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국가책임

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목차

1. 개요

국가책임은 전통적으로 외국인에 대한 손해에 대한 국가의 책임을 의미하며, 국제법상 국가가 국제 의무를 위반했을 때 발생하는 책임과 관련된 규칙 및 원칙을 다룬다. 국제법위원회(ILC)는 국가책임 규칙의 성문화 및 발전을 위해 노력해왔으며, 2001년 최종 초안을 채택했다. 국가책임은 국제법 위반과 국가에의 귀속이라는 두 가지 요건을 충족해야 하며, 위법성 조각 사유가 존재할 경우 책임이 면제될 수 있다. 국가책임이 발생하면 중단 및 반복 금지, 완전한 배상 의무가 발생하며, 배상 방법으로는 원상회복, 금전 배상, 사죄 등이 있다. 피해를 입은 국가는 국제 청구를 제기할 권리를 가지며, 외교적 보호권을 행사하여 자국민을 보호할 수 있다.

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국가책임

2. 역사적 배경

조선 정부가 프랑스 국적의 선교사를 살해한 사건은 국제법상 국가책임이 발생하는 불법행위에 해당한다. 당시에는 외교적 보호권에 근거하여 전쟁을 일으키는 것이 가능했으나, 현재는 유엔 헌장상 무력사용금지원칙에 따라 이러한 행위는 금지된다. 병인양요 당시 프랑스 해병대는 프랑스인 선교사 9명 살해에 대한 보복으로 조선인 9000명을 살해하겠다고 위협했다. 2010년 기준으로, 병인양요 때 약탈당한 외규장각 문서 반환을 위한 외교적 노력이 진행 중이다.

과거에는 무력행사를 수반하지 않는 보복과 무력행사를 포함한 강제조치를 취하는 복구를 구분하였으나, 현대 국제법상 정당방위 등 특별한 경우를 제외하고는 무력 복구는 금지된다. 이러한 배경에서 국제법위원회(ILC)는 대응조치라는 용어를 사용하게 되었다.[52]

전통적으로 "국가책임"은 외국인에 대한 손해에 대한 국가의 책임만을 의미했다. 여기에는 외교적 보호 권리와 같은 국가의 주요 권리와 의무도 포함되었다.[6]

2. 1. 국제연맹의 노력

국제 연맹의 1930년 헤이그 법전화 회의에서는 외국인과 그들의 재산에 대한 대우에 관한 실질적인 규칙이 아닌, 귀속과 같은 "2차적" 문제에 대해서만 합의에 도달할 수 있었다.[6]

2. 2. 국제연합과 국제법위원회(ILC)의 역할

국제 연맹과 사적 단체가 "국가책임" 규칙을 성문화하려는 초기 노력은 외국인에 대한 손해 배상 책임이라는 전통적인 초점을 반영했다.[6] 1930년 헤이그에서 열린 국제 연맹의 법전화 회의에서는 외국인과 그들의 재산에 대한 대우에 관한 실질적인 규칙이 아닌, 귀속과 같은 "2차적" 문제에 대해서만 합의에 도달할 수 있었다.

국제 연합의 수명 기간 동안 국가책임 규칙을 성문화하고 발전시키려는 시도가 계속되었다. 국제법위원회(ILC)가 주석과 함께 초안의 최종 텍스트 전체에 대해 합의를 이루기까지는 거의 45년, 30개 이상의 보고서, 5명의 특별 보고관의 광범위한 작업이 필요했다.

