엽관제

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1. 개요
2. 기원과 역사
3. 엽관제의 폐해와 개혁
4. 엽관제의 현대적 잔재와 과제
참조

1. 개요

엽관제는 공직 임명에 있어 정치적 지지나 정당 기여를 기준으로 하는 제도로, 일반적으로 앤드루 잭슨 대통령이 도입했다고 알려져 있지만, 실제로는 미국 식민지 시대부터 존재해왔다. 엽관제는 초기에는 민주주의를 옹호하는 측면도 있었으나, 자본주의 발달과 사회 구조 변화에 따라 금권 정치, 무능한 관료 증가, 부정부패 등의 폐해를 낳았다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 실적주의를 도입하려는 개혁 운동이 일어났고, 미국에서는 펜들턴 법, 영국에서는 공무원 시험 제도가 도입되었다. 엽관제는 여러 국가에서 다양한 형태로 나타났으며, 현대 사회에서도 잔재가 남아 있어 공정성과 전문성 확보를 위한 과제가 남아 있다.

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엽관제
개요
명칭	엽관제
영어 명칭	Spoils system
일본어 명칭	猟官制 (りょうかんせい, Ryōkansei)
특징
핵심	선거 승리 정당이 공직 임명 권한을 행사하는 정치 행태
목적	지지 세력에 대한 보상 및 정권 안정
부작용	정실 인사 부패 무능한 관료 양산 전문성 부족
역사
기원	미국
최초 시행	앤드루 잭슨 대통령 시대
배경	"엽관주의" 비판 "정치적 지원"에 대한 보상 요구
발전	정당 정치 발전과 함께 강화
긍정적 측면
기능	정권 교체 용이 정치적 책임 강화 새로운 인재 등용 기회 제공
부정적 측면
문제점	행정의 전문성 저하 정책의 일관성 부족 부패 가능성 증대 정실 인사 만연
현대적 변화
변화	전문성 강화 추구 공무원 시험 제도 도입 정치적 중립성 강화
관련 용어
관련 용어	정실주의 관료주의 공무원 임용 시험 정치적 임명
참고
참고	앤드루 잭슨 - 백악관 공식 웹사이트
인용구	윌리엄 L. 마시 인용문

2. 기원과 역사

엽관제는 미국에서 시작되었으며, 그 기원은 식민지 시대까지 거슬러 올라간다. 현대적인 형태의 엽관제는 조지 워싱턴 행정부에서 나타났으며, 존 애덤스와 토머스 제퍼슨 대통령도 어느 정도 영향을 주었다.

1828년 미국 대통령 선거를 통해 앤드루 잭슨 대통령이 당선되면서 엽관제는 본격적으로 확산되었다. 잭슨 대통령은 자신의 지지자들을 공직에 임명하는 방식으로 정치적 영향력을 강화했다. 잭슨 행정부 초기에는 전체 공무원의 약 10%가 해고되었으며, 특히 우체국에서 많은 변화가 있었다.^[6]

이러한 관행은 윌리엄 마시 상원의원에 의해 "엽관제(Spoils System)"라고 불리게 되었는데, 이는 공직을 마치 전쟁의 전리품처럼 취급하는 것을 비판하는 표현이었다.^[8] 하지만 당시에는 엽관제가 민주주의를 수호하고 정치적 정당성을 확보하기 위한 필요악으로 여겨지기도 했다.

에이브러햄 링컨 대통령 시대에도 엽관제는 계속되었으며, 링컨은 이 제도를 활용하여 많은 공직자를 교체했다.^[8]

2. 1. 미국의 엽관제 기원

엽관제는 일반적으로 앤드루 잭슨 대통령이 도입했다고 알려져 있지만, 실제로는 미국의 식민지 시대에 이미 도입되었다.^[6] 현대적 형태의 엽관제는 조지 워싱턴 행정부에서 미국 정치에 도입되었는데, 워싱턴은 연방당 당원들을 선호하는 경향을 보였다.^[6] 존 애덤스와 토머스 제퍼슨 또한 엽관제를 어느 정도 도입했다는 비판을 받았다.^[8]

2. 2. 앤드루 잭슨과 엽관제

1828년 미국 대통령 선거에서 앤드루 잭슨이 대통령으로 당선되면서, 미국 정치에는 큰 변화가 일어났다. 잭슨은 "인민의 권리"를 옹호하며, 당시 "동부 금융과 미국 정부의 주요 공직은 일부 귀족에게 독점되어 있다"는 서부 지역의 불만을 해소하고자 했다.^[6] 잭슨은 정부 인원을 교체하고 그 자리에 자신의 지지자나 친구를 임명하는 방식을 택했다.

