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독일의 연방제

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목차

1. 개요

독일의 연방제는 중세 신성 로마 제국, 베스트팔렌 조약, 1871년 독일 제국 헌법에서 기원하며, 1949년 독일 헌법에 의해 연방적 성격을 보호받고 있다. 16개 주로 구성된 독일은 역사적으로 연방 체제를 유지해 왔으며, 단일 민족적 연방 국가 형태를 띤다. 독일 연방제는 협력적 연방주의와 행정적 연방제를 특징으로 하며, 기본법은 연방 정부와 주 간의 권한 분담을 규정한다. 연방제는 권력 분산, 소수 및 전통 보호, 경쟁과 실험 촉진 등의 장점을 가지지만, 권한 분배의 불명확성으로 인한 경제적 손실과 관료주의 심화 등의 문제점도 지적된다. 독일은 유럽 연합 회원국으로서, 연방 정부의 권한 일부를 EU 기구에 위임하고 있다.

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독일의 연방제
지도
기본 정보
공식 명칭독일 연방 공화국
로마자 표기Bundesrepublik Deutschland
약칭독일
유형국가
정치
정치 체제의회민주주의, 연방제 공화국
국가 원수연방 대통령
정부 수반연방 총리
입법부연방의회, 연방상원
행정부연방 내각
사법부연방 헌법재판소 및 기타 연방 법원
행정 구역
연방주16개 연방주
역사
설립1949년 5월 23일 (기본법 제정)
인구
총 인구83,240,000명 (2022년 기준)
인구 밀도233명/km² (2022년 기준)
경제
통화유로 (€)
GDP (명목)$4조 7,530억 (2022년)
GDP (구매력 평가)$5조 5,000억 (2022년)
1인당 GDP (명목)$57,000 (2022년)
1인당 GDP (구매력 평가)$66,000 (2022년)
주요 산업자동차, 기계, 화학제품, 전자제품, 식품, 관광
기타
국가 코드 (ISO 3166-1)DE
국가 도메인.de
전화 코드+49
시간대중부유럽시간 (CET)
공식 언어독일어
국가독일의 노래
관련 문서
독일 관련독일의 정치
독일의 헌법
독일 연방의회
독일 연방상원
독일의 대통령
독일의 총리
독일 연방내각
독일의 사법부
독일의 선거
독일의 정당
독일의 대외 관계
독일의 행정 구역

2. 역사

독일 연방제는 오랜 역사를 가지고 있으며, 여러 차례 변화를 겪었다. 독일 연방제의 기원은 중세 신성 로마 제국까지 거슬러 올라간다.[1] 베스트팔렌 조약을 통해 신성 로마 제국은 개혁되었고, 이는 독일 연방제의 기초를 다지는 계기가 되었다.

1871년 독일 제국이 성립된 이후, 독일 연방제는 독일 민족주의와 갈등을 빚었다. 민족주의자들은 중앙집권적인 국가를 원했지만, 프로이센 왕국을 제외한 다른 독일 국가들은 연방제를 유지하려 했다.[1] 특히 바이에른 왕국은 헌법에 보장된 권한을 지키기 위해 노력했다.

나치 시대에는 연방제가 사실상 폐지되었으나, 제2차 세계 대전 이후 연방제는 다시 부활했다.[1] 1949년 독일 헌법은 영구 조항을 통해 연방제를 보호하고 있다. 1990년 통일 이후, 독일은 16개 주로 구성된 연방 공화국이 되었다.

2. 1. 신성 로마 제국과 연방제의 기원

독일 연방제는 중세의 신성 로마 제국 건국, 베스트팔렌 조약으로 인한 개혁, 그리고 1871년 독일 제국 헌법으로 거슬러 올라간다.[1]

2. 2. 베스트팔렌 조약과 근대 연방제의 기초

베스트팔렌 조약은 신성 로마 제국을 개혁하여 독일 연방제의 기초를 마련하였다.[1]

2. 3. 독일 제국과 연방제의 한계

독일 연방제는 독일 민족주의와 충돌했다. 민족주의자들은 권력이 베를린의 중앙 정부에 집중되어야 한다고 주장했지만, 프로이센 왕국을 제외한 여러 독일 주들의 군주들과 그들의 정부는 이에 저항했으며, 특히 바이에른 왕국은 제국 헌법에서 보장된 권리를 적극적으로 방어하려 했다.[1]

2. 4. 바이마르 공화국과 나치 시대

독일 통일 이후, 독일 연방제는 독일 민족주의와 충돌하게 되었다. 민족주의자들은 권력이 베를린의 중앙 정부에 집중되어야 한다고 주장했지만, 프로이센 왕국을 제외한 여러 독일 주들의 군주들과 그들의 정부는 이에 저항했으며, 특히 바이에른 왕국은 제국 헌법에서 보장된 권리를 적극적으로 방어하려 했다.[1]

제2차 세계 대전 종전 이후, 나치 정권 하에서 사실상 폐지되었던 독일의 연방적 성격이 회복되었다.

2. 5. 제2차 세계 대전 이후 연방제의 부활

제2차 세계 대전 종전 이후, 나치 정권 하에서 사실상 폐지되었던 독일의 연방적 성격이 회복되었다.[1] 1949년에 채택된 현행 독일 헌법은 이른바 영구 조항에서 독일의 연방적 성격을 보호하고 있다.

1990년 재통일 이후, 연방 공화국은 16개 주로 구성되어 있다. 이는 재통일 이전 연방 공화국의 10개 주("서독"), 전 동독의 5개 신주, 그리고 베를린을 포함한다.

