대한민국의 공공기관
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1. 개요
대한민국의 공공기관은 1973년 정부투자기관관리법 제정으로 법제화가 시작되었으며, 이후 여러 차례 법률 개정을 거쳐 현재의 공공기관 운영에 관한 법률에 따라 관리된다. 공공기관은 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로 구분되며, 기획재정부 장관이 지정, 해제, 구분을 변경한다. 공공기관은 경영 투명성 및 효율성 제고를 위해 경영 공시, 회계 감사, 중장기 재무 관리 계획 수립 등을 시행하며, 수도권 과밀 해소를 위해 지방 이전을 추진했다. 그러나 낙하산 인사, 채용 비리, 방만 경영 등의 문제로 비판을 받기도 한다.
대한민국의 공공기관 관련 법제화는 1973년 「정부투자기관관리법」 제정으로 시작되었다. 이전에도 공공기관은 존재했지만, 이 법을 통해 처음으로 통합된 법적 테두리 안에서 규정되기 시작했다. 당시 정부투자기관은 정부가 자본금의 50% 이상을 출자한 기업체로 한정되었으며, 시행령에서 22개 기관을 명시했다. 한국방송공사도 초기에는 정부투자기관에 포함되었으나, 1998년 11월 독립성과 자율성 보장을 위해 제외되었다.
공공기관은 중앙정부나 지방정부가 아닌 법인·단체·기관 중에서 기획재정부 장관이 지정한다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 다음의 경우에 한하여 공공기관으로 지정할 수 있다. 다만, 같은 법 제4조제2항에 의거하여 구성원 상호 간의 상호부조·복리증진·권익향상 또는 영업질서 유지 등을 목적으로 설립된 기관, 지방정부가 설립하고 그 운영에 관여하는 기관과 한국방송공사, 한국교육방송공사는 공공기관으로 지정할 수 없다.
2. 역사
1984년 「정부투자기관관리기본법」 제정으로 정부투자기관 범위가 변경되고 경영평가위원회가 구성되었다. 2004년에는 「정부산하기관관리기본법」 제정으로 정부산하기관을 체계적으로 관리하고 경영평가제도를 도입했다.
2007년 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제정으로 현재의 공공기관 분류 체계가 완성되었다. 이후 공공기관 경영 투명성, 재무 관리, 연구 자율성 강화를 위한 법 개정이 여러 차례 있었다.
2. 1. 초기 법제화 (1973년 ~ 1983년)
1973년 3월, 「정부투자기관관리법」 제정을 통해 공공기관의 법적 근거가 처음으로 마련되었다. 이전에도 공공기관은 존재했지만, 이 법을 통해 통합적인 법적 테두리 안에서 규정되기 시작했다. 당시 정부투자기관은 정부가 자본금의 50% 이상을 출자한 기업체로 한정되었으며, 시행령에서 22개 기관이 명시되었다. 한국방송공사(KBS)도 초기에는 정부투자기관에 포함되었으나, 1998년 11월 독립성과 자율성 보장을 위해 제외되었다.[1]
2. 2. 법률 개정 및 정부산하기관 관리 (1984년 ~ 2006년)
1984년 기존의 「정부투자기관관리법」을 폐지하고 「정부투자기관관리기본법」을 제정하여 정부투자기관의 범위를 정부가 납입자본금의 50% 이상을 출자한 기업체로 변경하였다. 또한, 책임경영체제 확립을 위해 투자기관의 자율적 운영을 보장하고, 경영평가를 위해 경제기획원 장관을 위원장으로 하는 정부투자기관경영평가위원회를 구성하였다.[1] 이때부터 정부투자기관을 대통령령에서 일일이 열거하는 방식에서 벗어나게 되었다.
2004년 4월에는 「정부산하기관관리기본법」을 제정하여 정부로부터 출연금·보조금 등을 받는 기관 또는 단체, 법령에 따라 직접 정부로부터 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받는 기관 또는 단체 중 일부[2]를 정부산하기관으로 분류하여 체계적으로 관리하고 경영평가제도를 도입하였다. 이를 통해 효율적인 운영과 책임경영체제를 도모하고자 하였다.
