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매니페스토

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목차

1. 개요

매니페스토는 '분명한 의미'를 가진 이탈리아어에서 유래된 용어로, 성명서 또는 선언문을 의미하며, 특히 정치적 성명서를 지칭한다. 1835년 로버트 필의 탐워스 매니페스토가 보수당의 정치 방침으로 채택된 것을 시작으로, 개인의 정치적 견해를 밝히거나 예술, 기술 분야의 선언문 형태로도 사용되었다. 영국에서는 선거에서 각 정당이 정책과 정강을 담은 매니페스토를 배포하며, 선거 후에는 정치적인 구속력을 갖는 것으로 여겨진다. 일본에서는 1990년대 후반부터 투표율을 높이고 정책 중심의 선거를 실현하기 위해 매니페스토가 도입되었으나, 이후 이미지 실추로 인해 사용이 줄어들었다. 한국에서도 지방선거를 중심으로 매니페스토가 확산되었으며, 정책선언을 통해 문제점 명확화, 실행 가능한 정책 제시, 유권자의 정책 중심 선택 기여 등의 효과를 기대한다. 지방 정치에서는 단체장과 지방 의회의 정책 불일치로 인한 문제점이 발생할 수 있으며, 이를 해결하기 위한 노력이 진행 중이다.

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매니페스토
매니페스토
정의
매니페스토공표된 원칙과 의도의 선언
정치정당이 발표하는 목표 모음인 정당 강령의 다른 이름
사전적 정의공개 선언, 일반적으로 정치적 견해, 특히 공공 정책을 발표하는 것
어원
기원라틴어 'manifestus' (명백한)
특징
선언일반적인 견해, 동기, 의도 또는 견해를 공개적으로 선언하는 것
성격대부분 정치, 예술 또는 개인적인 이유를 위해 게시
목적발행인이나 작성자의 정치적, 사회적, 예술적 견해를 보여주기 위함
종류
정치 매니페스토정당이 발표하는 일련의 목표 및 정책으로, 때로는 '강령'이라고도 함
예술 매니페스토창작물이나 예술 운동의 목적, 동기, 방법 또는 스타일을 기술하는 것
역사
최초의 매니페스토마르틴 루터의 《95개 논제》(1517년)
근대적 의미프랑스 혁명 시기 등장
중요한 정치 매니페스토공산당 선언
페이비언 사회주의
중요한 예술 매니페스토미래주의 선언
초현실주의 선언
다다이즘 선언
기타
참고 문헌메리엄-웹스터 사전의 매니페스토 정의
레퍼런스닷컴 사전의 매니페스토 정의
매니페스토 정의 관련 서적
코토뱅크의 매니페스토 정의
SEOphonist | die SEOphonisten Wahl 2013
관련 항목정당 강령
선거
추가 정보페미니스트 매니페스토

2. 어원

라틴어에서 파생한 이탈리아어로, '분명한 의미', '매우 뚜렷함'이라는 뜻이다. 이 라틴어는 현대 영어에서 manifest(특히 감정·태도·특질을 분명히 나타내다, (보거나 이해하기에) 분명한)의 어원이기도 하다. 또한 manifesto는 현대 영어에서 성명서, 성명의 의미이다.[56]

옥스퍼드 영어사전에 따르면 영어권에는 1620년 영국의 나다니엘 브렌트가 이탈리아인 파올로 사르피의 책을 번역한 "History of the council of Trent"에서 처음 나타났다. 이탈리아어 단어 manifestoit는 "명확한" 또는 "눈에 띄는"을 의미하는 라틴어 manifestusla에서 유래되었다. 영어로 처음 기록된 사용은 1620년 나다니엘 브렌트가 파올로 사르피의 ''트리엔트 공의회 역사''에서 이탈리아어를 번역한 것에서 찾을 수 있다. "그는 이 인용에 대해 선언문(Manifesto)으로 답변했다"(102쪽). 마찬가지로, "그들은 그의 선언문(Manifesto)에 너무 놀라서 그것이 발표되는 것을 결코 허용하지 않았다"(103쪽).[6]

마니페스토(Manifesto)의 어원은 라틴어에서 “손(manus)”과 “치다(fendere)”가 합쳐진 것이라는 설이 유력하다. “손으로 치다”→“손으로 느낄 만큼 명확한”→“분명히 보여주다”로 파생되었다고 생각된다. 이것이 이탈리아어로 Manifesto(이탈리아어) “성명(문)·선언(문)”이 된다. 그 후, 영국에서 당수의 연설이 Manifesto(성명서)라고 불리게 된다. manifest(영어)는 영어의 일반 명사·동사·형용사이지만, 이탈리아어·라틴어 유래의 Manifesto라고 표기하는 경우에는 특히 정치적인 성명서를 의미하는 명사가 된다. manifest의 발음 /ˈmænɪfest/는 “마니페스토”에 가깝고[8], manifesto는 /ˌmænɪˈfestəʊ/ /ˌmænɪˈfestoʊ/처럼 어미가 이중 모음이 되어 “마니페스토우”에 가깝다.[9]

3. 역사

벨기에의 독립선언서(1790년)는 미국 독립선언서에 영향을 준 것으로 알려져 있다.

개인의 정치적 견해를 밝힌 매니페스토로는 버트런드 러셀과 아인슈타인이 핵과 핵전쟁에 대한 반대를 표명한 러셀-아인슈타인 선언(1955년)이 유명하다.

예술 분야에서는 필리포 톰마소 마리네티가 프랑스어로 발표한 "Futurist Manifesto"(1909년)가 효시이다.[57]

기술 분야에서는 리처드 스톨만의 GNU 선언문(1985년)이 유명하다.

1835년 영국 탐워스 선거구의 보수당 후보였던 로버트 필의 "Tamworth Manifesto"는 선거와 정당 정치에서 정책과 정강을 밝히기 위해 쓰인 최초의 매니페스토로 알려져 있다. 이후 영국의 총선에서는 각 정당이 책자 형태의 매니페스토를 배포한다. 선거에서 승리한 정당이 매니페스토에 따를 의무가 있는지에 대해서는 1947년 하원에서 법적인 구속력은 부정되었으나, 성격상 정치적인 구속력은 존재한다.