2. 6. 독일 통일과 연방제의 확장

독일 통일 이후, 독일 연방제는 독일 민족주의와 충돌하게 되었다. 민족주의자들은 권력이 베를린의 중앙 정부에 집중되어야 한다고 주장했지만, 프로이센 왕국을 제외한 여러 독일 주들의 군주들과 그들의 정부는 이에 저항했으며, 특히 바이에른 왕국은 제국 헌법에서 보장된 권리를 적극적으로 방어하려 했다.[1]

제2차 세계 대전 종전 이후, 나치 정권 하에서 사실상 폐지되었던 독일의 연방적 성격이 회복되었다. 1949년에 채택된 현행 독일 헌법은 이른바 영구 조항에서 독일의 연방적 성격을 보호하고 있다.

1990년 재통일 이후, 연방 공화국은 16개 주로 구성되어 있다. 재통일 이전 연방 공화국의 10개 주("서독"), 전 동독의 5개 신주, 그리고 베를린이 그것이다.

3. 독일 연방제의 특징

독일은 역사적으로 오랫동안 연방 체제를 유지해 왔다. 프로이센 왕국을 중심으로 통일 독일을 이루기 전까지 독일은 여러 군소 국가들의 모임이었고, 나치에 의한 단기간의 통일을 제외하면 항상 연방 체제를 기반으로 국가 통일을 이루어 왔다. 단일 민족적 연방 국가 형태를 띠고 있으며, 1960년대 이후 연방 정부의 권한이 강화된 '단일적 연방 국가 모델'로 변화하여 현재는 광범위한 범위에서 단일 국가화되고 있다는 평가를 받는다. 유럽연합의 등장으로 독일 연방과 주 사이의 관계는 유럽연합까지 포함한 3면적 관계로 변화하였다.[12]

독일의 연방 국가 구조는 전통적으로 연방과 지방국의 2원적 요소로 구성되어 있다는 2원적 구조론(Zweigliedrigkeitslehre|de)에 기반을 두고 있다. 이는 연방과 전체 국가를 동일시하며, 연방과 주의 대립적인 관계가 아닌 대등하고 협조적인 관계를 중시하는 협력적 연방주의로 발전된 형태이다.

독일연방공화국 기본법은 독일 연방 공화국의 법적, 정치적 기본 질서를 규정하고 있다. 국가 질서의 5원칙은 공화주의, 민주주의, 연방주의, 법치주의, 사회민주주의이며, 이를 바탕으로 한 국가 형태의 3대 기본 원리는 다음과 같다.


  • 연방 국가의 원칙: 16개의 주(Land)는 주의회 선거를 통해 독자적인 의회를 구성하고 주지사를 선출하며, 독자적인 헌법과 권력 구조를 갖는다.
  • 지방 자치의 원칙: 게마인데(Gemeinde)와 군(Kreis)을 기본 단위로 하는 지방 자치 단체에 자율성을 부여한다.
  • 권력 분립의 원칙: 입법, 행정, 사법의 3권 분립 원칙을 따르며, 연방 의회와 연방 상원이 입법 기능을, 연방 수상과 연방 장관을 중심으로 하는 연방 정부가 법 집행을, 연방 헌법 재판소가 사법 기능을 담당한다. 이러한 권력 분립은 주와 지방 자치 단체에도 연계되어 있다.[14]

3. 1. 협력적 연방제

독일 기본법은 지방자치 제도를 법적으로 보장하고 있다(기본법 제28조). 지방자치단체는 공직자를 독자적으로 선발하고 고용/해임할 수 있는 인사권, 행정조직을 독자적으로 구성할 수 있는 조직권, 의회에서 조례를 제정할 수 있는 입법권, 예산을 독자적으로 책정하고 집행할 수 있는 재정권, 조세를 징수할 수 있는 조세권 등 다섯 가지 권한을 가진다. 그러나 지방자치단체의 권한은 어느 정도 제한되어 있는데, 이는 연방정부와 달리 고유 국가 권력(Staatsgewalt|de)을 소유하지 못하여 인사권과 조직권에 제한을 받으며, 독자적 법률제정권을 보유하고 있지 못하고, 재정의 한계로 인해 재정권이 제한받는다는 점에서 알 수 있다. 또한 연방(Bund)과 주(Land)는 지방 자치단체의 행정행위에 대하여 감독할 수 있는 권한을 가지고 있다.[25]

3. 2. 행정적 연방제

독일 연방제만의 특징은 이른바 행정적 연방제(Exekutivföderalismusde)를 채택하고 있다는 점이다. 행정적 연방제는 연방과 각 주에서 긴밀하게 행정적 통합을 꾀하며, 동시에 주 입법기관의 상대적인 무력화를 가져오는 정치 시스템이다.[12] 미국처럼 입법부가 두 층위로 구성된 경우, 각 주의 대표로 선출된 상원의원들은 오직 연방 차원의 대표로서 활동하며, 각 주의 행정적 권한은 주지사가 갖는다. 하지만 독일 연방 내각은 주 정부의 대표자들로 구성되어 있으며, 이를 통해 연방과 각 주에서의 행정이 긴밀한 연관을 맺게 된다.[12]

3. 3. 정당명부식 비례대표제

독일은 비례대표제 중에서도 정당명부식 비례대표제를 채택하고 있다. 이는 각 정당이 제출한 후보 명부를 보고 유권자가 정당에 투표하는 방식이다. 한국이 소선거구제 다수대표제를 채택한 것과 대조적이다. 정당명부식 비례대표제는 의회가 다양한 국민의 의사를 반영할 수 있도록 돕는다. 아일랜드, 몰타 하원, 호주 상원 등 일부를 제외한 대부분의 비례대표제 채택 국가에서 시행되고 있으며, 기표 방식, 당선 결정 방식, 선거구 크기 등에 따라 다양하게 운용될 수 있다.[13]

4. 기본법과 연방제

독일연방공화국 기본법(GG/Grundgesetz)은 독일연방공화국의 총체적인 법적·정치적 기본질서를 규정하고 있다. 국가질서의 5원칙으로 공화주의·민주주의·연방주의·법치주의·사회민주주의가 있는데, 이를 토대로 한 국가형태의 3대 기본원리는 다음과 같다.