잭슨 지지자들은 정치적 지원에 대한 대가로 관직 약속을 받았고, 잭슨이 대통령에 취임한 후 많은 수의 공무원이 해고되었다. 잭슨 행정부 초기에는 전체 정부 직책의 거의 10%에 달하는 919명의 공무원이 해고되었다.^[6] 특히 연방 정부에서 가장 큰 부서였던 우체국에서는 1년 동안 423명의 우체국장이 해고되었는데, 이들 대부분은 훌륭한 근무 기록을 가지고 있었다.^[6]

잭슨 행정부는 공무원들의 지휘 계통을 효율적으로 만들어 정부 상위 기관에 복종하도록 하는 것을 목표로 했다. 이러한 공직 교체는 윌리엄 마시 상원의원의 발언에서 유래한 "엽관제"라는 용어로 불리게 되었다.^[8] 그는 공직을 사냥의 전리품(spoils)처럼 취급하는 것을 비꼬았다.

하지만 당시 엽관제는 매관매직이나 정실주의처럼 나쁘게만 여겨지지는 않았다. 오히려 절대 왕정의 관료제로부터 민주주의를 지키고, 정치에서 민주적 정통성을 확보하기 위해 필요한 제도라고 생각하는 사람들도 있었다.

잭슨 시대에 엽관제는 정치와 행정을 관료나 전문가로부터 일반 대중의 손으로 되돌려야 한다는 신념으로 정착되었다. 이후 에이브러햄 링컨 대통령 시대에는 정권 교체와 결합되어 더욱 확산되었다.

2. 3. 링컨과 엽관제

에이브러햄 링컨 대통령 시대에는 엽관제가 정권 교체와 결합되어 나타났다. 앤드루 잭슨 대통령 시대부터 이어져 온 엽관제는, 대통령 선거전이 격화되고 정당이 머신이라고 불리는 엄격한 조직이 되면서, 당원의 충성에 대한 보답으로 공직을 제공하는 시스템이 불가피해졌기 때문이다. 링컨은 이 제도를 이용하여 1639개의 공직 중 1457개를 교체했다고 알려져 있다.^[8]

3. 엽관제의 폐해와 개혁

엽관제는 민주주의 발전에 기여했지만, 여러 문제점을 드러냈다. 공직이 정당에 대한 충성이나 선거 자금 제공의 대가로 주어지면서, 무능하고 부패한 관료들이 늘어났다. 이는 행정의 효율성을 떨어뜨리고, 국민의 불신을 샀다.^[7]

1881년 제임스 A. 가필드 대통령이 엽관제에 불만을 품은 찰스 J. 기토에게 암살당하는 사건은 이러한 문제점을 극명하게 보여주었다. 이 사건을 계기로 미국에서는 공무원 제도 개혁 운동이 본격화되었고, 1883년에는 펜들턴 법이 제정되어 연방 정부 차원에서 엽관제가 완화되기 시작했다.^[7]

그러나 엽관제는 완전히 사라지지 않고, 주, 카운티, 지방 자치 단체에서는 오랫동안 유지되었다. 뉴욕시의 태머니 홀과 같은 정치 기계는 1950년대까지 엽관제를 통해 권력을 유지했으며, 시카고는 1972년과 1983년의 샤크만 칙령을 통해 엽관제를 폐지했다.

일본에서는 제2차 세계 대전 이전 내무성과 부현 지사, 경찰서장이 경찰을 동원해 선거 간섭을 하는 경우가 많았다. 정권이 교체될 때마다 내무성을 중심으로 성 간부나 지사 등이 교체되었고, 이는 "당폐"로 비판받았다. 이러한 문제는 혁신 관료의 등장을 촉진하는 계기가 되었다.

3. 1. 엽관제의 폐해

엽관제는 자본주의 발달과 사회 구조의 복잡화에 따라 여러 폐해를 낳았다. 정당 정치가 다양한 이해관계와 결합하면서 금권 정치로 변질되기 쉬웠고, 엽관제는 선거 운동이나 자금 제공에 대한 대가로 활용되면서 무능한 관료가 늘어나고 부정부패가 만연하는 원인이 되었다.^[7]

특히 미국의 경우, 국토 확장과 이민 증가로 인해 사회 구조가 복잡해지면서 이러한 문제가 심화되었다. 엽관제가 정권당의 교체와 결합되고, 대통령 선거전이 격화되면서 정당은 정치 기계라 불리는 엄격한 조직이 되었다. 이 과정에서 당원의 충성에 대한 보답으로 공직을 제공하는 시스템이 불가피해졌고, 이는 엽관제의 폐해를 더욱 심화시키는 요인이 되었다.

