환율조작국

1. 개요

환율 조작국은 미국 재무부가 자국과의 무역에서 불공정한 경쟁 우위를 확보하기 위해 환율을 조작한다고 판단하는 국가를 지칭한다. 1988년 포괄통상법에 따라 미국 재무부는 매년 외국의 환율 정책을 분석하여 환율 조작국을 지정하며, 지정된 국가는 미국과의 양자 협의를 거쳐 통화 절상을 요구받고 필요에 따라 관세 제재를 받을 수 있다. 1988년 이후 대한민국, 중화민국, 중국 등이 환율 조작국으로 지정되었으며, 2015년 무역촉진 및 무역집행법에 따라 환율 관찰대상국 지정 제도가 도입되었다.

2. 미국의 환율 조작국 지정 제도

미국 재무부는 1988년부터 매년 2회 의회에 환율 정책 보고서를 제출하고 있다. 이를 바탕으로 대미 통상을 유리하게 할 목적으로 외환 개입을 통해 환율을 부당하게 조작하는 국가를 의회가 환율조작국으로 지정한다. 환율조작국으로 지정된 국가는 미국과의 양자 협의를 거쳐 통화 절상을 요구받는다. 또한 미국은 필요에 따라 관세를 통한 제재를 가한다. 환율의 영향이 큰 재계에서 재무부에 대해 지정을 요구하는 경우도 있다.

1980년대부터 1990년대에 걸쳐 대만과 대한민국이 환율조작국으로 지정된 적이 있지만, 중국을 환율조작국으로 지정한 1994년 7월 이후, 2000년대에 들어서는 환율조작국으로 지정된 국가가 없었다.

2016년 4월 29일 미국 재무부는 환율 개입을 견제하기 위해 중국, 대만, 대한민국, 일본, 독일 5개국을 환율 감시 대상국 목록으로 발표했으며, 같은 해 10월에 스위스, 2018년 4월에는 인도를 새롭게 목록에 추가했다. 2019년 5월에는 아일랜드, 이탈리아, 베트남, 싱가포르, 말레이시아를 추가하고 스위스와 인도를 제외했다. 2019년 8월 6일, 미국과의 무역 분쟁 속에서 중국은 1994년 7월 이후 처음으로 환율조작국으로 지정되었지만, 2020년 1월 13일 미국과 1단계 무역 합의에 도달하면서 환율조작국 지정이 해제되었다 (단, 감시 대상에는 잔류). 같은 해 12월 16일에는 베트남과 스위스를 환율조작국으로 지정하고, 태국, 대만, 인도를 환율 감시 목록에 추가했다. 2023년 6월 16일에는 일본이 목록에서 제외되었지만, 2024년 6월 20일에 재지정되었다.

2.1. 1988년 포괄통상법

1988년 통과된 1988 포괄통상법(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)에 따라, 미국 재무장관은 매년 외국의 환율 정책을 분석하고, 어떤 나라들이 환율을 조작하여 지불 조정의 효과적인 균형을 맞추거나 국제 무역에서 불공정한 경쟁 우위를 확보하는지 고려해야 한다. 또한, 그러한 국가들이 정기적으로 신속하게 환율을 조정하도록 협상을 시작하기 위한 조치를 취해야 한다고 명시하고 있다.

2.2. 2015년 무역촉진 및 무역집행법

1988년에 통과된 1988 포괄통상법(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)에 따라, 미국 재무장관은 "... 매년 외국의 환율 정책을 분석하고... 어떤 나라들이 그들의 환율을 지불 조정의 효과적인 균형조정 또는 국제 무역에서 불공정한 경쟁 우위 확보를 위하여 조작하는가를 고려해야한다" 와 "협상을 시작하기 위한 조치를 취한다 ... 그러한 국가들이 정기적으로 신속하게 환율을 조정하도록 하기 위한 것이다. "라고 명시하고 있다.

2015년 무역촉진 및 무역집행법(Trade Facilitation and Trade Enforcement Act: TFTA)에 따르면, 미국 재무부는 국제경제 및 환율 정책의 발전을 검토하는 반기 보고서를 발표해야 한다. 미국 무역 파트너가 “1988 Act” 에 지정된 사항을 충족하는 경우, 재무부는 강화 된 분석을 수행해야 한다.

