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발안제

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목차

1. 개요

발안제는 일정 수 이상의 유권자 서명을 통해 법안 제정, 헌법 개정 등을 요구하는 직접 민주주의의 한 형태이다. 직접 발안, 간접 발안, 의제 설정 발안 등 유형이 있으며, 제출된 청원에 따라 법안이 직접 투표에 부쳐지거나, 입법부를 거쳐 국민투표에 부쳐지기도 한다. 스위스, 미국, 유럽 연합 등 여러 국가에서 시행 중이며, 대한민국은 1954년 헌법 개정에 도입되었으나 폐지되었고, 1999년 지방자치법 개정으로 주민발안제가 도입되었다. 발안제는 아일랜드와 폴란드 등에서 비판과 논란의 대상이 되기도 한다.

2. 발안제의 유형

발안제는 직접 민주주의의 한 형태로서, 일정 수 이상의 유권자가 서명하여 레퍼렌덤(국민투표나 주민투표 등)을 요구하는 청원의 일종이다. 발안제는 크게 직접 발안, 간접 발안, 의제 설정 발안으로 나눌 수 있다.


  • 직접 발안: 유권자가 발안 안건을 직접 투표하여 통과시키거나 거부한다. 이 안건은 입법부의 지지를 얻기 위해 제출되지 않는다.
  • 간접 발안: 투표 인구로부터 충분한 서명을 받은 후 입법부에 의해 투표에 부쳐진다. 대부분 해당 안건이 입법부에 의해 수정된 경우에만 이후 국민 투표에 부쳐진다.
  • 의제 설정 발안: 입법 기관이 청원에 의해 제출된 조치를 심의하도록 한다. 입법 기관은 공개 투표 없이 제안을 승인하거나 거부할 수 있으며, 법적 구속력이 있는 직접 또는 간접 발의보다 일반적이다.

2. 1. 직접 발안

직접 발안은 발안 안건을 유권자가 직접 투표를 통해 통과시키거나 거부하는 방식이다.[1] 해당 안건은 입법부의 지지를 얻기 위해 제출되지 않는다.[1]

정치 분야에서 발안은 직접 민주주의의 한 형태로서, 일정 수 이상의 유권자가 서명하여 레퍼렌덤(국민투표나 주민투표 등 직접 투표)을 요구하는 청원의 일종이다.[1]

2. 2. 간접 발안

간접 발안은 투표 인구로부터 충분한 서명을 받은 후 입법부에 의해 투표에 부쳐지는 방식이다.[1] 대부분의 지역에서는 해당 안건이 입법부에 의해 수정된 경우에만 이후의 국민 투표에 부쳐진다.[1]

정치 분야에서의 발안은 직접 민주주의의 한 형태로서, 일정 수 이상의 유권자의 서명에 의해 레퍼렌덤(국민투표나 주민투표 등의 직접 투표에 의한 표결)을 요구하는 청원의 일종이다.[2] 청원이 제출된 후, 그 법안이 직접 레퍼렌덤에 부쳐지거나, 법안은 우선 입법부가 참조하여 입법부에 의해 제정되지 않는 경우에만 레퍼렌덤에 부쳐진다.[3]

발안의 내용은 제안된 법안의 제정이나, 헌법, 조약, 조례 등의 승인 및 개정, 또는 단순히 수장 또는 의회에 대해 지정한 기일까지 제시한 문제에 대해 검토하도록 강제하는 것도 있다.[4]

2. 3. 의제 설정 발안

의제 설정 발의는 입법 기관이 청원에 의해 제출된 조치를 심의하도록 하는 방식이다.[5] 입법 기관은 공개 투표 없이 제안을 승인하거나 거부할 수 있으며, 이러한 형태의 발의는 법적 구속력이 있는 직접 또는 간접 발의보다 일반적이다.

정치 분야에서 발안은 직접 민주주의의 한 형태로서, 일정 수 이상의 유권자가 서명하여 레퍼렌덤(국민투표나 주민투표 등 직접 투표에 의한 표결)을 요구하는 청원의 일종이다.

청원이 제출된 후에는 다음 두 가지 경우가 있을 수 있다.

  • 법안이 직접 레퍼렌덤에 부쳐지는 경우
  • 법안을 우선 입법부가 참조하여 제정하지 않는 경우에만 레퍼렌덤에 부쳐지는 경우


발안 내용은 다음과 같을 수 있다.