국가책임 문제는 1949년 ILC가 우선적으로 관심을 기울이기로 결정한 14개 분야 중 하나였다.[7] 1953년 ILC가 국가책임을 성문화 대상으로 선정했을 때, "외국인 대우"에 관한 별도의 주제와 구별되었는데, 이는 국가책임이 국제적 의무 위반을 포괄한다는 견해가 커지고 있음을 반영하는 것이었다.[8]

1955년에 ILC의 국가책임에 관한 첫 번째 특별보고관으로 임명된 쿠바 출신 F.V. 가르시아 아마도르는 "더 큰 혼란과 불확실성에 시달리는 주제를 찾기란 어려울 것이다"라고 언급했다.[9] 가르시아 아마도르는 외국인에 대한 손해배상 책임이라는 전통적인 초점에 다시 집중하려 했으나, 1961년 그의 임기가 끝나면서 ILC는 그의 작업을 사실상 포기했다. 그의 후임인 이탈리아 출신 로베르토 아고는 1차 규칙과 2차 규칙의 구분을 통해 ILC의 작업을 재개념화했으며, 이후 '초안 조항'의 기본 조직 구조를 확립했다. 아고는 추상적인 수준에서 제시된 일반 규칙에 초점을 맞춤으로써 ILC가 활동할 수 있는 정치적으로 안전한 공간을 만들었고, 당시의 논쟁적인 논쟁을 대체로 피할 수 있었다. 1969년부터 1980년 국제사법재판소(ICJ) 선출 때까지 아고는 국가책임의 기원을 다루는 초안 조항 1부를 완성했다. 그의 재임 기간 동안 채택된 35개 조항 대부분은 최종 초안에 반영되었다.

나머지 조항에 대한 작업은 1980년대와 1990년대 초에 걸쳐 느리게 진행되었다. 1986년까지 특별보고관을 역임한 네덜란드 출신 빌렘 리파겐은 특정 1차 규칙이 그 위반의 결과를 명시할 수 있다는 점을 강조했는데, 이는 '특별법'의 인정을 통해 조항에 전달된 아이디어였다. 1988년부터 특별보고관을 역임한 가에타노 아란지오-루이즈는 국제적 의무 위반의 결과를 명확히 하는 데 기여했다. 그 후 8년 동안 ILC는 2부와 3부에 대한 첫 번째 검토를 완료했다.

1995년 유엔 총회는 위원회에 국가책임 조항 및 기타 장기간 보류된 프로젝트에 대한 진전을 촉구하는 결의안을 채택했다.[10] 1996년에 특별보고관으로 임명된 오스트레일리아 출신 제임스 크로포드는 이 과제에 실용적으로 접근했다. ILC는 초안 조항에 대한 두 번째 검토를 신속하게 진행하여 합의할 수 있는 사항을 채택하고 나머지는 폐기했는데, 가장 주목할 만한 사항은 국가 범죄에 관한 제19조와 분쟁 해결에 관한 섹션이었다.

국제법위원회(ILC)는 2001년 8월 최종적인 국가책임 초안을 채택하여 위원회의 가장 오래 지속되었고 논란이 많았던 연구 중 하나를 마무리했다. 2001년 12월 12일, 유엔 총회는 결의안 56/83을 채택하여 "미래 채택 또는 기타 적절한 조치에 대한 문제에 대한 선입견 없이 [그 조항]을 각국 정부의 주의를 환기했다."[11]

크로포드는 이 규칙들이 "성격상 엄격하게 일반적"이며[12] 모든 유형의 국제적 의무를 포괄한다고 언급한다.

3. 국가책임 발생 요건

《국제법 초안》에 따르면, 국제 위법 행위는 다음을 충족해야 한다.[13]


  • 국제법상 국가에 귀속되어야 한다.
  • 국가의 국제 의무 위반을 구성해야 한다.


국가 책임을 발생시키기 위해서는 국가의 행위가 국제법에 위반되는 것(객관적 요건)과, 그 행위가 국가에 귀속될 것(주관적 요건)이 요구된다.[30][31]

국가는 단체이므로, 국가의 행위는 자연인에 의해 실행된다. 따라서 주관적 요건이란, 자연인의 특정 행위가 국가에 귀속되는지의 문제이다.[36] 국가 기관의 지위에 있는 자연인이 국내법상 국가 기관으로서 행한 행위는 국가의 행위로 간주된다.[36] 국가 기관에 소속되지 않은 사인의 행위가 타국의 법적 이익을 침해하는 경우라도, 기본적으로 국가 책임은 발생하지 않는다.[36]