세 가지 평가 기준은 다음과 같다.

2.3. 환율 조작국 지정 요건

1988년 미국에서 통과된 1988 포괄통상법에 따라, 미국 재무장관은 매년 외국(주로 미국의 교역 대상국)의 환율 정책을 분석하고, 어떤 국가들이 환율을 조작하여 국제 무역에서 불공정한 경쟁 우위를 확보하려는지 판단해야 한다. 또한, 환율 조작국으로 의심되는 국가들이 정기적으로 신속하게 환율을 조정하도록 해당 국가와 협상을 시작해야 한다.

2015년 제정된 무역촉진 및 무역집행법(TFTA)에 따라, 미국 재무부는 국제경제 및 환율 정책의 발전을 검토하는 보고서를 반기마다 발표해야 한다. 만약 미국의 무역 파트너 국가가 1988년 법에 지정된 요건을 충족하는 경우, 재무부는 해당 국가에 대해 강화된 분석을 수행해야 한다.

미국 재무부의 환율조작국 지정 요건은 다음과 같다.

# 미국과의 양자 무역에서 흑자가 20 이상일 것.
# 경상수지 흑자가 국내총생산(GDP)의 3% 이상일 것.
# 12개월 동안 GDP의 2% 이상에 해당하는 외화를 순매수하는 등 반복적으로 외환시장에 개입할 것.

위 세 가지 기준을 모두 충족하는 국가는 미국에 의해 환율조작국으로 지정되며, 미국은 양자 협상을 통해 문제 해결을 시도한다.

환율조작국 지정은 뉴스 매체와 같은 여론 조작에 의해서도 이루어질 수 있다. 이는 주로 정치적인 이유나 제조산업 관련 조직의 로비 활동에서 비롯된다. 한 국가가 통화를 조작하면 해당 국가의 제품은 가격 경쟁력을 갖게 되어, 다른 나라에서 수입하는 제품보다 유리해진다. 따라서 미국 제조업 로비스트들은 종종 중국을 환율조작국으로 지목하곤 한다. 이러한 가능성은 라미레즈(Ramirez)의 2013년 분석에서 확인할 수 있다. 이 분석에 따르면, 어떤 행정구역에서 제조업 노동력이 1% 증가하면 중국이 '환율조작국'으로 불릴 가능성이 19.6% 높아진다.

1988년 법 제정 이후, 미국 재무부는 대한민국(1988년), 중화민국(1988년, 1992년), 중국(1992년~1994년)을 환율조작국으로 지정한 바 있다. 2017년에는 인도가 '의문스러운 외환 정책'으로 인해 감시 대상에 추가되었는데, 이는 인도 루피화 가치 상승에도 불구하고 2017년 마지막 3분기 동안 외환 매입을 늘렸기 때문이다. 2017년 인도의 순 외환 매입액은 총 56(GDP의 2.2%)에 달했다.

2019년 5월, 미국 재무부는 인도와 스위스를 환율 감시 목록에서 제외했지만, 중국, 일본, 대한민국, 독일, 이탈리아, 아일랜드, 싱가포르, 말레이시아, 베트남은 목록에 남겨두었다. 인도는 미국과의 상당한 양자 무역 흑자라는 감시 목록 포함 기준 중 하나는 충족했지만, 외환 보유액 수준을 GDP의 0.2%로 낮춰 목록에서 제외되었다. 2017년 이코노미스트의 분석에 따르면, 스위스는 2009년 이후, 대만과 대한민국은 2014년 이후 중국보다 더 많이 자국 통화를 조작해 왔다.

2019년 8월, 미중 무역 전쟁의 일환으로 트럼프 행정부는 중국을 다시 환율조작국으로 지정했다. 그러나 이 지정은 국제 통화 기금(IMF)의 지지를 받지 못했다. 이후 중국은 자국 상품을 해외 구매자에게 더 저렴하게 만들기 위해 통화 가치를 절하하는 것을 자제하기로 합의했고, 2020년 1월 환율조작국 지정이 철회되었다. 양국은 곧 무역 이점을 얻기 위해 중국이 통화를 조작하는 것을 방지하는 조항을 포함하는 "1단계 미중 무역 합의"에 서명할 예정이다.

