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의제설정 이론

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목차

1. 개요

의제 설정 이론은 대중 매체가 특정 문제나 사건에 대한 대중의 인식을 형성하는 과정에 대한 이론이다. 1922년 월터 리프먼의 저서 '여론'에서 기원하며, 언론이 '무엇에 대해 생각해야 하는지'를 결정하는 데 중요한 역할을 한다고 본다. 초기에는 미디어가 특정 문제의 중요성을 강조하여 여론에 영향을 미치는 방식에 초점을 맞췄으며, 이후 2단계 의제 설정(속성 의제 설정), 3단계 의제 설정(네트워크 의제 설정)으로 발전했다. 의제 설정은 '인식 모델', '우선순위 모델', '현저성 모델'의 세 가지 모델로 설명되며, 정책 의제, 미디어 의제, 대중 의제 간의 상호작용을 통해 이루어진다. 미디어의 신뢰성, 수용자의 관련성 및 불확실성, 그리고 이슈 자체의 특성이 의제 설정에 영향을 미친다. 최근에는 인터넷과 소셜 미디어의 등장으로 의제 융합 및 의제 절단과 같은 새로운 연구 주제가 등장하고 있으며, 정치 커뮤니케이션, 비정치적 커뮤니케이션, 건강 커뮤니케이션 등 다양한 분야에 적용되고 있다.

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의제설정 이론
의제 설정 이론
핵심 개념대중 매체가 사회적으로 중요한 문제에 대한 인식을 형성하는 능력
주요 아이디어대중 매체가 무엇을 생각할지 결정하지는 않지만, 무엇에 대해 생각해야 할지 알려준다.
다른 이름미디어 의제 설정 효과
핵심 질문미디어는 우리에게 무엇에 대해 생각하라고 말하는가?
이론적 배경
최초 제안월터 리프먼의 《여론》 (1922)에서 제시된 개념
주요 연구자맥스웰 맥콤스, 도널드 쇼
초기 연구1968년 미국 대통령 선거에 대한 채플 힐 연구 (1972)
핵심 발견매체에서 강조된 이슈와 공중이 중요하다고 여기는 이슈 간의 상관관계
이론의 발전
1단계대중 매체가 공중에게 특정 이슈를 부각시키는 것
2단계매체가 특정 이슈에 대한 특정 관점을 제시하는 것
3단계매체가 특정 이슈를 통해 특정 태도를 형성하도록 유도하는 것
추가 발전사회적 네트워크와 온라인 미디어의 영향력 연구
주요 개념
이슈의 현저성이슈가 공중에게 얼마나 중요한지, 주목받는지에 대한 정도
매체 의제매체가 중요하다고 강조하는 이슈들의 집합
공중 의제공중이 중요하다고 인식하는 이슈들의 집합
프레이밍매체가 이슈를 특정 방식으로 구성하고 제시하는 것
속성 의제 설정매체가 이슈의 특정 측면에 주의를 집중시키는 것
비판
영향력의 한계매체의 의제가 공중의 의제에 항상 영향을 주는 것은 아님. 개인의 기존 신념과 경험에 따라 다름.
인과 관계의 모호성매체 의제와 공중 의제 사이의 정확한 인과 관계를 규명하기 어려움.
문화적, 정치적 맥락 고려 부족이론이 매체 효과를 문화적, 정치적 맥락과 분리하여 지나치게 단순화함.
응용
정치 캠페인정치 캠페인에서 매체 보도를 전략적으로 활용하여 특정 이슈를 부각시키거나, 자신의 유리한 방향으로 이슈를 구성
공공 정책공공 정책 입안자들이 대중의 관심을 얻고 여론을 조성하기 위해 매체 활용
광고 및 마케팅기업들이 매체를 통해 제품이나 서비스에 대한 인식을 높이고, 소비자들의 구매 행동에 영향을 미침.
교육 및 사회 운동교육 및 사회 운동 분야에서 특정 주제에 대한 인식을 높이고 사회 변화를 유도.
추가 정보
관련 이론이용과 충족 이론
침묵의 나선 이론
배양 이론
주요 참고 자료Oxford Bibliographies
Communication Theory
Social Sci LibreTexts
맥스웰 맥콤스, Agenda-Setting Research; A Bibliographic Essay
참고 도서월터 리프먼, 《여론》 (1922)
섀넌 린지 블랜턴, 찰스 윌리엄 케글리, 《세계 정치: 경향과 변혁》 (2017)
리처드 웨스트, 린 터너, 《커뮤니케이션 이론 소개 - 분석 및 응용》 (2014)

2. 역사

의제 설정 이론의 기원은 월터 리프먼의 1922년 저서 ''여론''(Public Opinion)에서 찾을 수 있다.[99][11] 리프먼은 이 책에서 대중 매체가 세상의 사건과 대중의 마음속 이미지를 연결하는 주요 통로이며, 사람들이 직접 경험하기 어려운 복잡한 현실 대신 미디어가 제공하는 '우리 머릿속의 그림', 즉 의사환경(pseudo-environment)에 반응한다고 주장하며 의제 설정 개념의 기초를 마련했다.[99][11]

이후 버나드 코헨은 1963년 저서에서 언론이 "사람들에게 무엇을 생각해야 하는지 알려주는 데는 그다지 성공적이지 못할 수 있지만, 독자들에게 무엇에 대해 ''생각''해야 하는지를 알려주는 데는 놀라울 정도로 성공적"이라고 언급하며, 미디어가 주목하는 이슈가 곧 대중이 중요하게 생각하는 이슈가 되는 경향을 지적했다.[100][12]

