관찰사
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1. 개요
관찰사는 동아시아의 지방 행정 감찰 및 행정 책임자 직책이다.
중국에서는 당나라 시기에 채방처치사에서 유래하여 관찰처치사로 개칭되었으며, 송나라 시대에는 실권이 없는 관직으로 변화했다. 원나라 시기에는 폐지되었다가 명나라, 청나라 시대에는 도원의 아칭으로 사용되었고, 중화민국 초기에는 도원을 개칭하여 사용하다가 도윤으로 변경되었다.
한국에서는 고려 시대에 잠시 존재했으며, 조선 시대에 정착되어 감사의 역할을 수행했다. 조선 시대의 관찰사는 각 도의 장관으로서 행정, 사법, 군사, 치안 등 포괄적인 권한을 가지고 지방 행정을 총괄했다.
일본에서는 8세기 말 헤이안 시대에 지방 행정 감찰을 위해 설치되었으나, 4년 만에 폐지되었다.
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관찰사 | |
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관찰사 | |
관찰사의 역할 | 각 도의 행정과 군사권을 관장하는 종2품의 외관직이다. 각 도의 최고 장관으로서, 각 도의 백성을 통치하고 군사를 지휘하는 막중한 책임을 맡았다. 수령을 감찰하고 해당 도의 여러 업무를 처리하는 권한을 가졌다. |
명칭과 역사 | |
명칭 유래 | 백성을 잘 살피고 감찰한다는 뜻에서 유래했다. |
관찰사 시작 | 고려시대에는 안찰사라는 이름으로 불렸다. 1018년(고려 현종 9) 처음 설치되었고, 12목을 중심으로 전국에 파견되었다. |
조선 시대의 관찰사 | 조선시대에는 도를 대표하는 최고 지방관으로, 각 도의 행정과 군사를 총괄했다. 조선 초기에는 안찰사로 불리다가, 1405년(태종 5년) 관찰사로 개칭되었다. |
관찰사의 권한과 직무 | |
행정권 | 해당 도의 민정을 살피고, 부세와 조세를 관리하였다. 각종 민원을 처리하고, 백성을 구휼하는 역할을 담당하였다. 소송을 처리하고, 사법적인 업무도 일부 수행하였다. |
군사권 | 해당 도의 군사를 지휘하고, 국방을 담당하였다. 외적의 침입에 대비하고, 반란을 진압하는 역할을 수행하였다. 병마절도사를 겸하는 경우가 많았으며, 이 경우 해당 도의 군권을 완전히 장악하였다. |
감찰권 | 해당 도의 수령을 감찰하고, 비리를 감시하는 역할을 수행하였다. 수령의 근무 태도를 평가하고, 부정을 적발하여 처벌하는 권한을 가졌다. |
수령과의 관계 | 관찰사는 수령을 감찰하는 역할을 수행했지만, 기본적으로 수령은 관찰사의 지휘를 받는 관계였다. |
중앙 정부와의 관계 | 중앙 정부의 명령을 받아 해당 도의 업무를 처리하였다. 정기적으로 중앙 정부에 업무 보고를 하였다. |
관찰사의 특징 | |
임명과 파견 | 관찰사는 중앙 정부에서 임명하여 파견하였다. 중앙 정부의 신임을 받는 고위 관료가 임명되었다. |
관찰사의 지위 | 각 도의 최고 책임자로서, 매우 높은 지위를 누렸다. |
관찰사의 변화 | 조선 후기에 이르러, 관찰사의 권한이 강화되고 영향력이 더욱 커졌다. 세도정치 시기에는 관찰사가 부정부패의 온상이 되기도 하였다. 갑오개혁 이후, 관찰사의 기능이 축소되고, 지방관제가 개편됨에 따라 그 의미를 상실하였다. |
현대의 관찰사 | |
같이 보기 | |
관련 관직 | 안찰사 병마절도사 수령 |
2. 중국
관찰사는 중국 당나라 때 시작된 관직명으로, 원래는 채방사라고 불렸다. 다른 이름으로는 관찰, 렴차정사, 렴차, 렴사라고도 한다. 당나라 현종 때 설치된 일종의 감찰관으로, 어사와 비슷한 역할을 맡았다. 후에는 군사·행정 관직으로 변화하였다. 명·청 때에는 도윤의 아칭으로 관찰사라는 명칭이 사용되었다.[1]
당나라 초기에는 여러 지역을 감찰하는 관리인 순찰사와 안찰사가 불규칙적으로 파견되었다. 현종 개원(開元) 21년(733년) 채방처치사(약칭 채방사)를 설치하여 각 군현 관리들의 성적을 관찰하여 조정에 보고하게 하였다. 이후 채방사의 지위는 높아져 행정권을 얻게 되었다. 안사의 난 이후에는 반진의 절도사가 채방사를 겸임하였다. 채방사는 종종 군사 장관도 겸임하였다.