2. 3. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제정 및 이후 (2007년 ~ 현재)
2007년 1월, 기존의 「정부투자기관관리기본법」과 「정부산하기관관리기본법」이 폐지되고 「공공기관의 운영에 관한 법률」이 새롭게 제정되었다. 이 법률은 공공기관의 자율책임경영체제 확립을 통해 공공기관의 대국민 서비스 증진을 목표로 하며, 공공기관의 범위 설정, 유형 구분, 평가 및 감독 시스템 등 공공기관 운영에 필요한 사항을 규정하고 있다. 이를 통해 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로 분류되는 현재의 공공기관 분류 체계가 완성되었다.[1]
2009년 4월, 공공기관 경영 투명성 강화 및 경영 부실 시 인사/예산상 조치를 위해 경영공시 대상이 확대되었고, 허위 경영실적보고서 작성 시 인사/예산상 조치가 가능하게 되었으며, 공공기관 감사 결과의 국회 제출이 명문화되었다.
2010년 1월에는 회계감사 강화를 위해 회계감사인을 선임하여 결산서를 검토하도록 하였고, 경영실적의 효율적 평가를 위해 경영평가단 구성을 의무화하였다. 같은 해 5월, 자산 규모 2조원 이상인 공공기관은 중장기재무관리계획 수립을 의무화하여 국민 부담 증가와 민간 경제 위축이라는 부작용을 줄이고자 하였다.
2014년 1월, 중장기재무관리계획의 국회 제출을 의무화하여 국회 통제를 강화하였고, 2016년 9월에는 공공기관의 신규 투자 사업 및 자본 출자에 대한 예비타당성 조사를 실시하고, 임직원 청렴성 강화를 위해 뇌물죄 적용 시 공무원으로 의제하도록 하였다.
2018년 9월, 연구개발기관의 창의적 환경 조성을 위해 기타공공기관 중 일부를 연구개발 목적 기관 등으로 세분화하고, 임원 비위 행위에 대한 수사·감사, 직무 정지, 해임 등에 대한 감사 규정을 마련하는 법 개정안이 통과되었다. 이는 과학기술 분야 정부출연연구기관의 연구 자율성 확보를 위한 제도적 장치이다.[3]
3. 구분
하지만 공공기관의 범위는 법령의 성격상 제각각인 경우가 많다. 예를 들어 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」은 국회와 행정부 등 대한민국 정부 전체와 정부로부터 보조금을 받는 비영리법인 등까지도 포함하며, 「공공기록물 관리에 관한 법률」은 대한민국 정부를, 「국가균형발전 특별법」은 중앙행정기관과 그 소속기관을 포함한다. 이 문서는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 규정된 범위의 공공기관만을 다룬다.
「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따르면 공공기관은 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로 구분된다.[8]
3. 1. 공기업
「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따르면 공기업은 직원 정원이 50명 이상이고 자체 수입액(고유목적사업 수입액[4]·기타사업 수입액[5]·사업외 수입액[6]을 합한 금액)이 총 수입액[7]의 2분의 1 이상인 공공기관을 말한다. 공기업은 시장형 공기업과 준시장형 공기업으로 나뉜다.3. 2. 준정부기관
「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따르면 준정부기관은 직원 정원이 50명 이상이면서 공기업이 아닌 공공기관이다.[8] 준정부기관은 기금관리형 준정부기관과 위탁집행형 준정부기관으로 나뉜다.3. 3. 기타공공기관
「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따르면 공공기관은 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로 구분할 수 있다.[8] 이 중 기타공공기관은 공기업이나 준정부기관이 아닌 공공기관을 말한다.
4. 지정
기획재정부 장관은 지방정부나 중앙정부가 아닌 법인·단체·기관 중에서 공공기관을 지정한다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 공공기관으로 지정할 수 있으며, 같은 법 제4조제2항에 의거하여 구성원 상호 간의 상호부조·복리증진·권익향상 또는 영업질서 유지 등을 목적으로 설립된 기관, 지방정부가 설립하고 그 운영에 관여하는 기관, 한국방송공사, 한국교육방송공사는 공공기관으로 지정할 수 없다.
공공기관 지정 요건은 다음과 같다.[9]
- 「공공기관의 운영에 관한 법률」 외의 다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관
- 정부지원액이 총 수입액의 2분의 1을 초과하는 기관
- 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관
- 정부와 위의 어느 하나에 해당하는 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관
- 위의 어느 하나에 해당하는 기관이 단독으로 또는 두 개 이상의 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관
- 위의 어느 하나에 해당하는 기관이 설립하고, 정부 또는 설립 기관이 출연한 기관
회계 연도 개시 후 1개월 이내에 신규 지정, 지정 해제, 구분 변경을 하는 것이 원칙이다. 다만, 회계연도 중에 공공기관 지정 요건을 갖춘 기관이 신설된 경우 신규 지정이 가능하며, 민영화, 기관의 통합·폐지·분할, 관련 법령의 개정·폐지 등에 따라 지정 변경 사유가 생긴 경우 지정 해제나 구분 변경이 가능하다. 지정 권한은 기재부 장관에게 있으며, 지정 대상 기관의 업무를 관장하는 주무기관의 장과 협의 후 공공기관운영위원회의 심의와 의결을 거쳐 고시해야 한다.[9]
공공기관으로 지정되면 경영목표, 예산, 운영계획, 결산서, 인력 현황, 고객만족도, 직무수행실적, 이사회 회의록, 경영실적 평가 결과 등을 인터넷 홈페이지를 통해 공시해야 하며, 열람이나 복사 요구 시 이에 응해야 한다.[10] 주요 공시 사항은 별도로 표준화하여 통합 공시할 수도 있다.
