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철의 삼각

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목차

1. 개요

철의 삼각은 관료, 정치인, 재계(이익 단체) 간의 유착 관계를 의미한다. 이러한 관계는 각 세력이 상호 이익을 위해 협력하여 정책 결정에 영향을 미치며, 종종 특정 집단의 이익을 우선시하고 공공의 이익을 침해하는 결과를 초래한다. 철의 삼각은 규제 포획, 공공 이익 침해, 민주주의 훼손 등의 비판을 받으며, 미국, 일본, 한국 등 다양한 국가에서 나타날 수 있다.

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철의 삼각
개요
개념정책 결정 과정의 한 유형
설명정부 부처, 의회 위원회, 이익 집단 간의 상호 이익이 되는 관계
특징폐쇄적이고 배타적인 관계, 정책 결정에 대한 민주적 책임 약화
관련 용어하위 정부, 이슈 네트워크
구성 요소
정부 부처 (행정부)특정 정책 분야를 담당하며, 이익 집단과 의회 위원회의 지원을 통해 예산과 권한을 확보
의회 위원회 (입법부)해당 정책 분야에 대한 감독 권한을 가지며, 정부 부처와 이익 집단으로부터 정치 자금과 정보를 제공받음
이익 집단특정 정책 분야에 대한 로비 활동을 통해 정부 부처와 의회 위원회에 영향력을 행사
작동 방식
상호 협력각 구성 요소는 서로에게 필요한 자원(예산, 정보, 지지)을 제공하며, 이를 통해 자신들의 이익을 추구
정책 결정이들 간의 협력을 통해 특정 정책이 결정되고 실행되며, 외부의 비판이나 반대는 차단될 수 있음
비판
민주적 책임성 저해폐쇄적인 의사 결정 과정으로 인해 국민의 의견이 반영되기 어렵고, 정책 결정에 대한 책임 소재가 불분명해짐
특혜 제공특정 이익 집단에 유리한 정책이 결정될 가능성이 높으며, 공익과는 거리가 먼 방향으로 흘러갈 수 있음
정책 경직성기존의 정책을 유지하려는 경향이 강해져, 변화하는 사회적 요구에 대한 적응력이 떨어질 수 있음
관련 연구
학문 분야정치학, 행정학, 정책학 등
주요 연구 주제아이언 트라이앵글의 형성과 유지, 정책 결정에 미치는 영향, 민주적 통제 방안 등
대안
이슈 네트워크아이언 트라이앵글보다 개방적이고 유동적인 정책 결정 네트워크
시민 참여 확대정책 결정 과정에 시민 사회의 참여를 확대하여 민주적 책임성을 강화
투명성 강화정책 결정 과정의 투명성을 높여 외부의 감시와 비판을 용이하게 함

2. 핵심 개념 및 작동 방식

철의 삼각이라는 개념은 관료 기구가 하나의 정치적 실체로서 스스로의 권력 기반을 만들고 강화하려 한다는 가정에서 출발한다.[6] 이 관점에서 보면, 미국의 국영 기업이나 미국 연방 정부의 독립 기관, 규제 기관 등 특정 기관의 힘은 그들이 서비스를 제공해야 하는 일반 소비자가 아니라, 기관을 지지하는 특정 지지 세력에 의해 좌우된다.[7][8][9] 여기서 지지 세력이란 공통의 이해관계를 가지고 정치적으로 활동하는 집단을 의미한다.

때때로 관료 기구가 제대로 기능하지 못하는 것처럼 보이는 이유는, 기관과 그 지지 세력 사이에 형성된 일종의 기업 연합 때문이다.[10] 이 경우, 기관 본래의 목표, 즉 일반 시민들에게 봉사해야 한다는 목표는 특정 지지 세력의 이익을 위해 무시되거나 왜곡될 수 있다.[11] 관료 기구는 정치적 영향력을 키우기 위해 강력한 지지 기반을 필요로 하며, 이 과정에서 특정 이익 집단과 긴밀한 관계를 맺게 된다.[12] 일반 대중은 정치 참여가 저조하거나 조직력이 부족한 경우가 많아 기관에 큰 영향력을 행사하기 어려운 반면,[13] 501(c) 단체나 527 단체 같은 조직화된 이익 단체들은 자금력과 동원력을 바탕으로 투표, 선거 자금 기부, 로비 등을 통해 강력한 영향력을 행사한다.[14]

이러한 배경 속에서 철의 삼각이 형성된다. 철의 삼각은 특정 정책 영역을 중심으로 세 주체, 즉 이익 단체(지지 세력), 의회 (특히 관련 상임위원회나 소위원회 소속 정치인), 그리고 해당 정책을 집행하는 관료 기구가 서로 밀접하게 연결되어 안정적인 동맹을 이루는 현상을 말한다.[15][19] 이들은 서로에게 필요한 자원(예: 이익 단체의 선거 지원, 의회의 입법 지원, 관료의 정책 집행 및 정보 제공)을 교환하며 공생 관계를 유지한다.[16][17][18]

이 세 주체 간의 견고한 동맹은 특정 정책 결정 과정에서 막강한 영향력을 행사하여 때로는 "하위 정부(sub-government)"라고 불리기도 한다.[19] 이러한 철의 삼각 관계는 규제 포획(regulatory capture) 현상을 낳아, 소수 집단에게만 이익이 돌아가는 토호 법안 같은 정책이 만들어지고 일반 대중의 이익은 무시될 수 있다는 문제점을 안고 있다.[20] 이는 공동선을 추구해야 하는 민주주의 원칙에 어긋난다는 비판으로 이어지며, 특히 해당 기관의 설립 목적 자체가 훼손될 때 더욱 문제가 된다.[21] 미국에서는 이러한 문제를 해결하기 위해 2011년 규제 포획 방지법이 발의되기도 했다.[21]

반면, 이러한 현상이 민주적 과정의 자연스러운 결과이며, 다수의 유권자들이 선출된 대표를 통해 자신들의 의사를 관철하는 과정의 일부라는 시각도 존재한다.[22]

철의 삼각이라는 용어는 다른 맥락에서도 사용되는데, 2011년 로버트 뮬러 당시 연방수사국(FBI) 국장은 조직 범죄자, 부패한 정부 관리, 기업 리더 간의 유착 관계를 "철의 삼각"이라 지칭하며 심각한 국가 안보 위협이라고 언급한 바 있다.[23]