① 연방국가의 원칙: 이 원칙은 주(Land)를 연방(Bund)의 국가적 고유권력을 가진 지분국으로 간주하는 것이다. 이에 따라 독일연방공화국의 16개 주는 주의회 선거에 의하여 독자적인 의회를 구성하고 주지사를 스스로 선출한다. 또한, 주마다 독자적인 헌법과 주 나름의 권력구조를 갖추고 있다.

② 지방자치의 원칙: 독일의 지방자치는 수직적 권력분립을 위한 국가구조의 핵심적인 형태이다. 게마인데(Gemeinde)와 군(Kreis)를 기본 단위로 하며, 이를 중심으로 한 각종 자치단체에 자율성을 부여한다는 것이 지방자치의 원칙이다.

③ 권력분립의 원칙: 권력분립의 원칙은 입법, 행정, 사법 등 수평적 권력분립, 즉 3권 분립의 원칙이다. 각각을 담당할 기관을 조직화하고, 행정집행은 통치차원과 연결된 정부와 단순한 관료적인 행정으로 구분하여 운영한다.[14]

이때 헌법이 정한 입법기관은 연방의회(Bundestag)과 연방상원(Bundesrat)이며, 법의 집행은 연방수상과 연방장관(Bundesminister)을 중심으로 하는 연방정부가 담당한다. 사법기능은 헌법차원에서 연방헌법재판소(Bundesverfassungsgericht)가 맡으면서, 연방차원의 수평적 권력분립이 형성된다. 이는 연방국가의 원리와 지방자치의 원리에 의해 그대로 주와 지방자치단체에 연계되어 있다.

5. 구성 기관

독일 기본법(Grundgesetz)에는 국민으로부터 나오는 국가권력을 행사하는 입법, 행정, 사법의 권력기관들이 명시되어 있다. 독일의 헌법기관에는 연방의회(연방하원), 연방상원(연방참사원), 연방정부, 연방대통령, 연방헌법재판소, 그리고 오직 연방대통령 선출을 위해 열리는 연방회의가 있다.[15]

연방참의원 의사당


독일 연방의회(Bundestag, 연방의회를 뜻함)는 독일의 연방 의회이며 사실상 연방 입법부의 하원이고, 연방 차원에서 주들을 대표하는 연방참사원(Bundesrat, 연방평의회)은 사실상 상원이다. 연방의회는 보통 4년마다 한 번씩 치러지는 단일 연방 선거에서 선출되지만, 연방참사원은 16개 주 정부로 구성되므로 각 주의 선거 시기가 다르고 조정이 거의 없어 구성이 자주 바뀐다.[15]

연방의회는 연방 입법에서 주도적인 역할을 하지만, 주 재정이나 행정 업무에 영향을 미치는 모든 '승인 법률'(approval law)에는 연방참사원의 동의가 필요하며, 이는 모든 연방 법률의 약 40%를 차지한다.[8] 연방참사원은 '이의 제기 법률'(objection laws)에 대해서도 거부권을 행사할 수 있지만, 이 거부권은 연방의회에서 무효화될 수 있다. 헌법 개정에는 연방의회와 연방참사원 양쪽 모두에서 3분의 2 이상의 찬성이 필요하다.[7]

독일 대통령은 국가의 공식 수반이지만, 독일의 의원내각제를 고려할 때 상징적인 역할이 크다. 대통령은 연방의회와 주 의회의 합동 투표(독일 연방의회 (Bundesversammlung))를 통해 선출된다.[15]

연방헌법재판소 판사는 연방의회(Bundestag)와 연방참의회(Bundesrat)의 3분의 2 찬성으로 선출된다.[9] 다른 연방 법원 판사들은 연방과 주가 각각 투표권의 절반을 가지고 과반수 찬성으로 선출된다.[10]

5. 1. 연방 의회와 정당

독일의 의회는 양원제로, 연방의회(Bundestagde)와 연방평의회(Bundesratde)로 구성되어 있다.

독일 연방의회 의사당(), Berlin


연방의회는 독일 연방 공화국의 대의기관으로서, 구성 의원은 국민의 직접 선거를 통해 선출된다. 연방의회는 국민의 대표기관이자 독립된 최고의 국가기관으로 그 사무를 스스로 규율하며, 다른 어떤 국가기관의 감독도 받지 않고 어떠한 지시에도 구속되지 않는다. 연방의회의 구성원은 면책특권·증언거부권·불체포특권(기본법 제46조)과 기타 편익을 받을 권리(기본법 제48조)와 같은 특권을 지닌다.[16]

연방의회의 의원은 보통·평등·자유·비밀 원칙에 의거하여 치러지는 국민의 직접 선거를 통해 선출되며, 지역에서 선출하는 지역구의원과 정당명부식 비례대표 방식에 의해 선출되는 동수의 비례대표 의원으로 구성된다. 본래 지역구 의원 328명·비례대표 의원 328명으로 총 656명이 정원이었으나, 2002년에 치러진 15대 총선거부터 지역 선거구의 수가 299개로 축소됨에 따라 총 의석은 598석으로 축소되었다. 모든 의원은 정당(Partei)에 소속되어야 하며, 2013년 기준으로 연방하원에는 독일 기독교 민주연합(기민당, CDU, 255석), 독일 사회민주당(사민당, SPD, 193석), 좌파당(Die Linke, 64석), 동맹 90/녹색당(Bündnis 90/Die Grünen, 63석), 바이에른 기독교 사회연합(기사당, CSU, 56석) 등 5개 정당이 진출해 있다. 연방의회는 국가 기관 중 유일하게 법안 의결권을 가지고 있으며, 연방대통령·연방수상·연방재판소 구성원 중 반수를 선출할 권한을 보유하고 있다.

