일본국 헌법 제7조

1. 개요

일본국 헌법 제7조는 천황이 내각의 조언과 승인을 받아 국민을 위해 수행하는 국사에 관한 행위를 규정한다. 여기에는 헌법 개정, 법률, 정령 및 조약 공포, 국회 소집, 중의원 해산, 국회의원 총선거 시행 공시, 국무대신 및 기타 관리 임면, 전권위임장 및 신임장 인증, 대사, 특사, 감형, 형 집행 면제 및 복권 인증, 영전 수여, 비준서 및 기타 외교 문서 인증, 외국 대사 및 공사 접수, 의식 거행 등이 포함된다. 천황은 상징적인 역할만을 수행하며, 모든 국사 행위에는 내각의 조언과 승인이 필요하다. 이 조항은 과거 일본 제국 헌법과 비교하여 천황의 권한이 축소되었음을 보여준다.

2. 조문

일본국 헌법 제7조에서 천황은 내각의 조언과 승인에 따라 국민을 위해 국사에 관한 행위를 한다고 규정하고 있다. 구체적인 내용은 다음과 같다.

# 헌법 개정, 법률, 정령 및 조약의 공포
# 국회 소집
# 중의원 해산
# 국회의원 총선거 시행 공시
# 국무대신 및 법률이 정하는 기타 관리의 임면과 전권위임장 및 대사(大使) 및 공사의 신임장 인증
# 대사(大赦), 특사, 감형, 형의 집행 면제 및 복권 인증
# 영전 수여
# 비준서 및 법률이 정하는 기타 외교 문서 인증
# 외국의 대사 및 공사 접수
# 의식 거행

이러한 국사 행위는 제1조에 근거하여 헌법에 규정된 것이며, 제4조에 열거되어 있다. 제3조에 따라 천황이 실제로 국사 행위를 할 때에는 내각의 조언과 승인이 필요하다.

외국 귀빈과의 회견은 헌법에 정하는 국사 행위가 아닌 황실 외교의 국제 관례이며, 천황의 의사를 반영한 공적 행위로 분류된다. 궁내청 장관이 조언 역할을 담당한다.

다노우에 조지는 국회 소집과 중의원 해산은 정치 문제이며, 헌법 제7조와 제4조가 모순되지만 헌법 조항은 모두 최고 법규이므로(98조) 제7조 등을 제4조보다 효력이 떨어진다고 할 수 없다고 보았다. 또한 내각이 중의원을 해산하고 천황은 단지 해산 명령을 중의원에 전달하는 것으로 해석하는 것은 헌법 조문에 어긋날 뿐만 아니라 헌법 제69조는 내각의 해산권 보유를 부정한다고 주장했다.

GHQ 초안 해당 항목을 기안한 GHQ 민정국의 넬슨과 풀은 월터 배젓의 『영국 헌정론』(1867년)을 참조했다. 배젓은 정치를 실효적인 부분과 존엄적인 부분으로 나누었다. 일본국 헌법 제1장 제6조와 제7조에 열거된 천황의 국사 행위는 배젓의 입헌 군주론에서 "존엄적인 부분"이며, 천황이 갖지 않는 "국정에 관한 권능"은 정치의 "실효적인 부분"을 의미한다.

원수는 과거 "행정권을 쥐고 있는 자"였지만, 오늘날에는 "대외적인 대표자"를 의미한다. 헌법 제7조에 열거된 천황의 국사 행위 중 제8호, 제9호의 "외교 문서 인증", "대사, 공사의 접수"는 천황이 일본의 대외적인 대표자이며 국가 원수라는 해석을 뒷받침한다.

2.1. 헌법 개정, 법률, 정령 및 조약의 공포

헌법 개정, 법률, 정령, 조약의 공포는 천황의 이름으로 관보를 통해 이루어지며, 일반 국민이 관보를 열람하거나 구독할 수 있는 장소인 도쿄도 관보 판매소 또는 인쇄국 관보과 중 한 곳에 관보가 도달했을 때 공포가 완료된 것으로 간주한다.

2.2. 국회 소집

내각의 결정에 따라 국회를 소집한다. 소집 조서의 공포(관보 게재) 형식을 취한다. (국회법 제1조)

2.3. 중의원 해산

내각에 의한 중의원 해산에 관해서는 내각 불신임안이 가결 또는 내각 신임 결의안이 부결된 경우에 대해 규정하는 제69조의 경우와 그 외의 경우에 본 조 제3호가 헌법상의 근거 규정이 된다. 중의원 의장은 본회의에서 "일본국 헌법 제7조에 의해 중의원을 해산한다"라는 해산 조서를 낭독하는 것이 관례이다. 해산 조서 낭독 직후 의원들이 만세 삼창을 하는 것도 천황의 중의원 해산이라는 "국사행위"가 행하여졌다는 점에서 기인한 것이다.