일본에서는 정치인, 관료, 재계가 유착된 정관재 유착이 대표적인 철의 삼각 형태로 지적된다. 이들은 정치 헌금, 낙하산 인사, 허가권 및 공공 사업, 보조금 배분 등을 통해 서로의 이익을 추구하며 국익이나 국민 전체의 이익보다 자신들의 이익을 우선시하는 경향을 보인다. 남아프리카 공화국에서는 정당, 노동조합, 기업 간의 유사한 관계가 나타나며,[24] 당론 구속이 약한 미국에서는 군수 산업체나 특정 압력 단체가 개별 의원을 지원하며 철의 삼각의 한 축을 형성하기도 한다.[25]

2. 1. 관료

철의 삼각의 핵심에는 관료 기구가 정치적 실체로서 자체적인 권력 기반을 만들고 공고히 하려 한다는 가정이 자리 잡고 있다.[6] 이러한 관점에서 볼 때, 미국의 국영 기업, 미국 연방 정부의 독립 기관 또는 규제 기관과 같은 기관의 권력은 해당 기관의 지지 세력에 의해 결정되며, 소비자에 의해 결정되는 것은 아니다.[7] 여기서 "지지 세력"은 공통의 관심사나 목표를 공유하며 정치적으로 활동하는 구성원을 의미하며, ''소비자''는 정부 관료 기구가 제공하는 상품 또는 서비스의 예상 수혜자를 말한다.[8][9]

겉으로 드러나는 관료적 기능 장애는 기관과 지지 세력 간에 형성된 기업 연합에 기인할 수 있다.[10] 이 경우, 기관의 공식적인 목표는 기관이 봉사하도록 설계된 시민들의 이익을 희생시키면서 좌절되거나 무시될 수 있다.[11] 관료 기구가 강력한 지지 기반을 구축해야 할 필요성은 종종 해당 기구가 정책 관할 구역 내의 특정 집단과 유대 관계를 형성하는 결과로 이어진다. 이는 정치 영역에서 기구의 권력을 강화할 수 있는 잠재적 동맹을 파악하고, 이들의 시민 지능을 활용하여 집단적 사회 자본을 이용함으로써 달성된다.[12]

특히, 관료 기구의 하위 계층에서는 기관의 서비스 수혜자인 일반 대중이 상당한 영향력을 갖지 못할 수 있다. 광범위한 이해관계를 가진 일반 대중의 상당 부분은 정치 참여가 부족하고, 일관성 없는 투표 행태를 보이며, 조직력 부족이나 관성을 보이고, 재정적 강점이나 자원이 부족할 수 있다.[13] 반면, 501(c) 단체 및 527 단체를 포함한 사적 실체 또는 옹호 단체는 종종 상당한 권력을 행사한다. 이러한 단체들은 일반적으로 강력한 조직력, 상당한 자원, 높은 동원 능력을 갖추고 있으며, 투표 패턴, 선거 자금 기부, 로비 활동, 심지어 법안 발의를 통해 정치적 노력에 매우 적극적으로 참여한다.[14]

따라서 기관은 지정된 서비스 수혜자로부터 전략적으로 선택된 지지 집단으로 주의를 전환하는 것이 유리하다고 판단할 수 있다. 이를 통해 기관은 정치적 영향력 증대라는 목표를 추구할 수 있다. 미국에서 권력은 미국 의회, 특히 의회 위원회와 소위원회에서 행사된다. 기관은 선택된 유권자 집단과 제휴하여 이러한 위원회와 소위원회에서 정책 결과에 직접적으로 영향을 미칠 수 있다.[15]

철의 삼각 구조에서 관료는 세 번째 꼭지점을 차지하며, 그들의 기관이 규제하도록 지정된 동일한 강력한 이익 단체로부터 압력을 받는 경우가 많고,[18] 어떤 경우에는 규제 대상 산업과 밀접한 관계를 맺고 있다. 그 결과, 정책을 결정하는 지속성, 난공불락성, 권력 때문에 때로는 "하위 정부"라고 불리는 삼자 간의 안정적인 동맹이 형성된다.[19]

이러한 철의 삼각 관계는 규제 포획으로 이어질 수 있으며, 소수의 인구에게만 혜택을 주는 매우 좁고 토호 법안적인 정책이 통과될 수 있다. 기관의 유권자인 이익 단체의 이익은 충족되는 반면, 소비자인 일반 대중의 필요는 무시될 수 있다.[20] 공공 행정이 이처럼 소수의 이익에 봉사할 수 있다는 사실은, 모든 시민의 공동선이 매우 특정한 이익을 위해 희생될 때 민주주의의 대중적 개념에 문제가 있음을 시사한다. 이는 특히 통과된 법안이 해당 기관이 설립된 원래의 목적을 무시하거나 뒤집는 경우 더욱 그렇다. 2011년 미국에서 발의된 규제 포획 방지법은 이러한 문제를 해결하기 위해 예산관리국(OMB) 내 규제 청렴 사무소 설립을 제안하며 특정 기관 활동에 대한 조사를 요구했다.[21]

한편, 이러한 배치가 민주적 과정의 자연스러운 결과이며, 다수 유권자 블록이 선출된 대표를 통해 그들의 의지를 실현하는 과정의 일부라고 주장하는 시각도 있다.[22]

일본의 경우, 정관재 유착 구조에서 관료는 소관 업계를 묶어 그 이익 대표로서 행동하며, 정치인·재계에 허가·권한, 공공 사업, 보조금 배분으로 영향력을 행사함으로써 국익이나 국민의 이익보다 부처 이익, 기업 이익, 사익을 우선시하는 경향을 보인다. 또한 재계 등의 업계 단체나 압력 단체는 정치 헌금으로 족의원으로 대표되는 정치인을 지원하고, 재계에 영향력이 있는 관료를 낙하산 인사로 영입하여 회유하며, 정치인은 관료·재계가 통과시키고 싶은 예산·법안 성사에 영향력을 행사하고, 재계로부터 정치 헌금을 모으며, 관료에 대한 한정적 지휘권을 갖는다.