  • 제안된 법안의 제정
  • 헌법, 조약, 조례 등의 승인 및 개정
  • 수장 또는 의회에 대해 지정한 기일까지 제시한 문제에 대해 검토하도록 강제

3. 나라별 발안제

1891년 스위스 연방 헌법에서 처음 규정된 발안제는 사법권의 하부 제도로 운영되었다. 이후 1777년 미국의 조지아주 주 헌법, 1922년 아일랜드 자유국 헌법(공화주의자들이 잉글랜드 국왕에 대한 충성 맹세 폐지를 선동하여 폐지됨), 에스토니아의 1920년 헌법에서도 부분적으로 규정되었다. National Initiative영어는 발안제를 연방 제도 안에서도 시행할 것을 주장하는 단체이다.

이 외에도 여러 국가에서 발안제가 시행되거나 논의되고 있다.

국가내용
브라질대중 발안은 전국 등록 유권자의 1% 이상 서명, 27개 연방 단위 중 최소 5개 이상에서 각 0.3% 이상 서명 필요
캐나다 브리티시 컬럼비아주1991년 국민투표에서 83% 이상 지지로 소환 및 발안법 시행. 2011년 통합 판매세 폐지 국민투표 실시.
우루과이투표 등록 유권자 25% 지지로 국회에 법안 제출, 시민 10% 서명으로 헌법 개정안 국민투표, 주민 15%가 지방 행정 기관에 발의 가능
필리핀등록 유권자 총수 12% 이상 청원, 각 입법 지구에서 등록 유권자 최소 3% 대표로 헌법 수정안 제안 가능 (5년에 한 번 이상)
핀란드2012년 3월 1일부터 시민 발의 가능, 6개월 내 5만 명 서명 시 의회 회부
프랑스2003년 3월 28일 지역 발의 추가, 시민 발의 국민투표 제안, 노란 조끼 운동에 의해 제안
독일연방주는 모두 발안권 보유, 연방 차원에서는 없음
아일랜드1937년 이후 발안 조항 없음, 2012년부터 국민 청원 제도 운영
폴란드10만 명 이상 시민 단체 입법 발의권, 1999년 6월 24일 법률 정의
루마니아10만 명 이상, 전체 주 4분의 1 이상, 각 주마다 5,000명 서명으로 시민 발안 제출
영국국민 발안 제도 없음, 국민 온라인 청원 시스템 운영
뉴질랜드시민 발안 국민투표 실시, 등록 유권자 10% 서명으로 구속력 없는 국민투표 가능


3. 1. 대한민국

1954년 제2차 개헌(사사오입 개헌)에서 헌법 개정에 대한 국민발안제가 도입되었으나, 사실상 사문화된 조항으로 판단되어 1972년 제7차 개헌(유신 개헌)에서 폐지되었다.

이후 1999년 8월 31일 지방자치법 개정으로 주민발안제가 도입되어, 주민들은 조례의 제정 및 개폐를 청구할 수 있게 되었다. 2008년 현재 해당 조문은 지방자치법 제15조로 이동하였다.

3. 2. 스위스

1891년 스위스 연방 헌법에 국민발안제가 도입되면서, 일정 수 이상의 시민(현재 18개월 이내 10만 명 서명[44])은 헌법 조항을 수정하거나 새로운 조항을 도입할 것을 요청할 수 있게 되었다. 발안권은 칸톤 및 코뮌 수준에서도 사용된다. 많은 칸톤이 정기적인 비헌법적 법률 제정을 위한 발안을 허용하지만, 연방 시스템은 그렇지 않다.

필요한 지지자 수가 확보되면, 발안은 약 2~3년 후에 국민투표에 부쳐진다. 이러한 시간 간격은 단기적인 정치적 분위기가 헌법에 반영되는 것을 막는다. 국회와 정부는 제안된 수정안에 찬성 또는 반대 투표를 권고하는 공식 의견을 발표하며, 이는 공개된다.

의회는 투표 용지에 포함될 대안 수정안을 통과시킬 수도 있다. 이 경우 유권자는 두 번 투표한다. 하나는 수정안을 원하는지, 다른 하나는 수정안이 통과될 경우 발안 원본 또는 의회 제안 중 어느 것을 원하는지에 대한 투표이다.