국가 측에 고의·과실이 있어야 국가 책임이 발생한다고 주장하는 경우가 있는데, 이를 주관적 요인이라고 한다.[32][33] 주관적 요인의 필요성에 대해서는 의견 대립이 있으며, 필요하다는 입장을 과실 책임주의, 필요하지 않다는 입장을 객관 책임주의라고 한다.[32][33]

과거에는 손해 또는 실해 발생이 국가 책임 발생 요건에 포함되는지에 대한 논의가 있었다.[40] 그러나 타국 영공의 무허가 비행과 같이, 국제 위법 행위 중에는 실해 발생을 반드시 수반하지 않는 것도 있기 때문에, 손해 발생은 국가 책임 발생의 요건이라고 할 수 없다.[40] 한편, 국제 위법 행위로 피해를 입은 국가가 가해 국가에 대해 국가 책임 추궁을 하기 위해서는 손해가 존재한다는 것이 인정되어야 한다.[41] 즉, 손해 발생은 국가 책임 발생 요건 자체는 아니지만, 타국의 국가 책임 추궁을 위한 조건이라고 할 수 있다.[41]

3. 1. 객관적 요건: 국제법 위반

국가가 국제법상 의무를 위반하는 행위를 하거나, 마땅히 해야 할 의무를 이행하지 않는 경우(부작위), 국가 책임 발생의 객관적 요건을 충족한다.[34] 이러한 국제 의무가 조약에 따른 것이든, 관습 국제법에 따른 것이든, 혹은 다른 것에 따른 것이든 상관없다.[35] 또한 국제법상 국가 행위의 합법성은 국제법에 의해서만 판단되며, 자국의 국내법을 이유로 국제 의무를 지키지 않는 것을 정당화할 수 없다.[35]

예를 들어, 병인양요 당시 조선 정부가 프랑스 국적 선교사를 살해한 것은 국제법상 국가책임이 발생하는 불법행위였다. 당시에는 외교적 보호권에 근거한 전쟁 행위가 가능했기에, 프랑스 해병대는 프랑스인 선교사 9명을 살해한 것에 대한 보복으로 조선을 침략했다.

3. 2. 주관적 요건: 국가에 대한 귀속

국가가 국제법상 책임을 지기 위해서는, 문제되는 행위가 해당 국가에 귀속되어야 한다. 이는 국가가 추상적인 존재이므로, 실제 행위를 하는 자연인 또는 단체의 행위가 어떤 경우에 국가의 행위로 간주되는지를 판단하는 문제이다.[36]

국가 기관의 지위에 있는 사람이 국가 기관으로서 행한 행위는 당연히 국가의 행위로 간주된다.[36] 설령 그 행위가 명령에 위반되거나 국내법상 권한을 벗어나는 경우라도, 정부 권력으로서의 자격을 가지고 한 활동이라면 국가에 귀속된다.[37] 예를 들어, 병인양요 당시 프랑스 선교사를 살해한 조선 정부의 행위는 국제법상 불법행위로서 국가책임이 발생한다.

국가 기관이 아닌 사인의 행위는 원칙적으로 국가에 귀속되지 않지만,[36] 예외적인 경우에는 국가의 행위로 간주될 수 있다. 예를 들어,

  • 개인이 정부 권한의 일부를 행사할 권한을 부여받고 그 자격으로 행동하는 경우
  • 개인이 국가의 지시 또는 통제 하에 행동하는 경우
  • 정상적인 정부 기능이 마비된 실패 국가에서 사실상 정부 역할을 하는 경우
  • 반란 단체가 새로운 정부를 수립하거나 새로운 국가를 설립하는 데 성공한 경우
  • 국가가 사인의 행위를 인정하고 자신의 행위로 채택하는 경우


등에는 사인의 행위도 국가에 귀속될 수 있다.[18][19][20][21]

현대 국제사회에서는 알 카에다, 다국적 기업, 비정부 기구와 같은 비국가 행위자들의 역할이 커지고, 정부가 전통적인 기능을 민영화하는 경우가 많아짐에 따라, 국가에 대한 귀속 문제는 더욱 중요해지고 있다.

