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브라운필드

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목차

1. 개요

브라운필드는 유해 물질 등으로 인해 재개발이 어려운 토지를 의미하며, 미국 환경 보호국(EPA)은 이 용어를 정의하고 있다. 브라운필드 문제는 토지 이용의 효율성을 저해하고, 오염된 토양 방치, 그린필드 개발로 인한 자연 파괴 등을 야기한다. 미국, 캐나다, 영국 등에서 브라운필드 재개발을 위한 법적, 재정적 지원이 이루어지고 있으며, 다양한 복원 기술이 사용된다. 대한민국에서는 선유도공원이 대표적인 재활용 사례로 꼽힌다. 브라운필드 재개발은 환경적, 경제적 이점을 제공하지만, 정화 비용, 예상치 못한 오염 문제 등으로 어려움이 따르기도 한다.

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브라운필드
정의
브라운필드과거 산업 또는 상업 용도로 사용되었던 토지로, 잠재적인 오염으로 인해 재개발 또는 재사용이 제한될 수 있는 지역
특징
오염 물질다양한 오염 물질 (중금속, 유기 화합물 등)을 포함할 수 있음
법적 문제환경 책임, 토지 사용 제한 등 법적 문제 발생 가능성 있음
경제적 가치재개발을 통해 경제적 가치 창출 가능
환경적 영향토양 및 수질 오염으로 인한 환경 문제 야기
활용
재개발주거, 상업, 공업, 공원 등 다양한 용도로 재개발 가능
토양 정화오염된 토양을 정화하여 안전하게 사용 가능
도시 재생브라운필드 재개발은 도시 재생의 중요한 부분
예시
산업 시설 부지과거 공장, 창고, 정유소 등이 있던 부지
폐기물 매립지과거 쓰레기 매립지로 사용되던 부지
광산 지역과거 광산으로 사용되던 지역
관련 용어
그린필드개발되지 않은 자연 상태의 토지
회색 지대브라운필드와 유사하지만 오염 정도가 낮은 지역
정책
정부 지원브라운필드 재개발을 위한 정부 지원 정책 (세금 감면, 보조금 등)
법규브라운필드 관련 환경 법규 및 규제
과제
높은 비용토양 정화 비용, 법적 문제 해결 비용 등이 높음
불확실성오염 정도, 재개발 가능성 등에 대한 불확실성 존재
지역 주민 반대재개발에 대한 지역 주민의 반대 가능성
장점
환경 개선오염된 토양 정화를 통한 환경 개선 효과
경제 활성화새로운 일자리 창출 및 지역 경제 활성화
토지 이용 효율성 증대유휴 토지를 활용하여 토지 이용 효율성 증대
단점
건강 위험오염 물질 노출로 인한 건강 위험
사회적 문제젠트리피케이션, 지역 공동체 파괴 등 사회적 문제 발생 가능성
참고 자료
관련 기관환경부, 국토교통부 등 관련 기관
관련 법률토양환경보전법 등 관련 법률

2. 정의

캐나다 연방 정부는 브라운필드를 "과거 활동으로 환경 오염이 발생했지만 재개발이나 기타 경제적 기회가 있을 수 있는, [일반적으로 도시 지역에 위치한] 버려지거나 유휴 상태이거나 활용도가 낮은 상업 또는 산업 부동산"으로 정의한다.[10] 미국 환경 보호국(EPA)은 브라운필드를 유해 물질, 오염 물질 또는 오염원의 존재 또는 잠재적 존재로 인해 확장, 재개발 또는 재사용이 복잡해질 수 있는 부동산으로 정의하며,[11] 이는 "산업 또는 상업 부동산"으로 범위를 좁히는 일반적인 정의와 부합한다.[1]

"브라운필드"라는 용어는 1992년 6월 28일 미국 의회의 북동부 중서부 의회 연합이 주최한 현장 청문회에서 처음 사용되었다. 1992년에는 오하이오주 쿠야호가 카운티 계획 위원회에서 문제에 대한 최초의 상세한 정책 분석이 소집되었고, EPA는 1993년 9월 쿠야호가 카운티를 첫 번째 브라운필드 시범 프로젝트로 선정했다.[12] 이 용어는 일반적으로 이전에 사용된 토지 또는 업그레이드될 산업 또는 상업 시설의 일부에 적용된다.[13]

영국에서 브라운필드 부지와 과거 개발 부지(PDL)는 국가 계획 정책 프레임워크(NPPF) 하에서 동일한 정의를 갖는다.[17][18] 영국 정부는 이 둘을 "영구적인 구조물로 점유되었거나 점유되었던 토지, 개발된 토지의 부속 토지(부속 토지 전체가 개발되어야 한다고 가정해서는 안 됨) 및 관련 고정 표면 기반 시설을 포함한다"라고 언급한다.[18][19]

프랑스에서 브라운필드는 friches industrielles프랑스어라고 불리며, 환경·지속가능 개발·에너지부(Ministère de l'Écologie, du Développement Durable et de l'Énergie, MEDDE)는 BASOL이라는 오염 부지 데이터베이스를 관리하고 있다.[27]

홍콩에서는 2010년대까지 브라운필드에 대한 논의가 없었기 때문에 명확한 정의도 없었다. 2012년에 발표된 Professional Commons영어(공공 전문 연맹)의 연구에서는 신계의 교외 지역 중, 컨테이너 야드, 주차장, 폐품 회수 장소 등으로 전용됨으로써 오염된 토지를 브라운필드로 정의하고, 홍콩섬 등의 시가지는 포함하지 않는다고 했다.[51]

일본에서는 브라운필드에 대한 명확한 법적 정의는 없지만, 일반적으로 오염으로 인해 개발이 진행되지 않는 토지를 의미하며, 미국과 유사한 정의로 사용된다.[53] 이는 토양 오염 대책법의 적용 대상보다 더 넓은 범위를 포괄한다.