스위스에서 시민 제안 헌법 개정안은 국민 투표와 칸톤 전체 투표에서 모두 과반수를 얻어야 통과된다. 1891년 제도 도입 이후 제출된 대다수 전국 발안은 유권자 지지를 얻지 못했다. 그러나 발안은 정부가 정치에서 숨겨질 수 있는 주제에 집중하도록 강제하여 정부와 시민 간 거리를 좁히는 유용한 도구로 입증되었다.

3. 3. 미국

미합중국에서 연방 차원에서는 발안제가 시행되지 않지만, 24개 주와 콜럼비아 특별구에서는 주 정부 차원에서 발안제가 시행되고 있다.[9] 지방 정부 차원에서도 널리 사용되고 있다.

1898년 사우스다코타주에서 처음으로 발안제와 레퍼렌덤을 도입하였다.[9] 사우스다코타 주는 스위스의 선례를 따르지 않고 자체적으로 이 법안을 고안하여 도입했다. 1902년 오리건주 의회가 발안제를 도입하는 데 압도적인 지지를 보내어, 발안제를 도입한 두 번째 주가 되었다. 초기에 "오리건 식 제도"(Oregon System)라 알려진 발안제는 곧 많은 다른 주들로 퍼져나갔으며, 미국 역사에서 1890년대에서 1920년대 사이의 기간을 가리키는 소위 '진보적 시대'에 하나의 '무혈혁명'의 사례가 되었다. 오리건주를 포함하여 콜로라도주와 워싱턴주, 캘리포니아주, 매사추세츠주, 알래스카주 등과 같은 주들 역시 주민 투표로서 발안제와 관련 법령을 도입하였다.

연방 헌법 개정을 위한 첫 발안 시도는 1907년에 공화당의 엘머 풀턴(오클라호마주)에 의해 발의된 하원 공동 결의안(House Joint Resolution)에 의해서였다. 상원의원이던 마이크 그레이블은 발안제를 연방 제도 안에서도 시행할 것을 주장하는 단체인 내셔널 이니셔티브를 창립하여 발의안에 대한 국민적 관심을 모으고 있다.

3. 4. 유럽 연합

부결된 유럽 헌법 제정 조약은 제한적인 간접발안제에 대한 권리를 포함하고 있었다. 이 조항은 유럽 연합(EU) 소속 국가 시민 100만 명이 유럽 위원회와 유럽 의회에 "'유럽 헌법에 권리를 부여하기 위한, 연합의 법적 행동'에 대한 시민들의 요구"를 고려할 것을 요구할 수 있다는 내용을 담고 있었다. 그러나 비판론자들은 이 조항이 발안제의 근본적인 의미를 퇴색시킨 것이며, 이 법률 하에서는 어떠한 형태의 투표나 레퍼렌덤도 일어나지 않을 것이라고 지적했다.[15]

리스본 조약(2009년 12월 1일 발효)에서는 유럽 시민 이니셔티브(ECI)라는 유사한 제도가 도입되어, 제한적인 간접 발안제 권한을 부여했다. 이는 유럽 헌법에 명시된 것과 매우 유사한 규칙을 따르며, 유럽 국민 100만 명의 서명을 요구한다. 이러한 시민들은 1957년 유럽 공동체 설립 이후 이사회가 가졌던 것과 동일한 입법 제안 제출을 위원회에 요청할 권리를 얻게 된다.[16] 그러나 서명은 "상당한 수"의 회원국에서 나와야 하며, 이는 회원국의 약 4분의 1이 되어야 하고, 해당 회원국 시민 중 최소 1/500이 이니셔티브를 지지해야 할 것으로 보인다.