2.4. 국회의원 총선거 시행 공시

본 조항에는 "국회의원 총선거"라고 되어 있지만, 중의원 의원에 대한 "총선거"와 참의원 의원(선거 때마다 절반씩 선출)에 대한 "통상선거"가 여기에 해당된다.

중의원 의원 총선거의 공시는 공직선거법 제31조 제4항의 규정에 따른 총선거일보다 적어도 12일 전에 이루어진다. 참의원 의원 통상선거의 공시는 동법 제32조 제3항의 규정에 따른 통상선거일보다 적어도 17일 전에 이루어진다. 그 방법으로는 관보에 선거 공시에 관한 조서를 게재하는 형식을 취한다.

덧붙여 "국회의원 총선거"라고 규정되어 있는 것은 당초 연합군 최고사령부(GHQ)가 제시한 헌법 초안에서는 국회를 단원제로 하는 것으로 되어 있었기 때문인데, 후에 수정 작업을 거치며 국회가 양원제로 바뀌었지만 조문이 제대로 수정되지 않아 그대로 헌법 규정에 남아 있는 것으로 알려지고 있다.

2.5. 국무대신 및 기타 관리 임면, 전권위임장 및 신임장 인증

천황은 국무대신 및 법률이 정하는 그 밖의 관리 임면과 전권 위임장 및 대사, 공사의 신임장을 인증한다.

본 조항에 근거하여 천황의 인증을 받는 관리를 인증관이라 부르며, 이 외에도 부대신, 검사장 등이 있다.

2.6. 대사, 특사, 감형, 형 집행 면제 및 복권 인증

천황은 내각의 조언과 승인을 받아 대사, 특사, 감형, 형의 집행 면제 및 복권을 인증한다. 실질적인 사면 결정은 내각에 의해 이루어진다(헌법 제73조 제7호).

사면은 원래 군주의 은혜와 자비에 의해 그 재량으로 유죄 판결을 받은 자의 죄를 푸는 행위로서, 국가의 경사에 즈음하여 행해졌다. 과거 샌프란시스코 강화 조약 발효(1952년), 유엔 가입(1956년), 황태자 성혼(1959년), 메이지 백년제(1968년), 천황 즉위(1990년) 때 사면이 행해졌다.

2.7. 영전 수여

천황은 영전을 수여한다. 영전은 영예, 훈장 및 기타의 것을 포함하며, 특권 부여는 허용되지 않는다(제14조 제3항). 구체적으로 서위, 서훈, 포장 등이 있다.

2.8. 비준서 및 기타 외교 문서 인증

일본국 헌법에서 "비준"이란 내각이 서명한 조약을 심사하여 동의해주고, 그 효력을 확정하는 행위를 말한다. 여기서 천황의 권능은 비준서를 인증하는 것에 그친다.

법률이 정하는 그 밖의 외교 문서는 다음과 같다.
* 대사 및 공사의 해임장(외무공무원법 제9조)
* 영사의 위임장(외무공무원법 제9조)

천황에게 비준서를 비롯한 인증 행위가 헌법상 인정되고 있으므로, 천황을 국제법상의 원수로 간주할 수 있다.

2.9. 외국 대사 및 공사 접수

천황은 외국의 대사 및 공사를 접수한다. 여기서 '접수'란 외국 외교관을 의례적으로 접견하는 사실상의 행위를 말한다. 신임장 수리는 국제 사회에서 국가 원수 간의 관계로 해석되므로, 천황을 일본의 국가 원수로 해석하고, 그 수리는 천황의 국사 행위로서 내각의 조언과 승인을 통해 이루어진다.

2.10. 의식 거행

천황은 국가적 성격을 띄는 의식을 거행한다. 여기서 말하는 의식은 국가적 성격을 갖는 의식을 말한다. 의식에 참여하는 경우는 "의식을 거행하는 것"에 포함되지 않는다고 해석된다.

3. 해설

천황은 일본국의 상징이며 일본 국민 통합의 상징이라고 규정한 일본국 헌법 제1조에 근거하여 헌법상 규정되는 국사행위만을 할 수 있다고 제4조에서 규정하고 있다. 본 조는 그 구체적인 천황의 국사행위에 대해 열거하는 형태로 규정한 것이다. 제3조에 따라 천황이 각 국사행위를 행할 때는 내각의 조언과 승인이 필요하다.