2. 1. 미국

미국 환경 보호국(EPA)은 브라운필드를 "유해 물질, 오염 물질 또는 오염원의 존재 또는 잠재적 존재로 인해 확장, 재개발 또는 재사용이 복잡해질 수 있는 부동산"으로 정의한다.[11]

"브라운필드"라는 용어는 1992년 6월 28일 미국 의회의 북동부 중서부 의회 연합이 주최한 현장 청문회에서 처음 사용되었다. EPA는 1993년 9월 오하이오주 쿠야호가 카운티를 첫 번째 브라운필드 시범 프로젝트로 선정했다.[12]

1978년 뉴욕주 나이아가라 폭포에서는 Love Canal#Love Canal disaster|러브 캐널 사건|러브 캐널영어이 발생했다. 이 사건은 운하 부지를 유해 폐기물 매립지로 사용한 사실을 알면서도 주택지로 개발하여 토양 오염을 경시한 사건으로, 사회 문제로 비화되었다.[50] 1980년에는 오염 정화 책임을 소급하여 추구하는 Superfund|슈퍼펀드법|슈퍼펀드 법영어이 널리 지지를 받아 성립되었다.[50] 슈퍼펀드법에서는 중대한 토양 오염은 연방 정부의 관리 하에 정화되도록 규정했지만, 중등도 이하의 토양 오염은 책임은 추궁하지만 정화 비용은 국가가 부담하지 않도록 규정했다. 이 때문에 토지 소유자와 기업은 재개발 후 발생할지도 모르는 책임 리스크를 회피하려는 심리가 생겨, 러스트 벨트를 중심으로 한 폐공장 지대의 재개발이 진전되지 않는 브라운필드 문제가 발생했다.[50]

이러한 문제를 해결하기 위해 1980년대 후반부터 각 주에서는 슈퍼펀드법으로부터 기업을 보호하고 토지 소유자에 의한 자율적인 정화를 촉진하는 프로그램이 잇따라 제정되었다. 연방 정부도 1994년부터 슈퍼펀드법의 틀 안에서 브라운필드 재생 지원 정책을 시작했고, 2002년에는 슈퍼펀드법의 수정법으로 Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act|브라운필드 재활성화법|브라운필드 재활성화 법영어이 제정되었다.[50]

2002년 조지 W. 부시 미국 대통령은 소규모 사업 책임 완화 및 브라운필드 활성화법 ("브라운필드 법")에 서명했다. 이 법은 브라운필드의 평가, 정화 및 활성화를 위해 지방 정부에 보조금과 도구를 제공하고, 개별 브라운필드 커뮤니티에 고유한 기술 및 프로그램 관리 경험과 공공 및 환경 보건 전문 지식을 제공한다. 이 법의 동기는 1990년대에 EPA가 슈퍼펀드에 따른 책임에 대한 두려움으로 대출 기관이 오염된 부동산에 대해 적색 표시를 하도록 한 여러 건의 법원 소송에 대응하여 시작한 EPA의 브라운필드 프로그램의 성공이었다.[14] 빌 클린턴-앨 고어 행정부와 미국 EPA는 이 문제를 해결하기 위해 1993년에 일련의 브라운필드 정책과 프로그램을 시작했다.

미국에서 브라운필드 규제 및 개발은 주로 주 환경 기관이 EPA과 협력하여 관리한다. 1995년, EPA는 브라운필드 프로그램을 시작했으며, 2002년 브라운필드 법으로 확대되었다.[38] EPA와 지방 정부 및 중앙 정부는 평가 및 정화에 대한 기술 지원과 일부 자금을 제공할 수 있다.[38]

2. 2. 캐나다

캐나다 연방 정부는 브라운필드를 "과거 활동으로 환경 오염이 발생했지만 재개발이나 기타 경제적 기회가 있을 수 있는 [일반적으로 도시 지역에 위치한] 버려지거나 유휴 상태이거나 활용도가 낮은 상업 또는 산업 부동산"으로 정의한다.[10]

캐나다는 전국적으로 약 20만 개의 "오염 부지"가 있는 것으로 추산된다. 2016년 기준으로 캐나다는 버려진 광산, 공항, 등대 기지, 군 기지 등 약 23,078개의 연방 정부가 인정한 오염 부지를 보유하고 있으며, 오염 정도에 따라 N 1, 2 또는 3으로 분류된다. 이 중 5,300개는 활성 오염 부지, 2,300개는 의심 부지, 15,000개는 정화되었거나 조치가 필요하지 않아 폐쇄된 것으로 분류된다.[21][22]