조약은 이니셔티브 권리가 청원 권리와 혼동되어서는 안 된다는 점을 명확히 한다. 청원은 일반적으로 유럽법 위반으로 인식되는 것에 초점을 맞춘 시정 방법인 반면, 이니셔티브는 새로운 입법을 위한 풀뿌리 제안이다. 2013년 현재 진행 중인 유럽 시민 이니셔티브의 주제는 예시로 "인간의 권리로서의 물과 위생"(수도 민영화 반대), "시속 30km - 거리를 살기 좋게 만들기!"(교통 정온화 in towns), "무조건적 기본 소득", "유럽에서 생태학적 살해(Ecocide) 종식" 등이 있다.[18]

3. 5. 그 외 국가

브라질에서는 대중 발안이 국회로 보내지기 위해 두 가지 조건을 충족해야 한다. 첫째, 전국 등록 유권자의 최소 1% 이상이 서명해야 한다. 둘째, 27개 연방 단위(26개 주와 연방 지구) 중 최소 5개 이상에서 각 0.3% 이상의 투표권을 가진 사람들의 서명을 받아야 한다.[6] 이 조건을 모두 충족하면 국회는 해당 발안을 논의하고 투표에 부쳐야 한다.

캐나다 브리티시 컬럼비아주는 소환 및 발안법으로 알려진 시민 발안법을 가지고 있다.[6] 이 법안은 1991년 10월 국민투표에서 83% 이상의 유권자 지지를 얻어 신민당 정부에 의해 시행되었다. 1995년 시행 이후, 법률 채택 또는 국민투표 실시를 정부에 강요하려는 시도가 최소 14건 있었지만, 단 한 건만 성공했다.[7] 브리티시 컬럼비아 전역의 각 선거구에서 등록 유권자의 10% 서명을 확보한 것은 단 한 건으로, 2011년 9월 통합 판매세 폐지에 대한 국민투표를 실시하게 했다.[8]

우루과이에서는 "국민 발의"를 통해 선거권자는 국회에 법안을 제출하거나, 국민투표에 부쳐질 헌법 개정안, 지방 정부에 법안을 제출할 수 있다. 공화국 헌법 제79조에 따르면, 투표 등록 유권자의 25%가 지지하면 법안을 국회에 제출할 수 있다.[11] 헌법 개정은 제331조에 따라 전국 민사 등록부에 등록된 시민 10%의 서명을 받아 개정 법안을 국회 의장에게 제출하고, 다음 선거에서 전국적인 국민투표에 부칠 수 있다.[12] 지방 자치 단체 수준에서는 제305조에 따라 법률로 결정된 관할 구역에 등록된 주민 15%가 지방 행정 기관에 발의할 권리를 갖는다.[13]

필리핀 헌법 개정 국민 발안은 1987년 필리핀 헌법 제XVII조 2항에 명시되어 있다. 등록 유권자 총수의 12% 이상이 청원하고, 각 입법 지구에서 등록 유권자의 최소 3%가 대표되면 국민 발안을 통해 헌법 수정안을 제안할 수 있다. 이 수정안은 헌법 비준 후 5년 이내에는 허용되지 않으며, 그 이후에는 5년에 한 번 이상 가능하다. 이 조항은 공화국 법률 6735호(발안 및 국민투표법)에 의해 보호받는다.[14]

핀란드 시민은 2012년 3월 1일부터 선거권이 있으면 시민 발의(핀란드어: ''kansalaisaloite'', 스웨덴어: ''medborgarinitiativ'')를 핀란드 의회에 제출할 수 있다. 발의는 최소 5명의 시민이 발기하고, 새로운 법률 제안 또는 관련 정부 부서의 법률 초안 작성을 요구하는 동의안과 이유를 제시해야 한다. 발의는 둘 이상의 입법 문제를 포함할 수 없다. 제안된 발의는 핀란드 법무부 관리 웹사이트에 게시되어 전자 서명 또는 종이 서명이 가능하다. 6개월 내에 5만 명의 시민 서명을 얻으면 핀란드 의회에 회부되어 심의를 받는다.

프랑스에서는 2003년 3월 28일, 프랑스 헌법 제72-1조('지역 발의 국민투표', ''référendum d'initiative locale'')에 제한적이고 간접적인 형태의 지역 발의가 분권화 개혁의 일환으로 추가되었다. 시민은 지역 의회 회의 안건에 제안을 추가할 수 있지만, 국민 투표 실시 여부는 지역 의회가 결정한다. 시민 발의 국민투표는 노란 조끼 운동에 의해 제안되었다. 시민들은 "공유 발의 국민투표"(Référendum d'Initiative Partagée)를 통해 의회에 법안을 제출하고, 185명 의원 요건과 투표 인구 10% 서명을 충족하면 국민 투표를 요청할 수 있다.

독일 연방주는 모두 발안권을 가지지만,[25] 독일 연방 차원에서는 헌법에 명시된 시민 발안 제도가 없다.

