국민주권
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1. 개요
국민주권은 국가의 권력이 국민에게 있다는 원칙으로, 고대 그리스 민주주의에서 그 기원을 찾을 수 있다. 근대적 의미의 국민주권은 사회계약론을 통해 발전했으며, 홉스, 로크, 루소 등의 사상가들이 이론적 토대를 마련했다. 국민주권은 공화주의와 인민독재의 이론적 기반이 되지만, 법적인 국민주권이 반드시 실질적인 민주주의를 의미하는 것은 아니며, 대부분의 현대적 정의는 민주주의를 국민주권의 필요조건으로 제시한다. 역사적으로 국민주권은 프랑스 혁명, 미국 독립 혁명 등에서 중요한 역할을 했으며, 현재 다양한 국가의 헌법에 반영되어 있다. 국민주권은 국민주권론과 인민주권론으로 나뉘며, 현대 국가들은 이 두 개념을 절충하여 정치 제도를 운영한다.
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- 장자크 루소 - 일반 의지
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| 국민주권 | |
|---|---|
| 기본 정보 | |
| 개념 | 국민이 국가의 주권(최고 권력)을 갖는다는 정치 철학 및 원칙 |
| 핵심 내용 | 국가 권력의 정당성은 국민으로부터 나온다는 사상 |
| 관련 개념 | 국민주권, 민주주의 |
| 역사 | |
| 기원 | 근대 계몽주의 시대의 사회계약설에서 유래 |
| 주요 사상가 | 장자크 루소, 존 로크, 토머스 홉스 |
| 미국 독립 혁명 | 미국 독립 선언에 반영 |
| 프랑스 혁명 | 프랑스 인권 선언에 반영 |
| 현대적 발전 | 현대 민주주의 국가들의 핵심 원칙으로 자리 잡음 |
| 핵심 원칙 | |
| 주권의 주체 | 국가 권력의 정당한 원천은 국민 |
| 권력 위임 | 국민이 선출한 대표자를 통해 국가 권력을 행사 |
| 권력 제한 | 국민의 권리를 보호하기 위해 국가 권력은 제한되어야 함 |
| 국민의 권리 | 자유권, 평등권, 참정권 등 |
| 구현 방식 | |
| 대표 민주주의 | 국민이 선출한 대표를 통해 정치적 의사결정에 참여 |
| 직접 민주주의 | 국민이 직접 정치적 의사결정에 참여 (예: 국민 투표) |
| 참여 민주주의 | 시민 참여를 통해 정치적 의사결정에 영향력을 행사 |
| 비판 및 도전 | |
| 대의 민주주의의 한계 | 대표자들이 국민의 의사를 제대로 반영하지 못할 가능성 |
| 포퓰리즘 | 대중의 인기만을 추구하는 정치 운동 |
| 소외 계층 | 정치적 의사결정 과정에서 소외되는 계층 발생 |
| 권위주의 | 국가 권력이 국민의 의사를 무시하는 현상 |
| 국가별 적용 사례 | |
| 미국 | 미국 헌법에서 국민 주권 원칙 강조 |
| 프랑스 | 프랑스 혁명 이후 국민 주권 원칙 확립 |
| 대한민국 | 대한민국 헌법에서 국민 주권 원칙 명시 |
| 관련 법률 | |
| 대한민국 헌법 | 제1조 2항에 "대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다"라고 명시 |
| 미국 헌법 | 다양한 수정 조항에서 국민의 권리를 보장 |
| 프랑스 인권 선언 | 국민 주권과 관련된 조항들 포함 |
| 기타 | |
| 로마자 표기 | Gukmin ju-gwon |
2. 역사
국민주권 사상의 기원은 고대 그리스의 민주 정치에서 찾을 수 있다. 3세기 로마의 도미티우스 울피아누스는 "황제가 선포한 것은 무엇이든 법의 효력이 있다. 사람들은 그들 자신의 권위와 권력을 황제에게 주었다."고 언급했다. 이는 황제 권력의 기반이 국민에게 있음을 시사하며, 국민주권 개념의 초기 형태로 해석될 수 있다.[3] 이 내용은 6세기 학설휘찬에 인용되었다.