연방평의회는 연방의 법률 제정과 행정 집행 시에 주 정부의 의견과 입장이 전달되는 곳이다. 연방의회와는 달리 선거에 따른 선출 기간이 존재하지 않으며, 독일 연방 공화국을 구성하고 있는 16개 주의 정부 각료 또는 그들이 파견한 행정 공무원, 즉 지방 정부에 의해서 임명 및 해임되는 지방 정부의 구성원으로 이루어진다.[17] 연방평의회의 의원 수는 각 주의 인구 수에 비례하여 배분되며, 하나의 주를 대표하는 의원들은 특정 안건에 대하여 동일한 투표권을 행사하여야 한다. 따라서 같은 주 소속의 의원들은 특정 안건에 대한 연방평의회의 투표 이전에 충분한 의견 교환을 통하여 안건에 대한 공동의 입장을 결정하여야 한다.[18]

연방평의회는 연방의회에서 통과된 법안을 인계해 검토하며, 외교·국방 등 연방정부의 고유 영역에 속하는 법안을 제외한 모든 법안을 승인하는 방식으로 입법에 참여한다. 이외에 연방의회와 함께 대통령 탄핵소추권을 가지며, 연방헌법재판소의 구성원 중 반수를 선출한다.[19]

독일 연방의회는 사실상 연방 입법부의 하원이고, 연방참사원은 사실상 상원이다. 연방의회는 보통 4년마다 한 번씩 치러지는 단일 연방 선거에서 선출되지만, 연방참사원은 16개 주 정부로 구성되므로 각 주의 선거 시기가 다르고 조정이 거의 없어 구성이 자주 바뀐다는 점에서 다르다.

연방의회는 일반적인 연방 입법에서 주도적인 역할을 하지만, 주 재정이나 행정 업무에 영향을 미치는 모든 '승인 법률'(approval law)에는 연방참사원의 명시적인 동의가 필요하며, 이는 모든 연방 법률의 약 40%를 차지한다.[8] 연방참사원은 다른 모든 유형의 법률, 소위 '이의 제기 법률'(objection laws)에 대해서도 거부권을 행사할 수 있지만, 이 거부권은 연방의회에서 무효화될 수 있다.

헌법 개정에는 연방의회 의원 전원의 3분의 2 다수와 연방참사원 투표 의원 전원의 3분의 2 다수가 필요하다.[7]

5. 2. 연방 대통령

연방대통령(Bundespräsidentde)은 국민의 직접선거가 아닌 연방총회(Bundesversammlungde)에서 선출된다. 연방총회는 연방대통령 선거를 위해 연방의회 의원 전원과 그와 동수인 각 주의 대표자들로 구성되며, 오직 연방대통령 선출 때만 존재하는 일시적인 헌법기관이다. 당선을 위해서는 2차례에 걸친 투표에서 구성원 과반수의 찬성표가 필요하다. 연방대통령의 임기는 5년이며 1차례에 한해 중임이 가능하다. 연방대통령은 자신을 선출한 총회나 연방의회에 대해 책임을 지지 않으며, 임기 동안 어떤 정치적 또는 다른 일반적인 이유로 해임되지 않는다. 조기 퇴임은 자신의 사퇴나 연방헌법재판소의 탄핵에 의해서만 가능하다.[20]

독일 연방대통령 요아힘 가우크(Joachim Gauck), 2012


연방대통령은 국가 원수로서 권한을 가지며, 사회활동 및 대국민 활동을 통해 국민 통합 및 사회 발전을 추구한다. 연방의회 및 연방평의회에서 제정된 모든 법률은 연방대통령의 최종적인 서명을 통해 비로소 법률로서 유효하게 된다. 이외에 연방의회를 소집 및 해산할 수 있고, 연방수상 후보를 추천하거나 임명할 수 있는 권한을 보유하고 있다.[21] 독일의 독일 대통령직은 의원내각제를 고려할 때 상징적인 역할이 크지만, 그럼에도 불구하고 국가의 공식 수반이다. 대통령은 연방의회와 주 의회의 합동 투표(참조: 독일 연방의회 (Bundesversammlung))를 통해 선출된다.

5. 3. 연방 정부와 연방 수상

독일 연방수상 앙겔라 메르켈, 2013


연방정부(Bundesregierungde)는 대내외적으로 독일 전체의 이익을 대표하는 핵심적인 조정기관이자 통치기관이다. 연방 최고 의사결정기구로서 연방수상과 연방장관으로 구성되며, 기본 원칙은 기본법 제65조에 명시되어 있다. 기본법 제65조의 내용은 다음과 같다.

  • 수상원칙(Kanzlerprinzipde): 연방수상이 국정운영의 이념과 정책의 기본노선을 제시하고 이에 대한 책임을 진다.
  • 내각 원칙(Kabinettsprinzipde): 연방의 모든 법안이나 주요 정책은 내각회의의 심의와 결정을 거쳐야 한다.
  • 부처원칙(Ressortprinzipde): 연방수상의 국정 운영 기본 노선과 내각 결정의 테두리 안에서 각 부처 장관들이 자신의 관할권을 재량껏 발휘하고 이에 대해 책임을 진다.


연방정부는 이러한 원칙에 따라 운영된다.