아일랜드 아일랜드 헌법은 1937년 제정 이후 발안 조항이 없다.[33] 2012년부터 오이어흐타스(의회)는 국민 청원을 받는 합동 위원회를 두고 있다.[26]

폴란드 국민 입법 발의는 헌법상 권리이며, 1997년 폴란드 헌법 제118조 2항에 명시되어 있다. 폴란드 의회 하원인 Sejm에 투표권을 가진 최소 100,000명의 시민 단체가 입법 발의권을 가진다. 자세한 절차는 1999년 6월 24일 법률에 정의되어 있다.

루마니아 헌법 제74조에 따르면,[41] 최소 10만 명 이상의 선거권을 가진 시민이 루마니아 전체 주(county)의 4분의 1 이상에 거주하고, 각 주마다 최소 5,000명의 서명을 받아 시민 발안을 제출할 수 있다.

영국에는 국민 발안에 따른 국민투표 의무 실시 제도는 없지만, 국민 온라인 청원 개설 및 위원회 검토 시스템이 있다. 10,000명 서명 청원은 정부 답변, 100,000명 서명 청원은 하원 토론 개최 여부를 고려해야 한다.

뉴질랜드 시민 발의 투표는 시민 발안 국민투표라고 불린다. 찬성자들이 12개월 내에 등록 유권자 10% 서명을 받아 의회에 청원서를 제출하면 모든 사안에 대한 구속력 없는 국민투표가 가능하다.

4. 비판 및 논란

(주어진 원본 소스가 없으므로, 출력할 내용이 없습니다.)

4. 1. 아일랜드 자유국

1922년 아일랜드 자유국 헌법은 발안제를 도입하였다. 5만 명 이상의 유권자가 법률 변경을 요구하면 오이어흐타스는 이를 제정해야 했고, 그렇지 않을 경우 7만 5천 명의 유권자가 국민투표를 청원할 수 있었다.[32][33] 그러나 공화주의자들이 이를 이용하여 잉글랜드 국왕에 대한 충성의 맹세(Oath of Allegiance) 폐지를 선동함에 따라 폐지되었다.[33]

최대 야당이었던 피아나 페일은 1927년에 충성 서약 폐지를 목표로 발안제를 발동하려 시도했다. 1928년 5월까지 피아나 페일은 9만 6천 개의 서명을 확보했다고 주장하며, 청원을 다일 (하원)에 제출하려고 했다. 이 안건은 다일 의회 절차 위원회가 청원 처리 방법을 정의할 수 있도록 연기되었으나,[34] 위원회가 소집되기 전에 쿠만 나 가엘 정부는 헌법 제48조를 삭제하는 수정안을 통과시켰다.[35][36][37][38]

4. 2. 폴란드

2022년 10월, 연합 폴란드는 폴란드의 신성 모독법 강화를 위한 국민 입법 발의를 의회에 제출했으며, 필요한 100,000명보다 많은 400,000명에 가까운 서명을 받았다.[39][40] 이는 표현의 자유 침해 논란을 야기할 수 있다.