3. 1. 서구권의 매니페스토

벨기에의 독립선언서였던 the Manifesto of the Province of Flanders영어 (1790년)는 미국 독립선언서에 영향을 준 것으로 알려져 있다.

개인의 정치적 견해를 명확히 밝힌 매니페스토로는 버트런드 러셀과 아인슈타인이 핵과 핵전쟁에 대한 반대를 표명한 러셀-아인슈타인 선언(1955년)이 유명하다.

예술 분야에서는 이탈리아 시인 필리포 톰마소 마리네티가 프랑스어로 발표한 Manifeste du futurisme프랑스어(1909년)이 효시이다.[57]

기술 분야에서는 리처드 스톨만의 GNU 선언문(1985년)이 유명하다.

선거나 정당 정치에서 정책과 정강을 분명히 하기 위해 쓰인 것은 1835년 영국 탐워스 선거구의 보수당 후보였던 로버트 필의 Tamworth Manifesto영어가 효시이며, 이후 영국의 총선에서는 각 정당이 책자로 된 매니페스토를 배포한다. 선거에서 승리한 정당이 매니페스토에 따를 의무가 있는지에 대해서는 1947년 하원에서 법적인 구속력은 부정되었으나, 성격상 정치적인 구속력은 존재한다.

정책 강령 선언문인 매니페스토가 구체적인 선거 공약 선언문이 되는 구조는 영국의 의회 제도와 밀접한 관련이 있다. 영국에서는 초기 매니페스토가 당수 등 정치인의 개인적인 소신 표명이나 당내에서 결정된 정책 방침의 요령을 당 대회에서 선언문으로 발표하는 내부적인 사용을 염두에 둔 것이었다. 그러나 19세기 선거 제도 개혁으로 비례 대표제가 폐지되고 소선거구제가 확대되면서 대개 제1당이 과반수 의석을 차지하여 여당이 된다.

한편 영국 상원(귀족원)은 귀족 의원에 의한 종신직[15]이었고, 19세기부터 당파의 고착화가 문제시되었다. 특히 19세기 후반의 각종 사회 정책에 대해 노동당의 법안이나 예산안을 자주 부결시켜 무산시켰다. 1911년 의회법을 둘러싼 논쟁, 1918년 브라이스 보고서를 둘러싼 논쟁을 거쳐 상원의 구성 및 권한 재검토가 이루어졌고, 제2차 세계 대전 후인 1945년 노동당이 신장한 이후, 산업 국유화 등 전통적이지 않은 정책의 의안에 대해 하원 총선에서 정권을 잡은 당이 명확하게 제시한 정책 공약을 국민의 민의 반영으로 보아 폐기하지 않거나, 성립을 지연시키지 않는 전통(솔즈베리 독트린[16][17][18])이 확립되었다. 영국의 이러한 정치 관례에 따르면 하원 선거에서 승리하면 대개 과반수를 획득할 뿐만 아니라 상원에서의 공약 법안 통과가 보장되며, 내각제이기 때문에 여당이 입법한 공약을 즉시 행정에 반영할 수 있다. 다만 실제로는 솔즈베리 독트린은 상원의 2차 심의까지를 보장할 뿐이며, 그 이후의 수정은 상당 기간 허용된다는 것이 상하 양원 합동 위원회에서 문서화되어 있다.[19]

같은 영어권 국가인 미국에서는 행정부와 입법부가 대통령제에 의해 분리되어 있을 뿐만 아니라, 대통령 선거, 상원 선거, 하원 선거가 다른 시기에 정기적으로 실시되며, 상원·하원뿐만 아니라 입법부와 행정부의 불일치가 생기기 쉬운 시스템이 되어 있다. 따라서 하나의 선거 승리가 직접 정권 획득으로 이어지는 영국과 달리, 구체적인 공약을 선언하더라도 선거 후 즉시 실행할 수 있는 것이 제도적으로 보장되어 있지 않다. 이 때문에 상하 양원·대통령 선거 어느 경우든 영국 매니페스토 방식이 아니라, 더 대략적인 이상이나 목표 등을 선언하는 경우가 많다.[21]

2원제를 채택하는 국가에서는 영국처럼 하원 총선거에 정권 운영의 모든 것이 집약되는 정치 문화는 매우 특수하다. 양당제에 해당하는 국가라도 미국에서는 대통령에게 법안 제출권이 없을 뿐만 아니라, 정당의 수장(민주당 전국위원장이나 공화당 전국위원장)에게도 법안 작성상의 권한이 없고, 상하 양원 의원의 의회 활동에 크게 맡겨져 있다.

또한, 비례 대표제 국가에서는 선거가 끝나고 의회의 의석 수가 확정된 후, 연립 정권을 구성하는 단계에서 연립에 참여하는 정당 간의 협의로 실제 정책 운영의 방침이 결정된다.

3. 2. 영국의 매니페스토

선거나 정당 정치에서 정책과 정강을 분명히 하기 위해 매니페스토를 사용한 것은 1835년 영국 탐워스 선거구의 보수당 후보였던 로버트 필의 "Tamworth Manifesto"가 효시이다. 이후 영국의 총선에서는 각 정당이 책자 형태의 매니페스토를 배포한다. 선거에서 승리한 정당이 매니페스토를 따라야 하는지에 대해서는 1947년 하원에서 법적인 구속력은 부정되었으나, 정치적인 구속력은 존재한다.[57]

영국 최초의 매니페스토는 1835년 총선에서 로버트 필이 자신의 탐워스 선거구 유권자들에게 발표한 것으로 알려져 있다. 그러나 이 "탐워스 매니페스토"는 필 개인의 신념 표명 성격이 강했다. 1906년에는 노동당이 처음으로 정당의 공약으로 매니페스토를 발표했다. 현재와 같이 책자 형태로 된 것은 1935년 총선 당시 보수당의 것이 처음으로 여겨진다. 1980년대 초 이후 각 당의 매니페스토는 사진이 들어간 컬러 인쇄 책자가 되었다.