연방수상(Bundeskanzlerde)은 독일 국정 운영의 최고 책임자이며, 정치·행정의 핵심이다. 이러한 이유로 독일의 정치체제를 수상민주주의라고 칭하기도 한다. 연방수상은 연방대통령의 추천으로 연방의회에서 연방의회 의원 과반수의 득표로 선출된다. 연방수상은 연방장관을 선출하여 내각을 조각하고 그 역할을 정한다. 연방정부의 임기와 관련하여 별도 규정은 없으나, 연방수상이나 연방장관의 임기는 언제나 새로운 연방의회의 집회와 동시에 종료되며(기본법 제69조), 불신임투표에 의해 임기가 종료될 수도 있다(기본법 제67조). 연방정부 전체, 연방수상 및 각 연방장관은 임의로 사퇴할 수 있으며, 연방수상이 해임되면 연방장관은 대통령에 의해 해임된다. 연방수상은 기본방침결정권, 인사권, 조각권, 국가경영권, 비상시 군 통수권 등의 권한을 갖는다.[22]

5. 4. 연방 헌법재판소

독일 연방헌법재판소, 카를스루에


연방헌법재판소(Bundesgerichtshofde)는 연방의 헌법기관이자 최고재판소이다. 16인의 재판관으로 구성되며 연방의회와 연방평의회에서 8명씩 선출 후, 연방대통령에 의해 임명된다. 헌법재판관은 권한 남용 시 연방대통령에 의해 해임될 수 있으나 의회의 탄핵 대상은 아니다. 헌법재판소의 기능은 다음과 같다.[23]

  • 위헌법률심판(Normenkontrollede): 적용 법률의 위헌 여부를 심사한다.
  • 정당해산심판: 정당의 목적이나 활동이 기본법에 위배될 때 연방정부나 연방의회의 제소에 따라 정당의 해산을 심리한다.
  • 권한쟁의심판(Organstreitigkeitende): 기관 또는 정부 간의 분쟁을 기본법 해석을 통해 해결한다.
  • 헌법소원심판(Verfassungsbeschwerdede): 공권력의 행사 또는 불행사로 기본법 상에 규정된 국민의 기본권이 침해되는 경우 공권력 작용을 취소하거나 위헌 확인을 함으로써 국민의 기본권을 구제한다.


연방헌법재판소 판사는 순환 방식으로 연방의회(Bundestag)와 연방참의회(Bundesrat)의 3분의 2 찬성으로 선출된다.[9] 다른 연방 법원(예: 연방대법원(Bundesgerichtshof))의 판사들은 연방과 주가 각각 투표권의 절반을 가지고 동시에 과반수 찬성으로 선출된다.[10]

6. 권한 분배



독일 기본법은 연방 정부와 주(독일어: Länder) 간의 권한 분배를 규정한다. 기본법 제30조는 "본 기본법에서 달리 규정하거나 허용하지 않는 한, 주권의 행사와 주 기능의 수행은 주의 책임이다."라고 명시하여,[2] 기본법에 명시되지 않은 분야에서는 주가 권한을 가짐을 나타낸다.

기본법은 입법 책임을 독점적 연방 권한, 경쟁적 권한, 편차 권한, 독점적 주 권한으로 구분하며, 주는 연방참사원을 통해 연방 차원에서 대표된다.

연방 정부와 주 정부는 일부 분야에서 공동 권한을 공유하며, 1969년 기본법 개정으로 공동 책임 분야가 확대되었다. 국제 관계는 주로 연방 정부의 책임이지만, 주 정부도 제한된 권한을 갖는다.

6. 1. 연방 정부의 권한

독일연방공화국 기본법(Grundgesetz)은 연방 정부와 주(독일어: Länder) 간의 권한 분담을 규정하고 있으며, 제30조에 따라 기본법에 명시되지 않은 분야에서는 주가 권한을 가진다.[2] 따라서 연방 정부는 기본법에 명시된 분야에서만 권한을 행사할 수 있다. 주는 연방참사원을 통해 연방 차원에서 대표된다.

기본법은 연방 정부와 주 정부의 입법 책임을 다음과 같이 구분한다.[3]

  • 독점적인 연방 권한 (71조 및 73조): 국방, 외교, 이민, 시민권, 통신, 통화 표준 등
  • 경쟁적 권한 (72조, 74조): 상법, 민법,[3] 복지, 세금, 소비자 보호, 공휴일, 공중 보건 등. 이 분야에서는 주 법률이 연방 법률과 모순되지 않는 한 유효하다.[3]
  • 편차 권한 (72조): 자연 보전, 대학교 학위, 대학교 입학 등의 분야에서 주 법률은 연방 법률과 다를 수 있다.[3]
  • 독점적인 주 권한 (70조): 경찰(연방 경찰 제외), 교육의 대부분, 언론, 집회의 자유, 공공 주택, 교도소 등.[3] 주들은 때때로 서로 협력하여 법률을 제정하기도 한다. (예: 온라인 도박 규정)[4]


1969년 기본법 개정(91a조 및 91b조)으로 주와 연방 정부의 공동 책임 분야가 확대되어, 고등 교육, 지역 경제 개발, 농업 개혁 등에서 공동 행동을 촉구하고 있다.

국제 관계는 주로 연방 정부의 책임이지만, 주도 제한된 권한을 갖는다. 기본법 제23조, 제24조 및 제32조에 따라 주는 국제 관계 문제에 대해 연방 차원에서 대표될 권리와 연방 정부의 동의를 얻어 국제 조약을 체결할 권한을 가진다.[5]

예를 들어, 1829년 바이에른-오스트리아 소금 조약(Konvention zwischen Bayern und Österreich über die beiderseitigen Salinenverhältnisse vom 18. März 1829de)은 여전히 유효한 오래된 유럽 조약 중 하나이다.[6] 1957년 바이에른 주정부는 이 조약을 근거로 연방 정부에 반하여 주권을 주장하기도 했다.[6]

6. 2. 주 정부의 권한

독일연방공화국 기본법(Grundgesetz) 제30조는 연방 정부와 주(Länder) 간의 권한 분담 및 관계 규율의 일반 원칙을 명시하고 있다. "본 기본법에서 달리 규정하거나 허용하지 않는 한, 주권의 행사와 주 기능의 수행은 주의 책임이다."[2] 따라서 연방 정부는 기본법에 명시된 분야에서만 권한을 행사할 수 있다.

