제이 조약
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1. 개요
제이 조약은 1794년 미국과 영국 간에 체결된 조약으로, 미국 독립 후 양국 간의 미해결 문제들을 해결하고 관계를 개선하기 위해 체결되었다. 이 조약은 미국이 영국에 여러 양보를 하는 대신 영국군이 미국 영토 내 요새에서 철수하고, 제한적인 무역 권한을 얻는 내용을 담고 있었다. 제이 조약은 미국 내에서 프랑스 혁명에 대한 입장 차이로 정치적 갈등을 심화시켰으며, 연방주의자와 민주공화당의 대립을 심화시키는 계기가 되었다. 이 조약은 미국과 스페인 간의 핑크니 조약 체결을 가능하게 했고, 대 프랑스 관계 악화와 유사 전쟁으로 이어지는 등 미국의 외교와 정치에 큰 영향을 미쳤다.
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XYZ 사건은 1790년대 후반 미국과 프랑스 간의 외교적 위기로, 프랑스의 뇌물 요구로 시작되어 양국 간의 유사전쟁을 겪고 몰트퐁텐 조약으로 종결되었으며 미국의 국내 정치와 한국 외교에도 영향을 미쳤다.
| 제이 조약 | |
|---|---|
| 조약 개요 | |
| 명칭 | 제이 조약 |
| 정식 명칭 | 대 브리튼 왕국 폐하와 미합중국 간의 우호, 통상 및 항해 조약 |
 | |
| 목적 | 미국 독립 전쟁 이후 영국과 미국 간의 긴장 완화 |
| 서명일 | 1794년 11월 19일 |
| 서명 장소 | 런던 |
| 발효일 | 1796년 2월 29일 |
| 협상 대표 | 윌리엄 그렌빌 남작 존 제이 |
| 서명국 | |
| 위키 소스 | 제이 조약 |
| 조약 내용 | |
| 주요 내용 | 미시시피 강을 영국에 개방 영국의 적국(사실상 프랑스)의 사략선에 대한 보급 금지 미국 독립 전쟁 이전의 미국인의 부채를 영국 상인에게 지불 |
2. 배경
1783년 파리 조약을 통해 미국은 영국으로부터 독립을 공식적으로 인정받고 미국 독립 전쟁을 종결했다. 그러나 이 조약은 정치적 독립만을 다루었을 뿐, 양국 간의 경제 관계나 전쟁 이후 남겨진 여러 문제들에 대한 구체적인 합의는 이루어지지 않아 갈등의 소지가 남아 있었다.
1789년 시작된 프랑스 혁명은 점차 급진화되어 1793년에는 루이 16세가 처형되는 상황에 이르렀다. 이에 영국은 다른 유럽 국가들과 함께 대프랑스 동맹을 결성하여 프랑스 혁명에 대한 간섭 의지를 분명히 했다. 반면, 신생 독립국이었던 미국은 유럽의 분쟁에 휘말리지 않기 위해 중립적인 입장을 취하면서도, 전통적인 우방국인 프랑스와의 무역 관계는 유지하고자 했다.
하지만 영국은 프랑스와 교역하는 미국 상선들을 나포하는 등 미국의 중립적 교역 활동을 방해하기 시작했고, 이는 미국과 영국 사이의 긴장을 급격히 고조시켰다. 양국 간의 전쟁 발발 가능성이 커지자, 초대 대통령 조지 워싱턴은 전쟁을 피하고 양국 관계를 개선하기 위해 미국 대법원장이었던 존 제이를 특사로 영국에 파견했다. 이러한 외교적 노력의 결과로 1794년 영국과의 사이에 제이 조약이 체결되게 되었다.