5. 운영
공기업과 준정부기관은 정관에 목적, 명칭, 자본금, 주식, 임원 및 직원, 회계 등에 관한 사항을 반드시 기재해야 한다. 또한 이사회를 두어 경영목표, 예산, 운영계획, 결산, 사채 발행, 출자 및 출연, 정관 변경, 채무보증, 내규 제정 및 변경 등을 심의·의결한다.[11] 이사회는 기관장을 포함하여 15명 이내의 이사로 구성되며,[12] 「상법」 제393조의2에 따른 위원회를 둘 수 있다. 자산 규모가 2조원을 넘는 공기업은 감사위원회를 두어야 하며, 그 미만의 공기업과 준정부기관은 법률에 따라 감사위원회를 둘 수 있다.[13]
대한민국 정부는 공공기관의 책임경영체제 확립을 위해 자율적 운영을 보장할 의무를 진다.
5. 1. 임원
공기업과 준정부기관의 기관장 임기는 3년, 이사 및 감사의 임기는 2년이며, 경영 실적 및 직무 수행 실적 등을 바탕으로 1년 단위로 연임할 수 있다. 상임위원과 직원은 영리를 목적으로 하는 업무에 종사할 수 없지만,[14] 임명권자나 기관장의 허가를 받은 경우에는 비영리 목적의 업무를 겸할 수 있다.[15]기관장은 임기 중 달성해야 할 경영 목표 등이 포함된 계약안을 바탕으로 이사회와 협의하여 임명된다.[16]
공공기관의 임직원은 공무원이 아닌 경우에도 형법상 뇌물죄 적용에 있어서는 공무원으로 간주된다.
; 공기업
공기업의 임원은 기관장을 포함한 이사와 감사로 구성되며, 상임이사의 수는 이사 정수의 절반 미만이어야 한다. 단, 감사위원회를 설치하는 경우에는 감사를 별도로 두지 않는다.
기관장은 임원추천위원회가 복수로 추천하고 운영위원회의 의결을 거쳐 주무기관의 장이 제청하며, 대통령이 임명한다. 다만, 총 수입액이 1000억원 미만이거나 직원 정원이 500명 미만인 경우에는 주무기관의 장이 직접 임명한다. 상임이사는 기관장이 직접 임명하고, 비상임이사는 임원추천위원회가 복수로 추천하여 운영위원회의 의결을 거쳐 기획재정부 장관이 임명한다. 감사는 비상임이사와 같은 절차를 거친 후 기획재정부 장관의 제청으로 대통령이 임명한다.
; 준정부기관
준정부기관의 임원은 기관장을 포함한 이사와 감사로 구성되며, 이사는 상임이사와 비상임이사로 구분된다. 총 수입액이 1000억원 이상이고 직원 정원이 500명 이상인 위탁집행형 준정부기관과 자산 규모가 1조원 이상이고 직원 정원이 500명 이상인 기금관리형 준정부기관의 상임이사 수는 전체 이사의 절반 미만으로 하며, 나머지 준정부기관의 상임이사 정수는 전체 이사의 3분의 2 미만으로 한다.
기관장은 임원추천위원회가 복수로 추천하여 주무기관의 장이 임명하지만, 총 수입액이 1000억원 이상이고 직원 정원이 500명 이상인 위탁집행형 준정부기관과 자산 규모가 1조원 이상이고 직원 정원이 500명 이상인 기금관리형 준정부기관은 주무기관의 장의 제청으로 대통령이 직접 임명한다. 상임이사는 기관장이 임명하며, 비상임이사는 주무기관의 장이 임명하지만, 총 수입액이 1000억원 이상이고 직원 정원이 500명 이상인 위탁집행형 준정부기관과 자산 규모가 1조원 이상이고 직원 정원이 500명 이상인 기금관리형 준정부기관의 비상임이사는 임원추천위원회의 추천을 거쳐 주무기관의 장이 임명한다. 감사는 임원추천위원회가 복수로 추천하고 운영위원회의 의결을 거쳐 기획재정부 장관이 임명하지만, 총 수입액이 1000억원 이상이고 직원 정원이 500명 이상인 위탁집행형 준정부기관과 자산 규모가 1조원 이상이고 직원 정원이 500명 이상인 기금관리형 준정부기관은 기획재정부 장관의 제청으로 대통령이 임명한다.