정책 강령 선언문인 매니페스토가 구체적인 선거 공약 선언문이 되는 구조는 영국의 의회 제도와 밀접한 관련이 있다. 영국에서는 초기 매니페스토가 당수 등 정치인의 개인적인 소신 표명이나 당내에서 결정된 정책 방침 요령을 당 대회에서 선언문으로 발표하는 내부적인 용도로 사용되었다. 그러나 19세기 선거 제도 개혁으로 소선거구제가 확대되면서, 제1당이 과반수 의석을 차지하여 여당이 되는 경우가 많아졌다.

블레어 정권의 ID 카드 법안은 매니페스토에 명시되었음에도 불구하고 귀족원에서 강력한 저항을 받아 정부 법안이 12번이나 부결된 사례가 있다.[20]

비례 대표제 국가에서는 선거 후 의회 의석 수가 확정된 후, 연립 정권을 구성하는 단계에서 연립에 참여하는 정당 간의 협의로 실제 정책 운영 방침이 결정된다. “단일 선거에서 승리”＝“하원 과반수”＝“여당만이 입법과 행정을 독점”＝“공약을 그대로 입법하여 내각에서 집행”의 도식이 성립하는 것은 영국 정도이다. 미국에서는 "Party Platform"과 같은 용어가 자주 사용되며, 당내 방침이라는 성격이 강하다. 선거 공약 선언문으로서의 매니페스토는 영국에서 일반적으로 사용되는 용어이다. 프랑스, 독일처럼 의원에 대한 명령적 위임을 명확하게 부정하는 경우도 있으며, 영국의 의회 제도에서의 매니페스토는 반대표제나 영국의 의회 주권 전통 아래 독특한 지위를 차지하고 있다.

3. 2. 1. 명령적 위임 논쟁

영국에서 초기 매니페스토는 당수 등 정치인의 개인적인 소신 표명이나 당내에서 결정된 정책 방침 요령을 당 대회에서 선언문으로 발표하는 내부적인 용도로 사용되었다. 그러나 19세기 선거 제도 개혁으로 비례대표제가 폐지되고 소선거구제가 확대되면서[14] 상황이 바뀌었다. 소선거구제에서는 대개 제1당이 과반수 의석을 차지하여 여당이 된다.

한편 영국 상원(귀족원)은 귀족 의원에 의한 종신직[15]이었고, 19세기부터 당파의 고착화가 문제시되었다. 특히 19세기 후반의 각종 사회 정책에 대해 노동당의 법안이나 예산안을 자주 부결시켜 무산시켰다. 1911년 의회법을 둘러싼 논쟁, 1918년 브라이스 보고서를 둘러싼 논쟁을 거쳐 상원의 구성 및 권한 재검토가 이루어졌고, 제2차 세계 대전 후인 1945년 노동당이 신장한 이후, 산업 국유화 등 전통적이지 않은 정책 의안에 대해 하원 총선에서 정권을 잡은 당이 명확하게 제시한 정책 공약을 국민의 민의 반영으로 보아 폐기하지 않거나, 성립을 지연시키지 않는 전통(솔즈베리 독트린[16][17][18])이 확립되었다.

영국의 이러한 정치 관례에 따르면 하원 선거에서 승리하면 대개 과반수를 획득할 뿐만 아니라 상원에서의 공약 법안 통과가 보장되며, 내각제이기 때문에 여당이 입법한 공약을 즉시 행정에 반영할 수 있는 매우 드문 조건이 존재한다. 다만 실제로는 솔즈베리 독트린은 상원의 2차 심의까지만 보장할 뿐이며, 그 이후의 수정은 상당 기간 허용된다는 것이 상하 양원 합동 위원회에서 문서화되어 있다.[19]

같은 영어권 국가인 미국에서는 행정부와 입법부가 대통령제에 의해 분리되어 있을 뿐만 아니라, 대통령 선거, 상원 선거, 하원 선거가 다른 시기에 정기적으로 실시되며, 상원·하원뿐만 아니라 입법부와 행정부의 불일치가 생기기 쉬운 시스템이 되어 있다. 따라서 하나의 선거 승리가 직접 정권 획득으로 이어지는 영국과 달리, 구체적인 공약을 선언하더라도 선거 후 즉시 실행할 수 있는 것이 제도적으로 보장되어 있지 않다. 이 때문에 상하 양원·대통령 선거 어느 경우든 영국 매니페스토 방식이 아니라, 더 대략적인 이상이나 목표 등을 선언하는 경우가 많다.[21]

2원제를 채택하는 국가에서는 영국처럼 하원 총선거에 정권 운영의 모든 것이 집약되는 정치 문화는 매우 특수하다. 양당제에 해당하는 국가라도 미국에서는 대통령에게 법안 제출권이 없을 뿐만 아니라, 정당의 수장(민주당 전국위원장이나 공화당 전국위원장)에게도 법안 작성상의 권한이 없고, 상하 양원 의원의 의회 활동에 크게 맡겨져 있다.

또한, 비례 대표제 국가에서는 선거가 끝나고 의회의 의석수가 확정된 후, 연립 정권을 구성하는 단계에서 연립에 참여하는 정당 간의 협의로 실제 정책 운영 방침이 결정된다. 영국에서는 선거 공약(manifesto)을 구속력 있는 위임으로 해석하는 것은 원칙적으로 금지되어 있다. 이는 ‘명령(mandate)’ 이론으로 불리며, 첫째로 선거 공약을 특정 사항을 실행하도록 명령받은 것으로 해석하는 측면과, 둘째로 ‘권한 부여(authorization)’로 유권자에게 공약을 제시하고 여당이 됨으로써 여당은 공약을 실행할 권리·권한을 부여받는다고 해석하는 측면이 있다.