2. 1. 미국 독립과 미해결 문제
1783년 파리 조약을 통해 미국은 국제 사회로부터 독립을 인정받고 영국과의 전쟁을 종결했지만, 양국 사이에는 해결되지 않은 여러 문제들이 남아 있어 긴장 관계가 계속되었다. 영국군은 파리 조약에서 미국 영토 내 군대 철수를 합의했음에도 불구하고 서부 변경 지역의 요새들에 계속 주둔했으며, 독립 전쟁 중 영국군이 약탈한 미국인의 재산은 반환되거나 보상되지 않았다.[57] 또한 영국은 인디언들을 선동하여 미국의 서부 개척을 방해하고, 미국의 정상적인 교역 활동을 방해하는 등 갈등을 유발했다.[57]
1792년 유럽에서 프랑스 혁명 전쟁이 발발하면서, 무역과 금융 분야에서 성장하던 미국의 평화로운 환경은 위협받게 되었다. 미국은 대규모 해운 무역을 하는 중요한 중립국으로 부상했다.[6] 영국 입장에서는 미국이 프랑스 영향권으로 기우는 것을 막기 위해 미국과의 관계 개선이 중요했다.[7] 미국에게 가장 시급한 외교 과제는 주요 교역 상대국인 영국과의 무역 관계를 정상화하고 파리 조약에서 남겨진 문제들을 해결하는 것이었다.[8]
그러나 1793년 영국이 프랑스와의 전쟁에 개입한 후, 영국 해군은 프랑스령 서인도 제도와 교역하던 미국 상선 약 300척을 나포했다.[9] 이에 미국 대중은 분노했고, 제퍼슨과 제임스 매디슨이 이끄는 공화당은 영국에 대한 강경 대응을 주장하며 선전 포고나 무역 금지를 요구했다.[10] 동시에 영국은 오하이오 컨트리에서 미국의 영토 확장에 저항하는 미국 원주민에게 무기를 계속 공급하며 관계를 더욱 악화시켰다. 1794년 3월, 미국 하원은 영국과의 무역을 금지하는 법안을 통과시켰으나, 상원에서 부통령 존 애덤스의 반대로 부결되었다.
당시 미국 정계는 프랑스를 지지하는 제퍼슨과 매디슨의 공화당 세력과, 영국과의 관계 정상화를 추구하며 영국을 자연스러운 동맹으로 간주한 해밀턴 중심의 연방주의자들로 나뉘어 있었다. 조지 워싱턴 대통령은 해밀턴의 입장을 지지했다. 해밀턴은 영국과의 협상 틀을 마련했고, 워싱턴은 미국 대법원장 존 제이를 런던으로 파견하여 포괄적인 조약 협상을 추진했다.
미국 정부가 영국과 해결해야 할 주요 현안은 다음과 같았다:[12]
| 문제 영역 | 내용 |
|---|---|
| 영국군 주둔 | 미시간주의 디트로이트와 매키노, 뉴욕주의 나이아가라와 오스웨고, 오하이오주의 마이애미 등 미국 영토 내 요새에 영국군이 계속 주둔. 영국은 미국이 조약상 부채를 지불하지 않고 왕당파 재산 몰수를 중단하지 않는다는 이유로 철수를 거부.[13] |
| 강제 징집 | 영국 해군이 자국 해군 탈영병으로 의심되는 미국 시민들을 강제로 징집.[14] |
| 상선 나포 보상 | 1793년~1794년 사이 영국 해군에 나포된 약 300척의 미국 상선에 대한 보상 요구. |
| 노예 문제 | 독립 전쟁 중 영국군으로 도망가 종전 시 함께 대피한 노예들에 대해 남부 노예 소유주들이 금전적 보상을 요구.[15] |
| 영국령 서인도 제도 교역 | 미국 상인들이 영국령 서인도 제도와의 교역 재개를 요구.[16] |
| 국경 문제 | 캐나다와의 불명확한 국경선을 명확히 할 필요성.[17] |
| 미국 원주민 지원 | 영국이 북서부 영토에서 미국의 확장에 저항하는 아메리카 원주민에게 무기와 탄약을 제공하는 문제.[18] |
2. 2. 프랑스 혁명과 대불동맹 전쟁
1789년 프랑스 혁명으로 집권한 혁명 정부가 국왕 루이 16세를 처형하자, 영국의 주도하에 1793년 대불동맹 전쟁이 발발하였다. 프랑스에 공화정이 수립될 당시 미국인들은 북미 대륙에 이어 유럽에도 새로운 공화국이 탄생하는 것에 대해 매우 호의적이고 동정적인 시각을 가지고 있었다.[58] 그러나 혁명이 점차 과격해지고 공포정치가 시행되며 대불동맹 전쟁까지 발발하자, 미국은 중대한 외교적 문제에 직면하게 되었다.1778년 미국은 프랑스와 체결한 통상동맹조약에 따라, 프랑스령 서인도 제도가 외국의 공격을 받을 경우 미국이 방위에 동참하기로 약속한 상태였다.[58] 영국은 강력한 해군력을 이용해 프랑스로 향하는 선박을 봉쇄하여 프랑스의 전쟁 물자 조달을 방해하고자 했으며, 프랑스령 서인도 제도에도 이러한 압박을 가했다. 이로 인해 미국의 입장이 매우 곤란해졌다. 신생 독립국으로서 국가 기반이 아직 확고하지 않고 군사력도 약했던 미국은 유럽 분쟁에 휘말리고 싶지 않았으나, 프랑스가 조약 이행을 요구할 가능성이 있었기 때문이다. 영국 해군은 프랑스령 서인도 제도와 교역하던 약 300척의 미국 상선을 나포하기도 했다.[9] 이러한 상황은 미국과 영국 간의 긴장을 고조시켰고, 전쟁을 피하기 위한 외교적 노력이 필요하게 되었다.