5. 2. 재정
공기업과 준정부기관의 회계 연도는 정부와 동일하게 매년 1월 1일에 시작하여 12월 31일에 종료된다. 예산은 예산총칙, 추정손익계산서, 추정대차대조표, 자금계획서로 구분하여 편성하며, 필요한 경우 신규 투자 사업 및 자본 출자에 대해 예비타당성 조사를 실시해야 한다. 예산안은 이사회의 의결로 확정되며, 기획재정부 장관, 주무기관의 장, 감사원장에게 보고해야 한다.자산 규모가 2조원 이상이거나, 관련 법률에 손실 보전 조항이 있거나, 부채가 자본보다 큰 경우에는 경영 목표, 사업 계획, 투자 방향 등을 포함한 중장기 재무관리계획을 별도로 수립해야 한다.
회계 연도가 종료된 후에는 결산서를 작성하여 회계감사인의 회계 검사를 받아야 한다.
6. 지방 이전
수도권의 과밀 문제를 해소하고 국가 균형 발전을 도모하기 위해 수도권에 집중되어 있는 공공기관을 지방으로 이전해야 한다는 주장에 따라 2007년 1월 11일 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 법률」이 제정되었고, 한 달 뒤 시행되어 공공기관을 수용하기 위한 혁신도시 건설이 시작되었다.[17] 2004년 1월 16일 노무현 정부는 「국가균형발전특별법」을 제정하여(시행은 같은 해 4월 1일) 같은 법 제18조에 근거 조항을 마련하였고,[18] 이를 바탕으로 2005년 6월 24일 '공공기관 지방이전 계획'을 발표하였다. 같은 해 8월 5일에는 건설교통부에 공공기관지방이전추진단을 설치하여 관련 업무를 총괄하도록 하였다.[19]
2016년 말까지 이전 대상 기관 154개 중 143개 기관이 이전을 완료하였으며, 나머지 11개 기관도 2017년 내에 이전이 완료될 예정이었다. 하지만 이명박 정부와 박근혜 정부에서 수도권 소재 공공기관 152개를 신규 지정했으면서도 이들에 대한 지방 이전 시책을 수립하지 않았다는 주장이 제기되었다.[20] 한편, 혁신도시로 이전한 공공기관은 앞으로 해당 시·도 학교 출신을 30% 채용할 것을 2018년부터 의무화하기로 하였다. 원래는 권고 조항이었지만 이후 정부에서 이를 강제 규정으로 전환하는 방식으로 법률을 개정하여 2018년부터 시행할 계획이었다.[21][22]
7. 논란 및 비판
대한민국의 공공기관 운영과 관련하여 방만 경영 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 방만 경영은 공공기관의 부채 증가와 낮은 기관 평가에도 불구하고 임직원 연봉이 계속 상승하는 현상으로 나타난다. 2016년 자료에 따르면, 중소기업은행을 비롯한 여러 기관의 기관장 연봉이 대통령 연봉보다 높았으며, 한국투자공사, 한국기계연구원 등 일부 기관은 직원 1인당 평균 연봉이 1억원을 넘었고, 항공안전기술원, 한국표준과학연구원 등은 신입사원 초임 연봉이 4000만원을 넘었다.[28] 한국농어촌공사처럼 청렴도 평가가 낮고 부채가 증가하는 상황에서도 임직원 연봉이 상승하는 경우도 있었다.[28]
직원 자녀 학자금 무상 지원은 방만 경영의 대표적인 사례 중 하나이다. 정부의 공공기관 정상화 노력에도 불구하고, 2016년 공공기관의 직원 대학생 자녀 학자금 무상 지원 규모는 3.7억원으로 전년 대비 크게 증가했다. 이는 공공기관 직원 복리후생을 공무원 수준으로 낮추기로 한 결정이 제대로 이행되지 않고 있음을 보여준다.[29]
7. 1. 낙하산 인사 및 채용 비리 문제
정권이 교체될 때마다 정치인이나 퇴직 공무원들이 공공기관에 낙하산으로 임명되는 관행이 문제점으로 지적된다. 공공기관 임원 후보자는 '학식과 경험이 풍부하고 최고경영자의 능력을 갖춘 사람'이라는 모호한 법적 규정과 더불어, 임명 과정에 참여하는 위원이 누구인지 공개되지 않는 불투명한 절차 때문에 이러한 문제가 발생한다. 박광온 더불어민주당 의원은 이러한 낙하산 인사를 막기 위해 공공기관운영위원회를 기획재정부에서 분리해야 한다고 주장했다.[23]불투명한 채용 과정을 악용하여 법으로 정해진 공모 절차를 무시하고 채용이 이루어지는 경우도 있었다. 한국원자력문화재단은 전직 국회의원 보좌관 등을, 한일산업기술협력재단은 퇴직자나 유관기관 추천을 받은 사람을 공모 절차 없이 특별 채용하기도 했다. 이찬열 국민의당 의원은 공공기관 채용 비리가 청년들의 희망을 앗아간다고 지적하며 제도적인 상시 감사를 실시해야 한다고 주장했다.[24]