이러한 논의를 바탕으로, 의제 설정 이론은 맥스웰 맥콤스와 도널드 루이스 쇼에 의해 1968년 미국 대통령 선거 기간 중 노스캐롤라이나주 채플힐에서 수행된 연구, 이른바 "채플 힐 연구(Chapel Hill study)"를 통해 공식적으로 정립되었다.[98][10] 맥콤스와 쇼는 이 연구에서 지역 뉴스 매체가 중요하게 다루는 선거 쟁점과, 아직 지지 후보를 결정하지 못한 유권자들이 중요하다고 생각하는 쟁점 사이에 강한 상관관계가 있음을 실증적으로 밝혔다.[98][10][84] 즉, 특정 뉴스 항목이 미디어에서 자주, 그리고 비중 있게 다뤄질수록 대중 역시 해당 사안을 더 중요하게 인식하게 된다는 것이다. 이들의 연구는 대중 매체가 여론에 미치는 영향을 경험적 증거로 제시하며 의제 설정 이론의 토대를 마련했다.[101][102][13][9]

비슷한 시기에 G. 레이 펑크하우저(G. Ray Funkhouser) 역시 유사한 연구를 수행했으나, 이론을 명명하거나 후속 연구를 활발히 이어가지 않아 맥콤스와 쇼만큼 주목받지는 못했다.[103][14][101][13]

2. 1. 초기 연구

의제설정 이론 연구의 역사는 월터 리프먼의 1922년 저서 ''여론''(Public Opinion)에서 시작된다고 볼 수 있다.[99][11] 리프먼은 "[https://web.archive.org/web/20060911204711/http://xroads.virginia.edu/%7EHyper/Lippman/ch01.html 우리 머릿속의 그림과 외부 세계](The World Outside And The Pictures In Our Heads)"라는 장에서 대중 매체가 세상의 사건과 대중의 마음속 이미지를 연결하는 주요 통로라고 주장했다. 그는 "의제설정"이라는 용어를 직접 사용하지는 않았지만, 이 개념의 기초를 마련했다. 리프먼에 따르면, 사람들은 실제 환경보다는 미디어가 재구성하여 보여주는 '의사환경(pseudo-environment)', 즉 '우리 머릿속의 그림'에 반응한다. 그는 실제 환경이 너무 복잡하여 개인이 직접 파악하기 어렵기 때문에, 미디어가 이를 더 단순한 모델로 재구성하여 제공한다고 설명했다.[99][11]

리프먼의 연구 이후, 버나드 코헨(Bernard Cecil Cohen)은 1963년에 언론이 "사람들에게 무엇을 생각해야 하는지를 알려주는 데는 그다지 성공적이지 못할 수 있지만, 독자들에게 무엇에 대해 ''생각''해야 하는지를 알려주는 데는 놀라울 정도로 성공적"이라고 언급하며, 의제설정의 핵심 아이디어를 제시했다.[100][12] 코헨의 이러한 생각은 이후 맥스웰 맥콤스와 도널드 루이스 쇼에게 큰 영향을 미쳤다.[101][13]

의제설정 이론은 1968년 미국 대통령 선거 기간 중 노스캐롤라이나주 채플힐에서 수행된 연구, 이른바 "채플 힐 연구(Chapel Hill study)"를 통해 맥스웰 맥콤스와 도널드 루이스 쇼에 의해 공식적으로 개발되었다.[98][10] 그들은 채플힐 주민 100명을 대상으로 미디어가 중요하게 다루는 의제와 아직 투표 후보를 결정하지 못한 유권자들이 중요하다고 생각하는 의제를 비교했다. 연구 결과, 뉴스 미디어 의제의 중요도와 유권자 의제의 중요도 사이에 높은 상관관계가 있음을 발견했다.[84] 이는 미디어가 자주, 그리고 눈에 띄게 다루는 이슈일수록 대중들이 그 이슈를 더 중요하게 인식하게 된다는 것을 실증적으로 보여준 첫 연구였다.[101][102][9] 이 연구는 대중 매체의 힘과 그것이 여론 형성에 미치는 영향을 경험적 증거로 제시함으로써 의제설정 이론이 사회과학 분야에서 신뢰성을 얻는 데 기여했다.[101][13][9]

한편, 맥콤스와 쇼가 이론을 공식화하던 비슷한 시기에 G. 레이 펑크하우저(G. Ray Funkhouser)라는 학자도 유사한 연구를 수행했다.[103][14] 펑크하우저는 맥콤스, 쇼와 같은 학술회의에서 연구 결과를 발표했지만, 그의 논문이 더 늦게 출판되었고 이론에 공식적인 이름을 붙이지 않았으며 후속 연구를 활발히 진행하지 않아 맥콤스와 쇼만큼 주목받지는 못했다. 에버렛 로저스는 펑크하우저가 스탠퍼드 대학교에 지리적으로 고립되어 있었던 반면, 맥콤스와 쇼는 다른 연구자들의 참여를 유도하며 연구를 확산시켰다는 점도 지적했다.[101][13]

맥콤스와 쇼의 1972년 ''Public Opinion Quarterly'' 발표 이후, 의제설정 기능에 관한 400편 이상의 후속 연구가 발표되었으며, 이 이론은 미디어 효과 연구에서 지속적으로 중요한 위치를 차지하고 있다. 맥콤스 등의 초기 연구는 상관관계 규명에 중점을 두었지만, 이후 1980년대 중반 미국의 반마약 보도에 관한 연구 등에서는 미디어가 여론 형성에 인과적 영향을 미칠 수 있음을 보여주기도 했다.[85]

2. 2. 의제 설정 이론의 발전

1972년 ''Public Opinion Quarterly''에 발표된 맥스웰 맥콤스와 도널드 루이스 쇼의 "채플 힐 연구" 이후, 대중 매체의 의제 설정 기능에 관한 연구는 400건 이상 발표되었으며 이론은 꾸준히 발전해왔다.[10][9]