2. 3. 존 제이 특사 파견
1778년 미국과 프랑스 사이에 체결된 통상동맹조약은 프랑스 혁명으로 루이 16세가 처형되자 그 효력에 대한 논란이 일었다. 조약이 프랑스 국왕과 맺어졌으므로 국왕이 사라진 이상 효력이 없다는 주장과, 양국 국민 간의 약속이므로 여전히 유효하다는 주장이 맞섰다.[58] 미국 정부는 어려운 상황 속에서 중립을 선언하고 프랑스와의 교역을 이어가려 했으나, 이는 영국과의 관계를 악화시키는 결과를 낳았다.[59]1792년 유럽에서 프랑스 혁명 전쟁이 발발하면서, 중립국으로서 해상 무역을 통해 성장하던 미국은 새로운 국면을 맞이했다.[6] 1794년, 영국 해군은 프랑스령 서인도 제도에서 활동하던 미국 상선 수백 척을 나포하며 미국의 교역 활동을 노골적으로 방해했다.[59][9] 이는 밀무역 조장이라는 명분을 내세웠지만, 사실상 미국의 경제 활동을 억압하려는 의도였다. 당시 미국은 수입 관세에 재정을 크게 의존하고 있었기에, 최대 교역 상대국인 영국과의 전쟁은 재정적 파탄을 의미할 수 있었다.[59] 미국 내 여론은 들끓었고, 제퍼슨과 매디슨이 이끄는 공화파(훗날 민주공화당)는 영국에 대한 강경 대응, 심지어 선전포고까지 요구했다.[10] 매디슨은 영국과의 무역 금지 조치를 대안으로 제시하기도 했다.[10]
영국은 또한 오하이오 컨트리 등 북서부 영토에서 미국의 서부 확장을 견제하기 위해 미국 원주민에게 무기를 계속 공급하며 갈등을 부추겼다.[11][18] 이러한 영국의 행태는 미국 내 반영 감정을 더욱 고조시켰다. 1794년 3월, 하원에서는 영국과의 무역을 금지하는 법안이 통과되었으나, 상원에서 부통령 존 애덤스의 반대로 부결되었다.
이처럼 미국 정계는 프랑스와의 동맹을 중시하고 영국에 비판적인 제퍼슨과 매디슨의 세력과, 영국과의 관계 정상화를 통해 경제적 안정을 추구해야 한다고 주장하는 해밀턴 중심의 연방주의자들로 양분되어 있었다. 전쟁을 피하고자 했던 워싱턴 대통령은 해밀턴의 입장을 지지했다. 해밀턴은 영국과의 협상 틀을 마련했고, 워싱턴은 미국 대법원장 존 제이를 특사로 임명하여 런던으로 파견했다.[59]
미국 정부가 제이 특사를 통해 영국과 해결하고자 했던 주요 현안은 다음과 같았다:[12]
| 현안 | 내용 |
|---|---|
| 영토 내 영국 요새 철수 | 1783년 파리 조약 이후에도 영국군이 계속 점령 중인 미국 영토 내 요새(디트로이트, 매키노, 나이아가라, 오스웨고, 마이애미 등)에서의 완전 철수 요구.[13] 영국은 미국이 독립 전쟁 관련 부채를 청산하지 않고 왕당파 재산을 몰수했다는 이유로 철수를 거부하고 있었다. |
| 미국 시민 강제 징집 중단 | 영국 해군이 자국 해군 탈영병이라는 명목으로 미국 상선에서 미국 시민을 강제로 징집하는 행위 중단 요구.[14] |
| 미국 상선 나포 보상 | 1793년 이후 영국 해군에 의해 나포된 약 300척의 미국 상선에 대한 정당한 보상 요구. |
| 노예 문제 보상 | 미국 독립 전쟁 당시 영국군에 합류하여 함께 철수한 노예들에 대한 금전적 보상 요구 (주로 남부 지역의 요구).[15] |
| 영국령 서인도 제도 교역 재개 | 미국 독립 이후 중단된 영국령 서인도 제도와의 자유로운 교역 재개 요구.[16] |
| 캐나다 국경선 명확화 | 불분명한 여러 구간의 미국-캐나다 국경선을 명확하게 확정할 필요성 제기.[17] |