독일연방공화국 기본법에 따르면 독일의 16개 주는 주의회 선거를 통해 독자적인 의회를 구성하고 주지사를 선출하며, 주 헌법과 권력 구조를 갖추고 있다.[14] 주는 연방참사원을 통해 연방 차원에서 대표된다.[2]

기본법은 연방 정부와 주 정부의 입법 책임을 다음과 같이 구분한다.[3]

구분내용
연방 정부의 독점적 입법 관할권국방, 외교, 이민, 시민권, 통신, 통화 표준[3]
주 정부의 독점적 입법 관할권경찰(연방경찰 제외), 교육의 대부분, 언론, 집회의 자유, 공공 주택, 교도소, 언론[3]
편차 권한자연 보전, 대학교 학위, 대학교 입학 등의 분야에서 주 입법은 연방 입법에서 벗어날 수 있다.[3]
공동 권한상법, 민법,[3] 복지, 세금, 소비자 보호, 공휴일, 공중 보건 등. 이 경우 주 입법은 연방 입법과 모순되지 않는 한 유효하다.[3]



1969년 기본법 개정(91a조 및 91b조)으로 주와 연방 정부의 공동 책임 분야가 확대되어, 고등 교육, 지역 경제 개발, 농업 개혁 등 사회적 관심 분야에서 공동 행동을 촉구한다.

국제 관계는 주로 연방 차원의 책임이지만, 기본법 제23조, 제24조, 제32조에 따라 주는 국제 관계 문제에 대해 연방 차원에서 대표될 권리(Bundesrat을 통해)를 가지며, 연방 정부의 동의를 얻어 국제 조약을 체결하는 제한된 권한을 갖는다.[5]

예를 들어, 1829년 바이에른-오스트리아 소금 조약(Konvention zwischen Bayern und Österreich über die beiderseitigen Salinenverhältnisse vom 18. März 1829de)은 여전히 유효한 가장 오래된 유럽 조약 중 하나이다.[6] 1957년 바이에른 주정부는 이 조약 개정을 통해 연방 정부에 반하여 주권을 주장하기도 했다.[6]

6. 3. 공동 권한

연방 정부와 주 정부는 상법, 민법,[3] 복지, 세금, 소비자 보호, 공휴일, 공중 보건 등 여러 분야에서 공동 권한을 공유한다. 그러나 많은 공동 권한에서 주 입법은 내용에 모순되는 연방 입법이 없는 한 유효하게 남아 있지만,[3] 그러한 연방 입법의 통과는 기본법 제72조 제2항에 규정된 추가적인 법적 요구 사항의 적용을 받을 수 있다.[2]

주와 연방 정부의 공동 책임 분야는 1969년 기본법 개정(91a조 및 91b조)에 의해 확대되었으며, 고등 교육, 지역 경제 개발 및 농업 개혁과 같은 광범위한 사회적 관심 분야에서의 공동 행동을 촉구한다.

7. 지방 자치 제도

독일의 수직 행정 구조


독일 연방 공화국의 행정 구조는 연방 행정(Bundesverwaltungde), 주 행정(Länderverwaltungde), 지방 자치 행정(Kommunalverwaltungde)의 세 단계로 나뉜다. 주마다 행정 단계에 차이가 있어, 도시 국가나 소규모 주는 단계가 축소, 대규모 주는 세분화되어 있다.

일반적으로 독일 행정은 연방(Bund), 주(Land), 주정부관구(Regierungsbezirk), 군(Kreis)/자치시(Kreisfreie Stadt), 게마인데(Gemeinde)의 5단계로 구성된다.[24] 연방 정부와 주 정부 간 권력 분리에도 불구하고, 독일은 통일된 법질서, 경제/행정 체계, 전국 정당 조직을 통해 국가 통합과 민족 동질성을 유지한다.[24]

7. 1. 지방 자치 단체의 종류

기초자치단체인 게마인데(Gemeinde)는 주민 생활과 직접 관련된 사무를 담당하며 주민들에게 직접 조세권을 행사한다.[26] 게마인데의 규모는 인구 수백 명의 소규모부터 인구 20만에 육박하는 거대 게마인데까지 다양하다.[26] 통일 직후에는 소규모 게마인데가 많았으나, 이후 행정개혁으로 통폐합이 추진되어 전체 게마인데 수는 감소하였다.[26] 게마인데는 독일 행정에서 기초자치단체를 의미하지만, 다른 한편으로는 독일의 모든 지방자치단체를 총칭하는 개념으로도 사용된다.[26]

군(Kreis)는 주의 관할지역에 있는 광역자치단체로서, 여러 게마인데를 두고 이들의 사무를 지원한다.[26] 광역행정 체제를 구축하고, 게마인데가 단독으로 추진하기 어려운 대규모 사회시설 건설 등의 대형 사무를 지원하며, 경제/문화/사회 발전을 지원한다.[26] 군은 게마인데와 달리 조세권을 직접 행사할 수 없으며, 공공시설 사용료, 수수료, 분담금 등의 수입과 연방 및 주 정부 지원으로 재정을 충당한다.[26]

자치시(Kreisfreie Stadt)는 군으로부터 독립된 중·대도시를 의미한다.[26] 자치시의 규모는 주마다 다르나, 보통 인구 20만 명 이상이다.[26] 자치시는 게마인데보다 인구가 많아 재정적으로 안정적이며, 군의 감독을 받지 않아 독립적인 행정 운영이 가능하다.[26] 다만 자치시 역시 연방 및 주 정부의 사무 감독과 행정적 지원을 받는다.[26]

관구(Bezrick)는 원칙적으로 지방자치단체가 아닌 주의 일선 행정 구역이나, 광역자치단체처럼 관할 지역 지방 자치단체를 지원한다.[26] 관구는 주정부가 행정편의를 위해 주를 3~7개 구역으로 분할하고 중심 도시에 관구청을 설치하여 주 행정을 담당하게 한 구역이다.[26] 따라서 관구는 군보다 넓은 관할지역을 가진다.[26]

7. 2. 지방 자치 제도의 법적 토대

독일 지방자치단체는 기초자치단체인 게마인데(Gemeindede)와 광역자치단체인 군(Kreisde)과 자치시(Kreisfreie Stadtde)가 있다.