2020년 12월, 트럼프 행정부는 스위스와 베트남을 환율조작국으로 지정했다. 2021년 4월, 바이든 행정부는 베트남과 스위스를 재지정했지만, 이들을 환율조작국 목록에서 제외하고 강화된 감시 목록으로 옮겼다.

2020년 12월, 인도, 태국, 대만이 감시 목록에 추가되었다. 중국, 일본, 대한민국, 독일, 이탈리아, 싱가포르, 말레이시아는 계속해서 목록에 포함되었다.

2.4. 환율 관찰대상국 지정 요건

2015년 무역촉진 및 무역집행법(TFTA)에 따르면, 미국 재무부는 국제경제 및 환율 정책 보고서를 반기마다 발표해야 한다.

환율 관찰대상국 지정 요건은 다음과 같다:

# 미국과의 양자 무역 흑자가 15 (약 21조 900억 원) 이상
# 경상수지 흑자가 국내총생산(GDP)의 3% 초과
# 12개월 중 8개월간 GDP의 2%를 초과하는 달러 순매수

위의 세 가지 기준 중 두 가지를 충족하면 미국은 해당 국가를 환율 조작국이 아닌 환율 관찰대상국으로 지정한다. 환율 관찰대상국은 환율 조작국과 달리 별다른 제재를 받지 않는다.

2021년 4월 평가 기준은 다음과 같다.

3. 환율 조작국 지정 사례

미국 재무부는 1988년부터 매년 2회 의회에 환율 정책 보고서를 제출하며, 이를 바탕으로 대미 통상을 유리하게 할 목적으로 외환 개입을 통해 환율을 부당하게 조작하는 국가를 의회가 환율조작국으로 지정한다. 환율조작국으로 지정된 국가는 미국과의 양자 협의를 거쳐 통화 절상을 요구받으며, 필요에 따라 관세를 통한 제재를 받는다. 또한, 환율의 영향이 큰 재계에서 재무부에 지정을 요구하는 경우도 있다.

1980년대부터 1990년대에 걸쳐 중화민국(대만)과 대한민국이 환율조작국으로 지정된 적이 있으며, 1994년 7월 중화인민공화국(중국)을 환율조작국으로 지정한 이후 2000년대에는 지정된 국가가 없었다.

2016년 4월 29일, 미국 재무부는 환율 개입을 견제하기 위해 중국, 대만, 한국, 일본, 독일 5개국을 감시 대상 환율 감시 목록으로 발표했으며, 같은 해 10월에 스위스, 2018년 4월에는 인도를 새롭게 목록에 추가했다. 2019년 5월에는 아일랜드, 이탈리아, 베트남, 싱가포르, 말레이시아를 추가하고 스위스와 인도를 제외했다. 2019년 8월 6일, 미중 무역 전쟁 속에서 중국은 1994년 7월 이후 처음으로 환율조작국으로 지정되었지만, 2020년 1월 13일에 미국과 1단계 무역 합의에 도달하면서 환율조작국 지정이 해제되었다 (계속 감시 대상에는 잔류). 같은 해 12월 16일에는 베트남과 스위스를 환율조작국으로 지정하고, 태국, 대만, 인도를 환율 감시 목록에 추가했다. 2023년 6월 16일에는 일본이 목록에서 제외되었지만, 다음 해 2024년 6월 20일에 재지정되었다.

3.1. 과거 지정 사례

미국은 1988년 일본과 대한민국을, 1992년 중화민국(대만)을, 1992년부터 1994년까지 중화인민공화국(중국)을 환율조작국으로 지정했다. 2019년 8월 5일, 미국 재무부는 중국을 환율조작국으로 다시 지정했다. 이 결정으로 스티븐 므누신 재무부 장관은 국제 통화 기금과 협력하여 중국의 행동으로 인한 불공정 경쟁 우위를 제거할 것이라고 밝혔다.

