독일 연방상원

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1. 개요

독일 연방상원은 독일의 16개 연방주를 대표하는 입법 기구이다. 1815년 독일 연방 의회에서 시작되어 독일 제국 연방평의회, 바이마르 공화국 제국평의회를 거쳐 1949년 독일 연방 공화국 수립과 함께 현재의 연방상원이 설립되었다. 연방상원은 각 주에서 파견된 주 정부 대표들로 구성되며, 인구에 따라 최소 3표에서 최대 6표의 의결권을 행사한다. 독일의 모든 법률은 연방의회에서 제정되지만, 연방주의 이익에 관련된 법안이나 기본법 개정에는 연방상원의 동의가 필요하다. 연방상원은 연방의회와 함께 연방헌법재판소 재판관을 선출하며, 내란 등 긴급 상황 시 정부의 조치를 금지할 수 있는 권한도 가진다. 연방상원 의장은 매년 주총리들이 순환제로 맡으며, 연방대통령 유고 시 대통령 직무를 대행한다.

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독일 연방상원
지도 정보
연방참의원 회의장
기본 정보
이름	독일 연방참의원
로마자 표기	Deutscher Bundesrat
설립일	1867년
회의 장소	독일, 베를린, 구 프로이센 귀족원 의사당
웹사이트	Bundesrat.de
정치
정치 체제	의회
상원	독일 의회
의장	안케 레링거
의장 소속 정당	독일 사회민주당
의장 선출일	2024년 11월 1일
제1 부의장	마누엘라 슈베지히
제1 부의장 소속 정당	독일 사회민주당
제1 부의장 선출일	2024년 11월 1일
제2 부의장	안드레아스 보벤슐테
제2 부의장 소속 정당	독일 사회민주당
제2 부의장 선출일	2024년 11월 1일
이전 기관	라이히 참의원
투표 방식	주 정부에서 임명
구성
의석수	69석
독일 연방참의원 구성

2. 역사

독일 연방 상원의 역사적 기원은 1815년 독일 연방의 연방 의회로 거슬러 올라간다. 1867년 북독일 연방과 1871년 독일 제국에서 연방 평의회(Bundesrat)라는 명칭으로 발전했다.

바이마르 공화국 시대에는 제국 평의회(Reichsrat)로 개칭되었으나, 나치 시대에 폐지되었다. 1949년 독일 연방 공화국(서독) 수립과 함께 현재의 연방 상원(Bundesrat)이 다시 설립되었다. 현재의 연방 상원은 제국 시대의 강력한 권한과 바이마르 공화국 시대의 제한적인 권한 사이의 중간적인 위치를 차지한다.

독일은 양원제를 채택하지만, 상원은 일본, 미국, 이탈리아의 상원과 달리 의원을 국민이 선거로 뽑지 않는다. 각 주 정부가 인구에 따라 정해진 의석 수의 대표를 파견한다(독일의 주 정부도 의원내각제이다). 역사적으로 중세의 제후 회의에 그 기원을 두는 전통적인 제도이다. 연방 상원의 의사당은 하원에 해당하는 독일 연방의회가 있는 슈프레 강변의 국회의사당이 아닌, 라이프치히 거리(Leipziger Straße)의 구 프로이센 왕국 귀족원 의사당에 위치하고 있다.

2. 1. 독일 연방 (1815-1848, 1850/1851-1866)

독일 연방 의회는 구성국 대표들로 구성되었으며, 권력 분립 없이 의장이 오스트리아 대표였다.^[1] 1848년 혁명으로 연방 의회는 그 권한을 제국 섭정에게 이양했으며^[1] 1850/1851년에야 재개되었다. 1866년 8월 연방이 해체되면서,^[2] 의회와 연방법은 종식되었다.

2. 2. 북독일 연방과 독일 제국 (1867-1918)

1867년 7월 1일, 북독일 연방이 연방 국가로 설립되었다. 북독일 남성들에 의해 선출된 제국 의회(Reichstag)는 입법 기관 중 하나였다. 다른 하나는 연방평의회(Bundesrat)였다. 이 기구는 명백히 옛 의회를 본떠 만들어졌다.^[3] 1871년 연방이 개편되어 독일 제국으로 개칭되었을 때, 연방평의회는 그 이름을 유지했다.