게마인데는 일차적으로 지방자치단체를 총칭하는 개념으로, 주민들의 생활과 직접 연관이 있는 사무를 담당하며 주민들에게 직접 조세권을 행사한다. 게마인데의 규모는 제각각으로, 인구 수백 명의 소규모 게마인데와 인구 20만에 육박하는 거대 게마인데가 존재한다. 통일 직후에는 인구가 적은 소규모 게마인데가 많았으나, 이후 행정개혁의 일환으로 인구가 적은 게마인데의 통폐합을 추진하였기 때문에 결과적으로 독일 전체 게마인데의 수는 이전에 비해 감소하였다. 게마인데는 기본적으로 독일 행정에서의 기초자치단체를 의미하지만, 다른 한편으로는 독일의 모든 지방자치단체를 총칭하는 대표 개념으로서 사용되기도 한다.

군은 주의 관할지역에 있는 광역자치단체로서, 관할지역에 여러 개의 게마인데를 두고 이들 게마인데의 사무를 지원한다. 또한 광역행정 체제를 구축하고, 대규모 사회시설의 건설과 같은 게마인데가 단독으로 추진하기 어려운 대형 사무를 지원하며, 경제/문화/사회 발전을 지원하고 후원한다. 군은 게마인데와 달리 조세권을 직접 행사하는 것이 불가능하며, 대신 각종 공공시설 사용료, 수수료, 분담금 등의 수입과 연방 및 주 정부로부터의 지원을 통해 재정을 충당한다.

자치시는 군으로부터 독립된 중·대도시를 의미한다. 자치시의 규모는 주마다 다르나, 보통 인구 20만 명 이상이다. 이처럼 자치시는 게마인데보다 인구가 많기 때문에 재정적으로도 비교적 안정되었다고 볼 수 있다. 또한 자치시는 군의 감독과 지시를 받지 않기 때문에 게마인데보다 독립적으로 행정을 운영할 수 있다. 다만 자치시 역시 연방 및 주 정부로부터 사무 감독과 행정적 지원을 받는다.

관구(Bezrickde)는 원칙적으로 지방자치단체가 아닌 주의 일선 행정 구역이나, 광역자치단체처럼 관할 지역에 있는 지방 자치단체를 지원한다는 특징이 있다. 관구는 독일의 주정부들이 행정편의의 제공을 위해 주를 3~7개 구역으로 분할한 뒤 그 지역의 중심 도시에 관구청(管區廳)을 설치하여 주 행정을 담당하게끔 구성한 구역을 의미한다. 그 때문에 관구는 군보다도 넓은 관할지역을 가지고 있다.[26]

8. 연방제의 장점

연방제는 권력 분배, 소수 및 전통 보호, 경쟁과 실험 촉진 등 여러 장점을 가진다.

8. 1. 권력 분배와 통합

연방제는 권력을 다양한 층위로 배분함으로써 정치 권력을 제한하여 권력이 한 기관에 집중되는 것을 방지한다. 또한 정치적 과제를 역할에 맞게 배분하여 다양한 형태와 방법으로 해결할 수 있게 한다. 한편 연방제는 시민들이 뽑은 의원들이 각 주뿐만 아니라 연방의 정치에도 관여케 함으로써 시민들의 풀뿌리 민주주의를 강화시키며 각 주의 정치와 전체 연방의 정치 간의 연관성을 높일 수 있다.

8. 2. 소수와 전통 보호

연방제는 각 주의 다양성을 존중하면서도 국가 전체의 통합과 통일성을 유지하며, 다수결로 인해 소수가 지속적으로 피해를 보는 것을 방지한다. 또한, 연방제는 각 주 고유의 문화와 전통을 보호한다. 국가 전체의 정체성은 유지하되, 주 내부의 지역적 특성이나 전통은 주 정부가 관리하게 함으로써 지역적 특징을 보존하고 국가 전체를 다면화한다. 이러한 연방제 덕분에 바이에른이나 함부르크 같은 지역들은 각자의 특수한 전통을 발전시킬 수 있었다.

8. 3. 경쟁과 실험 촉진

각 주들은 공통된 정치적 문제를 가지고 있더라도, 그 문제들을 해결하기 위한 방법은 서로 다를 수 있다. 예를 들어, 국제적인 비교 평가에서 특정 주가 다른 주보다 뛰어난 교육 시스템을 가지고 있다는 결과가 나올 수 있다. 연방제는 실험과 개혁의 능력을 강화하는 장점이 있다. 주 단위의 연합과 이 기능이 연방 차원까지 확장될 수 있는지는 불확실하지만, 각 주들은 자신이 책임질 수 있는 범위 내에서 새로운 정치적 아이디어를 실험할 수 있다.

9. 독일 연방제의 문제점과 개혁 논의

몇몇 경제학자들은 독일 연방제의 불분명한 권한 분배로 인해 발생하는 경제적 손실, 특히 선거 기간 즈음에 발생하는 손실에 대해 우려를 표한다. 관료주의에 기반한 권력 분배는 관청의 경비를 증가시켜 문제가 된다. 각 정당들은 개혁의 필요성에 동의하여 에드문트 슈토이버와 프란츠 뮌터페링을 회장으로 하는 개혁 위원회를 설립했다. 개혁 목표는 권력 투명화와 연방 정부 동의를 받아야 하는 법률 수 감소였으나, 여러 정부 부처와 당국이 연루되어 과정이 순탄치 않았다. 2004년 12월 협상은 결렬되었으나, 2006년 2월 정당 간 거대 연합으로 협의가 성공, 연방개혁법률로 의회에 소개되었다.

