내각 불신임 결의
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1. 개요
내각 불신임 결의는 일본 제국 헌법과 일본국 헌법 하에서 내각의 책임을 묻는 제도이다. 일본 제국 헌법 하에서는 불신임 결의와 탄핵적 상주가 있었으나, 의회의 불신임 결의는 법적 효력이 없었다. 일본국 헌법에서는 중의원이 내각 불신임 결의안을 가결하거나 내각 신임 결의안을 부결하면 내각은 10일 이내에 중의원을 해산하거나 총사직해야 한다. 내각 불신임 결의안은 중의원 의원 51명 이상의 동의를 얻어 제출되며, 가결 시 내각은 중의원 해산 또는 총사퇴를 선택해야 한다. 내각 신임 결의안은 내각의 행정권 행사에 대한 의사 표현으로, 부결 시 불신임 결의안 가결과 동일한 효과를 가진다. 일본국 헌법 하에서 내각 불신임 결의안은 4번 가결되었으며, 내각 신임 결의안이 부결된 사례는 없다.
「일본 제국 헌법」하에서 내각과 국무대신에게 책임을 묻는 제도는 불신임 결의와 탄핵적 상주 두 가지가 있었다. 다만 일본 제국의 총리대신은 일본의 천황이 임명하지 제국의회의 신임을 구하지 않았기에 의회의 불신임 결의가 헌법상 가능은 했을지언정 법률적인 효력까지 가지지는 못했다.[56]
일본국 헌법 제69조는 중의원의 내각 불신임 결의와 내각 신임 결의에 대해 규정하고 있다. 내각은 제1원인 중의원의 지배 세력에 기초하여 존재하므로[57] 중의원의 신임을 잃으면 존립할 수 없다.[4] 중의원에서 내각 불신임 결의안이 가결되거나 내각 신임 결의안이 부결되면, 내각은 10일 이내에 중의원을 해산하지 않으면 총사퇴해야 한다[5](일본국 헌법 제69조).
2. 일본 제국 헌법 하의 내각 불신임
한편 총리대신과 국무대신의 임면권이 천황에게 있었기에 제국의회가 내각을 신임하지 않는다는 취지로 천황에게 상주하여 천황의 선처를 구하는 방법도 있었다. 불신임 결의와 마찬가지로 법률적 강제력은 없었지만 제국의회의 상주권이 「일본 제국 헌법」 제49조를 통해 보장되어 있었기에 천황은 상주에 대해 반드시 답을 해야 했다. 따라서 이 경우 내각이 총사직을 하든가 중의원을 해산해야 했으며 천황이 조칙을 내려 중재할 수도 있었다.[56]
대일본 제국 헌법 하에서는 내각 또는 특정 대신의 책임을 추궁하는 수단으로 "불신임 결의"와 "탄핵 상주"가 있었다.[50]
또한 군부에 의한 내각 불신임 방법으로 군부대신 현역 무관제를 이용하여 군부가 대신을 내지 않음으로써 내각의 성립을 저지하는 방법이 있었다.[51] 자세한 내용은 군부대신 현역 무관제를 참조하십시오.
2. 1. 불신임 결의
의사 기관은 법령상의 근거 유무를 불문하고 일정한 문제에 대해 의사 표시·의사 표명을 할 수 있으며, 그 경우 일반적으로 사용되는 형식이 결의이다[52]. 대일본제국 헌법 하에서도 내각이나 특정 국무 대신에 대한 불신임 결의를 할 수 있었지만, 법률상의 효력을 갖는 것은 아니었다[50].
다만, 정치상의 효과에 대해 미노베 다쓰키치는 내각 또는 대상이 된 특정 대신은 사직하거나 중의원을 해산하는 것 외에는 방법이 없다고 해석했다[50].
2. 2. 탄핵 상주
대일본제국 헌법에서 내각총리대신 및 국무대신의 임면권은 천황이 가지고 있었다. 제국 의회의 중의원은 천황에게 현재의 정부를 불신임한다는 취지로 상주하는 형식으로 천황에게 선처를 요구할 수 있었다.
상주는 법적인 강제력은 없었지만, 제국 의회 양원의 상주권이 대일본제국 헌법 제49조에 의해 보장되어 있었기 때문에 천황은 어떠한 대응을 취할 필요가 있었고, 결과적으로 당시 내각은 총사직 또는 중의원 해산, 혹은 천황의 조칙에 의한 중재(사실상의 정부측의 양보) 등의 조치를 취하게 되었다.