외국 국빈과의 회견은 헌법이 정하는 국사행위가 아니라 황실의 외교에 있어 국제적 예의를 지키기 위한 행사로, 천황의 의사를 반영한 공적 행위로 분류되어 그 조언 역할은 궁내청 장관이 맡는다.

다노우에 조지는 다음과 같이 말했다. "국회의 소집, 중의원의 해산은 고도의 정치 문제이며, 그 당부는 사법 심사에 적합하지 않다. 따라서 국사에 관한 규정은 명백히 국정에 관한 권능을 포함하고, 헌법 제7조와 제4조가 모순되지만, 헌법의 조규는 모두 최고 법규이므로 (98조), 7조 등을 4조에 비하여 효력이 떨어진다고 할 수는 없다. 또한 내각이 중의원을 해산하고, 천황은 단지 해산 명령을 중의원에 전달하는 것으로 해석하는 것은 헌법의 명문에 반할 뿐만 아니라 헌법 69조는 내각이 해산권을 갖는 것을 부정하고 있다. 더욱이 해산에 관해서 조언·승인을 부여하는 것으로부터, 내각에 중의원 해산권을 인정하는 것도 잘못이며, 조언·승인은 천황에 대한 행위이며, 해산은 중의원에 대한 명령이므로, 헌법 7조는 천황이 중의원 해산을 명령하는 의미로 해석해야 한다."

GHQ 초안의 해당 항목을 기안한 GHQ 민정국의 넬슨과 풀은 영국의 언론인이자 헌정사학자인 월터 배젓의 『영국 헌정론』(1867년)을 참조했다. 배젓은 정치는 실효적인 부분과 존엄적인 부분으로 이루어진다고 보았다. 전자는 내각 기타 국가 기관이 담당하고, 후자는 군주·왕실이 담당한다. 일본국 헌법 제1장 제6조와 제7조에 열거된 천황의 국사 행위는 배젓의 입헌 군주론에서 "존엄적인 부분"이며, 천황이 갖지 않는 "국정에 관한 권능"은 정치의 "실효적인 부분"을 의미한다.

원수는 과거에는 "행정권을 쥐고 있는 자"라는 의미였지만, 오늘날에는 "대외적인 대표자"를 의미하게 되었다. 헌법 제7조에 열거된 천황의 국사 행위 중 제8호(외교 문서 인증)와 제9호(대사, 공사의 접수)는 천황이 일본의 대외적인 대표자이며 국가 원수라는 해석을 뒷받침한다.

3.1. 각 호의 내용 해설

천황은 일본국 헌법 제1조에 근거하여 헌법에 규정된 국사행위만을 할 수 있으며, 제4조에서 이를 명시하고 있다. 본 조는 천황의 국사행위에 대해 구체적으로 열거하고 있으며, 제3조에 따라 천황이 국사행위를 할 때는 내각의 조언과 승인이 필요하다.

* 제1호: 헌법 개정, 법률, 정령, 조약의 공포는 천황의 이름으로 관보를 통해 이루어진다. 일반 국민이 관보를 열람하거나 구독할 수 있는 장소인 도쿄도 관보 판매소 또는 인쇄국 관보과 중 한 곳에 관보가 도달했을 때 공포가 완료된 것으로 간주한다.

* 제2호: 내각의 결정에 근거하여 국회를 소집한다. 소집 조서의 공포(관보 게재) 형식을 취한다(국회법 제1조).

* 제3호: 내각의 중의원 해산에 관한 헌법상 근거 규정이다. 제69조와 함께 내각 불신임 결의안이 가결된 경우 외에도 중의원 해산이 가능하다. 중의원 의장은 중의원 해산 시 본회의에서 "일본국 헌법 제7조에 따라 중의원을 해산한다"라는 해산 조서를 낭독하는 것이 관례이며, 해산 조서 낭독 직후 의원들이 만세 삼창을 하는 것은 천황의 중의원 해산이라는 "국사행위"가 행하여졌다는 점에서 기인한다.

* 제4호: "국회의원 총선거"는 중의원 의원의 총선거와 참의원 의원의 통상선거를 포함한다.
* 중의원 의원 총선거 공시는 공직선거법 제31조 제4항에 따라 총선거일보다 적어도 12일 전에 이루어진다.
* 참의원 의원 통상선거 공시는 동법 제32조 3항에 따라 통상선거일보다 적어도 17일 전에 이루어진다.
* 관보에 선거 공시에 관한 조서를 게재하는 형식을 취한다.
* "국회의원 총선거"라고 규정된 것은 연합군 최고사령부(GHQ)의 헌법 초안에서는 국회가 단원제였기 때문이며, 이후 양원제로 바뀌었지만 조문이 수정되지 않아 그대로 남아 있다.