1988년 법 제정 이후, 미국 재무부는 다음 국가들을 환율조작국으로 지정했다.

* 1988년 대한민국
* 1988년과 1992년 중화민국(대만)
* 1992년부터 1994년까지 중화인민공화국(중국)
* 2019년 8월, 미중 무역 전쟁의 일환으로 트럼프 행정부는 중국을 다시 환율조작국으로 지정했다. 그러나 이 지정은 국제 통화 기금의 지지를 받지 못했다. 중국은 자국 상품을 해외 구매자에게 더 저렴하게 만들기 위해 통화 가치를 낮추는 것을 자제하기로 합의한 후 2020년 1월에 환율조작국 지정이 철회되었다.
* 2020년 12월, 트럼프 행정부는 스위스와 베트남을 환율조작국으로 지정했다. 2021년 4월, 바이든 행정부는 베트남과 스위스를 재지정했으나, 이후 환율조작국 목록에서 제외하고 강화된 감시 목록으로 옮겼다.

2017년 이코노미스트의 분석에 따르면 스위스는 2009년부터 중화인민공화국(중국)보다 더 많은 환율 조작을 하고 있으며, 독일과 대한민국은 2014년부터 통화 조작을 하고 있다고 밝혔다.

3.2. 중국

미국은 1992년부터 1994년까지 중국을 환율조작국으로 지정했다. 2019년 8월 5일, 미국 재무부는 중국을 환율조작국으로 다시 지정했다. 이 결정으로 스티븐 므누신 재무부 장관은 국제통화기금과 협력하여 중국의 불공정경쟁우위를 제거할 것이라고 밝혔다.

1994년 7월 중국에 대한 환율조작국 지정을 마지막으로 2000년대에는 중국은 물론 어느 나라도 지정되지 않았다. 그러나 대중 무역 적자 확대에 따라 고정적인 위안화의 대 달러 환율을 대상으로 미국에서는 중국에 대한 환율조작국 재지정도 적극적으로 논의되어 왔다. 노벨 경제학상 수상자인 폴 크루그먼은 위안화의 환율이 인위적으로 낮은 수준으로 유지되고 있음을 언급하며 "달러가 하락하는 데도 불구하고 일관되게 위안화의 대 달러 환율을 고정시키는 정책은 세계 경제에 큰 해를 끼치고 있다."라고 지적했다.

도널드 트럼프 미국 대통령은 선거 중에 중국을 "환율 조작의 그랜드 챔피언"이라고 하며 취임 첫날 즉시 환율조작국 지정을 내걸었으나, 중국과의 대립을 피하려는 의도나 국채·주식 시장에 미치는 영향 등을 고려하여 취임 직후 위안화는 조작되지 않았다고 주장을 철회하는 등 환율조작국 재지정은 여러 번 보류되었다.

그러나 2018년에 일어난 미중 무역 전쟁에서 트럼프 대통령은 중국이 미국의 관세를 금융 완화로 상쇄하고 있다고 비판하기 시작했고, 2019년 5월 미국 상무부는 통화 가치 하락을 유도하거나 환율 개입을 한 무역 상대국에 대해 상쇄 관세를 부과하는 방침을 발표했다. 중국은 미일 무역 마찰에서 일본과 미국이 맺은 플라자 합의의 재래에 대한 경계를 국영 미디어인 신화사가 촉구하는 등 인상에 신중하며, 2019년 8월 5일 위안화가 2008년 이후 11년 만에 대 달러 7CNY대까지 하락한 것을 계기로, 트럼프 행정부는 25년 만에 환율조작국 지정을 중국에 가했다.

5개월 후인 2020년 1월 13일, 미중 양국 정부가 15일에 서명한 미중 경제 무역 협정에 통화의 경쟁적인 평가 절하를 회피한다는 G20의 약속을 확인하는 문구가 포함되었고, 이를 계기로 미국 재무부는 중국이 환율조작국이라는 지정을 해제했다.