| 미국 원주민 지원 중단 | 영국이 북서부 영토의 원주민들에게 무기와 탄약을 제공하여 미국의 확장을 방해하는 행위 중단 요구.[18] |
미국이 영국에 양보한 주요 내용은 다음과 같다.[19]
영국 입장에서도 프랑스와의 전쟁 중에 미국이 프랑스 측에 가담하는 것을 막기 위해 미국과의 관계 개선은 중요한 과제였다. 영국 협상가들은 자국 내 강경파의 반대에도 불구하고 미국과의 타협점을 찾으려 했다.[7] 한 관찰자는 당시 영국 정부가 "미국에 호의적이며... 미국의 중립성을 유지하기를 간절히 바라고 있다"고 평가하기도 했다.[8]
3. 내용
영국은 1796년 6월까지 미국 영토 내에 있던 요새, 즉 오대호 지역 6개와 챔플레인 호수 북쪽 끝 2개를 철수하기로 합의하고 이를 이행했다. 또한, 영국은 미국인들이 최혜국 대우를 받으며 영국과 무역하는 것을 허용했다.[20] 그 대가로 미국은 영국에 최혜국 대우를 부여하고, 영국의 대 프랑스 해양 정책에 동의했다. 미국 상인들은 영국령 서인도 제도에서 제한적인 무역권을 얻었다.[21]
양국은 두 개의 공동 경계 위원회를 설치하여 북동부와 북서부의 경계선을 설정하기로 합의했다. 북동부 경계는 위원회에서 합의되었으나, 북서부 경계 위원회는 열리지 않았고 해당 경계는 1812년 전쟁 이후에 해결되었다.[22]
조약 협상 과정에서 존 제이는 노예 소유주였음에도 불구하고 노예 제도에 반대했지만, 미국 노예 소유주에 대한 보상 문제를 포기했다. 이는 남부 노예 소유주들의 큰 반발을 샀고, 제퍼슨주의자들의 주요 비판 대상이 되었다.[23] 또한 제이는 미국 시민이 영국 해군에 강제로 징용되는 문제를 해결하지 못했는데, 이는 훗날 1812년 전쟁의 주요 원인 중 하나가 되었다.
조약 제3조는 "폐하의 신민과 미국 시민, 그리고 그 경계선 양쪽에 거주하는 인디언은 언제나 자유롭게 육로 또는 내륙 항해를 통해 아메리카 대륙의 양 당사자의 각 영토와 국가로 자유롭게 왕래할 수 있으며, (단, 허드슨 만 회사 경계 내의 국가는 예외로 한다)... 서로 자유롭게 무역과 상업을 할 수 있다"고 명시했다. 이 조항은 당시 영국 영토였던 캐나다와 미국 사이에서 원주민, 미국 시민, 캐나다 국민의 자유로운 이동과 무역 권리를 보장했다.[24] 일부 법률 전문가들은 이 권리가 1812년 전쟁으로 무효화되었는지에 대해 이견을 보이지만,[25] 미국은 1952년 이민 및 국적법 제289조와 1965년 개정법을 통해 이 권리를 법제화했다. 이 조항에 따라, 캐나다에서 태어난 원주민은 최소 50%의 혈통을 증명하면 취업, 학업, 은퇴, 투자, 이민 등을 목적으로 미국에 입국할 자격이 있으며 추방될 수 없다.[28][26] 제이 조약 제3조는 많은 원주민 권리 주장의 근거가 되고 있다.[27] 미국에 거주하는 캐나다 출생 원주민은 다른 합법 이민자와 달리 미국 시민과 동일한 기준으로 공공 혜택 및 국내 학비를 지원받을 수 있다.[28]
조약에 따라 여러 문제가 중재에 회부되었고, 수년간의 논의 끝에 대부분 미국에 유리하게 해결되었다. 영국은 미국 선박에 대한 손해 배상으로 1165만달러를 지불했고, 미국은 1775년 이전의 미지불 부채에 대해 60만파운드를 영국에 지불했다. 국제 중재가 완전히 새로운 개념은 아니었지만, 제이 조약은 이를 활성화하는 중요한 계기가 되었으며, 현대 국제 중재의 시작으로 평가받기도 한다.[19]
영국군이 철수한 요새는 다음과 같다.