주 정부가 브라운필드에 대한 1차 책임을 진다. 주 정부의 위험 관리 법적 메커니즘은 제한적이며, 재산 소유자에게 정화 및 재사용 과정에서 최종성과 확실성을 제공하는 "추가 조치 불필요" 서류와 같은 도구가 없다. 그러나 캐나다는 부지를 정화하고 오염된 토지에 투자를 유치했는데, 예를 들어 몽턴 철도 야드가 있다. 미시소거의 Texaco 부지 일부는 워터프론트 트레일의 일부가 될 예정이다. 그러나 Imperial Oil은 1980년대부터 비어 있던 75acre 부지를 판매할 계획이 없다.

2014년 연방 정부 지정 오염 부지 보고서에 따르면, 의회 예산 책임자는 "공공 회계에 보고된 캐나다 오염 부지 정화에 대한 총 부채 [는] 49억달러"로 추산했다.[23] 이 보고서는 18억달러의 부채가 있는 주요 부지(빅 파이브)를 다음과 같이 나열했다.

부지
Faro 광산
Colomac 광산
Giant 광산
Cape Dyer-DEW 라인
Goose Bay 공군 기지



포트 호프 부지의 부채는 10억달러이다.[23] 포트 호프는 1933년에서 1988년 사이에 "구 국영 기업 Eldorado Nuclear Limited와 그 민간 부문 전임자들이 포트 호프에서 라듐과 우라늄을 처리한" 결과로 캐나다에서 가장 많은 양의 역사적 저준위 방사성 폐기물을 가지고 있다.[26][24] 2010년까지 토양 정화 프로젝트에 10억달러 이상이 소요될 것으로 예상되었으며, 이는 캐나다 역사상 가장 큰 규모의 정화 작업이었다. 이 노력은 2022년에 완료될 것으로 예상된다.[25] 2015년 7월에는 "온타리오 호수 해안의 기존 폐기물 관리 시설에서 현재 부지에서 북쪽으로 약 1km 떨어진 최첨단 신규 시설로 역사적 저준위 방사성 폐기물 및 약간 오염된 토양을 이전하기 위한" 86847474USD의 계약이 체결되었다.[26] 또한 "일반 재고 부지에 18억달러"와 "기타 부지에 2억달러"가 있다.[23] 같은 보고서에서는 현재 재고에 24,990개의 오염 부지가 등재되어 있다고 주장했다."

연방 정부는 환경 보호에 대한 어느 정도의 통제력을 행사하며, "주 및 영토 정부가 오염 부지에 관한 법률의 대부분을 발행한다."[23] 공유 책임 오염 부지 정책 프레임워크(2005)에 따라, 오염이 연방 정부 활동 또는 국가 안보와 관련된 경우 정부는 비연방 부지의 정화를 위한 자금을 제공할 수 있다. 캐나다 천연자원부 (2012) 참조

2. 3. 영국

영국에서 브라운필드 부지와 과거 개발 부지(PDL)는 국가 계획 정책 프레임워크(NPPF) 하에서 동일한 정의를 갖는다.[17][18] 영국 정부는 이 둘을 "영구적인 구조물로 점유되었거나 점유되었던 토지, 개발된 토지의 부속 토지(부속 토지 전체가 개발되어야 한다고 가정해서는 안 됨) 및 관련 고정 표면 기반 시설을 포함한다."라고 언급한다.[18][19]

제외되는 토지는 다음과 같다.

  • 농업 또는 임업 건물이 점유했거나 점유했던 토지
  • 개발 규제 절차를 통해 복구 조치가 이루어진 광물 추출 또는 매립 폐기물 처리 목적으로 개발된 토지
  • 사유 주거 정원, 공원, 휴양지 및 할당지와 같은 시가지 내 토지
  • 과거에 개발되었지만 영구적인 구조물 또는 고정 표면 구조물의 잔해가 시간이 지남에 따라 풍경과 조화된 토지[18][19]


산업 혁명의 발상지였던 영국은 수 세기 동안 산업적으로 사용하면서 전체 지역이 브라운필드 상태가 되었다. 브라운필드 재개발을 위한 법적 및 재정적 인센티브가 있으며, 정화 법률은 정화 후 토지를 현재 또는 의도된 사용에 안전하고 적합하게 유지해야 한다는 전제에 초점을 맞추고 있다. 2018년, 잉글랜드 시골 보호 캠페인(CPRE)은 잉글랜드 지방 계획 당국이 브라운필드 토지 등록부에 식별한 17,656개 부지( 28000ha 이상의 토지)가 최소 100만 채의 주택을 지을 수 있는 충분한 토지를 제공할 것이며, 모든 등록부가 공개되면 110만 채 이상으로 늘어날 수 있다고 보고했다. 이 등록부에는 재개발이 가능한 토지가 포함되어 있으며, 이는 브라운필드로 간주될 수 있는 모든 토지의 작은 하위 집합이다. 또한 녹지대가 위험에 처한 지역, 예를 들어 잉글랜드 북서부 지역에는 12년 동안의 주택 수요를 충족할 수 있는 충분한 브라운필드 토지를 지방 당국이 확인했다.[33]