2. 2. 정치인

철의 삼각 구조에서 정치인은 중요한 한 축을 담당한다. 이들은 주로 의회의 의원들로, 특정 이익 단체(유권자 집단)와 관계를 맺고 정치적, 선거적 지지를 확보하려 한다.[17]

정치인들은 자신들을 지지하는 이익 단체의 의제를 입법 과정에서 반영하기 위해 노력한다. 즉, 해당 이익 단체에 유리한 법안을 발의하거나 지지하는 방식으로 활동한다.[17] 이러한 활동의 대가로 이익 단체는 선거 자금 지원이나 투표 독려 등을 통해 정치인의 재선을 돕는다.[16]

이처럼 정치인은 이익 단체, 그리고 해당 이익 단체와 관련된 정부 관료와 함께 삼각 동맹을 형성한다. 이 동맹은 때때로 특정 분야의 정책 결정 과정에서 강력한 영향력을 행사하여 "하위 정부"라고 불리기도 한다.[19] 이 과정에서 국익이나 일반 대중의 이익보다는 특정 집단의 이익이 우선시될 수 있으며, 이는 규제 포획이나 소수에게만 혜택이 돌아가는 토호 법안 통과로 이어질 수 있다는 비판이 제기된다.[20]

일본의 정관재 구조에서도 정치인은 비슷한 역할을 수행한다. 이들은 관료나 재계가 통과시키려는 예산이나 법안에 영향력을 행사하고, 그 대가로 재계로부터 정치 헌금을 받으며, 관료에 대해서는 제한적인 지휘권을 갖는다. 미국과 같이 당론 구속이 약한 국가에서는 특정 압력 단체가 개별 의원을 직접 지원하며 철의 삼각 관계를 형성하기도 한다.[25] 한국 정치에서도 특정 이익을 대변하는 소위 족의원들이 이러한 구조와 유사한 행태를 보인다는 지적이 있다.

2. 3. 재계 (이익 단체)

철의 삼각 구조에서 한 축을 담당하는 것은 재계로 대표되는 이익 단체이다. 이들은 특정 산업이나 집단의 이해관계를 대변하며 정치 과정에 깊숙이 관여하여 정책 결정에 영향력을 행사한다.[16] 이러한 이익 단체들은 501(c) 단체나 527 단체와 같은 형태로 존재하며, 강력한 조직력, 상당한 재정 자원, 높은 동원력을 특징으로 한다.[14]

이들은 자신들의 이해관계를 관철하기 위해 다양한 방식으로 활동한다. 의원들에게는 선거 자금을 지원하거나 투표 독려 활동을 통해 재선에 영향을 미치며, 그 대가로 자신들에게 유리한 법안 통과나 정책 추진을 요구한다.[16][17] 또한, 관료들에게는 지속적인 로비 활동을 벌이며, 때로는 해당 기관이 규제해야 할 대상임에도 불구하고 밀접한 관계를 형성하기도 한다.[18] 일본의 경우, 퇴직 관료를 기업의 고위직으로 영입하는 낙하산 인사를 통해 유착 관계를 공고히 하는 모습도 나타난다.

이처럼 이익 단체가 관료, 정치인과 결탁하여 형성된 견고한 관계는 때로는 "하위 정부"라고 불릴 정도로 정책 결정 과정에서 막강한 힘을 발휘한다.[19] 이 과정에서 규제 포획 현상이 발생하여, 소수 이익 집단에게만 유리한 포크 배럴(pork barrel) 정책이 만들어지고 일반 소비자나 공익은 뒷전으로 밀려날 수 있다.[20] 이는 민주주의의 기본 원칙인 공동선 추구에 반하는 결과를 초래할 수 있다는 비판을 받는다.[21]

일본에서는 재계, 정치인(족의원), 관료가 결탁한 정관재 유착이 대표적인 철의 삼각 형태로 지적된다. 이들은 정치 헌금, 낙하산 인사, 허가권 및 공공 사업, 보조금 배분 등을 매개로 서로의 이익을 추구하며, 때로는 국익이나 국민 전체의 이익보다 자신들의 이익을 우선시하는 경향을 보인다. 남아프리카 공화국에서는 정당, 노동조합, 기업 간의 유사한 관계가 형성되기도 한다.[24]

3. 한국에서의 철의 삼각관계

한국 사회에서 '철의 삼각'은 주로 정치인, 관료, 재계(정관재) 간의 밀접한 유착 관계를 의미한다. 이들 세 집단은 각자의 이해관계를 바탕으로 서로 영향을 주고받으며 정책 결정 과정 등에 깊숙이 관여하는 경향을 보인다.

이러한 유착 관계는 국익이나 국민 전체의 이익보다 특정 부처 이익, 기업의 이익, 또는 개인의 사익을 우선시하는 결과를 낳을 수 있다는 비판을 받는다. 각 주체가 주고받는 복잡하게 얽힌 이익과 영향력은 한국 사회의 주요한 문제 중 하나로 지적되기도 한다.

3. 1. 정경유착

정치인, 관료, 재계(정관재)가 서로 영향을 주고받는 과정에서 국익이나 국민 전체의 이익보다는 특정 부처 이익, 기업의 이익, 또는 개인의 사익이 우선시되는 결과가 나타날 수 있다.

  • 재계: 업계 단체나 압력 단체 등은 정치 헌금을 통해 족의원으로 대표되는 특정 정치인들을 지원한다. 또한, 자신들의 이익에 부합하는 정책 결정을 유도하기 위해 관련 분야의 관료들을 퇴직 후 낙하산 인사로 영입하기도 한다.
  • 관료: 담당하는 산업 분야나 업계를 관리하며 이들의 이익을 대변하는 역할을 하기도 한다. 이 과정에서 허가 권한, 공공 사업 발주, 보조금 배분 등을 활용하여 정치인이나 재계에 영향력을 행사한다.
  • 정치인: 관료나 재계가 통과시키고자 하는 예산안이나 법안의 성사 여부에 영향력을 미친다. 그 대가로 재계로부터 정치 헌금 형태의 자금을 지원받기도 하며, 관료 조직에 대해 제한적인 지휘권을 행사한다.