국가 책임이 발생하는 요건으로 국가의 행위가 국제법에 위반될 것(객관적 요건) 외에 행위가 국가에 귀속될 것(주관적 요건)이 요구된다.[30][31]

4. 위법성 조각 사유

일반적인 국가 책임 성립 요건이 충족되면, 응답 국가가 사용할 수 있는 방어 수단이 있는지에 대한 의문이 제기된다.

여기에는 불가항력(제23조), 궁박 상태(제24조), 필요성(제25조), 반조치(제49-52조), 자위(제21조) 및 동의(제20조)가 포함된다. 이미 언급했듯이 위법 행위의 존재는 국가 책임 발생을 위한 요건 중 하나이지만, 일정한 상황 하에서는 행위의 위법성이 저지될 수 있으며, 그러한 면책 사유를 위법성 조각 사유라고 한다.[38] 이러한 상황이 존재할 경우, 위반이 있었다고 여겨지는 국제 의무가 예외적으로 존재하지 않거나, 또는 의무가 기능하지 않는 것으로 취급된다.[38] 따라서 위법성 조각 사유의 존재는, 그러한 상황이 존재한다고 주장하는 측이 입증해야 한다.[38]

5. 국가책임의 내용 (손해배상)

국제 위법 행위로 국가 책임이 발생하면, 가해 국가는 책임을 해제할 의무가 있고, 피해 국가는 책임을 추궁할 권리가 있다.[44] 국가는 위법 행위로 발생한 손해를 배상해야 하며,[44] 배상 방법에는 원상회복, 금전 배상, 사죄(만족)가 있고, 상황에 따라 재발 방지 약속이 포함될 수 있다.

병인양요 당시 조선 정부의 프랑스 선교사 살해는 국제법상 국가책임이 발생하는 불법행위였다. 당시에는 외교적 보호권에 근거한 전쟁이 가능했기에, 프랑스는 선교사 살해에 대한 보복으로 조선을 침략했다.

현대 국제법에서는 정당방위 등 예외적인 경우를 제외하고 무력을 사용한 복구는 금지되며, 국제법위원회(ILC)는 대응조치(countermeasures)라는 용어를 사용한다.[52]

국가책임 발생 요건과 관련, 과거에는 손해 발생 포함 여부에 대한 논의가 있었다.[40] 그러나 타국 영공 무허가 비행처럼 실제 손해 발생을 동반하지 않는 국제 위법 행위도 있으므로, 손해 발생이 국가 책임 발생 요건은 아니다.[40] 다만, 피해국이 가해국에 국가 책임을 추궁하려면 손해의 존재가 인정되어야 한다.[41]

5. 1. 원상회복 (Restitution)

국가책임에 대한 손해배상의 원칙으로 초안 제35조에 원상회복이 규정되어 있다. 원상회복이란 위법행위가 행해지기 이전의 상태를 다시 수립하는 것을 의미한다. 물리적, 법률적, 정치적 불능으로 인해 원상복구가 불가피할 경우 금전배상(compensation), 사죄(satisfaction) 등의 방법을 통해 책임을 해소한다.[22]

국제 의무 위반은 두 가지 유형의 법적 결과를 수반한다. 첫째, 위반 국가에 새로운 의무, 즉 중단 및 반복 금지 의무(제30조)와 완전한 배상 의무(제31조)를 발생시킨다. 둘째, 피해를 입은 국가에 새로운 권리, 즉 책임을 제기할 권리(제42조 및 제48조)와 제한적인 대항 조치를 취할 권리(제49-53조)를 부여한다.[22]