오늘날과 마찬가지로 주 정부에 의해 임명되었지만, 원래 연방평의회의 대표들은 – 라이히스라트의 대표들과 마찬가지로 – 보통 고위 공무원이었지 내각 구성원은 아니었다. 원래 연방평의회는 매우 강력했다. 입법 제안권을 가지고 있었고, 모든 법안(예산 포함)은 연방평의회의 동의가 필요했으며, 이는 인민에 의해 선출된 제국 의회와 동등한 권한을 가졌다. 또한 황제의 동의를 얻어 제국 의회를 해산할 수도 있었다.

2. 3. 바이마르 공화국 (1918/19-1933)

1918년 혁명에서 혁명 기구인 인민대표평의회는 연방원(Bundesrat)의 권한을 행정 기능으로 제한했다. 주(州) 위원회는 독일 개혁을 수행했지만, 새로운 헌법 제정에는 공식적인 역할이 없었다. 1919년 8월 11일 비준된 바이마르 헌법에 따라 라이히스라트(1919~1934)로 대체되었다.

바이마르 공화국(1919~1933)의 라이히스라트는 법안에 대해 거부권을 행사할 수 있었지만, 라이히스타크에서 3분의 2 다수결로 이를 무효화할 수 있었기 때문에 영향력이 훨씬 적었다. 따라서 대부분의 경우 라이히스라트가 거부한 법안은 라이히스타크 구성 정당 간의 단결 부족으로 인해 무산되었다. 라이히스라트는 히틀러가 집권한 지 약 1년 후인 1934년 2월 14일 "라이히스라트 폐지 법률"에 의해 폐지되었다.

2. 4. 독일 연방 공화국 (1949년 이후)

1949년 독일연방공화국이 성립되면서 "Bundesrat(연방참의원)"으로 개칭되어 현재에 이른다.^[1] 새로운 연방참사원은 권력 측면에서 제국 시대의 강력한 연방참사원과 바이마르 공화국 시대의 상대적으로 약했던 제국평의회(Reichsrat)의 중간 위치를 차지한다.^[1] 연방참사원은 다시 입법 제안권을 갖게 되었지만, 그 절대 거부권은 연방 주(州)에 직접 영향을 미치는 특정 법률에만 적용되며, 그 외의 경우에는 연방의회(Bundestag)의 절대 다수결로 거부권을 무효화할 수 있다. 이는 연방 예산에도 적용된다.^[1]

3. 구성

독일 연방상원은 독일의 16개 연방주 정부 대표들로 구성되며, 이들은 주 정부 각료나 공무원이다. 연방상원 의원은 직접선거로 선출되지 않으며, 2015년 현재 총원은 69명이다.^[7] 각 주의 상원 의원 수는 인구에 따라 결정되는데, 이는 일종의 역진적 비례 대표제 방식이다.

인구	의결권 수
200만 명 미만	3표
200만 명 이상 ~ 600만 명 미만	4표
600만 명 이상 ~ 700만 명 미만	5표
700만 명 이상	6표

이러한 배분 방식은 인구가 적은 주가 인구 비례에 비해 더 많은 대표성을 갖도록 한다.^[7]

각 주 대표단은 주총리와 내각 장관들로 구성되는 것이 일반적이다. 주 내각은 주가 가지는 표의 수만큼 대표를 임명할 수 있지만, 모든 주의 표를 행사할 단일 대표를 파견할 수도 있다. 주 대표는 자유 위임을 받지 않으며, 고정된 임기가 아닌 주를 대표하는 동안만 직무를 수행한다.^[4]

각 주 대표는 연방으로부터 의원 세비를 받지 않으며, 의회 활동에 드는 비용은 모두 각 주의 부담이다.

