유럽 연합 정상회의 상임의장

1. 개요

유럽 연합 정상회의 상임의장은 유럽 이사회의 의장으로, 2009년 리스본 조약 발효로 신설되었다. 기존의 6개월 순환 의장직을 대체하며, 유럽 연합 정상회의 준비, 회의 주재, 회원국 간 합의 모색, 유럽 의회 보고 등의 역할을 수행한다. 초대 상임의장은 헤르만 반 롬푀이였으며, 현재는 안토니우 코스타가 2024년 12월 1일부터 임기를 시작하여 2029년 11월 30일까지 재임할 예정이다. 상임의장은 회원국 정상들의 합의로 선출되어 민주적 정당성 부족 논란이 있으며, 유럽 연합 집행위원회 위원장과의 역할 중복 및 권한 분담에 대한 불확실성도 존재한다.

2. 역사

유럽 공동체 국가 원수 또는 정부 수반들의 첫 회의는 1961년 파리에서 비공식 정상 회담으로 개최되었으나, 1974년 파리 정상회담에서 당시 프랑스 대통령 발레리 지스카르 데스탱의 제안으로 '유럽 이사회'로 명명되면서 공식화되었다. 1993년 유럽 연합 출범 이후, 유럽 이사회 의장직은 유럽 연합 이사회 의장국을 맡은 회원국 정상이 6개월마다 순환하며 담당했다.

유럽 헌법은 유럽 컨벤션에서 작성되었으며, '유럽 연합 이사회 의장'을 더 장기간 전임으로 임명하는 것을 골자로 했다. 비록 이 헌법은 비준 과정에서 부결되었지만, 유럽 연합 이사회 의장직에 대한 변경 사항은 2009년 12월 1일에 발효된 리스본 조약에 유지되었다.

초대 의장은 이 직책이 어떻게 발전할지에 대한 명확한 구상이 없었기 때문에, 향후 직무 수행자를 위한 역할을 규정할 것으로 예상되었다. 의장의 역할에 대해서는 회의를 주재하고 기구와 정책의 원활한 운영을 보장하는 단순한 기수 역할과, 유럽 연합 내에서 더 적극적인 역할을 하고 해외에서 유럽 연합을 대변하는 역할이라는 두 가지 견해가 있었다. 헤르만 반 롬푀이의 임명은 전자의 견해를 반영한 것이었다.

리스본 조약은 이사회 의장의 지명 절차를 정의하지 않았으며, 처음에는 여러 후보가 제안되었다. 특히 토니 블레어가 유력 후보로 거론되었으나, 이라크 전쟁 개입과 영국이 유로존 및 솅겐 지역에 가입하지 않았다는 점 때문에 반대에 부딪혔다.

2.1. 리스본 조약 이전 (순환 의장직)

1975년부터 2009년까지 유럽 연합 이사회 의장국을 맡은 회원국의 국가 원수 또는 정부 수반이 6개월마다 순환하며 유럽 이사회 의장직을 담당했다. 이 기간 동안 의장은 유럽 이사회 회의를 주재하고, 유럽 연합을 대외적으로 대표하며, 유럽 의회에 활동 내용을 보고하는 역할을 수행했다.

의장 역할은 다른 유럽 국가 원수 또는 정부 수반들 사이에서 '동등한 자들 중 으뜸'(라틴어: Primus inter pares)에 불과했다. 의장은 유럽 이사회 회의를 준비하고 진행하는 역할을 주로 맡았으며, 별도의 집행 권한은 없었다. 그러나 유럽 연합을 대외적으로 대표하고, 유럽 이사회 회의 후와 임기 시작 및 종료 시점에 유럽 의회에 보고해야 했다.

2.2. 리스본 조약 이후 (상임의장직)

리스본 조약이 2009년 발효되면서 유럽 이사회 상임의장직이 신설되었다. 이전에는 6개월마다 의장국이 순환하며 의장직을 수행했지만, 리스본 조약으로 상임의장 제도가 도입된 것이다. 상임의장은 유럽 이사회 회원들에 의해 선출되며, 임기는 2년 반으로 1회 연임이 가능하다.