이러한 '철의 삼각' 구조는 다른 나라에서도 유사한 형태로 관찰된다. 일본에서는 한국과 유사하게 정관재(政官財)의 유착 관계가 지적되며, 남아프리카 공화국에서는 정부, 노동계, 재계가 결합한 형태(정노사)를 보이기도 한다.[24] 당론 구속의 영향력이 상대적으로 약한 미국에서는 군수산업체나 특정 정책에 이해관계를 가진 압력 단체가 개별 의원들을 직접 지원하며 철의 삼각 관계의 한 축을 형성하는 경우도 있다.[25]

3. 2. 낙하산 인사

정치인, 관료, 재계(정관재)가 서로 밀접하게 연결되어 국익이나 국민 전체의 이익보다는 특정 부처 이익이나 기업의 이익, 개인의 사익을 우선시하는 구조를 형성할 수 있다.

이러한 구조 속에서 낙하산 인사는 중요한 연결 고리 역할을 한다. 예를 들어, 재계 등 업계 단체나 압력 단체는 정치 헌금을 통해 족의원으로 대표되는 특정 정치인을 지원한다. 동시에, 자신들에게 영향력을 행사할 수 있는 관료를 퇴직 후 좋은 조건으로 영입하는 방식, 즉 낙하산 인사로 회유하기도 한다.

이렇게 연결된 각 주체는 다음과 같은 방식으로 서로의 이익을 도모한다.

  • 관료: 자신이 관리하는 업계를 묶어 그 이익을 대변하며, 허가권한, 공공 사업 배분, 보조금 지급 등을 통해 정치인과 재계에 영향력을 행사한다.
  • 정치인: 관료나 재계가 원하는 예산이나 법안 통과에 영향력을 행사하고, 그 대가로 재계로부터 정치 헌금을 받으며, 관료에 대해 제한적인 지휘권을 가진다.
  • 재계: 정치 헌금과 낙하산 인사 등을 통해 정치인과 관료에게 영향력을 행사하여 자신들에게 유리한 정책이나 사업 환경을 조성하려 한다.


이러한 '철의 삼각' 구조는 국가마다 조금씩 다른 형태로 나타나기도 한다. 일본에서는 주로 '정관재'의 형태를 띠지만, 남아프리카 공화국에서는 정치권, 노동조합, 사용자(재계)가 유사한 구조를 형성하고 있다.[24] 당론 구속이 상대적으로 약한 미국에서는 군수 산업체나 특정 정책에 이해관계를 가진 압력 단체가 개별 의원을 직접 지원하며 철의 삼각의 한 축을 담당하는 모습을 보인다.[25]

4. 비판 및 쟁점

철의 삼각 이론은 관료 기구가 정치적 실체로서 자체적인 권력 기반을 만들고 공고히 하려는 경향이 있다는 가정에서 출발한다.[6] 이 과정에서 관료 기구는 이익 단체, 미국 의회의 특정 위원회 및 소위원회와 밀접한 관계를 맺게 되는데, 이 세 집단 간의 안정적이고 폐쇄적인 동맹 관계를 '철의 삼각'이라고 부른다. 때로는 정책 결정 과정에서의 강력한 영향력 때문에 "하위 정부"(sub-government)라고 불리기도 한다.[19]

이러한 철의 삼각 구조는 여러 비판에 직면한다. 가장 핵심적인 비판은 이 구조가 공익보다는 특정 이익 집단의 사적인 이익을 우선시하도록 만든다는 점이다. 이로 인해 규제 기관이 본래의 목적을 상실하고 규제 대상 산업이나 집단에 의해 포획되는 규제 포획 현상이 발생할 수 있으며,[20] 결과적으로 민주주의의 기본 원칙인 공공의 이익 추구를 훼손할 수 있다는 지적이 제기된다. 특정 소수 집단에게만 유리한 토호 법안 같은 정책이 만들어질 가능성도 커진다.[20] 이러한 문제의 심각성은 2011년 미국에서 규제 포획 방지법이 발의된 배경이 되기도 했으며,[21] 당시 연방수사국(FBI) 국장 로버트 뮬러는 조직 범죄, 부패한 관리, 기업 리더 간의 유착 관계를 '철의 삼각'에 비유하며 국가 안보에 대한 심각한 위협이라고 경고하기도 했다.[23]

물론, 철의 삼각 현상을 민주주의 과정에서 나타나는 자연스러운 결과로 보는 시각도 존재한다. 특정 이해관계를 가진 유권자 집단이 선출된 대표를 통해 자신들의 의사를 정책에 반영하는 과정의 일부라는 주장이다.[22]

철의 삼각과 유사한 정·관·재계 유착 구조는 다른 나라에서도 찾아볼 수 있다. 일본의 정관재 유착은 정치인(政), 관료(官), 재계(財)가 긴밀하게 결탁하여 국익이나 국민 전체의 이익보다 각자의 부처 이익, 기업 이익, 사익을 우선시하는 대표적인 사례로 꼽힌다. 남아프리카 공화국에서는 정당, 노동조합, 재계(기업) 간의 유사한 삼각관계가 지적되기도 한다.[24] 미국의 경우, 당론 구속이 상대적으로 약하기 때문에 군수산업체나 특정 정책에 이해관계를 가진 압력 단체가 개별 의원을 직접 지원하며 철의 삼각의 한 축을 형성하는 경향이 나타나기도 한다.[25]

4. 1. 공공 이익 침해

철의 삼각 이론의 핵심에는 관료 기구가 정치적 실체로서 자체적인 권력 기반을 만들고 강화하려 한다는 가정이 있다.[6] 이러한 관점에서 미국의 국영 기업, 미국 연방 정부의 독립 기관 또는 규제 기관과 같은 기관의 권력은 해당 기관의 지지 세력에 의해 결정되며, 일반 소비자에 의해 결정되는 것은 아니다.[7] 여기서 '지지 세력'은 공통의 관심사나 목표를 공유하며 정치적으로 활동하는 구성원을 의미하고, '소비자'는 정부 관료 기구가 제공하는 상품이나 서비스의 예상 수혜자로, 종종 기관의 공식 목표나 사명 선언문에 명시된 이들이다.[8][9]

겉으로 보이는 관료적 기능 장애는 기관과 그 지지 세력 간에 형성된 기업 연합 때문일 수 있다.[10] 이 경우, 기관이 봉사하도록 설계된 시민들의 이익은 희생되고, 기관의 공식적인 목표는 좌절되거나 무시될 수 있다.[11] 관료 기구는 강력한 지지 기반을 구축할 필요성 때문에, 정책 관할 구역 내 특정 집단과 유대 관계를 형성하는 경우가 많다. 이는 정치 영역에서 기관의 권력을 강화할 잠재적 동맹을 파악하고, 이들의 시민 지능과 집단적 사회 자본을 활용하는 방식으로 이루어진다.[12]