연방참의원 의원(MdBR)은 기소로부터의 면책을 누리며, 독일 연방의회 의원과 동일한 면책 특권을 가진다. 또한, 연방참의원 의원은 (Bundestag) 회의와 위원회에 무제한으로 참석하고 언제든지 연설할 수 있는 권한을 가진다.^[4]

같은 주 출신 연방참의원 의원들이 다르게 투표하면 주의 전체 표는 기권으로 계산된다. 예를 들어, 2002년 슈뢰더 정부의 새로운 이민법에 대한 투표에서 브란덴부르크 부주총리 외르크 쇤봄(CDU)이 반대표를 던지고 주 장관 알빈 질(SPD)이 찬성표를 던져 브란덴부르크 주의 표가 기권으로 처리된 적이 있다.^[6]

3. 1. 현재의 의석 분포 (2024년)

Bundesrat^de의 현재 의석 분포는 다음과 같다. 각 주는 인구에 따라 최소 3표에서 최대 6표의 의결권을 가지며, 각 주 대표단은 해당 주의 표를 일괄적으로 행사해야 한다.^[9] 주 정부를 구성하는 정당 간 의견 불일치가 있을 경우, 해당 주는 기권하는 경향이 있다.

2024년 현재 투표 분포
주	인구^[8]	표	1표당 인구	집권 정당	최근 선거
바덴뷔르템베르크주	10,879,618	6	1,813,270	녹색당, CDU	2021
바이에른주	12,843,514	6	2,140,586	CSU, FW	2023
베를린	3,520,031	4	880,008	CDU, SPD	2023
브란덴부르크주	2,484,826	4	621,207	SPD, BSW	2024
브레멘	671,489	3	223,830	SPD, 녹색당, 좌파당	2023
함부르크	1,787,408	3	595,803	SPD, 녹색당	2020
헤센주	6,176,172	5	1,235,234	CDU, SPD	2023
니더작센주	7,926,599	6	1,321,100	SPD, 녹색당	2022
메클렌부르크포어포메른주	1,612,362	3	537,454	SPD, 좌파당	2021
노르트라인베스트팔렌주	17,865,516	6	2,977,586	CDU, 녹색당	2022
라인란트팔츠주	4,052,803	4	1,013,201	SPD, 녹색당, FDP	2021
자를란트주	995,597	3	331,866	SPD	2022
작센주	4,084,851	4	1,021,213	CDU, SPD	2024
작센안할트주	2,245,470	4	561,368	CDU, SPD, FDP	2021
슐레스비히홀슈타인주	2,858,714	4	714,679	CDU, 녹색당	2022
튀링겐주	2,170,714	4	542,679	CDU, SPD, BSW	2024
합계	82,175,684	69	1,190,952	colspan=3 \|

독일 기본법 제51조에 따르면, 각 주는 인구에 따라 다음과 같이 의결권을 배분받는다.^[7]

200만 명 이상: 4표
600만 명 이상: 5표
700만 명 이상: 6표

4. 기능

독일의 모든 법률은 국민이 직접 선출한 연방의회가 제정하지만, 각 주의 이익에 관계된 재정 및 행정 분야의 입법이나 독일 기본법에 영향을 미치는 법안에 대해서는 연방 상원에 거부권이 있다. 연방 상원은 이러한 방식으로 독일 연방주들이 국가 전체의 의사 형성에 자기들의 이해를 반영하도록 한다.^[11]

제2차 세계 대전 이후 독일 연방 공화국이 수립되고 기본법이 새 헌법으로 채택됨에 따라, 주(州)의회인 상원(Bundesrat)이 다시 설립되었다. 새로운 연방참사원은 권력 측면에서 제국 시대의 강력한 연방참사원과 바이마르 공화국 시대의 상대적으로 약했던 제국평의회의 중간 위치를 차지한다. 연방참사원은 입법 제안권을 가지지만, 그 절대 거부권은 연방 주에 직접 영향을 미치는 특정 법률에만 적용되며, 그 외의 경우에는 연방의회의 절대 다수결로 거부권을 무효화할 수 있다.^[11]

어떤 법안이 "주 관련 법안"이고 "주 관련 없는 법안"인지 명확하지 않아, 연방 상원의 심의를 거치지 않고 통과된 법안이 헌법재판소에 의해 "주 관련 법안"으로 판단되어 효력을 상실한 사례도 있다. 일반적으로 연방 상원의 심의와 의결이 필요한 법안은 전체의 약 절반 정도이다.^[11]

4. 1. 입법 과정

독일의 모든 법률은 국민이 직접 선출한 연방의회가 제정하지만, 각 주의 이익에 관계된 재정 및 행정 분야의 입법이나 독일 기본법에 영향을 미치는 법안에 대해서는 독일 연방상원에 거부권이 있으며, 이러한 법안은 연방상원이 동의해야 통과된다.^[11]

연방상원은 (연방의회 및 연방정부와 함께) 입법 제안권을 가진다. 정부의 입법 제안은 공식적으로 연방상원에 제출되어 연방상원의 의견을 들어야 한다. 연방상원의 의견이 제시된 후에야 연방의회에서 법안을 논의할 수 있다. (따라서 연방상원은 아직 표결하지 않지만, 상당한 지연을 초래할 수 있다.) 연방의회가 최종적으로 법안을 승인하면 연방상원으로 송부된다. 이때 가능한 경우는 두 가지이다.