영국 정부는 브라운필드 부지의 생태학적 중요성을 인식하고 있으며, 영국 생물 다양성 행동 계획을 통해 이러한 서식지에 대한 일부 보호를 제공했다.[34] 런던 뎁트포드에 있는 크릭사이드 디스커버리 센터는 브라운필드 서식지를 포함하는 도시 야생 동물 센터이다.[35]

영국에서 오염된 토지에 대한 규제는 1990년 환경 보호법의 파트 IIA에서 비롯되며, "오염 토지 등록부"를 만드는 책임은 지방 당국에 있다. 과거와 현재의 사용이 의심스러운 부지의 경우, 지방 계획 당국은 데스크톱 조사를 요청할 수 있으며,[48] 이는 때때로 계획 신청의 조건으로 시행된다.[49] 그러나 정의상 황폐하거나 제대로 사용되지 않는 토지는 주로 인간의 건강에 대한 위험 때문에 오염된 토지로 결정될 가능성이 매우 낮다.

브라운필드 부지의 주요 규제는 새로운 토지 사용이 고려될 때 토지 이용 계획 시스템을 통해 이루어진다.

2. 4. 홍콩

사회 연구 공동체는 홍콩에서 1,521헥타르의 브라운필드 부지를 발견했으며, 해당 부지의 기존 용도의 거의 90%가 다층 건물로 쉽게 이전될 수 있어 주택 건설에 효율적으로 사용될 수 있는 토지를 확보할 수 있다는 것을 발견했다.[30] 2021년 6월, 사회 연구 공동체와 그린피스 동아시아는 협력하여 총 1,950헥타르의 브라운필드 부지를 새롭게 발견했는데, 이는 정부가 이전에 파악했던 것보다 379헥타르 더 많은 면적이다.[31]

홍콩에서는 2010년대까지 브라운필드에 대한 논의가 없었기 때문에 명확한 정의도 없었다. 2012년에 발표된 Professional Commons영어(공공 전문 연맹)의 연구에서는 신계의 교외 지역 중 컨테이너 야드, 주차장, 폐품 회수 장소 등으로 전용됨으로써 오염된 토지를 브라운필드로 정의하고, 홍콩섬 등의 시가지는 포함하지 않는다고 했다.[51] 그 이후 홍콩에서의 대부분의 연구는 공공 전문 연맹의 정의를 사용했다.[51]

2. 5. 일본

일본에서는 브라운필드에 대한 명확한 법적 정의는 없지만, 일반적으로 오염으로 인해 개발이 진행되지 않는 토지를 의미하며, 미국과 유사한 정의로 사용된다.[53] 이는 토양 오염 대책법의 적용 대상보다 더 넓은 범위를 포괄한다. 2007년 환경성 보고서에서는 브라운필드를 "토양 오염의 존재, 또는 그 우려로 인해, 본래 그 토지가 가지는 잠재적인 가치보다 현저히 낮은 용도 또는 미이용된 토지"로 정의했지만, 이는 일반적인 정의는 아니다.[53]

3. 브라운필드 문제

브라운필드 문제는 다음과 같은 문제를 야기한다.[53]

# 토지의 효율적 이용을 저해한다.

# 오염된 토지의 정화가 이루어지지 않아 오염 물질이 방치된다. (특히 인구 밀도가 높은 도시 지역에서 두드러짐)

# 정화 비용보다 오염되지 않은 토지(그린필드) 개발 비용이 저렴할 경우, 도시 근교의 교외 지역 개발이 촉진되어 결과적으로 자연 파괴를 유발한다.

일본에서는 경제적 요인과 토양 오염 대책법의 미비점으로 인해 이러한 문제가 발생한다고 여겨지며, 다양한 논의가 이루어지고 있다. 그러나 오염으로 인해 개발되지 않는 유휴지의 실제 규모는 파악되지 않고 있다.[53]

대한민국에서는 경제 성장 과정에서 산업 시설 이전으로 인해 브라운필드 문제가 심각해졌다. 특히 수도권과 대도시 주변 공장 지대는 오염 문제와 더불어 개발 제한, 지역 경제 침체 등의 문제를 겪고 있다.

3. 1. 문제 발생 배경

오염된 많은 브라운필드 부지는 안전 기준에 맞춰 정화하는 비용이 재개발 후 토지 가치보다 높기 때문에 수십 년 동안 사용되지 않은 채 방치되는 경우가 많다.[43] 특히 개발 가능한 토지가 줄어드는 인구 밀도가 높은 지역에서는 21세기에 들어 재개발이 더 일반화되었지만, 브라운필드는 재개발을 지연시킬 수 있는 환경적 오명을 초래한다.[43]

브라운필드 문제 발생의 배경으로 논의되는 내용은 다음과 같다.