특히 관료 기구의 하위 계층에서는 기관 서비스의 실제 수혜자인 일반 대중이 큰 영향력을 갖지 못할 수 있으며, 비효율적인 지지자로 여겨질 수 있다. 광범위한 이해관계를 가진 일반 대중은 정치 참여가 부족하고, 투표 행태가 일관되지 않으며, 조직력 부족이나 관성을 보이는 경우가 많고, 재정적 자원도 부족할 수 있다.[13]

반면, 501(c) 단체나 527 단체와 같은 사적 이익 단체나 옹호 단체는 상당한 권력을 행사하는 경우가 많다. 이들은 강력한 조직력, 풍부한 자원, 높은 동원 능력을 갖추고 투표, 선거 자금 기부, 로비 활동, 심지어 법안 발의 등을 통해 정치 과정에 적극적으로 참여한다.[14] 따라서 기관은 본래의 서비스 수혜자 대신 전략적으로 선택된 지지 집단에 집중하는 것이 정치적 영향력을 키우는 데 유리하다고 판단할 수 있다.

미국에서는 권력이 미국 의회, 특히 의회 위원회와 소위원회에서 행사된다. 기관은 선택된 유권자 집단(이익 단체)과 협력하여 이들 위원회에서 정책 결정에 직접적인 영향을 미칠 수 있다.[15] 이러한 관계 속에서 철의 삼각이 형성된다.

철의 삼각은 세 꼭짓점으로 구성된다.

  • 이익 단체 (유권자) 및 비국가 행위자: 이들은 의회 표결에 유리하게 영향을 미치고, 자신들의 프로그램 지원의 대가로 의원의 재선에 영향을 줄 수 있는 강력한 집단이다.[16]
  • 의원: 이들은 정치적, 선거적 지지를 얻기 위해 특정 유권자 집단(이익 단체)과 제휴하며, 이들의 의제를 진전시키는 법안을 지지한다.[17]
  • 관료: 이들은 종종 자신들의 기관이 규제하도록 되어 있는 바로 그 강력한 이익 단체로부터 압력을 받으며,[18] 때로는 규제 대상 산업과 밀접한 관계를 맺기도 한다.


이 세 집단 간의 안정적인 동맹은 때때로 정책 결정 과정에서의 지속성, 난공불락성, 강력한 힘 때문에 "하위 정부(sub-government)"라고 불리기도 한다.[19]

철의 삼각 관계는 규제 포획으로 이어져, 소수의 특정 집단에게만 혜택을 주는 매우 편협하고 이권 개입적(pork barrel) 정책이 통과되는 결과를 낳을 수 있다. 이 과정에서 기관의 지지 세력인 이익 단체의 이해관계는 충족되지만, 일반 대중(소비자)의 필요는 무시된다.[20]

이처럼 공공 행정이 소수의 이익에 봉사하게 되는 것은, 모든 시민의 공동선이 매우 특정한 이익을 위해 희생된다는 점에서 민주주의의 일반적인 이상과 상충될 수 있다. 특히 통과된 법안이 해당 기관이 설립된 본래의 목적을 무시하거나 정면으로 거스를 때 문제는 더욱 심각해진다. 이러한 문제를 해결하기 위해 2011년 미국에서는 규제 포획 방지법(Restoring Integrity to Regulatory Agencies Act)이 발의되기도 했다. 이 법안은 미국 예산관리국(OMB) 내에 규제 청렴 사무소(Office of Regulatory Integrity)를 설립하여 다음과 같은 사항에 대한 조사를 요구한다.[21]

# 기관의 임무를 진전시키지 못하거나 공익에 반하는 기관의 조치 또는 무대응

# 소수의 경제적 이익에 유리하거나 공익에 반하는 규제, 허가, 재판, 보조금 또는 기타 기관의 조치

# 규제 목표 달성에 합리적이지 않은 집행 우선순위

# 규제 과정의 청렴성에 대한 신뢰 상실

일각에서는 이러한 철의 삼각 현상이 민주적 과정의 자연스러운 결과이며, 다수 유권자 집단이 선출된 대표를 통해 자신들의 의지를 실현하는 과정의 일부라고 주장하기도 한다.[22]

한편, 2011년 1월 27일 당시 연방수사국(FBI) 국장이었던 로버트 뮬러는 "철의 삼각"이라는 용어를 사용하여 "조직 범죄자, 부패한 정부 관리, 기업 리더"들의 결탁을 지칭하며 이것이 "심각한 국가 안보 위협"을 제기한다고 언급하기도 했다.[23]

다른 국가에서도 유사한 현상이 관찰된다. 일본의 경우, 정관재 유착이라 불리는 구조가 철의 삼각과 유사한 역할을 한다. 재계 등 업계 단체나 압력 단체가 정치 헌금으로 족의원으로 대표되는 정치인을 지원하고, 재계에 영향력 있는 관료를 낙하산 인사로 영입하여 회유한다. 관료는 소관 업계를 대변하며 정치인과 재계에 허가권한, 공공 사업, 보조금 배분 등으로 영향력을 행사한다. 정치인은 관료와 재계가 원하는 예산이나 법안 통과에 영향력을 행사하고, 재계로부터 정치 헌금을 받으며 관료에 대한 제한적인 지휘권을 갖는다. 이 과정에서 국익이나 국민 전체의 이익보다 부처, 기업, 개인의 이익이 우선시될 수 있다.