명령으로 해석하는 개념은 엄밀한 법적 의미에서는 부정되고 있다. 1947년 하원 의원 특권 위원회는 “의회 밖 조직과의 계약적 합의는 의원의 완전한 독립 및 행동의 자유를 통제 또는 제한하며”, “발언의 자유라는 특권의 유지를 모순된다”고 하여 “의원의 독립”, “의원의 발언의 자유”, “의원의 활동의 자유”, “구속력 있는 위임의 금지”를 확인하였고, 그 후에도 위원회는 이를 반복해서 확인하고 있다.

엄격하게 법적 의미에서 선거 공약이 법적으로 강행할 수 있는 것은 아니지만, 정치적 문맥에서는 일정한 유효성을 지닌다고 여겨진다. 총선거에서 쟁점 중 하나로 해당 문제에 대한 주요 정당의 입장이 명확하게 다르고 많은 유권자가 그것을 인식하고 있었다면 명령이 성립한다는 견해가 있다.

권한 부여로 보는 경우에는 선거 공약에 제시된 정책을 하나의 패키지로 유권자는 예스·노 선택을 강요받고, 거기에 기재된 개별 사안에 대해 찬반을 표명할 수 없게 된다.

3. 3. 일본의 매니페스토

매니페스토는 단순한 정치적 이념이 아니라 재정적 근거, 수치 목표, 시행 시한 등을 기재한 것으로, 흔히 정권 공약으로 번역된다. 1934년 영국 보수당(토리당)이 시작한 것이 기원으로 알려져 있으며, 일본에서는 2003년 중의원 선거부터 이 표현이 사용되었다.[10]

일본에서는 매니페스토가 유권자와의 계약으로 여겨지기도 하지만,[11][12][13] 실제로는 법적 구속력이 없으며, 선거 공약의 한 형태일 뿐이다.

일본에서 매니페스토는 선거에서 정당의 선거 공약 성명(서)에 자주 사용되면서, 유권자에게 정책 중심의 판단을 촉구하고, 정당이나 수장, 의원 등의 후보자가 당선 후 실행할 정책을 미리 확약(*공약*)하여 명확하게 알리는 성명(서)이라는 의미로 한정되는 경향이 있다. 이 경우 매니페스토는 “정책 강령”, “정권 공약”, “정책 선언”, “(정치적) 기본 방침” 등으로 번역되기도 한다. 그러나 이러한 용법은 “선거마다 정치의 기본 정책·기본 이념이 바뀐다”는 의미로 해석될 수 있으므로, “선거 공약”, “(정치적) 기본 방침”으로 표현하는 것이 더 적절하다는 견해도 있다.

매니페스토에 담긴 공약을 반드시 달성해야 하거나, 매니페스토에 포함되지 않은 중요한 과제를 추진해서는 안 된다는 것은 아니지만, 이를 어길 경우 국민의 불신을 초래할 수 있다. '공약 위반'이라는 비판이 제기되기도 하는데, 매니페스토는 일반적으로 법적 구속력이 없다고 여겨진다. 법적 구속력은 매니페스토 시행을 사법적 강제력으로 실현할 수 있는지 여부를 의미하며, 일본국헌법상 국회의원에게 명령 위임을 인정할 것인지에 대한 법적 논의가 존재한다(일본국헌법 제43조 참조).

3. 3. 1. 도입 과정

일본에서 “매니페스토”(manifest)라는 용어는 국제 무역, 여객 업무, 환경 폐기물 관리 등 제한적인 상황에서 사용되는 기술 용어(품목 목록표, 승객 매니페스토, 배출 공정 관리표)이거나, 공산당의 선언 강령(Manifest'o'), 헌법상 프로그램 규정이나 헌법 전문의 성격을 표현할 때 드물게 사용되는 정도였다.

전후 일본은 경제 성장을 최대 목표로 삼았지만, 고도 경제 성장 달성으로 의회는 그 최대 목표를 잃었고, 록히드 사건이나 리쿠르트 사건 등 의원들의 부정부패가 대대적으로 보도되기 시작했다. 그 무렵부터 의회에 대한 불신감이 확산되어 선거 투표율 저하가 현저해지는 등 여론의 관심이 의회에서 멀어지면서 민주주의의 근간을 흔드는 문제로 우려되었다.

국회에서 현재 의미(정당이 제시하는 정치 목표)로 사용되기 시작한 것은 1991년(헤이세이 3년) 1월 29일 중의원 본회의에서 다이치 케이고(민사당)의 대표 질문이었다. 그는 루즈벨트, 레이건, 애틀리, 네루, 주은래를 예로 들어 정치적 목표를 국민에게 제시하는 중요성을 설파하고, 국내외에 정치적 매니페스토를 분명히 해야 한다고 주장했다.[28]

이를 받아 2000년대 초반에는 투표 접수 시간 확대, 부재자 투표 제도를 이용하기 쉽게 하기 위한 사전 투표 제도 시행, 당일 개표 실시 등 투표율 향상을 기대하는 제도 개선에 힘쓰는 한편, 개별 후보자나 정당에서도 의회에 대한 관심을 높이기 위한 방책이 모색되기 시작했다.

이전부터 선거공보나 포스터 등에서 “공약”을 내거는 후보자는 많았지만, 그중에는 시정 방침보다 홍보 수단으로 사용되는 것도 있어 미사여구에 치우치기 쉽거나, 실행 가능성이 보장되지 않거나, 구체성이 부족하다는(그래서 현직 후보가 과거에 한 약속이 지켜졌는지 여부를 판단할 수 없다) 등의 문제가 현실화되어 “공약을 조금 지키지 못했다는 것은 별일 아니다”[29]라고 의원이 생각하는 풍조가 나타나기 시작했다. “공약”이란 원래 공개적으로 약속하는 것이지만, 그 약속이 지켜졌는지 여부를 검증할 수 없는 상황이 계속됨에 따라 “공약”의 의미가 형해화되는 상황이 우려되었다.