번호내용
1정화 대책 비용이 오염되지 않은 경우의 토지 가격보다 높은 경우가 있다.
2정화 비용을 마련할 수 없는 경우가 있다.
3오염 정화 목표(또는 허용치)를 그 토지의 이용 목적에 따라 변경할 수 없다.
4토양 오염 대책법에서는 오염된 토지라도 정화하지 않고 그대로 감시하고 있으면 되는 경우가 있어, 무리하게 비용을 들이지 않고 방치할 수 있다.
5토양 오염 대책법에 규정된 조사를 실시해도 반드시 오염이 발견된다고 보장할 수 없다.
6정해진 조사 방법에 "빠져나갈 구멍"이 많아 조사 회사에 따라 결과가 다를 수 있다.
7토양은 불균일하게 분포하기 때문에 조사 방법을 일률적으로 정하기 어렵다.



특히 3번의 경우, 현재는 토지 재이용 예정과 관계없이 토양 환경 기준 값이 정화 목표(제로 리스크 베이스)가 되어 있다. 토지 이용 목적에 따른 위험 평가를 통해 이용 목적별 정화 목표(또는 허용) 값을 설정하면 대책 비용을 낮추고 토지 이용을 촉진할 수 있다는 주장이 있다. 그러나 토지 용도별 정화 기준 설정은 장래 토지 이용 형태를 고정하고, 현재 토지 이용자의 판단에 따라 토양 환경 기능을 상실시킬 수 있다는 반론도 존재한다.

5번과 관련해서는, 토양 오염 대책법의 조사가 "오염 없음"을 증명하는 것이 아니라 "대책 필요성 및 방법 결정을 위한 조사"만을 규정하기 때문에, 추후 오염 발견 시 법적 책임 면제가 불가능하다는 문제가 있다. 또한, 현재 조사 방법으로는 공해 방지 실시의 항변 원칙인 "조사 당시 과학적 수준에서 최적의 조사 실시"를 보장할 수 없어, 토지 오염 평가로서 불충분하다는 지적도 있다. 즉, 조사 방법의 불확실성으로 인해 개발 위험(외부 비경제 평가 불가능)이 발생하여 방치 현상이 심화될 수 있다.

3. 2. 대한민국에서의 문제점

대한민국에서는 경제 성장 과정에서 산업 시설이 이전하면서 브라운필드 문제가 심각해졌다. 특히 수도권과 대도시 주변의 공장이 있던 곳은 오염 문제뿐만 아니라, 개발이 제한되고 지역 경제가 침체되는 문제를 겪고 있다. 더불어민주당은 이 문제를 해결하기 위해 오염된 토지를 정화하는 책임을 강화하고, 재개발 사업을 지원하며, 지역 경제를 활성화하는 정책을 추진하고 있다.

4. 브라운필드 재개발

브라운필드 재개발은 오염된 토지를 정화하고 새로운 용도로 활용하여 도시 환경을 개선하고 경제적 가치를 창출하는 것을 목표로 한다.

브라운필드 재개발은 환경 개선뿐만 아니라 경제적, 사회적 효과도 가져올 수 있다. 대한민국 서울의 선유도공원은 과거 정수장 부지를 생태공원으로 조성하여 시민들에게 휴식 공간을 제공하고 있다.[44]

대한민국 서울 선유도공원의 언덕길을 따라 걷는 보행자. 이 공원은 이전 브라운필드 부지에서 개발되었다.


해외 사례로 미국 애틀랜타의 애틀랜틱 스테이션 프로젝트는 2006년 기준으로 미국에서 가장 큰 규모의 브라운필드 재개발 사업이었다. 펜실베이니아주 홈스테드에서는 과거 카네기 철강이 점유했던 부지가 성공적인 상업 중심지인 더 워터프론트로 전환되었다.

브라운필드 유적지가 미국 조지아주 애틀랜타의 애틀랜틱 스테이션 지역의 새로운 공원에 기념물로 사용됨


펜실베이니아주 피츠버그는 수많은 과거 제철소 부지를 고급 주거지, 쇼핑몰, 사무실로 성공적으로 전환했다. 관련 사례는 다음과 같다.

장소설명
스쿼럴 힐과거 제철소의 슬래그 적치장이 2.43억달러 규모의 주거 개발지인 프릭 파크의 서머셋으로 바뀌었다.
사우스 사이드 (피츠버그)과거 LTV 철강 제철소 부지가 고급 엔터테인먼트, 소매, 사무실 및 주택을 포함하는 복합 용도 개발지인 사우스사이드 웍스로 탈바꿈했다.
헤이즐우드 (피츠버그)과거 존스 앤 러플린 제철소 부지가 1.04억달러 규모의 피츠버그 기술 센터라는 오피스 단지로 바뀌었다.
헤르 섬알레게니 강 서쪽 둑에 있는 42acre 규모의 섬으로, 과거 가축과 육류 포장용 철도 정차장이 상업, 제조업, 레크리에이션 및 고급 주택을 위한 해안 중심지인 워싱턴 랜딩으로 바뀌었다.



하지만, 브라운필드 재개발은 여러 가지 어려움에 직면한다. 주요 문제점은 다음과 같다.