숙종 건원(乾元) 원년(758년), 채방처치사는 관찰처치사(관찰사. 아칭으로 렴수, 렴사라고도 한다.)로 개칭되었다. 관찰사의 직책은 행정의 협조·감독이었고, 군무의 역할은 크지 않았기 때문에, 지절(持節)을 가지지 않았으며, 권력은 절도사보다 작았고, 관아의 군사 인원도 절도사보다 적었다.
2. 1. 당나라
현종 개원(開元) 22년(733년), 당은 감찰을 위한 지방 행정단위인 도(道)를 기존의 열 곳에서 열다섯 곳으로 늘리고, 도마다 채방처치사(採訪処置使)를 두었다. 채방처치사는 영내 1개 주에 치소(治所)를 두고(치소가 설치된 주의 자사를 겸했다) 자사 이하의 여러 관료들의 사정을 맡아, 중앙에 보고하는 임무를 맡았는데, 건원(乾元) 원년(758년)에 채방처치사는 관찰처치사(観察処置使)로 이름이 바뀌고 이것이 바로 관찰사의 유래가 되었다.[1]어디까지나 감찰을 위한 직책으로서 주현(州県)의 정치에 직접 나서는 것은 금지되어 있었지만, 실질적으로는 도내의 행정권을 장악하고 있었다. 같은 시대에 설치된 절도사(節度使)가 관찰사를 겸하는 경우가 대부분으로, 행정・군사 양측을 겸하여 강대한 권력을 행사하게 된다.[1]
2. 2. 송나라
송 시대에는 도(道)의 장관이 실권이 없는 관직으로 변화하였다. 무장, 종실, 내시가 관찰사에 임명되었으며, 관위는 정5품이었다. 관찰사는 절도사나 절도관찰유후보다는 낮고, 방어사, 團練使|단련사중국어, 자사보다는 높은 직위였다.[1]2. 3. 요나라, 금나라
요(나라) 시대에는 관찰사가 일반적으로 절도사와 병립하지 않았고, 절도사가 설치되지 않은 지역에 관찰사가 배치되었다. 금나라 시대에는 절도사가 항상 관찰사의 업무를 겸임했다.2. 4. 원나라, 명나라, 청나라
원대에는 관찰사가 폐지되고, 안찰사를 개칭한 '''숙정렴방사'''가 유사한 관직으로 설치되었다.명대, 청대에는 '''도원'''의 아칭으로 관찰사의 명칭이 사용되었다.
2. 5. 중화민국
중화민국 초기에는 청나라의 도원(道員)을 개칭하여 관찰사(觀察使)로 하였다가, 후에 '''도윤(道尹)'''으로 다시 개칭되었다.[1]3. 한국
한국에서 관찰사 제도는 고려 시대에 잠시 나타났다가 조선 왕조에 이르러 하나의 제도로 정착되었다. 관찰사는 감사(監司), 방백(方伯), 도백(道伯) 등으로도 불렸으며, 왕의 직속 권한을 받아 왕과 지방을 연결하는 중요한 역할을 했다. 종2품 문관직으로 각 도에 1명씩 배치되었고, 병마절도사, 수군절도사 등 무관직을 겸하는 경우가 많았다. 관찰사는 중앙의 명령을 따르면서도 관할 지역의 행정, 사법, 군사, 치안 등 다양한 분야에서 폭넓은 권한을 행사하여 지방 행정에 큰 영향력을 가졌다.[5]
관찰사의 권한, 제도 변화, 임기 등에 대한 자세한 내용은 하위 문단을 참고하면 된다.
3. 1. 고려 시대
한국에서는 《고려사》 지리지에서 전라도 고부군의 연혁을 설명하면서 태조 19년(936년)에 영주관찰사(瀛州觀察使)로 고쳤다는 기록이 있고, 같은 책 백관지에서 「단련사(團練使) · 도단련사(都團練使) · 자사 · 관찰사는 성종이 주부(州府)의 직(職)으로 삼았던 것인데 목종이 파하였다.」고 전하고 있어 고려 초기에 잠시 존재했음을 알 수 있다. 임명된 인물이 확실히 보이는 것은 같은 책 세가에서 충선왕 즉위년(1298년) 5월에 왕자들을 여러 군(軍)의 관찰사로 임명한 것이 최초이며, 공양왕 2년(1390년)에 각 도마다 관찰사와 경력사(經歷司)를 보냈다가 4년(1392년)에 관찰사를 파하고 다시 안렴사를 두었다고 하였다.