국제 위법 행위가 없었다면 존재했을 상태를 회복하는 것이 원상회복이다.[45][46] 국제 위법 행위에 의한 손해 구제는 기본적으로 원상회복에 의해 이루어진다.[45] 예를 들어, 위법하게 수용된 재산의 반환, 위법하게 점령된 토지의 반환, 위법하게 체포·유괴한 외국인의 석방, 조약에 반하는 국내법의 개폐 등이 있다.[45] 인명이 상실되는 등 원상회복이 불가능한 경우, 원상회복이 가능하더라도 무의미한 경우, 또는 피해국이 원상회복을 원하지 않는 경우에는 원상회복 외의 방법으로 배상이 이루어진다.[45]

5. 2. 금전배상 (Compensation)

국가책임 초안 제36조에 금전배상이 규정되어 있다. 금전배상은 의무위반으로 인한 손해를 경제적으로 배상하는 것을 의미한다. 배상액 산정에 있어서 목적물의 가치는 침해시가 아니라 배상지불시를 기준으로 산정한다. 케르키라 해협 사건에서 국제사법재판소는 12대 2로 알바니아 인민 공화국이 영국에 843947GBP를 배상할 것을 결정했다.[53]

원상 회복이 국제법상 요구되지 않거나, 사실상 불가능한 경우에는 손해와 상응하는 규모의 금전 배상 의무가 발생한다.[47] 이는 위법 행위로 물질적 손해가 발생한 경우 자주 사용되는 수단이다.[48] 영미법에서는 위법 행위에 중대한 과실이 수반되는 등 특별히 고려해야 할 사정이 있는 경우, 원고가 입은 손해를 초과하는 배상액 지불을 피고에게 명하는 징벌적 손해 배상 제도가 있지만, 국제법에서는 이러한 배상 제도를 채택하고 있지 않으며, 배상은 손실과 상응하는 규모로 이루어진다.[48]

5. 3. 사죄 (Satisfaction)

국가책임 초안 제37조에 사죄(Satisfaction)가 규정되어 있다.

1976년 8월 18일 판문점 도끼 살인 사건 발생 사흘 뒤, 군사정전위 북측 수석대표가 김일성 주석의 구두메시지를 유엔군 사령관에게 전달했다. 메시지 내용은 "판문점 공동경비구역 내에서 사건이 발생한 데 대해 유감스럽게 생각한다"는 것이었다.

1995년 8월 15일 무라야마 도미이치 일본 총리는 공식적으로 다음과 같이 사과하였다. "...식민지 지배와 침략으로 많은 나라, 특히 아시아 여러 국가 국민들에 막대한 손해와 고통을 주었습니다. 저는 의심할 여지도 없는 이러한 역사적 사실을 겸허하게 받아들이고 여기서 다시 한 번 통절한 반성의 뜻을 표하며, 진심으로 사죄의 마음을 표명합니다."

2010년 2월 8일 개성의 남북경제협력협의사무소에서 금강산·개성 관광 관련 실무회담이 열렸다. 통일부는 북한이 이날 회담에서 2008년 7월 11일 금강산 관광객 피격 사망사건에 대해 "금강산 관광객이 사망한데 대해 어쨌든 유감을 표시한다"고 밝혔다고 전했다.

2007년 11월 8일, 네덜란드 하원은 일본군 위안부 강제 동원에 대해 일본 정부의 공식 사과와 보상을 요구하는 결의안을 만장일치로 채택하였다.[54] 같은 해 11월 28일 캐나다에서도 일본군 위안부 강제동원에 대한 일본정부의 공식적인 사과와 책임을 촉구하는 위안부 결의안을 만장일치로 채택하였으며,[55] 12월 13일에는 유럽의회가 위안부 결의안을 채택하였다.[56] 2008년 3월 11일에는 필리핀 하원이 위안부 결의안을 채택하였다.[57]

국제 불법 행위로 인한 손해가 인명이나 재산과 같은 유해한 손해에만 국한되지 않는 경우에는 외형적 행위를 통한 구제가 이루어진다.[49] 이를 만족(사티스팩션)이라고 부르기도 한다.[50] 사과, 책임자의 국내법상 처벌, 재발 방지 보장, 상대국 국기에 대한 경례와 같은 상징적 행위 등이 이에 포함된다.[50] 가해국이 스스로 이러한 방식의 배상을 하려 하지 않을 경우, 국제 재판소에 의한 위법성 선언 판결이나, 국제 기구에 의한 비난 결의와 같은 방법이 사용되기도 한다.[49]