남아프리카 공화국에서는 정부, 노동조합, 재계가 유사한 삼각관계를 형성하고 있으며,[24] 당론 구속이 상대적으로 약한 미국에서는 군이나 특정 정책에 이해관계를 가진 압력 단체가 개별 의원을 지원하며 철의 삼각의 한 축을 담당하기도 한다.[25]

4. 2. 민주주의 훼손

철의 삼각 관계는 때로는 정책 결정 과정에서의 지속성과 난공불락성 때문에 "하위 정부"라고 불리기도 한다.[19] 이러한 구조는 규제 포획으로 이어질 수 있으며, 소수의 특정 집단에게만 혜택을 주는 매우 편협한 토호 법안 같은 정책이 통과될 가능성을 높인다. 이 과정에서 기관의 주요 지지 세력인 이익 집단의 요구는 충족되지만, 정작 정책의 영향을 받는 일반 대중(소비자)의 필요는 무시될 수 있다.[20]

이처럼 공공 행정이 소수의 이익만을 대변하게 되면, 모든 시민을 위한 공동선이 특정 집단의 사적 이익을 위해 희생될 수 있다는 점에서 민주주의의 근본 원칙에 어긋나는 것으로 여겨질 수 있다. 특히, 이러한 과정을 통해 통과된 법안이 해당 기관이 본래 설립된 목적을 외면하거나 심지어 정반대의 결과를 낳는 경우 문제는 더욱 심각해진다.[21] 이러한 문제점을 해결하기 위해 2011년 미국에서는 규제 포획 방지법이 발의되기도 했다. 이 법안은 예산관리국(OMB) 내에 규제 청렴 사무소를 설치하여 다음과 같은 사항들을 조사하도록 요구한다:[21]

  • 기관 본연의 임무를 수행하지 못하거나 공익에 반하는 기관의 조치 또는 방관 행위
  • 소수의 경제적 이익에만 유리하게 작용하거나 공익에 반하는 규제, 허가, 재판, 보조금 또는 기타 기관의 조치
  • 규제 목표 달성에 합리적이지 않은 집행 우선순위 설정
  • 규제 과정의 공정성에 대한 신뢰를 훼손하는 행위


물론, 일각에서는 이러한 이익 집단과 정부 기관, 의회 간의 관계가 민주주의 과정에서 자연스럽게 나타나는 현상이며, 다수의 유권자 집단이 선출된 대표를 통해 자신들의 의사를 관철하는 과정의 일부라고 주장하기도 한다.[22]

하지만 철의 삼각이 지닌 폐해는 심각하게 인식되기도 한다. 2011년 1월 27일, 당시 연방수사국(FBI) 국장이었던 로버트 뮬러는 "조직 범죄자, 부패한 정부 관리, 기업 리더" 간의 유착 관계를 지칭하기 위해 "철의 삼각"이라는 용어를 사용하며, 이것이 "심각한 국가 안보 위협"을 제기한다고 경고했다.[23]

일본의 경우, 정관재 유착이라는 형태로 철의 삼각이 나타난다. 재계 등 업계 단체나 압력 단체는 정치 헌금을 통해 족의원(특정 분야에 영향력을 행사하는 정치인)을 지원하고, 관련 분야 관료를 퇴직 후 낙하산 인사로 영입하여 회유한다. 관료는 자신이 속한 부처의 소관 업계를 대변하며 이익을 챙기고, 정치인과 재계에 허가권, 공공 사업 배분, 보조금 지급 등을 통해 영향력을 행사한다. 정치인은 관료와 재계가 원하는 예산이나 법안 통과에 힘을 실어주고, 그 대가로 재계로부터 정치 자금을 받으며 관료에 대한 제한적인 지휘권을 행사한다. 이러한 구조 속에서 국익이나 국민 전체의 이익보다는 특정 부처 이익이나 기업의 이익, 개인의 사익이 우선시되는 경향이 나타난다. 남아프리카 공화국에서는 정당, 노동조합, 기업(재계)이 유사한 삼각관계를 형성하고 있으며,[24] 당론 구속이 상대적으로 약한 미국에서는 군수산업체나 특정 정책에 이해관계를 가진 압력 단체가 개별 의원을 지원하며 철의 삼각의 한 축을 담당하기도 한다.[25]

4. 3. 규제 포획

철의 삼각 개념의 핵심에는 관료 기구가 단순히 행정 업무만 수행하는 것이 아니라, 자체적인 권력 기반을 만들고 강화하려는 정치적 실체라는 가정이 자리 잡고 있다.[6]

이러한 관점에서 볼 때, 미국의 공기업이나 미국 연방 정부의 독립기관, 규제 기관과 같은 기관의 권력은 해당 기관을 지지하는 지지 세력에 의해 결정되며, 기관 서비스의 대상인 소비자(일반 대중)에 의해 결정되는 것은 아니다.[7] 여기서 '지지 세력'은 공동의 관심사나 목표를 공유하며 정치적으로 활동하는 집단을 의미하며, '소비자'는 정부 관료 기구가 제공하는 상품 또는 서비스의 예상 수혜자, 즉 기관의 공식적인 목표나 사명 선언문에 명시된 봉사 대상인 일반 시민을 뜻한다.[8][9]

겉으로 드러나는 관료적 기능 장애는 기관과 그 지지 세력 간에 형성된 일종의 기업 연합 또는 유착 관계에 기인할 수 있다.[10] 이로 인해 기관의 공식적인 목표는 기관이 본래 봉사하도록 설계된 시민들의 이익을 희생시키면서 좌절되거나 완전히 무시될 수 있다.[11]

미국 정치에서 권력은 미국 의회, 특히 관련 상임위원회와 소위원회에서 행사된다. 정부 기관은 특정 이익을 대변하는 유권자 집단과 제휴하여 이러한 위원회와 소위원회에서 정책 결과에 직접적인 영향을 미칠 수 있다.[15] 이것이 바로 철의 삼각이 형성되는 지점이다.

철의 삼각은 다음과 같은 세 꼭짓점으로 구성된다.

  • 이익 단체(유권자)와 비국가 행위자: 이들은 의회 투표에 유리하게 영향을 미치고, 자신들의 프로그램 지원의 대가로 의원의 재선에 충분히 영향을 미칠 수 있는 강력한 이익 단체이다.[16]
  • 의원: 이들은 정치적, 선거적 지지를 얻기 위해 특정 유권자 집단과 제휴하며, 이들의 의제를 진전시키는 법안을 지지한다.[17]
  • 관료: 이들은 종종 자신들의 기관이 규제하도록 지정된 동일한 강력한 이익 단체로부터 압력을 받으며,[18] 어떤 경우에는 규제 대상 산업과 매우 밀접한 관계를 맺고 있다.