문제점내용
높은 정화 비용오염 정화 비용이 높고, 예상치 못한 오염 물질 발견 시 비용 추가[39]
오염 책임 문제오염 책임 소재 불분명, 법적 분쟁 가능성
법적 규제토양 오염 대책법 등의 규제, 정화 의무 불확실성
지역 주민과의 갈등재개발 과정에서 발생하는 불편, 주민 반대 가능성



델라웨어 대학교의 2011년 연구에 따르면 브라운필드 재개발에 투자한 달러당 17.5:1의 수익률을 보였지만,[37] 2014년 EPA 연구에서는 브라운필드 부지당 평균 400만달러(중간값 211.7982만달러)에 육박하는 혜택 가치가 있는 것으로 나타났다.[38] 이는 재개발에 따른 경제적 이익이 크지만, 초기 정화 비용 부담 역시 상당함을 보여준다.

4. 1. 재개발 전략

최근 몇 년 동안 브라운필드에서 사용되는 혁신적인 환경 복원 기술에는 현장 열 복원, 생물학적 복원, 현장 산화가 있다. 이러한 전략들은 종종 서로 또는 토양 증기 추출과 같은 다른 복원 전략과 함께 사용된다. 토양 증기 추출 과정에서 토양 상의 증기가 토양에서 추출되어 처리되는데, 이는 부지 아래의 토양과 지하수에서 오염 물질을 제거하는 효과가 있다. 결합제는 화학적 침출을 방지하기 위해 오염된 토양에 첨가할 수 있다.[40]

현장 생물학적 복원은 브라운필드 부지의 토양 오염 제거에 사용되는 방법으로, 다른 곳으로 가져가 처리하는 대신 현장에서 수행된다.


일부 중금속 오염된 브라운필드는 식물 복원이라는 혁신적인 접근 방식을 통해 정화되기도 한다. 이는 뿌리가 깊은 식물을 사용하여 토양의 금속을 식물이 자라면서 식물 구조로 흡수하는 방식이다. 성숙기에 도달한 식물(이제 조직에 중금속 오염 물질이 포함됨)은 제거되어 유해 폐기물로 폐기된다.

식물 복원은 브라운필드 부지에서 오염 물질을 제거하는 데 사용할 수 있는 방법이다. 식물을 사용하여 토양에서 오염 물질을 흡수한다.


일부 브라운필드가 작물, 특히 바이오 연료 생산에 사용될 수 있는지 확인하기 위한 연구가 진행 중이다.[41] 미시간 주립 대학교는 다임러크라이슬러 및 NextEnergy와 협력하여 콩, 옥수수, 유채, 스위치그래스를 미시간주 오클랜드 카운티의 이전 산업 폐기물 처리장에 작은 부지로 재배하고 있다. 이는 식물이 식물 복원을 지원함과 동시에 바이오디젤 및/또는 에탄올 연료의 경제적인 생산에 기여하는 두 가지 목적을 동시에 수행할 수 있는지 확인하기 위함이다.

영국 및 기타 유럽 국가의 브라운필드 재생은 그린필드 부지 제한과 도시 부흥을 촉진할 수 있는 잠재력으로 인해 중요성이 커졌다.[13] 브라운필드 부지 개발은 또한 지역 사회에 대한 환경적 영향을 줄일 수 있는 기회를 제공하며, 이 기회의 규모를 평가하기 위해 상당한 평가가 필요하다.[42]

태양광 발전 설비가 설치된 매사추세츠주 리호보스, 매사추세츠의 매립지


태양광 매립지는 재활용된 사용된 매립지를 태양광 발전 설비 태양광 발전소로 전환한 것이다.[45]

4. 2. 재개발 사례

뉴저지의 전 브라운필드 부지에 주거 개발


브라운필드 재개발은 환경 개선뿐만 아니라 경제적, 사회적 효과도 가져올 수 있다.

4. 2. 1. 대한민국



서울 선유도공원은 과거 정수장 부지를 생태공원으로 조성하여 시민들에게 휴식 공간을 제공하고 있다.

4. 2. 2. 해외



미국 애틀랜타의 애틀랜틱 스테이션 프로젝트는 2006년 기준으로 미국에서 가장 큰 규모의 브라운필드 재개발 사업이었다.[44] 데이턴은 이 지역의 많은 다른 도시와 마찬가지로 기술 기반 기업을 유치하고 도심 지역을 활성화하기 위해 테크 타운을 개발하고 있다. 펜실베이니아주 홈스테드에서는 과거 카네기 철강이 점유했던 부지가 성공적인 상업 중심지인 더 워터프론트로 전환되었다.

펜실베이니아주 피츠버그는 수많은 과거 제철소 부지를 고급 주거지, 쇼핑몰, 사무실로 성공적으로 전환했다. 피츠버그의 브라운필드 재개발 사례는 다음과 같다.

장소설명
스쿼럴 힐과거 제철소의 슬래그 적치장이 2.43억달러 규모의 주거 개발지인 프릭 파크의 서머셋으로 바뀌었다.
사우스 사이드 (피츠버그)과거 LTV 철강 제철소 부지가 고급 엔터테인먼트, 소매, 사무실 및 주택을 포함하는 복합 용도 개발지인 사우스사이드 웍스로 탈바꿈했다.
헤이즐우드 (피츠버그)과거 존스 앤 러플린 제철소 부지가 1.04억달러 규모의 피츠버그 기술 센터라는 오피스 단지로 바뀌었다.
헤르 섬알레게니 강 서쪽 둑에 있는 42acre 규모의 섬으로, 과거 가축과 육류 포장용 철도 정차장이 상업, 제조업, 레크리에이션 및 고급 주택을 위한 해안 중심지인 워싱턴 랜딩으로 바뀌었다.