5. 4. 재발방지 약속 (Assurance and guarantees of non-repetition)

국제 의무 위반은 두 가지 유형의 법적 결과를 수반한다. 첫째, 위반 국가는 새로운 의무를 지게 되는데, 이는 위반 행위 중단 및 재발 방지 의무(제30조)와 완전한 배상 의무(제31조)이다. 제33조(1)항은 이러한 2차적 의무가 다른 국가 또는 국제 사회 전체에 대한 의무임을 규정한다. 또한 제33조는 세이빙 조항에서 간접적으로 국가가 개인이나 국제기구와 같은 비국가 행위자에게도 2차적 의무를 질 수 있음을 인정한다.

불법 행위가 계속되고 있다면 국가는 이를 중단할 의무가 있다.[23] 국가는 또한 배상할 의무가 있으며, 여기에는 반환, 손해 배상, 또는 만족이 포함될 수 있다.[24][25]

6. 국제 청구

타국의 위법 행위로 인해 손해를 입은 국가는 위법 행위를 한 국가에 대해 국제 청구를 제기할 권리를 가진다.[39] 국제 청구 방법으로는 외교 교섭, 국제 재판 등 국제 분쟁의 평화적 해결 방법이 인정된다.[39]

6. 1. 외교적 보호권

외국 관할 하에 자국민이 손해를 입은 경우, 그 본국은 상대국에 대해 자국민에게 구제를 제공할 것을 요구하는 국제 청구를 제기할 권리를 갖는다.[42] 이 권리를 외교적 보호권이라고 한다.[42] 바이마르 헌법처럼 외교적 보호를 받는 국민의 권리가 국내법상 정해지는 경우도 있지만,[43] 국제법상 이 권리는 국가의 권리이며, 외국 관할 하에 손해를 입은 개인의 권리가 아니다.[42] 따라서 자국민이 손해를 주장하며 외교적 보호권 행사를 요구하더라도, 본국이 상대국과의 외교 관계 등을 고려하여 굳이 권리를 행사하지 않는 경우도 있고, 권리 행사로 본국이 가해국으로부터 배상을 받더라도, 그 배상을 자국민 구제를 위해 사용할 의무가 본국에 부과되는 것은 아니다.[42]

현재는 유엔 헌장상 무력사용금지원칙에 따라 외교적 보호권에 기한 전쟁행위가 부정되나, 병인양요 당시에는 국제법상 외교적 보호권에 기한 전쟁행위가 가능했다.

참조

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[3] 문서 The ICJ cited an earlier draft text of the Articles in Gabčíkovo-Nagyamaros Project (Hungary/Slovakia), ICJ Reports 1997, at 7.
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[5] 웹사이트 A Legal Approach to the Transfer of Russian Assets to Rebuild Ukraine https://www.lawfarem[...] 2023-12-08
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[12] 서적 The International Law Commission's Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries Cambridge University Press 2002
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[15] 문서 International Law Commission's Articles on Responsibility of States for internationally wrongful acts, as adopted 2001 http://www.refworld.[...]
[16] 문서 Note 1, Art 5.
[17] 문서 Note 1, Art 7.
[18] 문서 Note 1, Art 8.
[19] 문서 Note 1, Art 9.
[20] 문서 Note 1, Art 10. See further Liesbeth Zegveld, The Accountability of Armed Opposition Groups in International Law (Cambridge University Press, 2002).
[21] 문서 Note 1, Article 11.
[22] 문서 Barcelona Traction, Light & Power Co. (Belgium v. Spain), New Application, 1970 ICJ Reports 4, 32. See also; Report of the Commission to the General Assembly on the work of its fifty-third session (23 April – 1 June and 2 July– 1 0 August) A/56/10 (2001) II (Part Two) Yearbook of the International Law Commission p. 127, para 8.
[23] 문서 Note 1, Art 30.
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