1320년 아브로스 선언에서 스코틀랜드 왕 로버트 1세는 잉글랜드의 지배 시도에 저항하기 위해 독재적 지위를 유지하고, 스코틀랜드 독립을 지키지 못할 경우 다른 왕을 선출할 수 있음을 명시했다. 당시 왕권신수설이 널리 퍼져 있었음에도 불구하고, 귀족이 왕을 선출했지만, 이는 국민주권을 제안한 것으로 평가받는다.[25]
17세기 중반부터 18세기 중반, 토마스 홉스, 존 로크, 장자크 루소로 대표되는 사회계약 학파에서 국민주권 개념이 발전했다. 이들은 사회계약설을 통해 지배와 법의 정당성이 피지배층의 합의에서 나온다고 주장했으며, 이는 모든 민주주의의 기본 원리가 되었다.
18세기 미국 벤저민 프랭클린은 "자유 정부에서 집권자는 종이며 인민이 집권자의 주가 되고 권력을 가진다"고 말하며 국민주권의 중요성을 강조했다.[26]
공화국과 인기 군주제는 이론적으로 국민주권에 기반한다. 그러나 법적인 국민주권 개념이 반드시 효과적이고 기능하는 민주주의를 의미하는 것은 아니다. 어떤 정당이나 심지어 개인 독재자가 국민의 의지를 대변한다고 주장하고 그 이름으로 통치할 수도 있기 때문이다. 대부분의 현대적 정의는 민주주의를 국민주권의 필요조건으로 제시한다.
아이보어 제닝스 판사는 정부가 국민의 동의로 만들어진다는 개념을 "우스꽝스럽다"고 비판하며, "누군가가 누가 국민인지 결정하기 전까지는 국민이 결정할 수 없다"고 말했다.[4]
2. 1. 사회계약론과 국민주권
토마스 홉스, 존 로크, 장자크 루소는 사회계약론을 통해 국민주권의 이론적 토대를 마련했다.[3] 사회계약론은 개인이 자발적으로 권리의 일부를 포기하고 정부를 구성하여 사회 질서를 유지한다는 사상이다. 루소는 '일반 의지' 개념을 강조하며 국민 주권의 중요성을 역설했다.[3]홉스, 로크, 루소는 개인이 사회 계약을 맺어 자발적으로 자연 상태의 자유 일부를 포기하고, 타인의 자유에 내재된 위험으로부터 보호를 받는다고 주장했다.[3] 인간 본성에 대한 관점(홉스는 폭력과 약탈, 루소는 협력과 친절)과 관계없이, 정당한 사회 질서는 시민들 간의 자유와 의무가 동등할 때만 나타난다는 점에서 이들은 국민주권 개념으로 연결된다.[3]
2. 2. 살라망카 학파의 영향
살라망카 학파는 왕권신수설 이론가들과 로크처럼 주권이 원래 하느님으로부터 나온다고 보았다. 그러나 신권 사상가들과 달리 로크와 마찬가지로, 주권이 하느님으로부터 모든 사람에게 동등하게 전달되며 군주에게만 전달되는 것은 아니라고 보았다.[3] 이는 국민주권 사상의 발전에 영향을 미쳤다.3. 국민주권과 인민주권
국민주권은 국민 전체의 의사를 대표하는 대표자를 통해 권력을 행사하는 것으로, 대의제를 강조한다. 반면 인민주권은 국민 개개인의 의사를 중시하며, 직접민주주의를 지향한다.[25] 프랑스 혁명 이후, 주권의 소재를 놓고 국민주권론과 인민주권론 사이의 논쟁이 계속되었으며, 오늘날 대부분의 국가들은 이 두 가지 개념을 절충하여 정치 제도를 구축하고 있다.