한편, 기존의 인지도, 강력한 자금력, 지원 조직 등의 기득권을 이용하여 선거에 임하는 후보자나 현직 후보자에 의해 의원이나 수장이 고착화되는 경향, 정책보다 정국에 주목이 가는 경향도 보이며, 이들은 의회 민주주의의 근간을 흔드는 문제로 인식되기 시작한다.

의회 민주주의의 원점으로 돌아가 보면, 의회의 목적은 정책의 선택과 그 운영이며, 의원이나 수장을 선택하는 행위(선거에서의 투표·당선)는 그 수단이므로, 후보자가 의회의 목적인 정책(시정 방침)을 미리 제시하는 것은 유권자가 적절한 판단을 하기 위한 전제가 된다. 또한, 현직 의원·수장의 경우 과거 선거에서 제시한 정책이 실천되었는지 여부(즉, 과거의 약속이 지켜졌는지 여부)도 판단 자료가 되므로, 후보자나 정당이 미리 매니페스토(정책 강령)로서 방침을 명문화함으로써 시정에 대한 책임을 보장하고 유권자의 신뢰를 얻기 위한 수단이 될 것으로 기대된다.

일본에서는 그러한 상황을 받아들여 1999년 통일지방선거 무렵부터 매니페스토(manifesto)가 만들어지기 시작했다. 그러나 배포하면 공직선거법에 규정된 불특정 다수에 대한 문서 도화 배포 제한에 저촉되는 선거법 위반으로 간주되었기 때문에, 선거 기간 중 배포는 이루어지지 않았다.

2003년 공직선거법 개정에 따라, 보궐선거를 제외한 국정선거에서는 정당이 선거 기간 중에 매니페스토를 배포할 수 있게 되었고, 2003년 중의원 선거에서는 민주당이 매니페스토 작성을 선언하고, 공명당을 비롯한 다른 당들도 이에 동참하게 되었다(단, 2003년 중의원 선거 공시 전에 가을 통일 보궐선거로서 실시된 참의원 사이타마현 선거구 선출 의원 보궐선거에서 민주당이 매니페스토를 선행 배포했다). 또한 2003년에는 지방선거에서 기타가와 마사야스 미에현 지사(당시)가 “로컬 매니페스토”(지방자치단체의 매니페스토) 도입을 제창하고, 마스다 히로야 이와테현 지사(당시), 카타야마 요시히로 돗토리현 지사(당시), 마츠자와 시게후미 후보(후에 가나가와현 지사)가 찬동하여, 마츠자와가 이를 실천하여 당선되었다(기타가와는 지사 선거에 출마하지 않고 4월에 퇴임). 2003년은 중의원 의원 총선거에서 각 정당이 매니페스토 책자를 작성, 배포하여 “매니페스토 선거”라고도 불렸다. 신어·유행어 대상에서는 “매니페스토”가 연간 대상을 수상[30].

이때 마츠자와가 제시한 매니페스토에는 “정책 선언”이라는 번역이 붙어 있었지만, 그 후 매스미디어 등의 보도에서는 “정권 공약”이라는 번역이 많이 사용되어 현재는 이것이 정착되고 있다.

매니페스토(공약)를 실행한 마쓰자와는 임기 중이기 때문에 사후 평가는 확정되지 않았지만, 매니페스토의 실효성 확보 및 인식 제고를 위해 학식 위원 및 도민 위원으로 구성된 “매니페스토 추진 상황 평가 위원회”를 조직하여 사후 평가를 실시하고, 자체 평가 결과를 공표하는 등의 노력이 이루어지고 있다.

국정 및 지방자치단체 단체장 선거에서 도입되어 보급된 매니페스토(공약)는 일반 여론의 인지도 향상 및 정책 중심 선거 실현을 위한 의견 증가 등을 배경으로 현재는 지방의회 의원 후보자에게까지 확산되고 있지만, 하단에서 설명하는 바와 같은 문제점도 안고 있으며, 그 해결 방안을 모색하는 단계에 있다.

또한, 지방선거나 국정선거의 보궐선거에서는 선거 기간 중에 매니페스토(공약)를 배포할 수 없는 제도이기 때문에, 이러한 선거에서 매니페스토(공약)를 배포할 수 있도록 공직선거법 개정도 요구되었지만, 2007년 통일지방선거부터 단체장 선거에서 “전단” 형태로 배포하는 것이 허용되었다. 단, 선거 규모에 따라 배포 수량에 제한을 두고 있다. 한편, 매니페스토(공약)를 발표하는 후보자는 일반적으로 자신의 홈페이지에 매니페스토(공약)를 공개하여 누구든지 열람 및 파일 다운로드가 가능하도록 하고 있다. 따라서 인쇄 매체 배포 제한을 받지 않고 인터넷을 통해 선거구를 넘어 폭넓게 정보를 발신할 수 있다.

그러나 무엇을 “매니페스토(공약)”로 간주할 것인가에 대한 기준이 모호하거나, 의원 후보의 경우 단독 또는 소수로 내걸어도 실행 가능성이 부족한 등의 사정이 있어, 지방의회 의원 선거에서는 아직 대상에서 제외되고 있지만, 다지미시(多治見市)에서 구조개혁특구를 신청하거나,[32] 공직선거법으로 금지된 “사전 운동”에 해당하지 않는 형태로 정책을 의회 파벌에서 정리하여 선거 기간 전에 제안하는 등, 정책 중심 선거 실현을 위한 노력이 시도되고 있다.

3. 3. 2. 사어화

일본에서 매니페스토는 구체적인 정책, 시행 시한, 수치 목표를 명시하고 사후 검증을 보장하여 유권자와 후보자 간의 위임 관계를 명확히 하는 것을 목표로 한다. 그러나 정권 획득 및 운영이 전제되므로, 정권에 관여할 가능성이 희박한 야당의 공약은 매니페스토로서 논의 대상이 되기 어렵다는 견해도 있다. 실제로 야당은 실현 가능성이 낮은 공약을 매니페스토로 내거는 경향이 강하다.