| 이름 | 현재 위치 |
|---|---|
| 포트 오 페르 | 뉴욕주 챔플레인 (챔플레인 호) |
| Fort Dutchman's Point | 버몬트주 노스 히어로 (챔플레인 호) |
| 포트 레르놀트 (Fort Detroit 포함) | 미시간주 디트로이트 (디트로이트 강) |
| Fort Mackinac | 미시간주 매키낵 섬 (매키낵 해협) |
| 포트 마이애미 | 오하이오주 모미 (모미 강) |
| Fort Niagara | 뉴욕주 영스타운 (나이아가라 강) |
| Fort Ontario | 뉴욕주 오스웨고 (온타리오 호수) |
| 포트 오스웨가치 | 뉴욕주 오그덴즈버그 (세인트로렌스 강) |
이 조약은 당시 미국 내에서 영국에 굴복하는 인상을 주었기 때문에 많은 비판에 직면했다.
4. 평가와 영향
제이 조약은 국제적으로 영국과 미국의 관계를 안정시키는 데 기여했다. 그러나 미국 국내적으로는 심각한 여론 분열을 초래했다. 조약을 추진한 연방주의자들은 프랑스 혁명의 급진성에 비판적이었고 영국과의 관계 개선을 우선시했다. 반면, 미국 독립 전쟁 당시 동맹이었던 프랑스에 우호적이고 프랑스 혁명의 자유와 평등 이념에 공감하는 세력에게 제이 조약은 동맹국 프랑스에 대한 배신 행위로 여겨졌다. 이러한 반대 세력은 제퍼슨 등을 중심으로 공화당으로 결집하여 연방주의자들과 대립했으며, 이는 초기 미국 정치사에서 중요한 정당 대립 구도를 형성하는 계기가 되었다. (연방주의자와 공화당의 대립은 외교 정책 외에도 중앙 집권, 지방 분권 등 다양한 쟁점을 포함했다.)
4. 1. 미국 내 정치적 갈등 심화
제이 조약은 국제적으로 영국과 미국 간의 관계를 안정시키는 데 기여했으나, 미국 국내에서는 격렬한 여론 분열과 정치적 갈등을 야기했다. 특히 영국군에 나포된 미국 선원의 석방 문제나 미국 서부 국경 지대에서 아메리카 원주민에 대한 영국의 선동 중지 약속 등 중요한 사안에서 영국의 양보를 얻어내지 못했다는 점이 주요 비판 대상이 되었다.[57]
조약을 체결한 존 제이가 속한 연방당은 프랑스 혁명 과정에서 나타난 급진성에 비판적이었으며 영국과의 관계 개선을 지지했다. 반면, 미국 독립 전쟁 당시 동맹국이었던 프랑스에 대한 공감대와 미국의 건국 이념인 자유, 평등을 내건 프랑스 혁명을 지지하는 목소리 또한 높았다. 이들에게 제이 조약은 독립 전쟁의 동맹이었던 프랑스에 대한 배신으로 여겨졌다. 이러한 입장을 가진 세력들은 토머스 제퍼슨과 제임스 매디슨을 중심으로 민주공화당으로 결집하였고, 이는 초기 미국 정치에서 중요한 당파 대립 구도를 형성하는 계기가 되었다.