초대 상임의장이었던 헤르만 반 롬푀이는 이 직책이 어떻게 발전할지에 대한 명확한 아이디어가 없었기 때문에, 향후 직무 수행자를 위한 역할을 규정할 것으로 예상되었다. 상임의장의 역할에 대해서는 두 가지 견해가 있었다. 하나는 회의를 주재하고 기구와 정책의 원활한 운영을 보장하는 단순한 기수 역할이고, 다른 하나는 유럽 연합 내에서 더 적극적인 역할을 하고 해외에서 유럽 연합을 대변하는 역할이었다. 헤르만 반 롬푀이의 임명은 전자의 견해를 반영한 것이었다.

리스본 조약은 이사회 의장의 지명 절차를 정의하지 않았으며, 처음에는 여러 후보가 제안되었다. 특히 토니 블레어가 유력 후보로 거론되었으나, 이라크 전쟁 개입과 영국이 유로존 및 솅겐 지역에 가입하지 않았다는 점 때문에 반대에 부딪혔다.

결국 2009년 11월 19일, 당시 벨기에 총리였던 헤르만 반 롬푀이가 최초의 상임의장으로 임명되었다. 영국의 고든 브라운 총리는 그를 "합의를 만들어내는 사람"이라고 칭찬했다. 반 롬푀이는 임명 후 기자 회견에서 "모든 국가가 협상에서 승리해야 한다"고 말하며 회원국 간의 합의를 강조했다.

상임의장의 역할은 주로 정치적이며, 유럽 연합 정상회의 업무를 준비하고 회의를 주재하며, 회원국 간 합의를 모색하고, 매 회의 후 유럽 의회에 보고한다. 또한, 상임의장은 유럽 연합 외교·안보 정책 고위 대표의 권한을 침해하지 않는 범위 내에서 외교 및 안보 정책 관련 문제에 대해 유럽 연합을 대외적으로 대표한다. 그러나 유럽 연합 집행위원회 위원장, 유럽 연합 외교 및 안보 정책 고위 대표와 역할이 일부 중복되어, 상임의장이 얼마나 많은 영향력을 가질지에 대한 불확실성이 존재했다.

리스본 조약으로 EU 주요 직책이 재편되면서 각 직책의 책임이 모호하다는 비판도 있었다. 안드리 베셀로브스키 우크라이나 대사는 유럽 연합 집행위원회 위원장은 EU의 "정부", 상임의장은 "전략가", 유럽 연합 외교 및 안보 정책 고위 대표는 "양자 관계"를 전문으로 한다고 설명했다.

상임의장은 재정 정책 분야로 영향력을 확대했는데, 이는 순환 의장국에 남겨진 가장 중요한 영역이었다. 2010년 스페인은 순환 의장국으로서 상임의장의 권한에 도전하려 했지만 실패했다. 반면, 벨기에 순환 의장국은 과도 정부 상태였기 때문에 상임의장에게 도전하지 않았고, 이사회와 외교 정책 모두에서 더 공동체적인 성격을 향한 희망과 우려를 동시에 불러일으켰다.

3. 역할과 권한

유럽 연합 이사회 의장국을 맡고 있는 회원국의 국가 원수 또는 정부 수반이 유럽 연합 정상회의(유럽 이사회)의 의장 역할을 수행했다. 이 의장직은 6개월마다 교대되었으며, 1년에 두 번 유럽 연합 정상회의의 새로운 의장이 임명되었다. 의장은 다른 유럽 국가 원수 또는 정부 수반들 사이에서 단순한 최고 수장 역할만 하였다. 그러나 의장은 유럽 연합 정상회의를 대외적으로 대표했으며, 회의 후는 물론 의장 임기 시작과 종료 시점에 유럽 의회에 보고했다.

상임의장의 역할은 주로 정치적이며, 유럽 연합 정상회의의 업무를 준비하고, 회의를 조직하고 주재하며, 회원국 간의 합의를 모색하고, 매 회의 후 유럽 의회에 보고하는 역할을 한다. 또한 상임의장은 "자신의 수준과 역량 내에서, 외교 및 안보 정책과 관련된 문제에 대해 연합을 대외적으로 대표하며, 이는 대외 관계 및 안보 정책에 대한 연합 고위 대표의 권한을 침해하지 않는다".

