, 후생 연금 이전금 등으로 처리되었다.

당초부터 곤경이 예상되었던 JR 홋카이도·시코쿠·큐슈 3사 중, JR 큐슈는 정령지정도시·중핵시를 널리 보유한 큐슈의 지리적 이점을 살려 개혁에 성공했지만, 홋카이도와 시코쿠는 주식 상장의 전망조차 서지 않는 등 심각한 경영난에 빠져 있다.

6. 1. 긍정적 측면

1986년 11월 1일 다이어 개정 이후 각 지역의 특성에 맞는 다이어 설정 및 신형 차량 투입이 이루어졌다. 간사이권 간선関西圏の幹線일본어 등에 대표되는 종적인 다이어 설정의 해소가 도모됨으로써, 수요에 맞는 열차 설정이 가능하게 되었다. 구식 차량이나 자동 열차 정지 장치(ATS)의 갱신도 이루어졌다.[19]

당시 국철의 수송 기관별 점유율은 쇠퇴하였고, 철도는 "사양 산업"이라고도 불렸다. 하지만 민영화 이후에는 감소가 멈추고 미세하게 증가세로 돌아서면서 "철도의 부활"이라고도 불리게 되었다.[19] 증편이나 신역 설치, 역사의 개량도 적극적으로 실시되어 혼잡은 대폭 완화되었다.[20] 버블 경제의 영향으로 이용자는 혼슈 3사는 약 20% 증가했고, 국철 시대에 감소가 계속되었던 홋카이도, 시코쿠, 규슈 3개 섬에서도 규슈 약 10%, 시코쿠 약 20%, 홋카이도 약 25% 증가(1987년 - 1995년 대비)와 같이 대폭 증가했다.[21] 도시 근교 구간을 중심으로 복선화와 전철화도 진행되고 있다.

국철 시대부터 "사철 왕국"으로 알려진 간사이에서 병행하는 대형 사철과의 경쟁에 노출되어 있던 JR 서일본은 어반 네트워크의 확충으로 사철을 능가하게 되었다.

6. 2. 부정적 측면

JR 서일본은 시가라키 고원 철도 열차 충돌 사고, JR 후쿠치야마선 탈선 사고, 일근 교육 문제 등이 발생하여 시장 원리를 우선시하고 안전성을 경시했다는 지적이 있다. 하지만 국철 시대에도 사고가 다발했고, 통계상 민영화 이후 철도 사고가 감소했으며, JR 그룹보다 사철에서 사고가 적다는 점을 들어 민영화와는 관계가 없다는 반론도 있다.[22]

JR 동일본 도호쿠 지역에서는 "도회지형" 등의 문구로 올 롱 시트의 JR 동일본 701계 전동차를 도입하고 편성 수를 삭감하여 파문이 일었고, 센다이 도시권 이외의 도호쿠 지방에서는 자가용 자동차나 고속 버스로의 이용객 이탈이 발생했다.[23]

블루 트레인 등의 장거리 열차는 분할 민영화 당시에는 대부분 유지되었으나, 1990년대 이후 경기 침체, 경쟁 교통 수단의 발달, 해외여행 대중화, 분할 민영화에 따른 JR 각 사의 이해관계 차이 등으로 인해 폐지가 진행되어 2024년에는 "선라이즈 이즈모·세토"만 남게 되었다.

국철 말기부터 JR 발족 초기에는 신규 직원 채용이 어려웠고, 특히 고등학교 졸업자 채용 재개가 늦어져 JR 각 사는 직원 연령 구성에서 중견 사원이 부족한 현상을 겪었다. 이로 인해 운용 사령에 젊은 현장 채용 사원이 배치되는 등의 문제가 발생했다.

국철 분할 민영화 당시 누적 적자는 37조 1,000억 엔에 달했고, 이 중 25조 5,000억 엔은 일본국유철도 청산사업단이, 나머지는 JR 동일본·JR 도카이·JR 서일본·JR 화물·신칸센 철도 보유 기구가 변제하기로 했다. JR 홋카이도·JR 시코쿠·JR 큐슈는 변제가 면제되었다.

국철 개혁의 주요 목적이었던 거액 채무 해소는 실패했다. 국철 시대부터의 누적 적자는 이자가 복리로 불어나 연간 1조 엔을 넘는 등 감당할 수 없는 수준이었다. 이는 적자 규모가 작았을 때 일본국 정부가 개입했다면 막을 수 있었던 문제였다.

민영화로 인해 철도 수익은 개선되었고, JR의 이자부 부채 변제는 순조롭게 진행되었다. 국토교통성은 JR 7개 사가 2005년도에 약 5,000억 엔의 경상 흑자를 기록하고, 국가 및 지방자치단체에 법인세 등으로 약 2,400억 엔을 납부했다고 평가했다.

그러나 국철 청산사업단의 변제는 지지부진했다. 청산사업단은 토지 매각을 통해 자산 가치의 절반 가격인 7조 7,000억 엔에 매각할 계획이었으나, 버블 경제로 지가가 상승하면서 자산 가치가 더욱 상승했다. 정치 개입으로 자산 매각이 지연되었고, 버블 붕괴로 토지 시가가 급감하면서 채무 총액이 오히려 증가했다. 1998년 청산사업단 해산 시 채무는 28조 3,000억 엔에 달했다. 결국 빚 변제는 철도 건설·운수 시설 정비 지원 기구의 "국철 청산 사업 본부"가 승계했다.

청산사업단 해산 시 빚 중 16조 1,000억 엔의 이자부 채무는 국가의 일반 회계에 승계되었고, 나머지는 채무 면제, 연금 등 장래 비용, 후생 연금 이전금 등으로 처리되었다.

JR 홋카이도·시코쿠·큐슈 3사는 경영난을 겪었고, 특히 홋카이도와 시코쿠는 심각한 상황이다. 지방에서는 적자 로컬선이 과소화, 고령화 사회, 모터리제이션화 등으로 인해 일부 폐지되었다. 제3섹터화 노선도 이용객 감소, 자연재해 등으로 폐지되는 경우가 많았다.

1999년 철도 사업법 개정으로 적자 노선 폐지 절차가 간소화되면서, JR 지방 교통선 중 가베선 말단부, 이와이즈미선, 에사시선 일부 구간 등이 폐지되었다. 일부 로컬선의 버스 전환, 폐지 검토 움직임도 나타났다. JR 홋카이도는 루모이 본선 일부 구간을 폐지했고, JR 서일본은 산코선을 폐지했다. JR 홋카이도는 경영난으로 유지 곤란 노선을 발표하고 자치단체와 협의 중이며, 세키쇼선 유바리 지선은 폐지되었다.

동일본 대지진 피해 노선 중 게센누마선과 오후나토선은 버스 래피드 트랜짓(BRT)으로 잠정 복구되었고, 철도로서의 사업은 폐지되었다. 야마다선 일부 구간은 산리쿠 철도로 이관되었다.

정비 신칸센 사업으로 인해 적자가 되는 간선을 JR에서 경영 분리하는 노선도 발생했다.

7. 한국에 주는 시사점

국철 분할 민영화는 이후 일본도로공단과 우정 민영화의 본보기가 되었다. 실제로 JR동일본의 마쓰다 마사시 회장은 국철 분할 민영화의 성공적인 사례로 평가받아 도로공단 민영화 추진 위원으로 선정되었다.[1]

참조

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