그 결과, 이 세 행위자 간에 정책을 결정하는 데 있어 지속적이고 깨기 어려운 강력한 동맹이 형성되며, 때로는 이를 "하위정부"(sub-government)라고 부르기도 한다.[19]

이러한 철의 삼각 관계는 규제 포획(Regulatory Capture) 현상으로 이어질 수 있다. 규제 포획은 규제 기관이 공익보다는 자신들이 규제해야 할 특정 산업이나 집단의 이익을 우선시하게 되는 상황을 의미한다. 이 경우, 소수의 특정 인구 집단에게만 혜택을 주는 매우 편협하고 지역 이기주의적인 정책이 통과될 수 있다. 즉, 기관의 지지 세력인 이익 단체의 이익은 충족되는 반면, 일반 대중인 소비자의 필요는 무시되는 것이다.[20]

이처럼 공공 행정이 소수의 이익에 봉사할 수 있다는 사실은, 모든 시민의 공동선이 매우 특정한 이익을 위해 희생될 수 있다는 점에서 민주주의의 대중적인 개념에 문제가 될 수 있다. 특히 통과된 법안이 해당 기관이 설립된 원래의 목적을 무시하거나 뒤집는 경우 더욱 그러하다. 이러한 문제에 대응하기 위해 미국에서는 2011년 규제 포획 방지법(Preventing Regulatory Capture Act)이 발의되기도 했는데, 이 법안은 미국 관리예산실(OMB) 내에 규제 청렴 사무소(Office of Regulatory Integrity)를 설립하여 다음과 같은 문제들에 대한 조사를 요구한다:[21]

# 기관의 임무를 진전시키지 못하거나 공익에 반하는 기관의 조치 또는 무조치

# 소수의 경제적 이익에 유리하거나 공익에 반하는 규제, 허가, 재판, 보조금 또는 기타 기관의 조치

# 규제 목표를 달성하기 위해 합리적으로 계산되지 않은 집행 우선순위

# 규제 과정의 청렴성에 대한 신뢰 상실

물론 일부에서는 이러한 철의 삼각 현상이 민주적 과정의 자연스러운 결과이며, 반드시 부정적인 것만은 아니라고 주장하기도 한다. 다수의 유권자 블록이 정부의 선출된 대표를 통해 그들의 의지를 실현하는 과정의 일부로 볼 수도 있다는 것이다.[22]

2011년 1월 27일, 당시 연방수사국(FBI) 국장이었던 로버트 뮬러는 "조직 범죄자, 부패한 정부 관리, 기업 리더" 간의 유착 관계를 지칭하기 위해 "철의 삼각"이라는 용어를 사용하며, 이것이 "심각한 국가 안보 위협"을 제기한다고 지적했다.[23]

일본의 정관재 유착은 철의 삼각의 대표적인 사례로 꼽힌다. 이는 정치인(政), 관료(官), 재계(財)가 서로 밀접하게 결탁하여 국익이나 국민 전체의 이익보다는 각자의 부처 이익, 기업 이익, 사익을 우선시하는 구조를 의미한다.

  • 재계 등의 업계 단체나 압력 단체는 정치 헌금으로 족의원으로 대표되는 정치인을 지원하고, 재계에 영향력이 있는 관료를 퇴직 후 기업 임원 등으로 영입(낙하산 인사)하여 회유한다.
  • 관료는 소관 업계를 관리하며 그 이익 대표로서 행동하고, 정치인과 재계에 허가·인가 권한, 공공 사업, 보조금 배분 등으로 영향력을 행사한다.
  • 정치인은 관료나 재계가 통과시키고 싶은 예산이나 법안 성립 여부에 영향력을 행사하고, 재계로부터 정치 헌금을 모으며, 관료에 대한 제한적인 지휘권을 갖는다.


남아프리카 공화국에서는 정당, 노동조합, 기업(재계)이 철의 삼각을 형성하고 있다는 분석도 있다.[24] 당론 구속이 상대적으로 약한 미국에서는, 군수 산업체나 특정 정책 형성에 이해관계를 가진 압력 단체가 개별 의원을 직접 지원함으로써 철의 삼각의 한 축을 담당하기도 한다.[25]

5. 다른 국가의 사례

철의 삼각 구조는 국가별 정치, 사회 환경에 따라 다른 형태로 나타나기도 한다. 일본에서는 정계, 관계, 재계가 유착하는 '정관재(政官財)' 형태가 일반적이지만, 남아프리카 공화국에서는 정계, 노동계, 사측(재계)을 의미하는 '정노사(재)'가 철의 삼각을 형성하고 있다.[24] 한편, 당론 구속이 상대적으로 약한 미국에서는 군이나 정책 형성에 이해관계를 가진 압력 단체가 개별 의원을 직접 지원하며 철의 삼각의 한 축을 담당하는 특징을 보인다.[25]

5. 1. 미국

미국에서 권력은 의회, 특히 의회 위원회와 소위원회에서 행사된다. 기관들은 특정 유권자 집단과 제휴하여 이러한 위원회와 소위원회에서 정책 결과에 직접적인 영향을 미칠 수 있다.[15] 이러한 환경에서 철의 삼각(Iron Triangle)이 나타날 수 있다.

철의 삼각 개념은 다음과 같은 세 꼭짓점으로 구성된다.

  • 이익 단체 (유권자): 비국가 행위자를 포함한 이들 집단은 의회 투표에 유리하게 영향을 미치고, 특정 프로그램 지원의 대가로 의원의 재선에 영향을 줄 수 있을 만큼 강력하다.[16]
  • 의원: 정치적, 선거적 지지를 얻기 위해 유권자 집단과 제휴하려는 경향이 있다. 이들은 해당 이익 단체의 의제를 진전시키는 법안을 지지한다.[17]
  • 관료: 종종 자신이 속한 기관이 규제하도록 지정된 바로 그 강력한 이익 단체로부터 압력을 받으며, 때로는 규제 대상 산업과 밀접한 관계를 맺기도 한다.[18]


그 결과, 이 세 집단 사이에는 안정적인 동맹이 형성되는데, 이는 때때로 정책을 결정하는 지속성과 난공불락성, 강력한 힘 때문에 "하위 정부(sub-government)"라고도 불린다.[19]

철의 삼각 관계는 규제 포획(Regulatory Capture)으로 이어질 수 있으며, 그 결과 소수의 특정 집단에게만 혜택을 주는 매우 편협하고 토호 법안(pork barrel) 성격의 정책이 통과될 수 있다. 이 과정에서 기관의 주요 지지 기반인 이익 단체의 요구는 충족되는 반면, 일반 대중인 소비자의 필요는 무시될 수 있다.[20]