주(州)에 직접 영향을 미치거나 주(州)가 집행에 참여해야 하는 ‘승인 법안’인 경우, 법률이 되려면 연방상원은 과반수 찬성으로 법안을 승인해야 한다.
승인 법안이 아닌 경우, 연방상원은 과반수 찬성으로 법안에 대해 거부권을 행사할 수 있다. 그러나 연방의회는 의원 과반수(총리 과반수)로 이러한 거부권을 무효화할 수 있다.

연방상원은 법안을 수정할 수 없다. 그러나 ‘승인 법률’의 경우, 연방상원이 법안을 거부하면 연방의회와 연방상원의 구성원 수가 동일한 조정위원회에 회부되는데, 이 위원회는 특정 수정 사항을 통해 양원의 승인을 얻을 수 있는지 협상한다. 수정된 법안은 법률이 되려면 다시 양원에서 과반수로 통과되어야 한다.

연방 주에서는 연정이 흔하기 때문에, 연정 내에서 입장을 정하지 못할 경우 자주 기권을 선택한다. 연방의회의 모든 결정은 단순 찬반 다수결이 아니라 전체 의석의 과반수(35석) 찬성이 필요하기 때문에, 기권은 반대표와 같은 효과를 갖는다.

명시적인 연방의회 동의가 필요한 법률(Zustimmungsgesetze|동의 법률^de)의 경우, 이러한 기권은 연방의회에 대표되는 여러 정당이 35석 이상의 찬성표를 막을 수 있으므로 사실상의 거부권을 갖게 된다.^[11]

동의 법률은 정치적으로 중요한 법률의 대부분을 차지하며, 전체의 3분의 1을 차지한다.^[15] 헌법 개정 법안과 재정 법안을 포함한 주 관련 법안의 심의와 의결을 한다. 그러나 어떤 법안이 "주 관련 법안"이고 "주 관련 없는 법안"인지 명확하지 않아, 연방 상원의 심의를 거치지 않고 통과된 법안이 헌법재판소에 의해 "주 관련 법안"으로 판단되어 효력을 상실한 사례도 있다. 일반적으로 연방 상원의 심의와 의결이 필요한 법안은 전체의 약 절반 정도이다.

4. 2. 연방 헌법 재판소 재판관 선출

연방 상원은 연방 의회와 함께 연방 헌법 재판소 재판관 선출에 대한 책임을 공유한다. 양원은 각각 재판소 두 재판부에 4명씩 재판관을 선출하며, 재판장과 부재판장을 번갈아 선출한다. 재판관 선출을 위해서는 69표 중 46표, 즉 3분의 2 이상의 다수결이 필요하다.

4. 3. 긴급 권한

연방정부는 내란 사태(예: 자연재해) 발생 시, 연방 주의 경찰과 연방경찰을 지원하여 민간 시설을 보호하고 조직적이고 무장한 반란군과 싸우기 위해 군대를 배치할 수 있다. 연방정부는 위험에 처한 연방 주가 스스로 위험에 대처할 의사나 능력이 없는 경우, 해당 연방 주의 경찰과 다른 연방 주의 경찰에게 명령을 따르도록 지시하고 연방경찰 부대를 배치할 수 있다. 그러나 연방상원은 과반수 결정으로 연방정부의 이러한 조치를 금지할 수 있다.