조약 내용이 신문을 통해 알려지자 시민들의 반발은 거세게 일어났다. 여러 도시에서 제이의 초상화와 인형을 불태우는 시위가 벌어졌는데, 이에 대해 존 제이는 "내 초상화가 불타는 빛 덕분에 보스턴에서 필라델피아까지 밤에도 여행할 수 있게 되었다"고 농담한 것으로 전해진다.[60] 제이 조약 체결 이전까지 조지 워싱턴의 유력한 후계자 중 한 명으로 꼽혔던 제이는 이 조약으로 인해 대통령이 될 가능성을 완전히 상실했다.[61] 같은 연방당 소속이었던 알렉산더 해밀턴조차 사석에서 제이의 협상을 비판했던 것으로 알려졌다. 악화된 여론 속에서 조약은 미국 상원에서도 1795년 8월, 20대 10이라는 근소한 표 차이로 간신히 비준되었다.[62]
토머스 제퍼슨을 비롯한 민주공화당은 제이 조약에 대해 격렬하게 반대했다. 이들은 영국을 귀족정의 중심이자 미국의 공화주의 가치를 위협하는 세력으로 간주했으며, 1778년 체결된 프랑스 동맹 조약이 여전히 유효하다고 주장했다. 제퍼슨파는 해밀턴, 제이, 나아가 워싱턴까지 미국의 가치를 배반한 군주주의자들이라고 비난하며 제이 조약에 반대하는 대중 시위를 조직했다. "제이 존에게 저주를! 제이 존에게 저주를 보내지 않는 모든 사람에게 저주를! 그의 창문에 불을 켜고 밤새도록 제이 존을 저주하지 않는 모든 사람에게 저주를!"[30] 과 같은 격한 구호가 등장했으며, 1795년 여름 필라델피아에서는 조약 반대 시위가 폭력 사태로 번져 돌이 던져지고 영국 관리들이 공격받았으며, 조약 사본이 불태워지는 일도 발생했다.[31]
이 조약을 둘러싼 격렬한 논쟁은 미국에서 제1정당 체제의 출현을 가속화하는 중요한 요인이 되었다. 해밀턴이 이끄는 연방당은 조약을 지지했고, 제퍼슨과 매디슨이 이끄는 민주공화당은 이에 맞섰다. 제퍼슨파는 영국과의 전쟁 위험을 무릅쓰고라도 "영국과의 직접적인 상업적 적대 행위 시스템"을 구축해야 한다고 주장했으며, 영국이 국경 지대에서 아메리카 원주민의 미국 정착민 공격을 부추기고 있다고 비난하며 반(反)영국 여론을 자극했다.[32] 한 역사가는 1794년에서 1795년에 걸친 조약 논쟁이 "공화주의 운동을 공화당으로 변화시켰다"고 평가하기도 했다.[33] 특히, 독립 전쟁 중 영국군에게 끌려간 노예 문제에 대한 보상을 확보하지 못한 점은 남부 지역의 강력한 반발을 불러일으켰다.[34]
조지 워싱턴 대통령은 영국 해군력에 의한 미국 상선 나포 위협을 피하고, 유럽 대륙 상황으로 인해 프랑스 해군의 실질적인 지원을 기대하기 어렵다는 현실적 판단하에 조약을 지지했다. 그러나 이 결정으로 인해 그는 독립 전쟁 영웅이자 초대 대통령으로서 누렸던 폭넓은 존경과 지지를 상당 부분 잃게 되었다. 특히 그의 고향인 버지니아와 같은 민주공화당 지지세가 강한 지역에서 극심한 비판에 직면했으며, 마운트 버논 앞에서 시위가 벌어지고 신문과 만화에서는 그가 단두대에 오르는 모습으로 풍자되기도 했다. "조지 워싱턴 장군에게 급속한 죽음을!"이라는 구호가 등장하고, 그를 탄핵하려는 시도까지 있었다.[35]
연방주의자들은 워싱턴의 정치적 권위를 동원하고 체계적인 여론전을 펼쳐 반대 의견을 잠재우려 했다.[36] 해밀턴은 워싱턴에게 제이 조약이 현실적으로 가능한 최선의 결과임을 설득했고, 워싱턴은 유럽 전쟁에서의 중립 유지 필요성을 내세우며 조약에 최종 서명했다. 연방주의자들은 워싱턴과 해밀턴을 중심으로 매디슨 등 반대파 지도자들과의 논쟁에서 우위를 점하려 노력했다.[37]
상원 비준 이후에도 미국 하원에서 조약 이행에 필요한 예산 승인 문제가 마지막 쟁점으로 남았다. 민주공화당이 다수였던 하원에서 1796년 4월, 두 달간의 격렬한 논쟁 끝에 예산안 표결이 이루어졌다. 당시 건강이 좋지 않았던 연방당 하원의원 피셔 에임스는 연단에 올라 조약을 옹호하는 열정적인 연설을 했고, 이는 미국사에서 손꼽히는 명연설로 평가받는다. 그의 연설 후 진행된 표결은 49대 49 동점 상황에 이르렀다. 이때 전원 위원회 의장이자 민주공화당 소속이었던 프레더릭 뮬렌버그가 예상을 깨고 찬성표를 던지면서 예산안이 극적으로 통과되었다. 이 결정으로 뮬렌버그는 정치적으로 큰 타격을 입었을 뿐 아니라, 조약 찬성을 반역 행위로 간주한 처남에게 칼에 찔리는 사건까지 겪었다.[38][35][39][40]
제임스 매디슨은 조약이 상업 규제 등 의회의 고유 권한인 입법권을 침해하므로 하원의 동의 없이는 헌법상 효력을 가질 수 없다고 주장하며 헌법 논쟁을 벌였다. 그러나 워싱턴은 제헌 의회 회의록을 근거로 매디슨의 주장을 반박하고 행정 특권을 발동하여 이 논쟁에서 우위를 점했다.[41][42] 제이 조약 논쟁에서의 패배는 1796년 미국 대통령 선거에서 민주공화당이 패배하는 원인 중 하나로 작용했다.