초기 의제 설정 이론은 주로 미디어가 특정 이슈나 공인 등 대상의 중요성, 즉 '무엇을 생각해야 할지'를 대중에게 전달하는 방식(1단계 의제 설정)에 초점을 맞추었다.[126] 시간이 지나면서 이론은 대상의 '속성'에 대한 여론 형성에 미디어가 어떻게 영향을 미치는지까지 포함하도록 확장되었다.[44] 이는 2단계 의제 설정(속성 의제 설정, attribute agenda setting)으로 불리며, 미디어가 특정 대상의 어떤 속성을 선택하고 강조하여 보도하는지에 따라 대중이 그 대상을 '어떻게 생각해야 할지'에 영향을 미치는 과정을 설명한다.[44][35] Balmas와 Sheafer(2010)는 이러한 변화를 1단계의 '무엇을 생각할 것인가'에서 2단계의 '어떻게 생각할 것인가'로 초점이 이동한 것이라고 설명했다.[36] 예를 들어, 특정 정치 후보자의 '경험' 유무를 강조하는 언론 보도는 2단계 의제 설정의 실질적 차원에 해당하며, 그 경험에 대한 긍정적 또는 부정적 '태도'를 형성하도록 유도하는 보도는 정서적 차원에 해당한다.[38] Ghanem(1997)의 연구는 심리적 거리가 가까운 뉴스일수록 특정 속성 강조가 공공 의제 형성에 더 설득력 있는 영향을 미친다는 것을 보여주었다.[37]

가장 최근의 의제 설정 연구는 개별 대상이나 속성을 넘어, 여러 요소들 간의 '관계'가 대중에게 어떻게 인식되는지를 탐구하는 방향으로 나아가고 있다.[44] 연구자들은 미디어가 특정 주제들의 중요성뿐만 아니라, 대중이 이러한 주제들을 서로 어떻게 연관 짓는지에도 영향을 미칠 수 있다고 가정한다. Guo, Vu, McCombs(2012)는 이를 설명하기 위해 네트워크 의제 설정 모델(Network Agenda Setting Model)이라는 새로운 이론적 모델을 제시했으며, 이는 3단계 의제 설정으로 불린다.[45] 이 모델에 따르면, 미디어는 여러 대상이나 속성을 함께 묶어 보도함으로써 대중의 인식 속에서 이 요소들이 서로 연결된 네트워크 구조를 형성하도록 유도할 수 있다.[45] 즉, 사람들의 마음속 요소들은 선형적으로 존재하는 것이 아니라 서로 연결된 네트워크 구조를 이루며, 미디어가 두 가지 요소를 지속적으로 함께 언급하면 청중은 자연스럽게 두 요소가 서로 관련되어 있다고 인식하게 된다는 것이다.[45]

한편, Coleman과 Wu(2009)는 효과 계층 이론(지식-태도-행동)과 의제 설정 이론 간의 유사성을 지적하며, 의제 설정의 1단계(대상 중요성 인식)가 '지식' 요소에, 2단계(속성에 대한 태도 형성)가 '태도' 요소에 해당한다고 보았다.[137] 그들의 연구는 이러한 의제 설정 단계들이 실제 대중의 '행동'에 어떤 영향을 미치는지 분석하는 데 기여했다.[137]

3. 의제 설정의 과정과 유형

의제 설정은 "접근성"(accessibility)이라는 인지 과정을 통해 이루어진다.[95][96][7] 이는 뉴스 미디어가 특정 문제를 얼마나 자주, 그리고 중요하게 다루는지가 대중의 기억 속에서 해당 문제에 대한 접근성에 큰 영향을 미친다는 것을 의미한다.[8] 예를 들어, 사람들에게 현재 국가가 직면한 가장 중요한 문제가 무엇인지 물었을 때, 기억 속에서 가장 쉽게 떠올릴 수 있는 문제, 즉 뉴스 매체가 가장 집중적으로 다룬 문제로 답하는 경향이 있다.[97][9] 의제 설정 효과는 단 하나의 메시지나 몇 개의 메시지만으로 나타나는 것이 아니라, 내용은 조금씩 다르더라도 동일한 일반적인 문제를 다루는 수많은 메시지의 집합적인 영향으로 인해 발생한다.[97][9]

의제 설정 이론은 1968년 미국 대통령 선거에 대한 연구인 "채플 힐 연구"(Chapel Hill study)를 통해 맥스웰 매콤스(Maxwell McCombs)와 도널드 쇼(Donald Lewis Shaw)에 의해 공식적으로 발전되었다.[98] 이 연구는 노스캐롤라이나주 채플힐 주민 100명을 대상으로 선거 쟁점에 대한 그들의 생각과 지역 뉴스 매체의 보도 내용 사이에 강한 상관관계가 있음을 보여주었다. 매콤스와 쇼는 뉴스 콘텐츠에서 다루는 문제의 중요성과 대중의 인식을 비교함으로써, 미디어가 대중의 인식을 형성하는 데 중요한 역할을 한다는 점을 밝혔다.[98] 즉, 미디어가 특정 뉴스 항목을 자주, 그리고 눈에 띄게 다룰수록 대중은 해당 문제를 더 중요하게 여기게 된다는 것이다. 이는 미디어가 대중에게 '무엇을 생각할지' 뿐만 아니라 '어떤 문제에 대해 생각해야 할지'를 제시하는 힘을 가지고 있음을 시사한다.