"정권 공약"을 선거마다 바꾸는 것은 정당의 일관성이 없고 임시방편적인 성격을 보인다는 비판도 있으며, 일본의 매니페스토 자체가 여야 모두 제대로 검증되지 않아 "기존의 선거 공약과 별반 다르지 않다"는 지적도 있다.[24] 또한, 매니페스토에 얽매이면 변화에 대한 신속한 대응이 어렵다는 비판도 존재한다.[25]

PHP종합연구소의 2004년 참의원 선거 매니페스토 검증에서는 자민당의 달성도가 100점 만점에 22-43점, 공명당은 19-36점에 불과했다.[26] 와세다대학 매니페스토 연구소의 2012년 제46회 중의원 의원 총선거 매니페스토 평가에서는 공명당 66.50점, 민주당 64.50점, 자유민주당 59.50점 순으로 나타났다.[27]

2003년 신어·유행어 대상에 선정된 이후, 2009년 제45회 중의원 의원 총선거에서 여러 정당이 "매니페스토"라는 단어를 사용했다. 그러나 민주당 정권에서 자체 평가 결과 매니페스토의 3할밖에 달성하지 못했고,[33] 하토야마 유키오 전 총리는 "매니페스토라는 단어가 사어가 될까 걱정하고 있다"라고 언급했다.[34] 후쿠시마 미즈호 사민당 당수는 "'거짓말쟁이'와 동의어가 되어가고 있다"라고 말하는 등 매니페스토의 이미지가 실추되었다.[35]

2012년 제46회 중의원 의원 총선거를 앞두고 자유민주당은 매니페스토 원안을 발표했지만,[36] 이후 "정권 공약",[37] "중점 정책"으로, 사민당은 "선거 공약"으로 명칭을 변경하였다. 공명당도 매니페스토라는 글자를 흐리게 표기하는 등 매니페스토라는 명칭의 사어화가 진행되었다.[35] 2016년 제24회 참의원 의원 통상 선거에서는 오사카 이신의회가 매니페스토를 발표했다.[38]

3. 4. 한국의 매니페스토 운동

マニフェスト일본어 운동은 2003년 중의원 의원 총선거 이후 일본에서 정착되었다.[28] 한국에서는 일본의 사례를 참고하여 매니페스토 운동이 도입되었다.

일본에서는 1990년대 록히드 사건, 리쿠르트 사건 등 의원들의 부정부패 사건으로 인해 정치에 대한 불신이 커지고 투표율이 낮아지는 현상이 나타났다.[29] 이러한 상황에서 의회 민주주의의 본래 목적인 정책 중심의 선거를 실현하고, 유권자의 신뢰를 회복하기 위한 수단으로 매니페스토가 주목받게 되었다.

매니페스토는 기존의 선거공보나 포스터 등에서 제시되던 '공약'과 달리, 구체적인 정책 내용, 시행 시한, 재원 조달 방안, 수치화된 목표 등을 명시하고, 실현 가능성을 높이며, 사후 평가를 통해 검증 가능하도록 하는 것을 목표로 한다. 이를 통해 유권자들은 후보자의 정책을 명확히 파악하고, 당선 이후에는 공약 이행 여부를 감시할 수 있게 된다.

그러나 일본의 매니페스토는 여전히 여러 과제를 안고 있다. 야당의 경우 정권 획득 가능성이 낮아 실현 가능성이 낮은 공약을 내세우는 경향이 있고, 여야 모두 사후 검증이 제대로 이루어지지 않아 기존의 선거 공약과 큰 차이가 없다는 비판도 존재한다.[24][25] 또한, 매니페스토에 얽매여 변화에 대한 신속한 대응이 어렵다는 지적도 있다.[26][27]

PHP종합연구소와 와세다대학 매니페스토 연구소 등에서는 매니페스토의 실효성을 높이기 위해 정당들의 매니페스토를 검증하고 평가하는 작업을 진행하고 있다. 공직선거법 개정을 통해 매니페스토를 '전단' 형태로 배포하는 것이 허용되었지만, 배포 수량에 제한이 있어 인터넷을 통한 정보 공개가 중요한 역할을 하고 있다.

한국에서도 이러한 일본의 사례를 참고하여 매니페스토 운동이 도입되었으며, 정책 중심의 선거 문화를 정착시키기 위한 노력이 이루어지고 있다.

3. 4. 1. 도입 배경

일본에서는 “매니페스토”(manifest)라는 용어가 국제 무역이나 여객 업무, 또는 환경 폐기물 관리 등 제한적인 상황에서 사용되는 기술 용어(품목 목록표, 승객 매니페스토, 배출 공정 관리표)였거나, 공산당의 선언 강령(Manifest'o'), 헌법에서의 프로그램 규정이나 헌법 전문의 성격 등을 표현할 때 드물게 사용되는 정도였다.

전후 일본은 경제 성장을 최대 목표로 삼았지만, 고도 경제 성장의 달성으로 의회는 그 최대 목표를 잃었고, 록히드 사건이나 리쿠르트 사건 등 의원들의 부정부패가 대대적으로 보도되기 시작했다. 그 무렵부터 의회에 대한 불신감이 확산되어 선거 투표율 저하가 현저해지는 등 여론의 관심이 의회에서 멀어지면서 민주주의의 근간을 흔드는 문제로 우려되기 시작했다.

국회에서 현재의 의미(정당이 제시하는 정치 목표)로 사용되기 시작한 것은 1991년(헤이세이 3년) 1월 29일 중의원 본회의에서 다이치 케이고(민사당)의 대표 질문이었다. 그는 루스벨트, 레이건, 애틀리, 네루, 주은래를 예로 들어 정치적 목표를 국민에게 제시하는 중요성을 설파하고, 국내외에 정치적 매니페스토를 분명히 해야 한다고 주장했다.[28]

2000년대 초반에는 투표 접수 시간 확대, 부재자 투표 제도를 이용하기 쉽게 하기 위한 사전 투표 제도 시행, 당일 개표 실시 등 투표율 향상을 기대하는 제도 개선에 힘쓰는 한편, 개별 후보자나 정당에서도 의회에 대한 관심을 높이기 위한 방책이 모색되기 시작했다.