장자크 루소에 의해 제창된 인민주권론(popular sovereignty영어)은 각각의 사람(인민)에게 주권이 귀속되므로 능력과 재산에 상관없이 정치적 주체로서 참여할 수 있다고 주장한다.[26] 인민주권에서는 직접민주주의가 요구되지만, 기술적인 어려움 때문에 의회를 두고 있다고 이해된다.
국민주권론(national sovereignty영어)은 국민이라는 추상적인 하나의 덩어리에 주권이 속한다고 주장한다. 따라서 국민이 선거에서 선출한 대표자들에 의해 대의제의 형태로 국가의 구체적 제도와 공권력 행사가 이루어진다고 보았다.
"인민"과 "국민"은 프랑스어 표기로 'peuple'(프랑스어: peuple, 푸플)과 'nation'(프랑스어: nation, 나시옹)(영어로는 people과 nation)이라는 대립적인 개념으로 도식화되기도 한다. 인민주권론은 프랑스 혁명 시에 사회주의와 결합하여, 사회주의의 실현, 유지를 위한 수단으로 자리매김되었다.
4. 국가별 국민주권
여기서 말하는 “주권”이란 국정 즉, 국가 정치의 모습을 궁극적으로 결정하는 것을 의미한다. 이는 권위적이면서도 권력적인데, 최고 권위이자 최종 권력이라는 것이 정설이다. “국민주권”은 역사적이고 다의적인 개념이며, 시대와 논자에 따라 내용이 다르게 나타나는 개념이다. “주권재민” 또는 “인민주권”이라고도 한다.
국민주권은 일본국 헌법에서 평화주의, 기본적 인권의 존중과 함께 3대 원칙 중 하나로 여겨진다. 이 헌법에서 국민주권은 개인주의와 인권 사상의 원리에 기반을 둔다고 명시되어 있다. 협의의 국민주권과 인민주권이라는 두 가지 개념으로 분류되기도 하는데, 의회를 긍정하는 개념은 협의의 국민주권이다. 일본국 헌법 전문의 서두에서도 대의민주주의, 의회제 민주주의를 표명하고 있다.
미야자와 토시요시는 일본국 헌법의 '국민주권'을 인민주권으로 파악하고, 메이지 헌법의 천황주권(미야자와는 이것을 "신칙주의"라고 부른다)에서 일본국 헌법의 인민 주권으로 이행했다고 설명한다. '국민주권'은 군주제와 양립 가능하지만, '인민주권'으로 파악하면 천황제는 이질적인 존재가 되며, 이를 폐지할 수 있다는 주장이 나오게 되었다.[16]
국민주권 하에서는 주권은 국민에게 있으며, 국민은 선거를 통해 대표 기관인 의회 또는 국민투표 등을 통해 주권을 행사한다. 그 책임 또한 국민에게 돌아간다.
일반적으로 헌법학이나 국가학에서는 국가에 있어서 주권의 존재를 명확하게 할 필요가 없다고 말해진다. 주권 개념 자체가 16세기 장 보댕이라는 학자가 절대주의(유럽사)를 정당화하기 위해 발안한 것이며, 권력을 제한하는 정치의 입헌주의와는 상용할 수 없다고 여겨지기 때문이다.
4. 1. 대한민국의 국민주권
대한민국 헌법은 국민주권 원리를 명시하고 있으며, 모든 권력은 국민으로부터 나온다는 것을 천명한다. 대한민국의 국민주권 원리는 국가 공동체의 객관적 이익과 가치에 대한 최종 결정권이 국민에게 있다는 것을 의미한다. 국민주권이 실현되려면 국민의 자유와 권리가 실질적으로 보장되어야 한다. 특히, 정치적 기본권과 표현의 자유는 국민주권의 현실적인 행사를 위해 매우 중요하다.국민주권은 이론적으로는 국민 스스로가 직접 행사하는 것이 맞다. 그러나 현실적으로는 어렵기 때문에 국민이 대표자를 통해 주권을 행사하는 것이 일반적이다. 국민주권은 모든 권력의 원천이 국민에게 있다는 민주주의 원리와 밀접하게 관련되어 있다. 민주주의는 국민주권을 실현하는 원리이며, 국가는 민주주의 원리에 의해 성립, 유지, 작동된다.