문재인 정부 출범 이후 감사원과 검찰의 감사 및 수사를 통해 더 많은 채용 비리 사례가 드러났다. 인사권을 가진 공공기관장이 낙하산으로 임명되어 부정 채용에 대한 도덕적 거리낌이 낮고 청탁에 취약하다는 점에서, 채용 비리를 막기 위해서는 낙하산 인사를 우선 근절해야 한다는 주장이 제기되었다. 감사원은 공공기관 채용 비리를 막기 위해 내부 절차 개선과 지속적인 점검 활동이 필요하다고 지적했다.[24]
2018년에는 중앙정부와 지방정부가 합동으로 1,190개 공공기관 및 관련 단체의 채용 업무를 점검하여 946개 기관에서 4,788건의 지적사항을 적발했다.[25] 금융감독원조차 채용 비리에 연루된 사실이 드러나자, 문재인 대통령은 채용 비리 가담자와 부정 합격자 처리에 소극적인 공공기관 책임자에게 엄중히 책임을 물으라고 지시했다.[26] 이는 강원랜드 부정 합격 문제가 커지면서 나온 조치로, 청와대는 채용 비리 척결을 위한 정부 의지를 보여주는 것이라고 설명했다.[26] 이후 가스안전공사는 채용 비리로 탈락한 피해자들을 처음으로 구제하기도 했다.[27]
7. 2. 방만 경영 문제
부채가 늘고 기관 평가가 낮게 나와도 임직원의 연봉이 계속 상승하는 등 방만한 경영도 도마에 오른다. 2016년 이노근 새누리당 의원이 기획재정부로부터 제출받은 '2015년 공공기관 현황 편람'을 분석한 결과, 중소기업은행을 비롯해 기관장 연봉이 높은 상위 10개 기관은 모두 2016년 기준 대통령 연봉인 2.12억원보다도 훨씬 높은 것으로 드러났다. 한국투자공사와 한국기계연구원은 직원 1인당 평균 연봉이 1억원을 넘어섰으며, 항공안전기술원과 한국표준과학연구원 등은 신입사원 초임 연봉이 4000만원을 넘어서는 것으로 알려졌다. 한국농어촌공사는 청렴도 평가가 5~4등급에 불과했고, 부채도 증가 추세였지만 기관장과 상임이사의 연봉은 계속 상승하기도 했다.[28]이러한 방만 경영의 대표적 사례는 직원 자녀 학자금 지원이다. 정부가 공공기관 방만 경영 정상화를 시도한 뒤에도 그 성과가 미미하다는 평가가 많다. 2016년 공공기관의 직원 대학생 자녀 학자금 무상 지원 규모는 3.7억원으로, 전년도에 비해 60% 가까이 증가했다. 원래 학자금 지원은 공공기관 직원 복리후생을 공무원 수준으로 낮추기로 하며 폐지하기로 했지만, 아직도 이루어지고 있다. 그 외에도 자녀의 결혼·사망 등의 경조금 역시 과다 지원이 이어지고 있다.[29]
참조
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출연연 '연구목적기관' 지정법 통과… "연구 자율성 확보"
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공공기관 176개 지방이전… 9월까지 이전부지 선정, 2012년 입주완료
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공공기관 지방이전 추진단 출범
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내년 공공기관 채용때 18%는 해당지역 인재로
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공공기관 지역인재 채용 할당제 도입
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"[체인지 코리아] 낙하산 관피아에… 임직원 30만 공공기관 인사철마다 휘청"
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만연한 공공기관 채용비리의 뿌리는 '낙하산 인사'
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"[연합시론] 공공 기관·단체 80%가 채용비리를 저질렀다니"
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채용비리 뿌리 뽑을까?… 공공기관 탈락자 첫 구제
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아직 정신 못차린 공공기관 방만경영
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