4. 3. 재개발의 어려움

브라운필드 재개발은 여러 가지 어려움에 직면한다. 우선, 오염 정화 비용이 매우 높을 수 있다. 특히 예상치 못한 오염 물질이 발견될 경우, 정화 비용은 더욱 증가한다.[39] 델라웨어 대학교의 2011년 연구에 따르면 브라운필드 재개발에 투자한 달러당 17.5:1의 수익률을 보였지만,[37] 2014년 EPA 연구에서는 브라운필드 부지당 평균 400만달러(중간값 211.7982만달러)에 육박하는 혜택 가치가 있는 것으로 나타났다.[38] 이는 재개발에 따른 경제적 이익이 크지만, 초기 정화 비용 부담 역시 상당함을 보여준다.

오염 책임 문제 또한 복잡하다. 과거 산업 활동으로 인한 오염의 책임을 누가 져야 하는지, 그리고 그 책임 범위는 어디까지인지 명확하게 규정하기 어렵다. 이는 법적 분쟁으로 이어질 수 있으며, 재개발 사업을 지연시키는 요인이 된다.

토양 오염 대책법과 같은 법적 규제도 재개발의 걸림돌이 될 수 있다. 오염된 토지를 정화하지 않고 그대로 감시하는 것이 허용되는 경우가 있어, 굳이 비용을 들여 정화하기보다는 토지를 방치하는 선택을 할 수 있다. 또한, 법에 규정된 조사를 실시하더라도 오염이 모두 발견되지 않을 수 있으며, 이는 추후 추가적인 오염 발견 및 책임 문제로 이어질 수 있다.

지역 주민과의 갈등 역시 브라운필드 재개발의 어려움 중 하나이다. 재개발 과정에서 발생하는 소음, 분진, 교통 체증 등은 주민들의 생활에 불편을 초래하고, 이는 반대 시위나 민원으로 이어질 수 있다.

이러한 문제들은 다음과 같이 요약될 수 있다.

문제점내용
높은 정화 비용오염 정화 비용이 높고, 예상치 못한 오염 물질 발견 시 비용 추가
오염 책임 문제오염 책임 소재 불분명, 법적 분쟁 가능성
법적 규제토양 오염 대책법 등의 규제, 정화 의무 불확실성
지역 주민과의 갈등재개발 과정에서 발생하는 불편, 주민 반대 가능성


5. 관련 법규 및 정책

1978년 뉴욕주 나이아가라 폭포에서 발생한 Love Canal|러브 캐널 사건영어은 운하 부지를 유해 폐기물로 매립한 사실을 알면서도 주택지로 개발하여 토양 오염을 경시했다는 점에서 사회적 문제가 되었다.[50] 1980년에는 오염 정화 책임을 소급하여 추구하는 Superfund|슈퍼펀드법영어이 성립되었다.[50] 슈퍼펀드법은 중대한 토양 오염은 연방 정부의 관리 하에 정화하도록 규정했지만, 중등도 이하의 토양 오염은 책임은 추궁하되 정화 비용은 국가가 부담하지 않도록 규정했다. 이로 인해 토지 소유자나 기업은 재개발 후 발생할 수 있는 책임 리스크를 회피하려는 경향이 생겨, 러스트 벨트를 중심으로 폐공장 지대 재개발이 지연되는 브라운필드 문제가 발생했다.[50]

이러한 문제를 해결하기 위해 1980년대 후반부터 각 주에서는 슈퍼펀드법으로부터 기업을 보호하고 토지 소유자의 자율적인 정화를 촉진하는 프로그램을 제정했다. 연방 정부도 1994년부터 슈퍼펀드법의 틀 안에서 브라운필드 재생 지원 정책을 시작했고, 2002년에는 Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act|브라운필드 재활성화법영어이 제정되었다.[50]

일본에서는 브라운필드 연구가 이제 막 시작되었다. 환경성은 2005년부터 브라운필드 대책 수법 검토회를 개최하고 있으며, 경산성에서는 '토양 오염을 둘러싼 과제와 대응 방식' 검토회에서 토지 거래 구조로서의 과제를 논의하고 있다. 도쿄도는 토양 오염에 관한 종합 지원 대책 검토 위원회에서 중소 규모 도금 및 세탁 사업자에 기인하는 염해 토지 문제를 제기하고 있다.

5. 1. 대한민국

대한민국은 토양환경보전법, 환경오염피해 배상책임 및 구제에 관한 법률 등 관련 법률에 따라 오염 토지 정화 및 관리를 진행하고 있다. 정부 및 지방자치단체는 브라운필드 재개발 사업을 지원하기 위한 다양한 정책(세제 혜택, 금융 지원, 기술 지원 등)을 추진하고 있다.