유럽 연합 정상회의 상임의장, 유럽 연합 집행위원회 위원장, 유럽 연합 외교 및 안보 정책 고위 대표의 역할은, 특히 외교 정책에서 일부 중복되어, 유럽 연합 정상회의 상임의장이 얼마나 많은 영향력을 갖게 될지에 대한 불확실성을 남겼다. 또한, 상임의장이 직무를 효과적으로 수행하기에 충분한 인력과 자원을 갖추게 될지, 그리고 장관이 없어 EU 지도자들 사이에서 "놀아나는 공"이 될 수 있는지에 대한 우려도 있었다.

리스본 조약에 따라 EU 주요 직책이 재편되면서 각 직책의 모호한 책임에 대한 비판이 있었다. 안드리 베셀로브스키 우크라이나 대사는 이 프레임워크를 칭찬하며 자신의 용어로 명확히 했다. 유럽 연합 집행위원회 위원장은 EU의 "정부" 역할을 수행하는 반면, 새로운 유럽 연합 정상회의 상임의장은 "전략가" 역할을 한다. 유럽 연합 외교 및 안보 정책 고위 대표는 "양자 관계"를 전문으로 하며, 확대 및 유럽 이웃 정책 담당 유럽 위원은 우크라이나와의 자유 무역 협정과 같은 기술적 문제를 다룬다. 한편, 유럽 의회 의장은 EU의 가치를 명확히 한다.

유럽 연합 정상회의 상임의장은 또한 재정 정책 분야로 그 영향력을 확대했는데, 이는 순환 의장국에 남겨진 가장 중요한 영역이며, 순환 의장국은 이전 계획보다 더 큰 권한 축소를 겪었다.

4. 구성

유럽 이사회는 가맹국의 수뇌들로 구성되며, 외교·안보 정책 고위 대표는 유럽 이사회 회의에 참여한다.

5. 역대 의장

1975년부터 2009년까지 유럽 이사회의 의장직은 6개월마다 회원국 정상들 사이에서 순환되었다. 2009년 리스본 조약이 발효되면서 상임의장 제도가 도입되었다.

5.1. 순환 의장 (1975년 ~ 2009년)

1975년부터 2009년까지 유럽 이사회 의장은 6개월마다 순환하는 방식으로, 각 회원국 정상들이 번갈아 가며 의장직을 수행했다. 다음은 그 목록이다.

이 순환 의장직은 각 회원국 정상 중 '동등한 자들 중 으뜸'으로서, 주로 유럽 이사회 회의 준비와 진행을 담당했다. 의장은 유럽 이사회를 대외적으로 대표하며, 유럽 의회에 회의 결과 등을 보고했다.

5.2. 상임의장 (2009년 ~ 현재)

2009년 리스본 조약이 발효되면서 유럽 이사회는 상임의장 체제로 전환되었다.

초대 상임의장은 앞으로 이 직책이 어떻게 발전할지에 대한 명확한 방향을 제시해야 했다. 상임의장의 역할에 대해서는 두 가지 견해가 있었다. 하나는 의장이 회의를 주재하고 기구와 정책의 원활한 운영을 보장하는 단순한 행정적 역할에 그칠 것이라는 견해였다. 다른 하나는 유럽 연합 내에서 더 적극적인 역할을 하고 해외에서 유럽 연합을 대표하는, 사실상 "유럽 대통령"과 같은 역할을 할 것이라는 견해였다.

리스본 조약은 이사회 의장의 지명 절차를 명확히 규정하지 않았고, 여러 후보가 거론되었다. 2007년 11월 19일, 프랑스 대통령 니콜라 사르코지는 토니 블레어, 펠리페 곤살레스, 장클로드 융커를 후보로 언급했다. 특히 토니 블레어는 유력한 후보로 거론되었으나, 이라크 전쟁 개입과 영국이 유로존과 솅겐 조약에 가입하지 않았다는 점 때문에 반대에 부딪혔다.