4. 2. 미국의 국민주권
미국 독립 혁명은 미국에서 국민주권이 유럽에서 다루어지던 것과 다른 방식으로 다루어지게 된 중요한 계기였다. 독립 혁명을 통해 미국인들은 조지 3세에게 있던 주권을 인민들로 이뤄진 집단적 주권으로 대체했다.[29] 따라서 미국 혁명가들은 정도의 차이는 있을지언정 정부가 국민주권에 의해 이뤄져야 적법한 정부라는 점에는 동의하고 있었다.[29] 이러한 생각은 17세기와 18세기 영국에서 비롯된 것이었다.[30]정치학자 도널드 럿츠는 국민주권이 국민에게 최고의 권력을 부여하며, 이는 다양한 방식으로 표현될 수 있다고 설명한다. 국민들이 직접 법을 만들 수도 있고, 대표를 통해 대리할 수도 있다. 국민주권은 국가 형태의 다양한 가능성을 포함하며, 국민의 합의를 전제로 한다.[28]
남북 전쟁이 시작되기 수십 년 전부터 국민주권 개념은 미국의 준주들이 노예제를 실시할 것인지의 여부를 판단하기 위해 그 주의 주민들이 직접 판단해야 한다는 개념으로 사용되었다. 이런 개념은 루이스 카스나 스티븐 더글라스와 같은 정치인이 생각해냈다. 더글러스는 1854년 캔자스-네브래스카 법에 인민 주권론을 적용했다.
이 법은 미주리 타협을 폐기하여 노예제 확장에 큰 영향을 주었다. 이는 "블리딩 캔자스"로 알려진 격렬한 주 차원의 내전으로 이어졌다. 에이브러햄 링컨은 1858년 링컨-더글러스 논쟁에서 인민 주권론을 비판했다.[8]
미국 헌법 자체에는 국민주권이라는 용어가 없다. 하지만 주 헌법에 국민이 권력의 원천임을 명시하고 있거나, 미국 연방 대법원 판결에서 자주 언급되어 비명시적으로 인정되고 있다.[12]
미국 연방 대법원의 초기 판결인 Chisholm v. Georgia 사건에서 존 제이 대법원장은 다음과 같이 말했다.[13]
> 국가 또는 국가의 주권이란 통치할 권리이다. 국민 또는 국가의 주권이란 한 사람 또는 거주하는 사람들이다. 유럽에서는 주권이 국왕에게 주어져 있다. 여기(미국)에서는 국민(the people)에게 있다. 유럽에서는 주권이 실제로 정부를 운영하게 한다. 여기서는 결코 단일한 사람이나 사물에 존재하지 않는다. 우리 주지사들은 국민의 대리인이며, 국민과 주지사들의 관계는 국왕과 섭정의 관계를 대신하는 것에 불과하다.
다른 대법원 판례인 Yick Wo v. Hopkins 사건에서 대법원장 매튜스는 다음과 같이 기술하고 있다.[14]
> 우리가 정부 기관의 이론과 성격, 그리고 그 기반이 되는 원리를 생각하고, 그 발전의 역사를 살펴볼 때, 사적이고 독단적인 힘이 작용할 여지를 남기는 것을 의미하지 않는다는 결론을 내릴 수밖에 없다. 주권 자체는 물론 법을 따르지 않는다. 주권은 법의 제정자이자 근원이다. 그러나 우리의 시스템에서는 권력으로서의 주권(sovereign powers)은 정부 관리들에게 주어지지만, 주권 자체(sovereign itself)는 국민에게 있다. 그리고 정부의 존재 이유는 주권 자체에 있으며, 정부의 행동은 주권 자체에 의해 좌우된다. 그리고 법은 권력을 정의하고 제한한다.