총리가 신임투표에서 불신임을 받고 대통령이 연방의회를 해산하지 않을 경우, 대통령은 총리의 요청에 따라 연방상원의 동의를 얻어 입법 긴급사태를 선포할 수 있다. 연방의회가 정부가 긴급한 것으로 지정한 법안을 거부하거나, 연방정부가 용납할 수 없다고 지정한 수정안을 채택할 경우, 연방상원이 승인하면 해당 법안은 통과된 것으로 간주된다. 이 절차를 통해 기본법(Basic Law)의 전부 또는 일부를 개정, 폐지 또는 정지할 수는 없다. 이 입법 긴급사태는 6개월로 제한되며, 총리 임기 중 한 번만 선포될 수 있다.

5. 의장단

1867년부터 1918년까지 연방참사원(Bundesrat)은 의장이 없었지만 총리가 의장 역할을 수행했으며, 총리는 연방참사원의 회원이 아니었고 투표권도 없었다. 1919년부터는 제국참사원(Reichsrat)의 의장이 제국 정부 구성원(종종 내무장관)이어야 한다는 전통이 어느 정도 유지되었다.

연방참사원 의장("Bundesratspräsident")은 연방대통령, 연방의회 의장, 총리 다음으로, 연방헌법재판소 의장 앞에 위치하는 서열 4위이다. 연방대통령직이 공석인 경우 연방참사원 의장이 독일 연방대통령의 직무를 대행한다. 연방참사원 의장은 본회의를 소집하고 주재하며 독일을 대표한다. 의장은 두 명의 부의장의 지원을 받으며, 현 의장의 전임자가 제1부의장, 차기 의장 예정자가 제2부의장이 된다.

5. 1. 의장

1949년부터 연방 상원 의장직은 주 총리들이 매년 순환제로 맡고 있다. 이는 쾨니히슈타이너 합의(Königsteiner Abkommen)에 따라 인구가 가장 많은 주부터 시작하여 순차적으로 결정된다. 연방 상원 의장은 본회의를 소집하고 주재하며, 공식적으로 연방 상원 관련 사항에 있어 독일을 대표할 책임이 있다. 의장은 두 명의 부의장의 지원을 받는데, 부의장은 자문 역할을 수행하고 의장이 부재중일 때 의장을 대행한다. 현 의장의 전임자가 제1부의장, 차기 의장 예정자가 제2부의장이 된다. 세 사람은 함께 연방 상원의 집행위원회를 구성한다.

연방 상원 의장("Bundesratspräsident")은 연방 대통령, 연방 의회 의장, 총리 다음으로, 연방 헌법재판소 의장 앞에 위치하는 서열 4위이다. 연방 대통령직이 공석인 경우 연방 상원 의장이 독일 연방 대통령의 직무를 대행한다.

5. 2. 집행 위원회

의장은 두 명의 부의장의 지원을 받으며, 전임 의장이 제1부의장, 차기 의장 예정자가 제2부의장이 된다.^[2] 이들 세 명은 함께 연방 상원의 집행 위원회를 구성한다.^[2]

6. 비판 및 논쟁

일각에서는 상반된 다수당이 비공개 정치를 증가시킨다고 주장한다. 소수의 고위급 지도자들이 모든 중요한 결정을 내리고, 연방의회 의원들은 그 결정에 동의하거나 아무것도 하지 못하는 선택만 남게 된다는 것이다. 연방주의 위원회는 이 문제를 포함한 여러 문제들을 조사했다.^[16] 연방참사원을 미국식으로 선출되는 상원으로 대체하자는 제안이 빈번하게 제기되어 왔으며, 이는 상원과 같은 날짜에 선출될 것이다. 이를 통해 제도의 인기를 높이고, 주 정부 관료주의의 입법에 대한 영향력을 줄이며, 상반된 다수당의 가능성을 낮추고, 입법 과정을 더 투명하게 만들고, 일반적으로 관료적 지도력이 아닌 민주적 지도력의 새로운 기준을 설정하는 것을 기대하고 있다.

다른 관측통들은 두 입법 기관의 상반된 다수당이 모든 입법이 승인될 때 광범위한 정치적 스펙트럼의 지지를 확보하게 하며, 통일 이후 중요한 정책 결정에 대한 합의가 필수적인 상황에서 특히 귀중한 속성이라고 강조한다. 연방참사원을 통한 연방 정부 내 주들의 공식적인 대표는 주와 연방 정부 간의 정책 조정을 위한 명백한 장이 된다. 특히 동부 주들의 특수하고 중요한 필요성을 고려할 때 이러한 조정의 필요성은 더욱 중요해졌다.