1881년 제임스 가필드 대통령이 엽관제에 불만을 품은 사람에게 암살당하는 사건이 발생하면서, 관료 임용 제도 개혁의 움직임이 가속화되었다.^[7] 1883년 펜들턴 법이 통과되어 연방 차원에서 엽관제가 완화되었고, 초당적인 공무원위원회를 설립하여 비정파적인 자격 기준으로 직무 지원자를 평가하도록 했다.

3. 2. 공무원 제도 개혁 운동

1871년 미국에서는 정부 직원의 임용에 시험을 부과하는 법률이 채택되었다.^[7] 1881년 제임스 가필드 대통령이 엽관제에 불만을 품은 사람에게 저격당하는 사건이 발생하면서, 관료 임용 제도 개혁 움직임이 가속화되었다.^[7] 같은 해, 공무원 제도 개혁 연맹이 결성되어 개혁 운동을 이끌었다. 그 결과, 1883년 연방 공무원법이 제정되어 공직에 대한 정치적 임용이 제한되었다.

3. 3. 펜들턴 법과 해치 법

1939년 해치법은 연방 공무원이 정치 활동에 참여하는 것을 제한하여 정치와 공무원 간의 분리를 강화했다.^[7]

1881년 제임스 A. 가필드 대통령이 찰스 J. 기토에게 암살당하는 사건이 발생했다. 기토는 영사직을 얻지 못한 것에 앙심을 품고 범행을 저질렀다. 이 사건으로 공무원 제도 개혁에 대한 여론이 높아졌다.

1883년 펜들턴 법이 통과되면서 연방 정부 차원에서 엽관제가 완화되었다. 초당적인 공무원위원회가 설립되어, 정파와 관계없이 지원자의 자격을 기준으로 평가했다. 초기에는 펜들턴 법의 적용을 받는 직책이 적었지만, 대통령에게 직책과 현직자를 시스템으로 편입시켜 영구적인 직책을 부여할 권한이 있었다.

1884년부터 1896년까지 두 주요 정당이 번갈아 백악관을 장악하면서 펜들턴 법의 적용 범위가 확대되었다. 퇴임하는 대통령은 정치적 지지자들을 임명했던 직책에 펜들턴 법을 적용했다. 1900년에 이르러 대부분의 연방 직책은 공무원 제도를 통해 충원되었고, 엽관제로 임명되는 직책은 줄어들었다.

4. 엽관제의 현대적 잔재와 과제

엽관제는 정권이 바뀔 때마다 공무원도 함께 교체되는 제도로, 미국에서 유래했다. 엽관제는 민주주의 발전에 기여한 측면도 있지만, 행정의 전문성과 공정성을 해치고 부정부패를 야기한다는 비판을 받아왔다.

1870년 영국에서 공무원 시험 제도가 도입되었고, 1883년 미국에서도 연방 공무원법이 제정되어 엽관제가 제한되기 시작했다. 그러나 미국에서는 여전히 주 정부 등에서 엽관제가 남아있었다. 1967년 미국에서는 대통령 가족의 정부 요직 임명을 금지하는 "반연고법"이 제정되었다.^[9]

하지만, 행정이 복잡해지고 전문화되면서 관료 주도의 정치 운영에 대한 우려도 커졌다. 따라서 선거를 통해 행정을 감독하는 정치적 임명과 공무원 임명의 공정성 확보 사이에 균형을 잡는 것이 중요한 과제가 되고 있다.

4. 1. 미국의 엽관제 잔재

1900년까지 대부분의 연방 직책은 공무원 제도를 통해 처리되었고, 엽관제는 점점 더 적은 직책으로 제한되었다.^[7] 그러나 엽관제는 많은 주, 카운티 및 지방 자치 단체에서 훨씬 더 오랫동안 살아남았다. 뉴욕시의 태머니 홀과 같은 정치 기계는 1950년대까지 존속되었다. 일리노이주는 프랭크 로든 하에서 1917년에 관료제를 현대화했지만, 시카고는 1972년과 1983년의 샤크만 칙령에서 이 관행을 종식하기로 합의할 때까지 시 정부에서 엽관제를 고수했다.