참조

[1] 웹사이트 Initiative, Referendum and Recall http://www.ncsl.org/[...] NCSL.org
[2] 간행물 The Future of 'direct Democracy' in Arizona: Petition Circulators, Election Officials and the Law https://prism.lib.as[...] Morrison Institute for Public Policy 2014
[3] 논문 Money, agenda setting, and direct democracy https://heinonline.o[...] Tex. L. Rev. 1998
[4] 논문 Signature Gathering in the Initiative Process: How Democratic Is It? https://core.ac.uk/d[...] Mont. L. Rev. 2003
[5] 웹사이트 Agenda (setting) initiative - Navigator https://www.direct-d[...] 2021-04-14
[6] 웹사이트 Table of Contents - Recall and Initiative Act http://www.bclaws.ca[...] Bclaws.ca 2012-09-14
[7] 웹사이트 Summary of Initiative Petitions https://www.election[...] Elections BC 2023-04-13
[8] 웹사이트 Initiative | Elections BC http://www.elections[...] Elections.bc.ca 2012-09-14
[9] 웹사이트 State by state listing of where initiatives and referendums are used https://web.archive.[...] Iandrinstitute.org 2011-01-31
[10] 문서 United States Constitution, Article I, Section I
[11] 웹사이트 Constitución de la República Oriental del Uruguay, Artículo 79 https://www.impo.com[...] 2024-12-17
[12] 웹사이트 Plebiscitos en Uruguay: ¿Qué son y cómo se llevan adelante? https://www.telenoch[...] 2024-12-17
[13] 웹사이트 Constitución de la República Oriental del Uruguay, Artículo 305 https://www.impo.com[...] 2024-12-17
[14] 웹사이트 Philippine Laws, Statutes And Codes - Chan Robles Virtual Law Library http://www.chanroble[...] Chanrobles.com 2012-09-14
[15] 웹사이트 EU Bookshop - Not found! https://archive.toda[...] 2022-02-02
[16] 웹사이트 Texts adopted - Thursday, 7 May 2009 - Implementation of the citizens' initiative - P6_TA-PROV(2009)0389 http://www.europarl.[...] Europarl.europa.eu 2012-09-14
[17] 웹사이트 Parliament : Petitions http://www.europarl.[...] Europarl.europa.eu 2012-09-14
[18] 웹사이트 Open initiatives http://ec.europa.eu/[...] European Citizens' Initiative official register of The European Commission 2013-09-05
[19] 웹사이트 European Citizens' Initiative on the European Commission's web http://ec.europa.eu/[...] Ec.europa.eu 2012-09-14
[20] 웹사이트 European Citizens' Initiative on the initiator's web http://www.citizens-[...]
[21] 문서 Same-sex marriage in Finland
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[23] 웹사이트 Citizens' initiatives in Finland https://web.archive.[...] Ministry of Justice of Finland 2013-03-20
[24] 웹사이트 The Constitution of Finland http://www.finlex.fi[...] Ministry of Justice of Finland 2013-03-20
[25] 웹사이트 Volksbegehrensbericht 2019 https://www.mehr-dem[...] Mehr Demokratie 2021-05-29
[26] 뉴스 How does the new public petitions system work? http://www.thejourna[...] TheJournal.ie 2016-12-19
[27] 웹사이트 Written Answer No.225: Constitutional Convention Recommendations http://oireachtasdeb[...] Oireachtas 2015-10-30
[28] 웹사이트 Joint Committee on Public Petitions http://www.oireachta[...] Oireachtas 2016-12-19
[29] 웹사이트 Public petitions http://www.citizensi[...] Citizens Information Board 2016-12-19
[30] 문서 Constitutional Convention 2013; §2 Question 9
[31] 문서 Constitutional Convention 2013; §2 Question 10
[32] 웹사이트 Constitution of the Irish Free State (Saorstát Eireann) Act, 1922, Schedule 1 http://www.irishstat[...] 2016-12-19
[33] 문서 Constitutional Convention 2013; §5.3.2 "Background"
[34] 문서 Dáil Éireann debates (1928) Vol.28 http://oireachtasdeb[...]
[35] 웹사이트 Constitution (Amendment No. 10) Bill, 1928—Second Stage http://oireachtasdeb[...] 2016-12-19
[36] 서적 The Origins of the Irish Constitution, 1928-1941 Royal Irish Academy
[37] 서적 The Irish Free State - Its Government and Politics Read 2007
[38] 웹사이트 Constitution (Amendment No. 10) Act 1928 http://www.irishstat[...] 1928-07-12
[39] 웹사이트 "Insulting or ridiculing church" to be jailable crime under bill supported by Polish justice minister https://notesfrompol[...] 2022-10-07
[40] 웹사이트 Blasphemy law Poland may be toughened https://cne.news/art[...]
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[42] 웹사이트 CONSTITUTIA ROMANIEI http://www.cdep.ro/p[...] 2018-07-31
[43] 웹사이트 CONSTITUTIA ROMANIEI http://www.cdep.ro/p[...] 2018-07-31
[44] Webarchive Eidgenössische Volksinitiative http://www.bk.admin.[...] 2013-08-20
[45] 웹사이트 Find out more about e-petitions https://www.parliame[...] 2019-12-16
[46] 뉴스 Brexit debate: Do petitions ever work? https://www.bbc.com/[...] 2019-03-26
[47] 문서 発案 - デジタル大辞林、大辞林 第三版、 http://dic.search.ya[...]


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