5. 군주주권과 국민주권
현대 국가들은 대부분 국민주권을 채택하고 있지만, 군주주권의 개념은 여전히 존재한다. 원래 주권(sovereignty)이란 단어는 최고권력자 1인의 최고통치권, 즉 군주주권을 의미했으며, 국민주권이 널리 채택된 현재에도 여전히 그러한 의미로 사용되고 있다.
최고권력자는 주권면제라는 특권을 갖는다. 국민주권이라고 해서 모든 국민이 이 특권을 누리는 것은 아니며, 오직 최고권력자 1인만이 주권면제 특권을 누린다.
또한 대권, 통치행위는 국민이 행사할 수 없고, 오로지 최고권력자 1인만이 행사하며, 사법심사의 대상이 되지 않는다. 대권 중 하나인 군통수권은 최고사령관인 국가원수 1인만이 독점 행사하며, 국민주권이라고 해서 국민이 군사 작전을 지시할 수 있는 것은 아니다. 장교 임명권과 작전통제권은 어느 나라에서나 국가원수 1인만이 독점한다.[25]
국민주권의 정의는 오해하면 안 된다. 군주주권 시대와 마찬가지로 국민주권 시대에도 군통수권은 국가원수 혼자만이 독점하며, 이는 어느 나라에서나 동일하다.
6. 일본의 국민주권
메이지 헌법은 프로이센 헌법을 모델로 했지만, 천황의 권한을 제한하고 의회 권한을 중시했다. 그러나 호적팔속(穂積八束)은 서양의 "주권" 개념을 메이지 헌법에 적용해 천황을 절대 군주처럼 해석했다. 이는 이토 히로부미(伊藤博文)의 견해와 달랐고, 큰 사회적 영향력은 없었지만, 천황기관설사건(天皇機関説事件) 등이 일어나면서 메이지 헌법의 입헌주의 정신은 점차 사라지고 군부가 권력을 장악했다.
메이지 헌법 하에서 천황주권(天皇主権)을 주장한 학자는 소수였고, 주류는 미노베 타츠키치(美濃部達吉)의 국가법인설(国家法人説)이었다. 그럼에도 전후에는 메이지 헌법의 기본 원리가 천황 주권이었다는 이해가 퍼졌는데, 이는 강좌파(講座派) 이데올로기의 영향이라고 한다.
전후 일본에서는 일본국헌법전문(日本国憲法前文)과 일본국헌법 제1조(日本国憲法第1条)에서 국민 주권을 규정하고 있다. 일본 학계에서는 평화주의(平和主義), 기본적 인권(人権) 존중과 함께 3대 원칙 중 하나로 여긴다. 이 헌법에서 국민 주권은 개인주의(個人主義)와 인권 사상에 기초한다.
미야자와 토시요시(宮澤俊義)는 일본국헌법의 국민 주권을 인민 주권으로 파악하고, 메이지 헌법의 천황 주권에서 일본국헌법의 인민 주권으로 이행했다고 설명한다. 국민 주권은 군주제와 양립할 수 있지만, 인민 주권으로 보면 천황제는 이질적인 존재가 되어 폐지 주장이 나올 수 있다.
국민 주권 하에서 주권(主権)은 국민(国民)에게 있으며, 국민은 선거(選挙)나 국민투표(国民投票) 등을 통해 주권을 행사한다. 그 책임 또한 국민에게 돌아간다.
일반적으로 헌법학이나 국가학에서는 국가 주권의 존재를 명확히 할 필요가 없다고 한다. 주권 개념 자체가 절대주의(유럽사)(絶対主義 (ヨーロッパ史))를 정당화하기 위해 장 보댕(ジャン・ボダン)이 발안한 것으로, 권력을 제한하는 입헌주의(立憲主義)와는 맞지 않다고 여겨지기 때문이다.