4. 2. 각국의 엽관제와 개혁

1870년 영국에서 공무원 시험에 의한 임용 제도가 확립되었고,^[8] 1883년 미국에서는 연방 공무원법이 제정되어 공직에 대한 정치적 임용이 제한되었다.^[8] 다만, "공직 교체제"는 특히 주 정부에서 민주적인 관행으로 계속 이루어지고 있다.^[8]

일본에서는 제2차 세계 대전 이전 내무성과 내무성이 임명한 부현 지사 및 경찰서장이 경찰을 동원해 공공연하게, 혹은 비공공연하게 선거 간섭을 하는 경우가 많았다.^[8] 이 때문에 일본에서도 정당 정치가 이루어지자, "정치의 숙정"을 대의 명분으로 하여 문관 분한령 제11조의 "임명권자에 의한 행정 운영상의 편의에 따른 휴직" 규정을 발동, 내무성을 중심으로 성 간부나 지사 등의 휴직·전임이 정권 교체마다 이루어져 자당 계열의 부현 지사나 경찰 간부 등이 배치되었다.^[8] 내무성 외 각 성 내부에는 정당과 결탁한 일종의 파벌이 형성되었는데,^[8] 이들은 "'''당폐'''"로서 내무 관료뿐만 아니라 지방 의회나 일반 국민 여론으로부터 비판을 받았으며, 후에 정당에 의한 행정 지배에 반대하는 혁신 관료의 등장을 촉진하는 계기가 되었다.^[8]

4. 2. 1. 해방 이후 엽관제

엽관제는 본질적으로 천거제의 성격을 띠고 있다. 그러나 대한민국에서는 엽관제가 정당정치의 발전을 저해하고, 행정의 전문성과 계속성을 보장하지 못하며, 부정부패를 초래한다는 비판을 받아왔다.^[1]

4. 2. 2. 민주화 이후 엽관제

민주화 이후 대한민국의 공무원 임용 제도는 많은 개선을 이루었지만, 정치권과 공공기관, 공기업 등에서는 여전히 엽관제의 잔재가 남아있다는 비판이 제기되고 있다.

더불어민주당 계열 정권과 국민의힘 계열 정권 모두 엽관제 논란에서 자유롭지 못하다. 더불어민주당 계열 정권에서는 선거 캠프 출신 인사나 특정 시민단체 출신 인사의 공공기관 임명이 논란이 된 경우가 있었다. 국민의힘 계열 정권에서도 유사한 사례가 반복되었으며, 특히 정권 교체 시기에 이러한 논란이 두드러지는 경향을 보였다.

이러한 엽관제 논란은 공공기관의 전문성과 공정성을 저해하고, 정치적 중립성을 훼손할 수 있다는 점에서 심각한 문제로 인식되고 있다. 엽관제의 폐해를 극복하고 공공기관의 독립성과 전문성을 강화하기 위한 제도 개선 논의가 지속적으로 이루어지고 있다.

4. 3. 과제

행정의 전문화는 관료 주도의 정치 운영에 대한 우려를 증대시키는 등 폐해가 있다. 따라서 정치적 임명을 통해 선거로 행정을 감독하고, 공무원 임명 및 행정 운영의 공정성을 확보하는 것 사이의 균형을 잡는 것이 정치적 과제로 항상 남아있다.^[8]

참조

_[1] 웹사이트 Andrew Jackson | The White House https://obamawhiteho[...] The White House 2010-09-05
_[2] 웹사이트 1314. Marcy William Learned (1786–1857). Respectfully Quoted: A Dictionary of Quotations. 1989 http://www.bartleby.[...] Bartleby.com 2010-09-05
_[3] 웹사이트 spoils dictionary definition http://www.thefreedi[...]
_[4] 간행물 "It Taught our Enemies a Lesson:" the Battle of New Orleans and the Republican Destruction of the Federalist Party
_[5] 간행물 Jackson, Buchanan, and the "Corrupt Bargain" Calumny
_[6] 서적 What hath God Wrought, The Transformation of America, 1815-1848 https://archive.org/[...] Oxford University Press, Inc.
_[7] 문서 An office or your life
_[8] 문서 猟官制度 2024-05-05
_[9] 뉴스 トランプ氏娘同席は「政治の私物化」安倍首相との会談で批判 http://www.sanspo.co[...] 2016-11-20

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