5. 2. 미국

미국 환경 보호국(EPA)은 브라운필드를 유해 물질, 오염 물질 또는 오염원의 존재 또는 잠재적 존재로 인해 확장, 재개발 또는 재사용이 복잡해질 수 있는 부동산으로 정의했다.[11]

"브라운필드"라는 용어는 1992년 6월 28일 미국 의회의 북동부 중서부 의회 연합이 주최한 현장 청문회에서 처음 사용되었다. EPA는 1993년 9월 쿠야호가 카운티를 첫 번째 브라운필드 시범 프로젝트로 선정했다.[12]

2002년 조지 W. 부시 미국 대통령은 소규모 사업 책임 완화 및 브라운필드 활성화법 ("브라운필드 법")에 서명했다. 이 법은 브라운필드의 평가, 정화 및 활성화를 위해 지방 정부에 보조금과 도구를 제공한다.[14] 이 법의 동기는 1990년대에 EPA가 슈퍼펀드에 따른 책임에 대한 두려움으로 대출 기관이 오염된 부동산에 대해 적색 표시를 하도록 한 여러 건의 법원 소송에 대응하여 시작한 EPA의 브라운필드 프로그램의 성공이었다. 2023년 9월 현재 EPA는 EPA 브라운필드 프로그램으로 134,414에이커의 토지가 재사용 준비가 완료된 것으로 추산한다.[14]

미국에서 브라운필드 규제 및 개발은 주로 주 환경 기관이 미국 환경 보호국(EPA)과 협력하여 관리한다. 1995년, EPA는 브라운필드 프로그램을 시작했으며, 2002년 브라운필드 법으로 확대되었다.[38] EPA와 지방 정부 및 중앙 정부는 평가 및 정화에 대한 기술 지원과 일부 자금을 제공할 수 있다.[38] 또한 직접 지불되지 않는 정화에 대해 세금 인센티브를 제공할 수 있는데, 특히 정화 비용은 발생한 연도에 전액 소득 공제가 가능하다.[46]

1978년 뉴욕주 나이아가라 폭포에서 Love Canal|러브 캐널영어 사건이 발생했다. 이는 운하 부지를 유해 폐기물로 매립한 사실을 알면서도 주택지로 개발한 사건으로, 토양 오염을 경시하여 사회 문제가 되었다.[50] 1980년에는 오염 정화 책임을 소급하여 추구하는 Superfund|슈퍼펀드법영어이 성립되었다.[50] 슈퍼펀드법에서는 중대한 토양 오염은 연방 정부의 관리 하에 정화되도록 규정했지만, 중등도 이하의 토양 오염은 책임은 추궁하지만 정화 비용은 국가가 부담하지 않도록 규정했다. 이 때문에 토지 소유자나 기업에게 재개발 후 발생할지도 모르는 책임 리스크를 회피하려는 심리가 생겨, 러스트 벨트를 중심으로 한 폐공장 지대의 재개발이 진전되지 않는 브라운필드 문제가 발생했다.[50]

브라운필드 문제를 해결하기 위해 1980년대 후반부터 각 주가 슈퍼펀드법으로부터 기업을 보호하고, 토지 소유자에 의한 자율적인 정화를 촉진하는 프로그램이 잇따라 제정되었다. 연방 정부도 1994년 이래 슈퍼펀드법의 틀 안에서 브라운필드 재생 지원 정책을 시작했고, 2002년에는 슈퍼펀드법의 수정법으로 Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act|브라운필드 재활성화법영어이 제정되었다.[50]

5. 3. 영국

영국에서 브라운필드 부지와 과거 개발 부지(PDL)는 국가 계획 정책 프레임워크(NPPF) 하에서 동일하게 정의된다.[17][18] 영국 정부는 이 둘을 "영구적인 구조물로 점유되었거나 점유되었던 토지, 개발된 토지의 부속 토지(부속 토지 전체가 개발되어야 한다고 가정해서는 안 됨) 및 관련 고정 표면 기반 시설을 포함한다."라고 언급한다.[18][19]

제외되는 토지는 다음과 같다.

  • 농업 또는 임업 건물이 점유했거나 점유했던 토지
  • 개발 규제 절차를 통해 복구 조치가 이루어진 광물 추출 또는 매립 폐기물 처리 목적으로 개발된 토지
  • 사유 주거 정원, 공원, 휴양지 및 할당지와 같은 시가지 내 토지
  • 과거에 개발되었지만 영구적인 구조물 또는 고정 표면 구조물의 잔해가 시간이 지남에 따라 풍경과 조화된 토지[18][19]


영국에서 오염된 토지에 대한 규제는 1990년 환경 보호법 파트 IIA에서 비롯되며, "오염 토지 등록부"를 만드는 책임은 지방 당국에 있다. 과거와 현재의 사용이 의심스러운 부지의 경우, 지방 계획 당국은 데스크톱 조사를 요청할 수 있으며,[48] 이는 때때로 계획 신청의 조건으로 시행된다.[49] 그러나 정의상 황폐하거나 제대로 사용되지 않는 토지는 주로 인간의 건강에 대한 위험 때문에 오염된 토지로 결정될 가능성이 매우 낮다.

브라운필드 부지의 주요 규제는 새로운 토지 사용이 고려될 때 토지 이용 계획 시스템을 통해 이루어진다.

참조

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