3.3. 대한민국

미국은 1988년에 대한민국을 환율조작국으로 지정했다. 2017년 이코노미스트의 분석에 따르면 독일과 한국은 2014년부터 통화조작을 하고 있다고 밝혔다.

3.4. 일본

미국은 1988년 일본을 환율조작국으로 지정했다. 도널드 트럼프 미국 대통령은 일본이 중국과 함께 환율 조작을 하고 있다고 주장했으며, 일부 의원들 사이에서도 비슷한 의견이 나오고 있다.

2019년 4월, 트럼프 행정부의 스티븐 므누신 재무장관은 미국-멕시코-캐나다 협정(USMCA)과 같이 환율 조항을 일본과의 무역 협정 협상에서 요구하겠다고 밝혔다. 같은 해 4월 25일, 미·일 정상회담, 미·일 무역 협상에 관한 각료 회담과 병행하여 아소 타로 재무대신과 므누신 재무장관과의 회담도 진행되었고, 환율 조항에 대해서도 논의가 이루어졌지만, 일본 측은 "무역 정책과 환율 정책을 연계하는 논의에는 동의할 수 없다"며 반대하는 입장을 보였다.

4. 환율 조작과 제조업

환율 조작은 경제의 2차 부문에 불균형적인 영향을 미친다. 미국의 제조업 로비스트들은 중국을 정기적으로 환율 조작국으로 언급해 왔다. 2013년 카를로스 라미레스(Carlos D. Ramirez)의 분석에 따르면 "의회 지역구 노동력 중 제조업의 비중이 1% 증가하면 해당 지역구 의원이 중국을 환율 조작국으로 지목할 가능성이 19.6% 증가한다"고 한다.,

어떤 국가가 환율 조작국이라는 지정을 받는 또 다른 방법은 뉴스 매체와 같은 여론을 조작하는 것이다. 이는 주로 정치적인 이유나 제조산업에 관심이 있는 조직의 로비 활동에서 비롯된다. 제조업은 주요 무역 국가 중 하나가 통화를 조작할 때 가장 큰 영향을 받는다. 해당 국가의 제품은 자국의 제품보다 경쟁력이 있어서 외국에서 제조가 일어난다.

5. 비판 및 논란

2020년, 코로나19 범유행으로 미국과 여러 국가 간의 무역 적자가 심화되었다. 스위스 국립은행은 경제 위기 동안 외화 유입을 막기 위해 지속적으로 환율 개입을 실시했고, 베트남 중앙은행 역시 자국의 외환 환율 정책이 "인플레이션을 억제하고, 거시적 안정을 보장하며, 불공정한 무역 이점을 창출하지 않기 위한 방법"이라고 밝혔다. 미국 재무부 고위 관계자는 베트남 및 스위스와의 "문제 해결"을 목표로 하고 있으며 1년 안에 해결할 것이라고 말했다. 그는 또한 조 바이든 대통령은 이 문제에 대해 보고받지 않았으며 "그들은 이 문제와 관련이 없다"고 덧붙였다.

2021년 4월 바이든 행정부가 스위스, 베트남 및 타이완을 강화된 관여 대상국으로 지정한 후, 미국 재무부 관계자는 코로나19 팬데믹이 막대한 무역 및 자본 흐름의 왜곡을 야기했으며, 이들 수출 지향 국가에서 환율 개입의 필요성을 증가시켰다고 확인했다. 타이완과 베트남 관계자들은 미국 당국이 그들의 "특수한 상황"을 이해했기에 그들을 환율 조작국으로 분류하지 않은 것을 환영했다. 베트남 중앙은행과 스위스 국립은행은 인플레이션을 억제하고 거시 경제적 안정을 보장하기 위해 지속적으로 환율 개입을 실시할 것이다.