3. 2. 조선 시대
조선 시대 관찰사는 감사(監司), 방백(方伯), 도백(道伯) 등으로 불렸으며, 왕의 직계권을 부여받아 왕과 지방을 잇는 중요한 역할을 하였다. 종2품 문관직으로 각 도마다 1명씩 설치되었고, 병마절도사, 수군절도사 등 무관직을 겸하는 경우가 많았다. 관찰사는 중앙의 명령에 따르면서도, 관할 도의 행정, 사법, 군사, 치안 등 다양한 분야에서 폭넓은 권한을 행사하며 지방 행정에 큰 영향력을 가졌다.[5]
관찰사 제도 변화, 권한과 폐단, 임기에 대한 자세한 내용은 하위 문단을 참고하면 된다.
3. 2. 1. 관찰사의 권한과 폐단
관찰사는 감사(監司)·방백(方伯)·도백(道伯) 등으로도 불렸으며, 왕의 직계권을 부여받아 왕과 지방을 잇는 중요한 역할을 하였다. 품계는 종2품 문관직으로 각 도마다 1명씩 설치되었으며, 병마절도사·수군절도사 등 무관직을 겸하는 경우가 많았다.
관찰사는 중요한 정사에 대해서는 중앙의 명령에 따라 행하였지만, 관할 도에 대해서는 행정·사법·군사·치안 등 포괄적인 책임권을 가지고 사법권·징세권 등을 행사하여 지방 행정상 절대적인 권력을 가졌다. 관원으로는 중앙에서 임명한 도사, 검률, 심률 등의 보좌관이 있었고, 일반 민정은 감영에 속한 6방의 향리가 담당케 하였다.
3. 2. 2. 관찰사 제도 변화
한국에서는 《고려사》 지리지에서 전라도 고부군의 연혁을 설명하면서 태조 19년(936년)에 영주관찰사(瀛州觀察使)로 고쳤다는 기록이 있고, 같은 책 백관지에서 고려 초기에 잠시 존재했다고 전하고 있는데, 임명된 인물이 확실히 보이는 것은 충선왕 즉위년(1298년) 5월에 왕자들을 여러 군(軍)의 관찰사로 임명한 것이 최초이다.[5]하나의 제도로 정착된 것은 조선 왕조에 이르러서였다. 감사(監司), 방백(方伯), 도백(道伯) 등으로 불렸는데 왕의 직계권을 부여받아 왕과 지방을 잇는 유일하면서도 확고한 창구 역할을 하였다.[5]
품계는 종2품 문관직으로 각 도마다 1명씩 설치되어, 당의 제도와 같이 병마절도사, 수군절도사 등 무관직을 거의 겸했다. 중요한 정사에 대해서는 중앙의 명령에 따라 행하였지만, 관할 도에 대해서는 행정, 사법, 군사, 치안 등 포괄적인 책임권을 가지고 사법권, 징세권 등을 행사하여 지방 행정상 절대적인 권력을 가졌다. 관원으로는 중앙에서 임명한 도사, 검률, 심률 등의 보좌관이 있고 일반 민정은 감영에 속한 6방의 향리가 담당케 하였다.[5]
조선시대 관찰사 제도의 변화는 다음과 같다.
시기 | 명칭 |
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고려 시대 | 안찰사(按察使), 안렴사(按廉使) 등 |
1388년(고려 창왕 즉위년) | 도관찰출척사(都觀察黜陟使) |
1392년(태조 1년) 7월, 조선 왕조 개국 직후 | 안렴사(按廉使) |
1393년(태종 2년) 9월 13일 | 도관찰출척사로 개칭 |
태조, 태종, 세종 시기 | 도관찰출척사, 안렴사 혼용 시기 |
1466년(세조 12년) 1월 15일 | 관찰사로 개칭 (대한제국 시기까지 유지) |
감사(監司)라고도 불리며, 조선 시대 최대의 지방 행정 구역인 8도(道)의 장관을 가리킨다. 종2품의 고위 관료로 장관급에 해당한다. 지역 행정의 최고 책임자로서, 수령(守令)이라 불리는 여러 지방관들을 지휘하고 감독하였다.[5]
3. 2. 3. 관찰사 임기
조선 초기 관찰사의 임기는 1년이었다.[5] 세종 때에는 30개월로 늘어나기도 했지만,[5] 1485년에 편찬된 경국대전에는 360일로 규정되었다. 1669년(조선 현종 10년) 2월 8일에는 2년으로 임기가 변경되었다.4. 일본
일본에서 관찰사는 헤이안 시대 초기에 지방 통치를 위해 설치된 직책이다. 처음에는 도산도를 제외한 도카이도, 호쿠리쿠도, 산인도, 산요도, 난카이도, 사이카이도 등 여섯 도에 설치되어 로쿠도(六道) 관찰사로 불렸으며, 의정관의 산기가 겸임하는 중요한 관직이었다.