의제 설정이 이루어지는 과정과 그 결과로 나타나는 의제의 유형에 대해서는 다양한 설명 모델과 분류가 존재한다. 주요 모델로는 인식 모델, 우선순위 모델, 현저성 모델 등이 있으며[104][15], 의제의 유형은 크게 미디어 의제, 대중 의제, 정책 의제로 나누어 볼 수 있다.[16] 이러한 모델과 유형에 대한 자세한 내용은 하위 섹션에서 다룬다.

3. 1. 의제 설정의 세 가지 모델

의제 설정 과정을 설명하는 세 가지 주요 모델이 있다.[104][15] 맥스웰 매콤스가 제안한 이 모델들은 의제 설정 효과에 대한 대부분의 연구에서 중요하게 다루어진다.[105][16]

# 인식 모델 (Awareness Model): 이 모델은 개인이 특정 문제에 대해 알게 되는 것은 미디어를 통해 그 문제를 접했기 때문이라고 설명한다. 즉, 미디어가 어떤 이슈나 주제를 보도하지 않으면, 개인은 그 문제에 대해 생각하지 않을 가능성이 높다는 것이다.[104][15] 예를 들어, 미디어가 주제 X에 대해 보도한다면, 개인은 보도되지 않은 주제 Y보다 주제 X를 더 잘 인지하게 된다.

# 우선순위 모델 (Priorities Model): 이 모델은 미디어가 중요하게 다루는 문제, 즉 우선순위를 두는 문제가 개인에게도 중요한 문제로 인식될 가능성이 높다고 본다.[104] 예를 들어, 미디어가 주제 X를 집중적으로 보도하면, 개인은 주제 X와 관련된 소식에 더 많은 관심을 기울이게 된다. 이는 설령 다른 주제 Y가 실제로는 더 시급한 문제일지라도 미디어에서 다루지 않으면 개인의 관심사에서 밀려날 수 있음을 시사한다.

# 현저성 모델 (Salience Model): 이 모델은 인식 모델과 우선순위 모델의 중간적인 입장을 취한다. 개인의 의제가 미디어의 의제를 그대로 반영하지는 않지만, 미디어가 지속적으로 중요하게 다루는(현저성이 높은) 일부 이슈나 주제는 개인의 의제에서도 비교적 높은 순위를 차지하게 된다는 것이다.[104][15] 예를 들어, 미디어가 주제 X를 중요하게 보도하더라도, 개인은 미디어가 부여하는 중요도만큼 그 주제를 중요하게 생각하지 않을 수도 있다. 즉, 미디어의 강조점과 개인의 인식 사이에 차이가 존재할 수 있음을 인정한다.

의제 설정에 관한 대부분의 연구는 다음과 같은 두 가지 기본 전제를 바탕으로 한다.[102][105][9][16]

# 언론과 미디어는 현실을 있는 그대로 반영하는 것이 아니라, 특정 기준에 따라 현실을 선택하고(걸러내고) 가공하여(모양을 만들어) 제시한다.

# 미디어가 소수의 특정 이슈와 주제에 집중하여 보도하면, 대중은 다른 여러 이슈보다 미디어가 주목한 그 이슈들을 더 중요하다고 인식하게 된다.

3. 2. 의제 설정의 세 가지 유형

연구에 따르면 미디어 의제, 대중 의제, 정책 의제가 의제 설정에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 로저스(Rogers)와 디어링(Dearing)은 의제 설정의 유형(종속 변수)이 다른 요인들에 의해 어떻게 영향을 받는지 다음과 같이 설명한다.[16][105]

  • '''정책 의제 설정''' 또는 '''정치 의제 설정''': 엘리트 정책 입안자들의 의제를 의미한다. 주로 정치학자들이 연구해왔으나, 로저스와 디어링은 대중 커뮤니케이션 학자들이 미디어와 대중 의제가 엘리트 정책 입안자의 의제에 어떻게 영향을 미치는지 더 주목해야 한다고 제안했다.[105] 즉, 대통령이나 국회의원 같은 정책 결정자들이 뉴스를 어떻게 접하고 이것이 정책에 어떤 영향을 미치는지 연구할 필요가 있다는 것이다. 2006년 발그레이브(Walgrave)와 반 엘스트(Van Aelst)는 이러한 제안을 바탕으로 엘리트 정책 입안자의 의제에 영향을 미치는 요인을 조사하는 정치 의제 설정에 대한 예비 이론을 만들었다.[108] 정책 의제는 미디어 의제 및 공중 의제와 직접적으로 관련되어 있으며, 의제 설정 과정의 마지막 단계로 여겨진다. 정책 입안자들이 중요하다고 믿는 것과 상호 작용하면서 공중 의제를 참조하여 형성된다.[109][20]

  • '''미디어 의제 설정''' 또는 '''의제 구축''': 뉴스 미디어가 특정 이슈를 선정하고 중요하게 보도하는 과정을 말한다. 대중 커뮤니케이션 연구에서 많은 관심을 받아왔다.[105] 연구에 따르면 미디어가 보도하는 내용은 정치, 경제, 문화 등에 대한 미디어의 관점과 연관될 수 있다. 일부 비평가들은 미국 뉴스가 오락의 형태로 변질되어, 대중에게 필요한 정보 대신 충격적이고 선정적인 내용을 우선시한다고 주장하기도 한다.[106][17] 또한, 정치적 영향력이 강한 국가의 이슈가 미디어에 더 많이 노출되는 경향이 있으며, 재정 자원, 기술, 대외 무역, 군사비 지출 등도 보도의 불균형에 영향을 미칠 수 있다.[107][18] 미디어 의제는 협상된 정보원을 바탕으로 가장 중요하게 다뤄지는 이슈들을 나타내며, 이는 공중 의제에 직접적인 영향을 주고, 나아가 정책 의제에도 영향을 미칠 수 있다. 그러나 미디어 의제의 영향력은 미디어의 신뢰도, 상반되는 증거의 존재, 대중과 미디어 간의 가치 공유 정도, 대중의 정보 요구 수준 등 여러 요인에 따라 달라진다.[109][20] 미디어 의제 설정에 대한 비판도 존재하는데, 예를 들어 미디어 이용자들이 항상 세부 사항에 주의를 기울이지 않거나, 이미 확고한 의견을 가진 사람들에게는 효과가 약하다는 점 등이 지적된다. 또한 미디어가 문제를 부각시킬 수는 있지만, 문제 자체를 만들어내는 것은 아니라는 비판도 있다.[106]