이전부터 선거공보나 포스터 등에서 “공약”을 내거는 후보자는 많았지만, 그중에는 시정 방침보다 홍보 수단으로 사용되는 것도 있어, 미사여구에 치우치기 쉽거나, 실행 가능성이 보장되지 않거나, 구체성이 부족하다는(그 때문에 현직 후보가 과거에 한 약속이 지켜졌는지 여부를 판단할 수 없다) 등의 문제가 현실화되어 “공약을 조금 지키지 못했다는 것은 별일 아니다”[29]라고 의원이 생각하는 풍조가 보이기 시작했다. “공약”이란 원래 공개적으로 약속하는 것이지만, 그 약속이 지켜졌는지 여부를 검증할 수 없는 상황이 계속됨에 따라 “공약”의 의미가 형해화되는 상황이 우려되었다.

한편, 기존의 인지도나 강력한 자금력, 지원 조직 등의 기득권을 이용하여 선거에 임하는 후보자나, 현직 후보자에 의해 의원이나 수장이 고착화되는 경향, 정책보다 정국에 주목이 가는 경향도 보이며, 이들은 의회 민주주의의 근간을 흔드는 문제로 인식되기 시작한다.

의회 민주주의의 원점으로 돌아가 보면, 의회의 목적은 정책의 선택과 그 운영이며, 의원이나 수장을 선택하는 행위(선거에서의 투표·당선)는 그 수단이므로, 후보자가 의회의 목적인 정책(시정 방침)을 미리 제시하는 것은 유권자가 적절한 판단을 하기 위한 전제가 된다. 또한, 현직 의원·수장의 경우, 과거 선거에서 제시한 정책이 실천되었는지 여부(즉, 과거의 약속이 지켜졌는지 여부)도 판단 자료가 되므로, 후보자나 정당이 미리 매니페스토(정책 강령)로서 방침을 명문화함으로써, 시정에 대한 책임을 보장하고 유권자의 신뢰를 얻기 위한 수단이 될 것으로 기대된다.

3. 4. 2. 특징 및 과제

매니페스토는 기존의 선거 공약과 달리 구체적인 정책, 시행 시한, 수치 목표를 명시하고 사후 검증을 보장하여 유권자와 후보자 간의 위임 관계를 명확히 하는 것을 목표로 한다. 이는 언제, 어떤 예산을 가지고, 무엇을 실현할 것인지 명문화하는 '정권 공약'으로, 2003년 중의원 의원 총선거 이후 일본에서 정착되었다.

정권 탈취 및 운영이 전제되므로, 정권에 관여할 가능성이 낮은 야당의 공약은 매니페스토로서 논의 대상이 되기 어렵다는 견해도 있다. 실제로 야당은 실현 가능성이 낮은 공약을 매니페스토로 내거는 경향이 있다.

매번 선거마다 '정권 공약'을 바꾸는 것은 정당의 일관성이 없고 임시방편적인 성격을 띠게 되므로, '정권 공약'을 '매니페스토'라고 표현하는 것은 적절하지 않다는 이해도 있다. 또한, 일본의 매니페스토는 여야 모두 사후 검증이 제대로 이루어지지 않아 기존의 선거 공약과 별반 다르지 않다는 비판도 존재한다.

민주당은 2014년 12월 제47회 중의원 의원 총선거에서 '매니페스토' 방식을 채택[24]했지만, 이는 독자적인 판단으로 보인다. 매니페스토에 얽매이면 변화에 대한 신속한 대응이 어렵다는 비판도 있다.[25]

정권 공약을 발표해도 반드시 달성해야 하거나, 매니페스토에 담지 않은 중요한 과제를 추진해서는 안 되는 것은 아니지만, 국민의 불신을 초래할 수 있다. '공약 위반'이라는 말이 나오기도 하는데, 매니페스토는 일반적으로 법적 구속력이 없다고 여겨진다. 일본국헌법상 국회의원에 대한 명령 위임을 인정할 것인지에 대한 법적인 논의가 있다(일본국헌법 제43조 참조). 정국에서는 매니페스토 작성 시 상정한 전제와 현실이 다를 경우, 매니페스토 철회가 야당에게 좋은 공격 자료가 될 수 있다.

PHP종합연구소 매니페스토 검증위원회가 2007년 5월에 실시한 2004년 참의원 선거 매니페스토 검증에서는 자민당의 달성도가 100점 만점에 22-43점, 공명당은 19-36점이었다.[26]

와세다대학 매니페스토 연구소는 2012년 12월 제46회 중의원 의원 총선거 이후 대규모 국정 선거 때마다 주요 정당 매니페스토에 대해 '만들기 체크표'를 공개하고 있다. 2012년 12월 제46회 중의원 의원 총선거에서는 100점 만점에 공명당 66.50점, 민주당 64.50점, 자유민주당 59.50점 순으로 점수가 높았다.[27]

매니페스토를 실행한 마쓰자와는 임기 중이라 사후 평가는 확정되지 않았지만, 매니페스토의 실효성 확보 및 인식 제고를 위해 '매니페스토 추진 상황 평가 위원회'를 조직하여 사후 평가를 실시하고 자체 평가 결과를 공표하는 등의 노력을 하고 있다.

국정 및 지방자치단체장 선거에서 도입되어 보급된 매니페스토는 일반 여론의 인지도 향상 및 정책 중심 선거 실현을 위한 의견 증가 등을 배경으로 지방의회 의원 후보자에게까지 확산되고 있지만, 여러 문제점을 안고 있어 해결 방안을 모색하는 단계에 있다.