연방참사원 지지자들은 연방참사원이 견제와 균형 시스템이라는 의미에서 연방의회에 대한 통제 메커니즘으로 기능한다고 주장한다.^[16] 행정부와 입법부 기능이 모든 의회 제도에서 밀접하게 연관되어 있기 때문에, 연방참사원의 입법 과정을 재검토하고 늦추는 능력은 그러한 분리의 손실을 만회하는 것으로 종종 여겨진다.

6. 1. 비공개 정치 및 투명성 문제

일각에서는 상반된 다수당이 비공개 정치를 증가시킨다고 주장한다. 소수의 고위급 지도자들이 모든 중요한 결정을 내리고, 연방의회 의원들은 그 결정에 동의하거나 아무것도 하지 못하는 선택만 남게 된다는 것이다. 독일의 연방주의 위원회는 이 문제를 포함한 여러 문제들을 조사했다.^[16] 연방참사원을 미국식으로 선출되는 상원으로 대체하자는 제안이 빈번하게 제기되었는데,^[16] 이는 상원과 같은 날짜에 선출될 것이다. 이를 통해 제도의 인기를 높이고, 주 정부 관료주의의 입법에 대한 영향력을 줄이며, 상반된 다수당의 가능성을 낮추고, 입법 과정을 더 투명하게 만들고, 일반적으로 관료적 지도력이 아닌 민주적 지도력의 새로운 기준을 설정하는 것을 기대하고 있다.

6. 2. 연방주의 위원회와 상원 대체 제안

일부에서는 다수당이 상반될 경우 비공개 정치가 증가한다고 주장한다. 소수의 고위급 지도자들이 모든 중요한 결정을 내리고, 연방의회 의원들은 그 결정에 동의하거나 아무것도 하지 못하는 선택만 남게 된다는 것이다. 독일의 연방주의 위원회는 이 문제를 포함한 여러 문제들을 조사했다. 연방참사원을 미국식으로 선출되는 상원으로 대체하자는 제안이 빈번하게 제기되어 왔다.^[16] 이는 상원과 같은 날짜에 선출될 것이다. 이러한 제안은 제도의 인기를 높이고, 주 정부 관료주의가 입법에 미치는 영향력을 줄이며, 상반된 다수당의 가능성을 낮추고, 입법 과정을 더 투명하게 만들며, 일반적으로 관료적 지도력이 아닌 민주적 지도력의 새로운 기준을 설정할 수 있다고 기대한다.

6. 3. 견제와 균형 기능 옹호

연방 상원 지지자들은 연방 상원이 견제와 균형 시스템이라는 의미에서 연방 의회에 대한 통제 메커니즘으로 기능한다고 주장한다.^[16] 행정부와 입법부 기능이 모든 의회 제도에서 밀접하게 연관되어 있기 때문에, 연방 상원의 입법 과정을 재검토하고 늦추는 능력은 그러한 분리의 손실을 만회하는 것으로 종종 여겨진다.^[16]

6. 4. 정책 조정 및 지역 대표성

연방상원을 통한 연방 정부 내 주(州)들의 공식적인 대표는 주와 연방 정부 간의 정책 조정을 위한 명백한 장이 된다. 특히 통일 이후 동부 주들의 특수하고 중요한 필요성을 고려할 때 이러한 조정의 필요성은 더욱 중요해졌다.^[16]

참조

_[1] 서적 Die ersten Monate der provisorischen Zentralgewalt für Deutschland (Juli bis Dezember 1848) Peter Lang
_[2] 서적 Preußen. Aufstieg und Niedergang 1600–1947 DVA
_[3] 서적 Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789 W. Kohlhammer
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_[13] 웹사이트 Droht Blockade der Republik ? https://www.tagblatt[...] 2023-11-24
_[14] 학술지 ZPol Zeitschrift für Politikwissenschaft https://www.nomos-el[...] 2006-01-09
_[15] 학술지 The effects of federalism reform on the legislative process in Germany https://www.tandfonl[...] 2016-10-19
_[16] 간행물 Zur Reform des Bundesrates - Lehren eines internationalen Vergleiches der Zweiten Kammern - II. Reform des Bundesrates - welches Vorbild? https://www.bpb.de/a[...] Federal Agency for Civic Education