  • '''대중/청중 의제 설정''': 대중이 중요하다고 인식하는 이슈들의 집합을 의미한다. 미디어 의제 설정과 함께 대중 커뮤니케이션 연구에서 중요하게 다뤄져 왔다.[105] 공중 의제는 미디어와의 상호작용뿐만 아니라, 개인적인 경험이나 대인 커뮤니케이션을 통해서도 영향을 받는다. 실제 사건들은 대중이 무엇을 중요하게 생각하는지에 직접적인 영향을 미친다. 이렇게 형성된 공중 의제는 정책 입안자들이 중요하다고 여기는 것과 상호작용하며 정책 의제 형성에 기여한다.[109][20]

4. 의제 설정과 정책 의제 구축

의제 설정 이론 연구는 더 많은 학자들이 참여하면서 점차 발전해왔다. 초기에는 주로 미디어가 대중이나 사회에 미치는 영향, 즉 미디어 의제가 공중 의제로 어떻게 전환되는지에 초점을 맞추었다. 이를 '의제 설정(agenda-setting)'이라고 부른다.[110][111][112][113][21][22][23][9]

그러나 연구가 진행되면서 의제 형성 과정이 단순히 미디어가 일방적으로 영향을 미치는 것이 아니라, 미디어, 대중, 그리고 정책 입안자들이 서로 영향을 주고받는 복잡한 과정이라는 인식이 확산되었다. Rogers와 Dearing은 이러한 상호작용적 측면을 강조하며 '의제 구축(agenda-building)'이라는 개념을 구분하여 사용했다.[111][113][22] 의제 구축은 미디어와 사회(대중, 정책 입안자 등) 간의 상호 관계를 포함하며, 미디어 의제와 대중 의제가 함께 공공 정책에 영향을 미치는 과정을 설명한다.[111][113][9] 이 관점은 미디어가 사회적 영향력 속에서 작동하며, 특정 집단(예: 정보원, 이익 집단)이 의제 형성에 영향을 미칠 수 있음을 시사한다.[114] 언론인들은 시간과 자원의 제약 속에서 뉴스 가치를 판단하고 기사를 선택하는데(게이트키핑), 이 과정에서 외부 정보원들의 영향력이 작용할 수 있다. 특히 보도자료나 미디어 키트 같은 홍보 도구가 미디어 의제 형성에 얼마나 영향을 미치는지에 대한 연구도 이루어졌다.

Berkowitz는 이러한 논의를 더 발전시켜, 연구의 초점에 따라 용어를 세분화할 것을 제안했다.[112][23] 미디어와 정책 입안자 간의 관계에만 초점을 맞출 경우는 '정책 의제 설정(policy agenda-setting)'이라는 용어를 사용하고, 정책 입안자의 개인적인 의제뿐만 아니라 미디어를 여론의 한 지표로 보고 더 넓은 사회적 과정 속에서 정책 의제가 형성되는 과정을 다룰 때는 '정책 의제 구축(policy agenda-building)'이라는 용어를 사용하는 것이 적절하다고 보았다.[112][23] 즉, 정책 의제 구축은 대중 매체, 정책 입안자, 그리고 다양한 사회적 과정(예: 지속적인 대중 참여) 간의 상호작용을 포괄하는 더 넓은 개념이다. Cobb과 Elder는 대중이 미디어 의제에 영향을 줄 수는 있지만, 주도적으로 형성하기는 어렵다고 보았으며, 언론인들이 기사를 선택할 때 잠재적 청중의 요구를 예상한다고 주장했다.

인터넷과 소셜 미디어의 등장은 의제 구축 과정에 새로운 변화를 가져왔다. 누구나 미디어 콘텐츠 생산자가 될 수 있게 되면서, 대중의 참여가 활발해지고 그들의 목소리가 정책 결정 과정에 영향을 미칠 가능성이 커졌다. Kim과 Lee는 인터넷 환경에서의 의제 설정 연구가 전통적인 연구와 다르다고 지적하며, 인터넷이 가진 방대한 정보량과 사용자 상호작용성에 주목했다.[114] 그들은 인터넷에서의 의제 구축 과정을 다음 세 단계로 설명했다.[114]

# '''인터넷 매개 의제 파급''': 익명 네티즌의 의견이 블로그 등 온라인 채널을 통해 확산되어 중요한 인터넷 의제로 부상한다.

# '''인터넷에서의 의제 확산''': 온라인 뉴스나 웹사이트가 이러한 인터넷 의제를 보도하면서 더 많은 온라인 대중에게 확산시킨다.

# '''인터넷 매개 역의제 설정''': 전통적인 대중매체가 온라인에서 형성된 의제를 받아 보도하면서, 해당 의제가 오프라인 대중에게까지 확산된다.

실제로 여러 연구는 인터넷 커뮤니티, 특히 블로거들이 자신들의 의제를 공공 의제, 미디어 의제, 나아가 정책 의제로까지 확산시키는 사례를 보여준다. Wallsten은 2004년 미국 대선 캠페인 기간 동안 주류 언론 보도와 블로그 토론을 시계열 분석하여, 언론인들이 블로거들이 제기한 이슈를 다루는 경향이 있음을 발견했다.[115] 또한, 2005년 CNN의 뉴스 책임자였던 이슨 조던(Eason Jordan)이 미군의 이라크 언론인 살해 의혹 발언 후 온라인 커뮤니티의 거센 비판으로 사임한 사건[116]이나, 2002년 트렌트 로트(Trent Lott) 상원 원내대표가 인종차별적 발언으로 블로고스피어에서 논란이 된 후 사임한 사건 등은 블로거들이 정치적 의제에 미치는 영향력을 보여주는 사례로 언급된다.