2009년 11월 19일, 당시 벨기에 총리였던 헤르만 반 롬푀이가 최초의 상임의장으로 임명되었다. 영국 총리 고든 브라운은 반 롬푀이에 대해 "합의를 이끌어내는 사람"이며 "수개월간의 불확실성 이후 그의 나라에 정치적 안정을 가져다주었다"고 평가했다. 반 롬푀이는 취임 후 기자 회견에서 "모든 국가가 협상에서 승리해야 한다. 패배한 당사자가 있는 협상은 결코 좋은 협상이 아니다."라고 말했다.

5.3. 민주적 정당성 문제

유럽 연합 정상회의 상임의장은 강화된 자격 과반수 투표를 통해 2년 반 임기의 1회 연임으로 회원국에 의해 선출된다. 이 직책에 대한 투표는 국가 원수 또는 정부 수반이 한다.

유럽 의회 의원(MEP)이나 국가 국회의원에 대한 책무가 부족하다는 점은 주요 문제에 대해 국가 지도자들이 실제로 상임의장을 지지할 것인지에 대한 의문을 제기한다. 순환 방식에서 상임의장은 단순히 회원국의 권한을 가지고 있었지만, 새로운 상임의장은 유럽 연합 정상회의 구성원들에 의해 선출된다는 차이점이 있다.

전 독일 연방의회 의장인 볼프강 쇼이블레와 같은 일부 인사들은 상임의장에게 권한을 부여하기 위해 직접 선거를 실시해야 한다고 주장했는데, 이는 유럽 연합 정상회의 내에서 직책을 강화하여 유럽 연합의 민주적 정당성 문제를 해결하고 더 강력한 리더십을 가능하게 할 것이다. 그러나 이는 유럽 의회의 민주적 권한 또는 유럽 위원회에 대한 잠재적 권한과 충돌을 일으킬 수 있으며, 유럽 연합 정상회의 의장에게 권한을 부여하는 것은 유럽 연합의 제도가 의원 내각제보다는 대통령제로 발전함을 의미한다.

유럽 의회 의원이나 각국 의회 의원에 대한 설명 책임이 규정되어 있지 않은 점은, 주요 의제에 대해서는 각국 정상들이 유럽 이사회 의장을 숨기려는 것이 아니냐는 의혹으로 이어진다. 순환 방식의 유럽 이사회 의장은 그 인물의 출신국의 위임을 받았을 뿐이었지만, 상임 의장은 출신국 외의 회원국에서도 선출된다는 점이 다르다.

독일의 내무 장관, 재무 장관을 역임한 볼프강 쇼이블레 등 일부에서는 유럽 이사회 의장에게 민주적인 위임을 부여하기 위해 직접 선거를 실시할 것을 요구했다. 직접 선거가 실시되면 의장은 유럽 이사회에서 더욱 강력한 지도력을 발휘할 수 있으며, 유럽 연합의 민주적 정당성에 대한 의문에 대응할 수 있다. 한편, 직접 선거를 실시하면 유럽 의회의 민주적 위임이나, 유럽 위원회의 잠재적 위임과 대립을 일으킬 수 있다. 또한 유럽 이사회 의장에게 위임을 부여하게 되면 유럽 연합의 운영이 의회 중심이 아닌 대통령제의 성격이 강해지게 된다.

5.4. 유럽 연합 집행위원회와의 관계

리스본 조약에 따라 유럽 연합(EU) 주요 직책이 재편되면서 각 직책의 책임이 모호하다는 비판이 제기되었다. 특히 유럽 연합 정상회의 상임의장과 유럽 연합 집행위원회 위원장의 역할 분담에 대한 우려가 존재한다. 안드리 베셀로브스키 우크라이나 대사는 이러한 구조를 긍정적으로 평가하며, 집행위원장은 EU의 "정부" 역할을, 상임의장은 "전략가" 역할을 수행한다고 설명했다.

그러나 상임의장이 "자신의 수준과 역량 내에서, 외교 및 안보 정책과 관련된 문제에 대해 연합을 대외적으로 대표"하는 역할은 유럽 연합 집행위원회 위원장, 유럽 연합 외교 및 안보 정책 고위 대표와 역할이 중복되어, 상임의장의 영향력에 대한 불확실성을 야기한다. 또한 상임의장이 직무 수행에 필요한 인력과 자원을 충분히 확보할 수 있을지, EU 지도자들 사이에서 "놀아나는 공"이 될 수 있다는 우려도 제기되었다.