6. 1. 일본에서의 국민주권 논쟁
일본국 헌법 제43조[20]에는 명문상으로 자유위임을 원칙으로 하는 대의제를 채택하고, 예외적으로 헌법 개정 국민투표(96조), 최고재판소 재판관 국민심사(79조) 등에서 국민투표 제도를 채택하고 있다. 그러나 명문에 규정된 것 외에 국민투표 제도를 법률로 제정할 수 있는지에 대해서는 해석상 논쟁이 있다.“국회는 유일한 입법기관이다”(41조)라고 규정되어 있어, 투표 결과에 국회가 구속되는 국민투표 제도는 위헌이라는 점에는 거의 이견이 없다. 그러나 그 결과를 국회가 참고하는 수준의 자문적 국민투표 제도는 헌법에 위배되지 않는가가 문제된다.
나시오네 주권론에 따르면, 자유위임·대의제에 반하기 때문에 이러한 제도를 제정하는 것은 헌법에 위반된다고 해석되지만,[21], 푸플 주권론에 따르면 허용될 뿐만 아니라 반대의제의 요구라고 해석된다.[21]
국제정치학자인 시노다 히데아키는 일본국헌법 전문에 “본래 국정은 국민의 엄숙한 신탁에 의한 것이며, 그 권위는 국민에게서 유래하고 그 권력은 국민의 대표자가 이를 행사하며, 그 복리는 국민이 이를 향유한다. 이것은 인류 보편의 원리이며, 이 헌법은 이러한 원리에 기초한 것이다”라고 명시되어 있으며, 아시베 신키의 『헌법』에서는 이 문장을 통해 국민주권을 표명하고 있다고 한다. 그러나 일본의 헌법학에서는 주권을 전통적인 독일 국법학의 영향으로 이해하고 있으며, 전후에는 히구치 요이치의 프랑스 혁명 이후의 헌법론의 영향으로 헌법을 해석해 왔다고 한다. 이러한 독일·프랑스식 국민주권론은 장 자크 루소의 사회계약설에 기반하지만, 일본국헌법의 해당 문장에서 볼 수 있는 “신탁”에 나타난 국민주권은 존 로크와 토머스 제퍼슨 등을 대표로 하는 영미식 사회계약설이며, 일본 헌법학의 통설은 애초의 해석 태도부터 잘못되었다고 지적한다.
7. 영국의 의회주권
영국은 입헌군주국이며, 주권은 "의회에 있는 국왕 또는 여왕"(King/Queen in Parliament)에게 있다고 여겨지며 "의회주권 또는 국회주권"(Parliamentary Sovereignty)이라고 불린다. 이는 법학자 앨버트 벤 다이시(Albert Venn Dicey)의 저서(『헌법개론』1885년)에 따라 다이시 전통이라고 불린다. 다이시는 영국의 정치 체계는 "의회에 있는 국왕 주권", "법의 지배", "헌법 관습"에 있다고 하였고, 국왕은 존엄을 대표하며, 실제 작용은 상원과 하원 양원이 수행한다. 행정권은 하원에 통합되어 있지만, 최고재판소는 상원에 속해 있다.[22] 따라서 "법의 지배"를 따른다. 그러나 유럽인권재판소의 강제력을 가진 유럽인권조약에 가입하고 있기 때문에, EU를 탈퇴하지 않는 한, 이 조약에 규정된 인권은 의회주권에 우월하다.
영국은 "인민주권 또는 국민주권"을 채택하는 것은 아니지만, "헌법 관습"을 통해 "정치적 주권"은 시민에게 있다고 여겨진다. "헌법 관습"은 재판 규범은 아니지만, 단순한 정치 관례나 관행과는 달리, 정치가에게 맡겨진 행동 규범이며, 군주와 정치가를 구속한다. 헌법 관습 위반이 있을 때, 시민은 하원 의원 선거를 통해 정치적 실권을 행사하는 것이다.[23]
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