의제 구축 과정에서는 모든 집단이 동등한 영향력을 갖는 것은 아니다. 특정 집단은 다른 집단보다 미디어에 더 쉽게 접근하여 자신들의 요구를 의제에 반영할 가능성이 높다.[117] (이에 대한 상세한 내용은 #의제 설정에 영향을 미치는 요인 참조)

4. 1. 의제 설정에 영향을 미치는 요인

미디어 의제가 대중 의제 및 정책 의제에 영향을 미치는 정도는 여러 요인에 따라 달라진다. 크게 미디어 자체의 특성, 수용자 개인의 특성, 그리고 다루어지는 이슈의 성격으로 나누어 볼 수 있다.
미디어 측 요인미디어 의제의 영향력은 해당 미디어의 미디어 신뢰도, 제시된 정보와 상반되는 다른 증거의 존재 여부, 대중과 미디어 간에 공유된 가치의 정도 등에 따라 달라진다.[20]

뉴스를 제공하는 출처 또한 중요한 요인이다. 어떤 집단은 다른 집단보다 미디어에 더 쉽게 접근하여 자신들의 요구를 의제에 더 잘 반영시킬 수 있다.[27] 예를 들어, 정책 입안자들은 기자들이 신뢰할 수 있고 예측 가능한 정보를 선호하며, 어떤 것이 뉴스 가치가 있는지에 대한 기준을 잘 이해하고 있기 때문에 다른 뉴스 출처 집단보다 더 큰 영향력을 행사하는 경향이 있다.[23] 특히 정부 관련 뉴스 출처는 미디어 의제에 포함될 확률이 높으며, 지역, 주, 국가 수준에서 가장 자주 등장하는 정보원으로 꼽힌다.[23] 뉴스 출처는 특정 이슈를 정의하고 틀을 짜는 방식(프레이밍)을 통해 향후 논의의 방향을 설정하고 여론에 영향을 미칠 수 있다.[23][28]

미디어와 정책 입안자 간의 관계는 서로에게 필요한 것을 제공하는 공생 관계에 가깝다. 기자들은 공식적인 정보에 접근해야 하고, 정책 입안자들은 자신들의 활동이나 입장을 알리기 위해 미디어 보도를 필요로 한다. 이러한 관계는 비공식적인 규칙으로 이루어진 공유된 문화 속에서 이루어진다.[23][9] 동시에, 미디어는 특정 이슈에 대한 보도량을 늘림으로써 정부 관료나 정치인에게 해당 이슈에 대한 대중의 관심을 간접적으로 보여주는 지표 역할을 하며 정책 결정 과정에 영향을 미치기도 한다.[9]
수용자 측 요인의제 설정 효과는 모든 수용자에게 동일하게 나타나지 않으며, 개인 및 집단의 특성에 따라 그 영향력이 달라진다. 이를 설명하기 위해 "청중 효과(Audience Effect)" 모델이 제안되기도 했다.[30]

미디어 보도는 수용자가 기존에 가지고 있던 민감성, 즉 특정 이슈에 대한 개인의 신념이나 태도와 상호작용하여 이슈에 대한 관심도 변화를 일으킨다.[30] 예를 들어, 특정 정당이나 후보에 대한 지지 의사가 확고한 사람은 자신의 기존 입장을 뒷받침하는 정보를 선택적으로 받아들이는 경향(선택적 노출)이 있어, 미디어 보도만으로 지지 입장을 바꾸는 경우는 상대적으로 적다.[85]

의제 설정 효과가 강하게 나타나는 조건을 설명하는 주요 변수로는 관련성(relevance)과 불확실성(uncertainty)이 있다.[20]

  • '''관련성'''은 특정 이슈가 개인에게 얼마나 중요하다고 인식되는지를 의미한다. 어떤 이슈가 자신과 관련이 깊다고 느낄수록, 해당 이슈에 대한 정보를 미디어에서 더 적극적으로 찾으려는 동기가 커진다.[20]
  • '''불확실성'''은 특정 이슈에 대해 개인이 얼마나 알고 있다고 느끼는지를 나타낸다. 만약 어떤 이슈에 대해 이미 충분한 정보를 가지고 있다고 생각하면(낮은 불확실성), 미디어 의존도가 낮아지고 의제 설정 효과를 덜 받게 된다. 반대로, 정보가 부족하다고 느끼면(높은 불확실성), 미디어가 제시하는 정보와 중요도 판단에 더 많이 의존하게 된다.[20]


이 두 요인, 즉 관련성과 불확실성이 높을수록 수용자는 해당 이슈에 대한 미디어의 '안내'를 더 필요로 하게 되며(안내의 필요성, need for orientation), 결과적으로 의제 설정 효과에 더 민감해진다.[20]
이슈 자체의 특성미디어 의제와 대중 의제 사이의 상관관계는 다루어지는 이슈의 성격에 따라서도 달라진다. 주요 구분 기준은 이슈가 수용자에게 "눈에 띄는지"(obtrusive) 또는 "눈에 띄지 않는지"(unobtrusive) 여부이다.[16]