제이 조약을 둘러싼 극심한 정치적 갈등은 워싱턴과 한때 정치적 동지였던 제퍼슨 및 매디슨과의 관계를 완전히 파탄시켰다. 제퍼슨은 워싱턴이 정신적으로 쇠약해져 영국에 굴복한 배신자라고 비난하는 사적인 편지를 썼으며, 비밀리에 자금을 지원하는 신문을 통해 워싱턴을 인신공격했다. 워싱턴은 제이 조약 비준 이후 제퍼슨이나 매디슨과 개인적인 교류를 완전히 단절했다. 마사 워싱턴은 제퍼슨의 대통령 당선을 남편의 죽음 다음으로 비극적인 사건으로 여겼으며, 제퍼슨과 매디슨의 공격적인 언행이 워싱턴의 건강을 악화시켜 죽음을 앞당겼다고 믿었다.[35][43][44][45]
4. 2. 핑크니 조약 체결
제이 조약으로 미국은 스페인과의 갈등을 해결할 수 있는 길이 열렸다. 1795년 토머스 핑크니는 스페인의 고도이 총리와 협상을 통해, 미국 선박은 미시시피 강 어귀까지 항해할 수 있고, 먼 바다를 항해하는 선박에 재선적할 물품을 뉴올리언스에 적재해 놓을 수 있는 권리를 인정받게 되었다. 또한 위도 31도를 따라 플로리다의 북방 경계선을 확정 지었다.[62]4. 3. 대(對)프랑스 관계 악화와 유사전쟁
제이 조약과 핑크니 조약으로 영국 및 스페인과 미국의 관계는 개선되었으나, 프랑스와의 관계는 악화되어갔다. 1796년 12월, 제임스 먼로의 후임으로 임명된 찰스 핑크니 신임 공사에 대해 프랑스 총재정부는 인정을 거부하는 방식으로 외교적 보복을 감행하였다.[63] 또한 프랑스가 미국 선박을 나포하는 일이 발생하였다.
미국은 관계 개선을 위해 1797년 협상단 3명을 프랑스로 파견하였으나, 프랑스 측 협상 대표들은 1778년에 체결된 동맹 조약의 폐기를 조건으로 막대한 액수의 차관 제공과 뇌물을 요구했다.[63] 이들의 요구는 즉시 거절되었으며, 미국 정부는 프랑스 협상 대표의 이름을 익명 X, Y, Z로 표기한 보고서를 시민들에게 공개했다.[63] 일명 'XYZ 사건'으로 인해 미국 시민들은 분노했고 전쟁을 불사해야 한다는 여론이 힘을 얻었다.
존 애덤스 대통령은 의회를 설득하여 프랑스와의 무역을 중단하였으며, 1778년에 체결된 조약 또한 폐기하였다. 양국 간 전쟁 분위기가 고조되자 미국은 1798년 연방 의회의 주도하에 해군의 전투함을 증강하고 무장을 강화하였다.[64] 이후 양국은 선전포고만 없었을 뿐, 산발적으로 해상에서 무력 충돌이 벌어지며 사실상 2년간 유사전쟁이라 불리는 전쟁을 치렀다.