이처럼 공공 행정이 소수 집단의 이익을 위해 작동할 수 있다는 사실은 모든 시민의 공동선이 특정 이익을 위해 희생될 경우 민주주의의 근본 가치에 문제를 제기할 수 있다. 특히 통과된 법안이 해당 기관 설립의 본래 목적을 무시하거나 심지어 뒤집는 경우에는 더욱 그렇다. 이러한 문제를 해결하기 위한 노력의 일환으로 2011년 규제 포획 방지법(Preventing Regulatory Capture Act)이 제안되기도 했다. 이 법안은 미국 예산관리국(OMB) 내에 규제 청렴 사무소(Office of Regulatory Integrity)를 설립하여 다음과 같은 사항에 대한 조사를 요구하도록 했다:[21]

1. 기관의 본래 임무를 진전시키지 못하거나 공익에 반하는 기관의 조치 또는 무조치

2. 소수의 경제적 이익에 유리하게 작용하거나 공익에 반하는 규제, 허가, 재판, 보조금 또는 기타 기관의 조치

3. 규제 목표 달성에 합리적으로 부합하지 않는 집행 우선순위 설정

4. 규제 과정의 청렴성에 대한 대중의 신뢰 상실

반면, 일각에서는 이러한 철의 삼각 구조가 민주적 과정에서 자연스럽게 발생하는 현상이며 반드시 부정적인 것만은 아니라고 주장하기도 한다. 다수 유권자 블록이 선출된 대표를 통해 정부 정책에 자신들의 의지를 반영하는 과정으로 볼 수도 있기 때문이다.[22]

한편, 2011년 1월 27일 로버트 뮬러 당시 연방수사국(FBI) 국장은 "철의 삼각"이라는 용어를 사용하여 "조직 범죄자, 부패한 정부 관리, 기업 리더" 간의 유착 관계를 지칭하며 이것이 "심각한 국가 안보 위협"을 제기한다고 언급하기도 했다.[23]

당론 구속이 상대적으로 약한 미국 정치 환경에서는, 군수 산업체나 특정 정책 형성에 이해관계를 가진 압력 단체가 개별 의원을 직접 지원함으로써 철의 삼각의 한 축을 형성하는 특징을 보인다.[25] 이는 정계, 관계, 재계의 유착이 두드러지는 일본의 '정관재(政官財)' 모델이나, 정계, 노동계, 재계가 결합하는 남아프리카 공화국의 모델과는 다른 양상을 보여준다.[24]

5. 2. 일본

정관재(政官財)는 다음 행동을 통해 국익이나 국민 전체의 이익보다 부처 이익, 기업 이익, 사익을 우선시하게 된다.

  • 재계: 업계 단체나 압력 단체 등은 정치 헌금으로 족의원으로 대표되는 정치인을 지원하고, 재계에 영향력이 있는 관료를 퇴직 후 낙하산 인사로 영입하여 회유한다.
  • 관료: 소관 업계를 관리하며 그 이익 대표로서 행동하고, 허가권한, 공공 사업, 보조금 배분 등을 통해 정치인과 재계에 영향력을 행사한다.
  • 정치인: 관료나 재계가 통과시키고 싶은 예산이나 법안의 성사 여부에 영향력을 행사하며, 재계로부터 정치 헌금을 받고 관료에 대한 제한적인 지휘권을 가진다.

5. 3. 남아프리카 공화국

일본의 경우 정계, 관계, 재계를 의미하는 '정관재'가 철의 삼각을 형성하는 것과 달리, 남아프리카 공화국에서는 정계, 노동계, 사측(재계)을 의미하는 '정노사(재)'가 철의 삼각을 형성하고 있다.[24]

참조

[1] 서적 United states government & politics Perfection learning
[2] 학술지 Policymaking Network of the Iron-Triangle Subgovernment for Licensing Hazardous Waste Facilities http://digitalcommon[...] 2002-06
[3] 서적 The Iron Triangle: The Politics of Defense Contracting Council on Economic Priorities 1981
[4] 뉴스 Meet Trump's acting Pentagon chief https://www.politico[...] Politico 2018-12-23
[5] 학술지 Congressional Quarterly Weekly Report https://books.google[...]
[6] 학술지 Power and Politics in Organizational Life https://hbr.org/1970[...] 1970-05
[7] 학회자료 Multiple-State Constituencies in the IMF: An Agency Approach https://www.imf.org/[...] 2005-10
[8] 웹사이트 The American Tradition of Consumer Politics | the American Historian https://www.oah.org/[...]
[9] 서적 Government Performance and Results Act Planning Document 1997-2002 https://www.federalr[...] Board of Governors of the Federal Reserve System
[10] 웹사이트 Treaties and Other International Agreements: The Role of the United States Senate https://www.govinfo.[...]
[11] 웹사이트 The Decay of American Political Institutions https://www.the-amer[...] 2013-12-08
[12] 웹사이트 590 Course readings http://faculty.washi[...]
[13] 웹사이트 Political Typology Archives https://www.pewresea[...]
[14] 학술지 Interest group influence on US policy change: An assessment based on policy history
[15] 웹사이트 Super PACs & Coordination | Brennan Center for Justice https://www.brennanc[...]
[16] 웹사이트 NIC Releases Global Trends - Paradox of Progress https://www.dni.gov/[...]
[17] 서적 The Stanford Encyclopedia of Philosophy Metaphysics Research Lab, Stanford University
[18] 학술지 Money and Power https://www.journals[...] 1971
[19] 학술지 Subgovernments as Determinants of Political Viability https://www.jstor.or[...]
[20] 웹사이트 - Protecting the Public Interest: Understanding the Threat of Agency Capture https://www.govinfo.[...]
[21] 웹사이트 S.1338 - 112th Congress (2011-2012): Regulatory Capture Prevention Act of 2011 https://www.congress[...] 2011-07-20
[22] 웹사이트 Texas Politics - Iron Triangles: Government's Secret Playbook? https://texaspolitic[...]
[23] 웹사이트 The Evolving Organized Crime Threat https://www.fbi.gov/[...] 2021-11-07
[24] 뉴스 南アフリカでなぜストライキは拡散したか Yahooニュース 2012-10-27
[25] 서적 政治社会学 一藝社 2013


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