  • 눈에 띄는 이슈는 범죄율 증가나 휘발유 가격 인상처럼 대부분의 사람들이 일상생활에서 직접 경험하거나 영향을 받을 수 있는 문제들이다. 이러한 이슈들은 미디어 보도량이 많지 않더라도 사람들의 주요 관심사가 될 수 있다. 따라서 이런 문제들에 대해서는 미디어의 의제 설정 영향력이 상대적으로 약하게 나타난다.[32]
  • 반면, 눈에 띄지 않는 이슈는 복잡한 외교 문제나 거시 경제 정책처럼 대중이 직접 경험하기 어려운 문제들이다. 이러한 이슈에 대해서는 사람들이 정보를 얻기 위해 미디어에 더 많이 의존하게 되므로, 미디어의 의제 설정 영향력이 더 강하게 나타난다.[16][31][33][34] 즉, 어떤 문제에 대해 개인적인 직접 경험이 적을수록, 해당 문제에 대한 여론 형성에 미디어가 미치는 영향력은 커진다.[16][31][33][34]

5. 의제 설정 이론의 비판 및 한계

의제 설정 이론에 대한 여러 비판이 제기되었다.


  • 연구들이 미디어 콘텐츠 범주와 대중의 반응을 매우 광범위한 범주로 집계하는 경향이 있어, 상관 계수가 과장되게 나타난다는 지적이 있다.[16]
  • 이 이론은 수용자가 수동적인 입장을 취한다고 암시하는 것으로 보인다는 비판이 있다. 그러나 이론가 존 피스크(John Fiske)는 이러한 수동적 수용자 관점에 이의를 제기하며, 대중은 이 이론이 가정한 것만큼 수동적이지 않다고 주장했다.[29]


또한 맥콤스(McCombs) 등의 초기 연구는 매스미디어와 여론 형성 사이의 상관관계(인과 관계의 방향을 특정하지 않는 관계)를 보여주는 데 그쳤다는 점도 지적된다. 물론 1980년대 중반 미국의 반마약 보도에 관한 연구처럼, 매스미디어가 원인이 되어 여론 형성이 발생했음을 보여주는 후속 연구 사례도 있다.[85]

6. 의제 설정 이론의 적용

유럽에서도 미국의 연구와 유사한 방식으로 의제설정 이론이 적용되어 왔으며,[149][150] 예를 들어 1995년 스페인 지역 및 지방 선거 맥락에서도 관련 연구가 진행되었다.[125]

초기 연구는 주로 미디어 의제와 공중 의제 간의 상관관계를 밝히는 데 중점을 두었으나, 이후 미디어가 실제로 여론 형성에 영향을 미치는 인과관계를 보여주는 연구들도 등장했다. 대표적으로 1980년대 중반 미국에서 이루어진 반마약 관련 보도 연구는, 특정 이슈에 대한 미디어의 집중적인 보도가 대중의 인식과 여론 형성에 직접적인 원인으로 작용할 수 있음을 보여주는 사례로 제시된다.[85]

6. 1. 정치 커뮤니케이션

의제설정 이론은 미국 정치인들의 소셜 미디어 사용을 분석하는 데 특히 유용하게 활용되어 왔다. 2016년에 진행된 미국 주지사들의 수천 개 트위터 게시글(트윗)을 분석한 연구는 의제설정 이론의 첫 두 단계, 즉 '의제 수준 설정'과 '프레이밍'을 적용하여 정치인들이 트위터를 플랫폼으로서 어떻게 활용하는지 이해하고자 했다.[49] 이 연구 결과, 민주당과 공화당 소속 주지사들은 각자의 의제를 전달하기 위해 트위터를 거의 비슷한 빈도로 사용했지만, 민주당 주지사들은 우선순위를 둔 의제 설정에 있어서는 공화당에 비해 일치성이 다소 부족한 경향을 보였다.[49]

이후 진행된 다른 연구에서는 선거 기간 동안 국가 정책 관련 문제를 예측하는 데 있어 전통적인 신문 보도와 트위터 여론 사이에 상호 연관성이 있다는 점이 밝혀지기도 했다.[50] 이는 소셜 미디어가 정치적 의제 형성에 미치는 영향력이 점차 커지고 있음을 시사한다.

6. 2. 비정치적 커뮤니케이션

의제 설정 이론은 정치 분야를 넘어 다양한 비정치적 커뮤니케이션 영역에도 적용될 수 있다. 상업 광고, 비즈니스 뉴스 및 기업 평판,[140] 연방 정책에 대한 기업의 영향,[141] 법률 시스템 및 재판,[142] 사회 집단의 역할, 청중 통제, 여론 및 홍보 등 다양한 분야에서 그 영향력을 찾아볼 수 있다.

  • '''비즈니스 커뮤니케이션''': 기업 순위 시스템은 의제 설정 효과를 가진다. 특정 기업이 이러한 시스템에서 높은 순위를 차지하면 뉴스 매체에 자주 노출되어 대중의 인식 속에 해당 기업의 중요도를 높이는 결과를 가져온다.[143]
  • '''광고''': 광고 분야에서도 의제 설정 이론이 적용된다. 미디어는 단순히 정보를 전달하는 것을 넘어 특정 상품이나 서비스에 대한 소비자의 인식을 형성하고, 나아가 의도된 행동(예: 구매)을 유도하는 효과를 가질 수 있다.[144]
  • '''건강 커뮤니케이션''': 건강 정보 전달 및 캠페인에서도 의제 설정 효과가 나타난다. 예를 들어, 유방암 검진의 중요성에 대한 뉴스 기사에 직간접적으로 노출된 여성들은 그렇지 않은 여성들보다 실제로 검진을 더 자주 받는 경향이 있었다.[146] 또한, 소셜 미디어 플랫폼을 효과적으로 활용하는 것은 전통적인 의사소통 전략과 비교하여 건강 증진 및 관련 행동 변화를 촉진하는 데 도움이 될 수 있다.[147]
  • '''비영리 단체''': 비영리 단체의 활동 홍보 및 기부 독려에도 의제 설정이 영향을 미친다. 2013년 자연재해 관련 미디어 보도와 대중의 관심 및 기부 행동 사이의 관계를 분석한 연구에 따르면, 특정 재난에 대한 언론 보도가 증가할수록 해당 재난에 대한 대중의 관심이 높아지고, 관련 비영리 단체에 대한 기부금도 늘어나는 강한 양의 상관관계가 나타났다.[148]