4. 1. 헤이안 시대
797년경, 간무 천황은 지방 행정을 더욱 철저하게 장악하고자 지방관(고쿠시)의 행정 실적을 감사하는 가게유시(勘解由使)를 설치했다. 가게유시는 고쿠시의 지방 행정을 엄정하게 감사하여 지방 행정 향상에 일정한 효과를 거두었다. 그러나 806년(다이도 원년) 간무 천황이 죽고 뒤를 이은 헤이제이 천황은 정치 쇄신을 외치며 6월에 가게유시를 폐지하고 다시 관찰사를 두었다.[1][2]관찰사는 당초 도산도를 제외한 여섯 도(도카이도・호쿠리쿠도・산인도・산요도・난카이도・사이카이도)에 설치되었으므로 로쿠도(六道) 관찰사로도 불렸다. 관찰사는 의정관의 일원이던 산기(参議)가 겸임하였으며, 산기와도 필적할 중요한 관직이었다.
807년(다이도 2년)에는 도산도 및 기나이(畿内)에도 관찰사가 설치되었으며, 산기를 폐지하고 관찰사만을 남겨두었다.[3] 관찰사의 지방행정 감찰은 정력적으로 실시되었으며, 『일본후기(日本後紀)』는 각 도에 파견된 관찰사가 민중의 부담을 줄이기 위해 맡은 다양한 조치들에 대하여 기록하고 있다.
810년(고닌(弘仁) 원년), 앞서 양위한 헤이제이 상황(上皇)과 뒤를 이은 사가 천황의 사이가 악화된 가운데 6월에 사가 천황은 관찰사를 폐지하고 산기 제도를 부활시킨다는 조(詔)를 내림으로서, 관찰사는 4년 만에 일본 역사에서 사라졌다.[4]
4. 2. 관찰사 제도 운영과 폐지
일본에서 헤이안 시대 초기인 797년경, 간무 천황은 지방 행정을 철저히 하기 위해 지방관(고쿠시)의 행정 실적을 감찰하는 가게유시를 설치했다. 가게유시는 고쿠시의 지방 행정을 엄정하게 감찰하여 지방 행정 향상에 일정한 효과를 거두었다.[1]그러나 806년(다이도 원년), 간무 천황이 사망하고 뒤를 이은 헤이제이 천황은 정치 쇄신을 외치며 같은 해 6월 가게유시를 폐지하고 다시 관찰사를 두었다.[2] 관찰사는 당초 도산도를 제외한 도카이도, 호쿠리쿠도, 산인도, 산요도, 난카이도, 사이카이도 등 여섯 도에 설치되었으므로 로쿠도(六道) 관찰사로도 불렸다. 관찰사는 의정관의 일원이던 산기가 겸임하였으며, 산기와도 필적할 중요한 관직이었다.
807년(다이도 2년)에는 도산도 및 기나이에도 관찰사가 설치되었으며, 산기를 폐지하고 관찰사만을 남겨두었다.[3] 관찰사의 지방행정 감찰은 정력적으로 실시되었으며, 『일본후기』는 각 도에 파견된 관찰사가 민중의 부담을 줄이기 위해 맡은 다양한 조치들에 대하여 기록하고 있다.
810년(고닌 원년), 앞서 양위한 헤이제이 상황과 뒤를 이은 사가 천황의 사이가 악화된 가운데 6월에 사가 천황은 관찰사를 폐지하고 산기 제도를 부활시킨다는 조를 내림으로서, 관찰사는 4년 만에 일본 역사에서 사라졌다.[4]
참조
[1]
서적
日本後紀 巻第十四、平城天皇 大同元年6月10日条
[2]
서적
日本後紀 巻第十四、平城天皇 大同元年閏6月16日条
[3]
서적
日本後紀 巻第十五、平城天皇 大同2年4月16日条
[4]
서적
日本後紀 巻第十九、嵯峨天皇 弘仁元年6月28日条
[5]
일반
도관찰출척사 직함의 약칭 사용과 정식 관직 명칭 채택
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