공직선거법 개정을 통해 2007년 통일지방선거부터 단체장 선거에서 매니페스토를 '전단' 형태로 배포하는 것이 허용되었지만, 선거 규모에 따라 배포 수량에 제한이 있다. 한편, 매니페스토를 발표하는 후보자는 일반적으로 자신의 홈페이지에 공개하여 누구든지 열람 및 파일 다운로드가 가능하도록 하고 있어, 인쇄 매체 배포 제한 없이 인터넷을 통해 폭넓게 정보를 발신할 수 있다.

그러나 무엇을 '매니페스토'로 간주할 것인가에 대한 기준이 모호하고, 의원 후보의 경우 단독 또는 소수로 내걸어도 실행 가능성이 부족하다는 문제점이 있어, 지방의회 의원 선거에서는 아직 매니페스토가 대상에서 제외되고 있다. 다지미시(多治見市)에서 구조개혁특구를 신청하거나,[32] 공직선거법으로 금지된 '사전 운동'에 해당하지 않는 형태로 정책을 의회 파벌에서 정리하여 선거 기간 전에 제안하는 등, 정책 중심 선거 실현을 위한 노력이 시도되고 있다.

4. 구성 요소 및 요건

매니페스토는 단순한 정치적 이념뿐만 아니라 재정적 근거, 수치 목표, 시행 시한 등을 명시한 것으로, 1934년 영국 보수당(토리당)에서 시작된 것으로 알려져 있다. 일본에서는 2003년 중의원선거부터 이 표현이 사용되었다.[10]

일본에서는 매니페스토를 “유권자 단체와의 계약”이라고 주장하는 경우가 많지만,[11][12][13] 실제로는 법적 구속력이 없으며, 선거 공약의 한 형태일 뿐이다. 영국에서도 법적인 계약으로서의 강제성은 부정되고 있다.

일본에서는 선거에서 정당의 선거 공약 성명(서)에 영어 단어인 매니페스토가 자주 사용되면서, 유권자에게 정책 중심의 판단을 돕기 위해 정당이나 수장, 의원 등의 후보자가 당선 후 실행할 정책을 미리 확약(*공약*)하고, 이를 명확히 알리기 위한 성명(서)이라는 의미로 사용된다. 이러한 매니페스토는 “정책 강령”, “정권 공약”, “정책 선언”, “(정치적) 기본 방침” 등으로 번역되기도 한다. 그러나 이 용법은 “선거마다 정치의 기본 정책·기본 이념이 바뀐다”는 의미를 내포하므로, “선거 공약”, “(정치적) 기본 방침”으로 표현하는 것이 더 적절하다는 의견도 있다.

정책선언은 다음과 같은 효과를 기대할 수 있다.


  • 현재 정치가 안고 있는 문제점을 명확히 한다.
  • 실행 가능성이 보장된 정책을 제시한다.
  • 유권자가 정책 중심으로 선택하는 데 도움을 준다.
  • 공약을 내걸고 당선된 후보자나 정당에 의한 시정의 사후 평가를 가능하게 한다.


이를 위해 정책선언에는 다음과 같은 요소가 포함된다.

# 집권에 대한 기본 이념 및 앞으로 필요한 정책을 검토한다.

# 개별 정책에 대해 그 목적, 실시 방법, 기한, 재원 등의 지표를 명확히 한다.

# 기한이나 재원 등이 필요한 정책에 대해서는 구체적인 수치 등을 산정하고, 목표 수치를 설정한다.

# 사후 평가가 가능하도록 작성하고, 일반 유권자도 이해하기 쉬운 표현으로 명문화한다.

# 선거 전에 공표하고 배포한다.

나아가, 정책선언을 내걸고 당선된 후보자는 다음과 같은 정책 운영이 요구된다.

# 해당 정책선언에 따라 집권한다.

# 정책선언에 문제가 발생했을 때(정책선언 작성 시점에서 작성 근거가 되는 기초 데이터에 오류가 있었거나 예상치 못한 상황 변화 등)에는 유권자 및 관계 기관에 상황을 설명하고 이해를 구한다.

# 사후에, 정책선언에 명시된 개별 정책의 달성 정도를 평가하고 공표한다.

5. 로컬 매니페스토

'''지방 매니페스토'''는 지방 정치에서의 매니페스토를 의미한다.

현대 일본의 국정에서는 일본국헌법에 의해 국회가 국권의 최고 기관이자 유일한 입법 기관으로 규정되어 있다. 또한 중참 양원의 의견이 갈렸을 때의 해결 방법도 법제화되어 있다.

하지만 지방 공공 단체에서는 일본국헌법에 의해 단체장(도도부현지사 또는 시정촌장)과 의사 기관으로서의 지방 의회는 역할 분담에 따라 그 입장이 거의 대등하며, 모두 주민의 직접 선거로 선출되기 때문에 사실상의 이원 대표제가 되어 있어 실행 가능성을 담보하기 어려운 경우가 있다. 예를 들어 매니페스토를 내걸고 당선된 단체장이 내세우는 정책과 마찬가지로 다른 매니페스토를 내걸고 의회에서 최대 세력을 얻은 정당이나 의원 모임이 내세우는 정책이 상반되는 경우, 양자 모두 매니페스토의 실행 가능성을 담보할 수 없게 된다.

이러한 문제가 있기 때문에 국정과 지방 정치에서의 매니페스토에는 차이가 있을 수밖에 없으며, 이 점을 고려하여 특히 지방 정치에서의 매니페스토를 가리키는 경우에는 "지방 매니페스토"라고 부르며 구분하는 경우가 있다.

이러한 지방 매니페스토의 문제에 대해서는 현재 해결책이 모색되고 있는 상황이며, 예를 들어 일부 지역의 지방 의회 선거에서는 개선 전에 일정한 의석을 보유하는 의원 모임 등 큰 단위로 공통의 정책 제언을 정리하고, 기존의 정책도 고려하는 등의 노력으로 실행 가능성을 높이는 활동이 이루어지고 있다.[46]

참조

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[57] 웹사이트 The Futurist Manifesto http://www.cscs.umic[...] null


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