6. 3. 한국에서의 적용

한국 사회의 언론, 정치, 사회 현상을 이해하는 데 의제설정 이론을 적용해 볼 수 있다. 다른 국가의 사례는 한국 상황을 분석하는 데 참고점을 제공한다. 예를 들어, 중국에서는 인터넷 여론이 전통 미디어와 경쟁하는 의제 설정 세력으로 부상했으며,[152] 일본에서는 특정 압력 단체가 프레이밍 등을 통해 여론에 영향을 미치려는 시도가 관찰되었다.[153]

특히 현대 사회에서는 소셜 미디어의 역할이 중요하게 부각된다. 2015년 연구에 따르면, 소셜 미디어는 개인이 자신의 의제를 널리 퍼뜨리고 공론화하는 통로를 제공함으로써 공공 의제 설정에 상당한 영향력을 행사하는 것으로 나타났다.[154] 이는 한국에서도 소셜 미디어가 전통적인 언론 매체와 더불어, 혹은 경쟁하며 여론 형성과 의제 설정 과정에 중요한 변수로 작용할 수 있음을 시사한다. 다양한 개인과 집단이 소셜 미디어를 통해 목소리를 내고 특정 사안을 사회적 관심사로 부각시키는 현상은 한국 사회에서도 관찰된다.

7. 추가 연구 주제

의제설정 이론은 프레이밍 효과나 스키마와 같은 심리학적 개념들과의 연관성을 탐구하는 연구가 이루어지고 있다. 또한, 미디어 환경 변화에 따라 나타나는 새로운 현상인 의제 융합이나, 특정 의제가 의도적으로 배제되는 의제 절단 등에 대한 연구도 활발히 진행 중이다.

7. 1. 의제 융합

의제 융합(Agenda-melding영어)은 개인이 특정 집단에 참여하면서 자신의 의제를 그 집단의 의제와 어떻게 혼합하는지에 초점을 맞춘다.[71] 집단이나 공동체는 여러 사람들의 의제가 모여 형성된 '수집된 의제들의 모음'으로 볼 수 있으며, 개인은 특정 의제를 받아들임으로써 그 집단에 합류하게 된다. 오늘날 미디어 접근이 쉬워지면서 사람들은 스스로 의제를 형성하고, 이후 자신과 비슷한 생각을 가진 집단을 찾아 참여하는 경향을 보인다.[71]

기술의 발전, 특히 인터넷의 등장은 이러한 의제 융합 현상을 더욱 확산시켰다. 다양한 집단과 개인들이 각자의 의제를 가지게 되었고, 인터넷을 통해 전 세계 사람들은 지리적 제약 없이 비슷한 관심사나 의제를 가진 다른 사람들을 쉽게 찾아 연결되고 함께 활동할 수 있게 되었다. 과거에는 의제 설정이 주로 거대 담론이나 일반적인 주제에 한정되고, 물리적인 이동의 제약 때문에 지역적으로 묶이는 경우가 많았지만, 인터넷은 이러한 한계를 극복하게 해주었다.[71]

7. 2. 의제 절단

의제설정 이론의 한 개념으로 의제 절단(agenda-cutting)이 있다. Colistra는 의제 절단을 관련 문제들에 대한 주목을 돌리려는 시도로 정의하는데, 그 방법은 “(1) 뉴스 의제에서 낮은 순위에 배치하여 (묻어버림), (2) 일단 의제에 오른 후에는 제거하거나, (3) 애초에 의제에 올리지 않음으로써 완전히 무시하는 것”이다.[72] 의제 절단은 주로 중요하고 논란이 되는 뉴스 문제에서 발생하는 것으로 여겨진다. 의제 절단은 뉴스 문제를 의제에서 삭제하려는 의도적인 의도에 의해 동기가 부여되어야 한다. 단순한 뉴스 누락의 경우는 의제 절단에 해당하지 않고 오히려 뉴스 선택(관련성 있는 것과 없는 것을 구분하려는 시도)의 결과로 간주된다.[73]

Mallory Wober와 Barrie Gunter에 의해 1980년대에 처음 언급되었지만,[74] 의제 절단은 학술 연구에서 산발적으로만 다루어져 왔다. 이 개념에 대한 학문적 무관심의 한 가지 이유는 한편으로는 경험적 조사가 거의 없었고, 다른 한편으로는 충분한 이론적 기반이 확립되지 않았다는 사실에서 찾을 수 있다. 의제 절단을 개념화하고 조작화하기 위한 첫걸음은 Buchmeier에 의해 제시되었다.[75]

다른 연구들은 뉴스룸의 편집 과정에 초점을 맞추어 의제 절단으로 이어질 수 있는 잠재적 요인들을 밝히고 있다.[76][77] 뉴스에서 간과되고 검열된 문제들에 대한 관심을 환기시키는 것을 사명으로 하는 두 개의 비영리 미디어 감시 단체가 있다. 미국에는 Project Censored[78]가, 독일에는 INA(Initiative Nachrichtenaufklärung|이니치아티베 나흐리히텐아우프클레룽de)[79]가 있다.

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