9. 1. 개혁의 필요성과 좌절

몇몇 경제학자들은 특히 선거 기간 즈음해서 독일 연방제의 불분명한 권한 분배로 인해 발생하는 경제적 손실에 대해 우려를 표한다. 더욱이 관료주의에 기반을 둔 권력 분배는 관청의 경비를 상당히 증가시키기 때문에 심각한 문제이다. 정당들은 모두 시급히 개혁이 필요하다는 것에 동의하였고, 이에 에드문트 슈토이버와 프란츠 뮌터페링을 회장으로 하는 개혁 위원회가 설립되었다. 개혁의 목표는 권력의 투명화와 연방 정부의 동의를 받아야만 하는 법률 수의 감소였다. 하지만 개혁에는 수많은 다양한 정부 부처들과 당국들이 연루되기 때문에 개혁 과정은 순탄치 않았다. 개혁위원회의 성과는 너무 사소하고 소심하다고 간주되었고, 결국 2004년 12월에 협상은 결렬되었다. 이후 2006년 2월 정당 간의 거대 연합의 결과로 협의가 성공적으로 막을 내릴 수 있었고, 이는 연방개혁법률로써 의회에 소개되었다.

9. 2. 2006년 연방 개혁

몇몇 경제학자들은 특히 선거 기간 즈음해서 독일 연방제의 불분명한 권한 분배로 인해 발생하는 경제적 손실에 대해 우려를 표한다. 더욱이 관료주의에 기반을 둔 권력의 분배는 관청의 경비를 상당히 증가시키기 때문에 심각한 문제이다. 정당들은 모두 시급히 개혁이 필요하다는 것에 동의하였고, 이에 에드문트 슈토이버와 프란츠 뮌터페링을 회장으로 하는 개혁 위원회가 설립되었다. 개혁의 목표는 권력의 투명화와 연방 정부의 동의를 받아야만 하는 법률 수의 감소였다. 하지만 개혁에는 수많은 다양한 정부 부처들과 당국들이 연루되기 때문에 개혁의 과정은 순탄치 않았다. 개혁위원회의 성과는 너무 사소하고 소심하다고 간주되었고, 결국 2004년 12월에 협상은 결렬되었다. 이후 2006년 2월 정당 간의 거대 연합의 결과로 협의가 성공적으로 막을 내릴 수 있었고, 이는 연방개혁법률로써 의회에 소개되었다.

10. 유럽 연합(EU)과의 관계

독일은 유럽연합 회원국이므로, 연방 정부가 헌법적으로 가지는 권한 중 일부는 실제로는 유럽 의회, 유럽 집행위원회, 유럽 이사회, 유럽 사법 재판소 등 EU 기구에 의해 행사된다.[12] EU의 정책 영역(공동 또는 배타적)에는 통화 정책(독일은 유로존 회원국임), 환경, 농업, 외교 정책, 내부 시장, 관세 동맹, 소비자 보호 등이 포함되지만, 이에 국한되지는 않는다.[12] 그러나 이러한 모든 권한은 독일이 자유롭게 EU에 위임한 것이며(권한이 본래적으로 존재하고 위임을 필요로 하지 않는 연방제와는 달리), 독일은 여전히 주권을 유지하고 탈퇴할 권리를 보유하고 있으므로 EU는 독일 연방주의의 일부가 아니다.[12] 독일은 또한 유럽 이사회와 유럽 의회의 MEPs을 통해 EU 정책에 대한 상당한 통제력을 유지하고 있다.[12]

11. 한국에 대한 시사점

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참조

[1] 서적 German Federalism: Past, Present, Future Palgrave Macmillan 2002-05-17
[2] 웹사이트 Basic Law for the Federal Republic of Germany https://www.gesetze-[...] 2020-04-21
[3] 웹사이트 Wer regelt was bei Bund und Land? https://www.bpb.de/l[...] 2020-04-21
[4] 웹사이트 Glücksspiel künftig legal: Online-Zocken - erlaubt, aber überwacht https://www.tagessch[...] 2020-04-28
[5] 서적 The institutional structures of German federalism http://library.fes.d[...] Friedrich Ebert Foundation 1999
[6] 간행물 Alexander Wegmaier: Salinenkonvention 1829 und 1957 http://www.historisc[...] 2013-06-24
[7] 웹사이트 Gesetzgebungsverfahren: Zustimmungs- und Einspruchgsesetze https://www.bundesra[...] 2020-04-21
[8] 웹사이트 Statistik https://www.bundesra[...] 2020-05-07
[9] 웹사이트 Wahl der Richterinnen und Richter https://www.bundesve[...] 2020-04-21
[10] 웹사이트 Bundesrichterwahlen: Politik bestimmt Justiz https://www.lto.de/r[...] 2020-04-27
[11] 서적 통합과 분권의 연방주의 거버넌스 오름 2008
[12] 논문 연방체제의 헌법적 전개 : 미국, 독일, 유럽연합을 중심으로 = Constitutional Development of Federal System 중앙대학교 2009
[13] 논문 비례대표선거제에 있어서 정당명부식과 단기이양식 2012-11
[14] 서적 독일연방공화국 60년:1949~2009 분단국가에서 민주통일국가로 도서출판 오름 2009
[15] 서적 독일연방공화국 60년:1949~2009 분단국가에서 민주통일국가로 도서출판 오름 2009
[16] 서적 독일정부론 대영문화사 2006
[17] 서적 독일연방정부론 백산자료원 2001
[18] 서적 독일정부론 대영문화사 2006
[19] 서적 독일과 미국의 연방제 법무부 2000
[20] 서적 독일연방정부론 백산자료원 2001
[21] 서적 독일정부론 대영문화사 2006
[22] 서적 독일과 미국의 연방제 법무부 2000
[23] 서적 독일정부론 대영문화사 2006
[24] 서적 독일연방정부론 백산자료원 2001
[25] 서적 독일정부론 대영문화사 2006
[26] 서적 독일정부론 대영문화사 2006


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