4. 4. 나폴레옹과의 관계 개선
유사전쟁 중 미국이 영국 해군과 협력하여 프랑스 선박 85척을 나포하는 등 우위를 점하자, 프랑스 제1공화국의 제1통령이 된 나폴레옹 보나파르트는 1800년 9월 미국에 협상을 제의했다. 나폴레옹은 북미의 루이지애나를 인수하여 새로운 프랑스 식민 제국을 건설하려는 계획을 가지고 있었다.[65] 이를 위해서는 먼저 아이티 혁명을 진압해야 했으며, 아이티 원정대 파견을 위해서는 미국과의 관계 개선이 필요했다. 결국 양국은 1778년에 체결한 동맹 조약을 폐기하고, 새로운 통상 협정인 몰트퐁텐 조약(Treaty of Mortefontaine)을 맺어 관계를 회복했다.[64]5. 미국의 원주민 권리
제이 조약 제3조는 "폐하의 신민과 미국 시민, 그리고 그 경계선 양쪽에 거주하는 인디언은 언제나 자유롭게 육로 또는 내륙 항해를 통해 아메리카 대륙의 양 당사자의 각 영토와 국가로 자유롭게 왕래할 수 있으며, (단, 허드슨 만 회사 경계 내의 국가는 예외로 한다)... 서로 자유롭게 무역과 상업을 할 수 있다."라고 명시하고 있다. 이 조항은 당시 영국령 북아메리카와 미국 사이에서 원주민, 영국 신민, 미국 시민의 무역 및 여행 권리를 선언했다.[24] 일부 법률 전문가들은 이 조약의 권리가 1812년 전쟁으로 무효화되었는지에 대해 이견을 보인다.[25]
그럼에도 미국은 1952년 이민 및 국적법 제289조 및 1965년 개정 법률을 통해 제이 조약에 명시된 원주민의 권리를 명문화했다. 제이 조약의 결과로, 캐나다에서 태어난 원주민은 최소 50%의 혈통을 증명하고 추방 사유가 없다면, 취업, 학업, 은퇴, 투자, 이민 등을 목적으로 미국에 입국할 자격이 있다.[28][26] 제이 조약 제3조는 미국 내 원주민 권리 주장의 주요 근거로 활용된다.[27] 또한 미국에 거주하는 캐나다 출생 원주민은 다른 합법 이민자와 달리, 시민과 동일한 기준으로 공공 혜택 및 국내 학비를 적용받을 자격이 있다.[28]
6. 역사적 의의
미국 독립 혁명 이후 미국과 영국 간의 관계는 여전히 불안정했으며, 프랑스 혁명 전쟁 발발은 신생 국가인 미국을 외교적 딜레마에 빠뜨렸다. 이러한 배경 속에서 체결된 제이 조약은 여러 역사적 의의를 지닌다.
긍정적인 측면에서, 제이 조약은 영국과의 즉각적인 전쟁 발발을 막고 양국 관계를 일정 수준 안정시키는 데 기여했다. 이는 조지 워싱턴 행정부가 추구했던 중립 외교 노선을 유지하고, 국가 발전에 필요한 평화와 시간적 여유를 확보하는 데 중요한 역할을 한 것으로 평가된다. 특히, 알렉산더 해밀턴을 비롯한 연방당 지지자들은 조약이 가져올 상업적 이익과 영국과의 관계 개선을 강조하며 이를 옹호했다.
그러나 제이 조약은 미국 내에서 격렬한 논쟁과 정치적 분열을 야기했다. 많은 미국인들은 이 조약이 영국에게 지나치게 많은 것을 양보한 굴욕적인 협상이라고 여겼다. 영국 해군의 미국 선박 나포 문제나 북서부 영토 요새 반환 지연 문제 등 핵심 쟁점에서 미국의 입장이 충분히 관철되지 못했다는 비판이 제기되었다.
이러한 불만은 토머스 제퍼슨과 제임스 매디슨이 이끄는 민주공화당의 강력한 반대 운동으로 이어졌다. 민주공화당은 조약을 미국의 독립 정신을 훼손하고 친영국적인 연방당의 정책을 보여주는 사례로 규정하며 격렬하게 비판했다. 제이 조약 논쟁은 미국 전역의 여론을 양극화시켰으며, 이는 초기 미국 정당 체제의 형성과 발전에 결정적인 영향을 미쳤다. 결과적으로 이 논쟁은 연방당에 대한 대중적 반감을 증폭시키고 민주공화당의 정치적 입지를 강화하는 중요한 계기가 되었다.
학술적으로도 제이 조약은 미국 초기 외교사, 정치사, 그리고 정당 정치 발달 연구에서 중요한 주제로 다뤄진다. 새뮤얼 플래그 베미스는 조약 체결 과정에 대한 표준적인 연구를 제시했으며, 조셉 찰스, 토드 에스테스 등은 조약 논쟁이 미국 정치 문화와 여론 형성에 미친 심대한 영향을 분석했다. 제럴드 콤스는 조약의 이념적, 정치적 배경을 탐구하며 당시 연방주의자들의 정책 선택을 평가하기도 했다. 이처럼 제이 조약은 단순한 외교 협정을 넘어, 초기 미국 공화국의 정체성과 나아갈 방향을 둘러싼 치열한 내부 갈등을 보여주는 역사적 사건으로 평가받는다.
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