* 제5호: 내각총리대신 및 최고재판소 장관은 일본국 헌법 제6조에 의해 천황의 임명을 받지만, 그 외의 국무대신, 최고재판소 판사 등은 임명권자의 임명을 거친 후에 천황의 인증을 받는다.
* 천황의 인증을 받는 관리를 인증관이라 하며, 부대신(副大臣), 검찰총장, 대사(大使) 및 공사 등이 있다.

* 제6호: 사면의 인증에 대해 규정한다. 실질적인 사면 결정은 내각에 의해 이루어진다(헌법 제73조 제7호).

* 제7호: 영전은 영예, 훈장 및 기타의 것을 포함하며, 특권의 부여 및 상속은 허용되지 않는다(헌법 제14조 제3항). 서위(敍位), 서훈, 포상 등이 포함된다.

* 제8호: 일본국 헌법에서 "비준"이란 내각이 서명한 조약을 심사하여 동의해주고, 그 효력을 확정하는 행위를 말한다.

* 제9호: 법률이 정하는 기타 외교 문서란 다음과 같다.
* 대사 및 공사의 해임장(외무공무원법 제9조)
* 영사의 위임장(동법 동조)

* 제10호: 일본국 헌법에서 "접수"란 외국 외교관을 의례적으로 접견하는 사실상의 행위를 말한다.

* 제11호: 여기서 "의식"은 국가적 성격을 띄는 의식을 말한다.

4. 연혁

일본 제국 헌법에서는 천황이 통치권을 총람하고 입법권을 행사하는 등 광범위한 권한을 가졌으나, 일본국 헌법에서는 상징적인 역할로 축소되었다.

4.1. 일본 제국 헌법과의 비교

일본 제국 헌법과 현행 일본국 헌법 제7조를 비교하면 다음과 같다.

일본 제국 헌법에서는 천황이 "국가의 원수로서 통치권을 총람"한다고 규정되어 있었으나, 일본국 헌법에서는 이러한 규정이 삭제되었다. 대신 맥아더 3원칙(맥아더 노트)에서 "천황은 국가 원수의 지위에 있다"라고 명시되어, 국가 원수로서의 지위는 유지되었다. 다만, 그 직무 및 권능은 "헌법에 기초하여 행사되며, 헌법에 명시된 국민의 기본 의사에 부응하는 것"으로 변경되었다.

일본 제국 헌법에서 천황의 권한으로 규정되었던 법률 재가(제6조), 의회 소집 및 중의원 해산(제7조), 영전 수여(제15조), 사면(제16조) 등은 일본국 헌법 제7조에 일부 포함되었지만, 입법권(제5조), 긴급 칙령(제8조), 명령(제9조), 관제 및 문무관 임면(제10조) 등은 삭제되었다.

4.2. 헌법 개정 논의

본 조항 제4호에는 "국회의원 총선거"라고 되어 있지만, 중의원 의원에 대한 "총선거"와 참의원 의원(선거 때마다 절반씩 선출)에 대한 "통상선거"가 여기에 해당된다.

연합군 최고사령부(GHQ)가 제시한 헌법 초안에는 국회를 단원제로 하는 것으로 되어 있었는데, 이후 수정 작업을 거치며 국회가 양원제로 바뀌었지만 조문이 제대로 수정되지 않아 그대로 헌법 규정에 남아 있는 것으로 알려져 있다.

니시 오사무 (법학자)는 "GHQ의 초안에서는 단원제로 되어 있었기 때문에 '국회의원의 총선거'가 존재했으며, 단원제를 전제로 한 규정이 양원제가 되었을 때 수정 누락된 것"이라고 주장하고 있다.

이러한 이유로, 수정 누락 또는 오기를 지적하며, 이를 수정해야 한다는 개헌 의견을 주장하는 사람들이 있다.

* 쿠라야마 미츠루 (헌정사가)
자신의 블로그 '대학에서는 절대로 가르쳐주지 않는 역사 강의'에서 헌법 개정 반대파에 대한 질문으로 채택하고 있다.
헌법 제정 당시의 식자들이 오기를 이유로 헌법 개정을 생각했는지, 아니면 단순히 이만큼 오랫동안 일본국 헌법이 유지될 것이라고는 생각하지 않았던 것은 아닌가라는 추측을 말하고 있다.
* 안토니오 이노키 (참의원 의원)
** 소속된 일본유신회가 분열된 것에 대한 인터뷰에 답하는 형태로 제7조 제4호의 개헌에 대해 언급하고 있다.