1994년 7월 중국에 대한 환율 조작국 지정을 마지막으로 2000년대에는 중국은 물론 어느 나라도 지정되지 않았다. 그러나 대중 무역 적자 확대에 따라 고정적인 위안화의 대 달러 환율을 대상으로 미국에서는 중국에 대한 환율 조작국 재지정도 적극적으로 논의되어 왔다. 노벨 경제학상 수상자인 폴 크루그먼은 위안화의 환율이 인위적으로 낮은 수준으로 유지되고 있음을 언급하며 "달러가 하락하는 데도 불구하고 일관되게 위안화의 대 달러 환율을 고정시키는 정책은 세계 경제에 큰 해를 끼치고 있다"라고 지적했다. 그는 "중국이 실질적인 달러 페그제를 실행하고 있기 때문에 달러 약세와 연동되어 중국 제품이 저렴해지고, 세계 경제의 축소로 인해 세계에 존재하는 제한된 수요에 대해 중국 제품이 공급되면서, 다른 나라의 경제 성장에 큰 타격을 주고 있다. 중국 위안화 정책으로 가장 피해를 입는 것은 가난한 나라의 노동자일 것이다"라고 덧붙였다. 2009년 미국 재무부가 상반기 환율 정책 보고에서 중국은 환율 조작을 하지 않았다고 인정한 것에 대해 크루그먼은 실망했다.

도널드 트럼프 미국 대통령은 선거 기간 동안 중국을 "환율 조작의 그랜드 챔피언"이라고 칭하며 취임 첫날 즉시 환율 조작국으로 지정하겠다고 공약했지만, 취임 직후 위안화는 조작되지 않았다고 주장을 철회하는 등 환율 조작국 재지정은 여러 번 보류되었다. 이는 중국과의 대립을 피하려는 의도나 국채·주식 시장에 미치는 영향 등을 고려했기 때문이다.

그러나 2018년에 일어난 미중 무역 전쟁에서 트럼프 대통령은 중국이 미국의 관세를 금융 완화로 상쇄하고 있다고 비판하기 시작했고, 2019년 5월 미국 상무부는 통화 가치 하락을 유도하거나 환율 개입을 한 무역 상대국에 대해 상쇄 관세를 부과하는 방침을 발표했다. 중국은 미일 무역 마찰에서 일본과 미국이 맺은 플라자 합의의 재현을 경계하며, 국영 매체인 신화사를 통해 신중한 대응을 촉구했다. 2019년 8월 5일 위안화가 2008년 이후 11년 만에 대 달러 7위안대까지 하락하자, 트럼프 행정부는 25년 만에 중국을 환율 조작국으로 지정했다.

5개월 후인 2020년 1월 13일, 미중 양국 정부가 15일에 서명한 미중 경제 무역 협정에 통화의 경쟁적인 평가 절하를 회피한다는 G20의 약속을 확인하는 문구가 포함되었고, 이를 계기로 미국 재무부는 중국에 대한 환율 조작국 지정을 해제했다.

미국에서는 일부 의원들로부터 "한국은 환율 조작국"이라는 목소리가 나오고 있다. 미국 재무부는 한국의 외국환 당국에게 시장 개입을 자제할 것을 반복해서 촉구하고 있다.

2018년 3월 27일, 미국의 트럼프 행정부는 한미 자유 무역 협정 재검토 과정에서 통화 가치 하락 유도를 금지하는 환율 조항을 최초로 도입하기로 합의했다고 발표했다. 다만, 한국 정부는 환율 조항이 한미 FTA의 부속 협정이 아니라고 보고 있다.

도널드 트럼프 미국 대통령은 일본이 중국과 함께 환율 조작을 하고 있다고 주장하며, 일부 의원들로부터도 비슷한 목소리가 나오고 있다.

2019년 4월, 트럼프 행정부의 스티븐 므누신 재무장관은 미국-멕시코-캐나다 협정(USMCA)과 마찬가지로 일본과의 무역 협정 협상에서도 환율 조항을 요구하겠다고 밝혔다. 같은 해 4월 25일, 미·일 정상회담, 미·일 무역 협상에 관한 각료 회담과 병행하여 아소 타로 재무대신과 므누신 재무장관과의 회담도 진행되었고, 환율 조항에 대해서도 논의가 이루어졌지만, 일본 측은 "무역 정책과 환율 정책을 연계하는 논의에는 동의할 수 없다"며 반대하는 입장을 보였다.