3. 일본국 헌법 하의 내각 불신임
일본국 헌법 제56조제2항에 따라 출석 의원 과반수가 찬성하여 결의안을 통과시키거나 부결시킨다.[57] 헌법 제69조는 "'''중의원에서'''"라고 규정하여, 내각 불신임 결의 및 내각 신임 결의는 중의원에만 인정되는 권능이다. 참의원도 내각 불신임 결의를 할 수는 있으나, 이는 헌법 제69조에 의한 내각 불신임 결의와는 달리 법률적 효과는 없고 정치적 효과만 발생한다.[58][59][6][7]
내각 불신임 결의안이나 내각 신임 결의안이 중의원에 제출되면 중의원과 참의원의 본회의·위원회에 내각이 제출한 모든 의안의 심의·심사·질의가 즉시 정지된다.[60][8]
3. 1. 결의 내용
3. 1. 1. 내각 불신임 결의
내각 불신임 결의안을 제출하려면 발의자 1명과 서명자 50명을 포함해 최소 51명이 필요하다.[61][62] 내각 불신임 결의안은 다른 의안보다 우선적으로 처리해야 한다.[63] 일반적으로 상임위원회 심사를 생략하고 바로 본회의에 상정하는 것이 관례다.[63]
표결 방법은 일반적으로 기명 투표이며, 찬성하는 의원들은 백색 목패(백표)를, 반대하는 의원들은 청색 목패(청표)를 투표한다.[67][69] 야당은 정부여당을 견제하는 것이 본분이므로 불신임에 동조하지 않는 경우 불신임안을 반대하기보다 기권·결석하는 것이 일반적이다.
의원내각제는 의회의 신임을 얻어야 내각이 출범할 수 있으므로[73] 여당이 분열하는 일이 없는 이상 내각 불신임 결의안이 가결되는 일은 드물고 실제로도 네 차례밖에 없었다. 일사부재의 원칙에 따라 내각 불신임 결의안이 한 번 부결되면 동일 회기에는 더 이상 제출할 수 없다.
3. 1. 2. 내각 신임 결의
「일본국 헌법」 제69조가 규정하는 신임은 현재 행정을 담당하고 있는 내각의 행정권 행사를 위임한다는 의사 표현이다.[53] 내각 신임 결의안 제출 요건은 내각 불신임 결의안 제출 요건과 동일하다.내각 불신임 결의와 상반되는 성격이므로 내각 신임 결의안이 부결되면 내각 불신임 결의안이 가결된 것과 같은 효과가 발생한다. 따라서 내각은 10일 이내로 중의원을 해산하지 않으면 총사직을 해야 한다.
차이점이라면 내각 불신임 결의안은 주로 야당이 발의하지만 내각 신임 결의안은 주로 여당이 발의한다는 점이다. 하지만 국회의 신임을 얻어야 내각이 성립할 수 있기 때문에 특별한 상황이 아닌 이상 내각 신임 결의안이 제출되는 일은 드물다. 실제로 제출되었던 적이 있지만 이들은 야당의 의사 진행 방해에 대항하기 위한 수단 혹은 참의원이 총리대신 문책 결의안을 통과시킨 것에 대한 대항으로 사용되었다. 또한 지금까지 내각 신임 결의안이 부결된 적은 한 번도 없다.
야당이 사용하는 의사 진행 방해 방법으로 개별 각료에게 불신임을 난발하는 경우가 있다. 이것 역시 불신임안이므로 다른 일반 의안에 우선해서 처리되어야 하고 각료의 수만큼 불신임안을 제출하면 그만큼 의사 운영을 연기할 수 있다. 이에 대한 여당의 주효한 대응책이 내각 신임 결의안이다. 의사 진행의 일반적 원칙 중 하나가 현상 긍정적 의안과 현상 부정적 의안이 대립할 때는 전자를 우선해서 처리하기 때문이다.[74] 개별 각료의 불신임안이 제출되어도 내각 전체에 대한 신임 결의안을 제출해서 이를 통과시키면 개별 각료의 불신임안은 자연스럽게 부결된 것으로 간주된다. 그리고 일사부재의의 원칙에 따라 야당은 당해 회기가 끝나기 전까지는 더 이상 개별 각료에 대한 불신임안을 제출할 수 없게 된다.[75]
또한 참의원이 총리대신 문책 결의안을 통과시켰을 때 중의원이 내각을 신임한다는 의사를 표명하기 위해 내각 신임 결의안을 활용할 수 있다.
지금까지 내각 신임 결의안은 총 세 차례 제출되었다. 첫 번째는 1956년 5월 1일에 제출되었는데 이는 일정을 추가하는 안건에 따라 긴급 상정되었지만 해당 안건이 가결된 후 제출자가 의안을 철회해서 내각 신임 결의안은 표결도 하지 않은 채 끝났다. 두 번째는 1992년 6월 12일에 제출되었는데 여당인 자유민주당이 제출하고 공명당과 민사당이 동조하여 통과됐다. 마지막 세 번째는 2008년 6월 11일로 야당인 민주당이 참의원의 과반수를 점하여 총리대신 문책 결의안을 헌정 사상 처음 통과시키자 연립 여당인 자민당과 공명당이 내각 신임 결의안을 제출해 다음 날 통과시켰다.
내각 신임 결의안도 불신임 결의안과 마찬가지로 본회의가 열리기 전에 의원운영위원회가 표결 방법을 결정하는데 역시 기명 투표가 일반적이다. 백표가 찬성을, 청표가 반대를 의미하는 것도 동일하다.
내각 신임 결의안을 내각이 직접 제출할 수 있는가 하는 논의가 있다. 내각 신임 결의가 내각을 신임하겠다는 국회의 의사 표현이므로 국회만이 주체가 될 수 있다는 소극설이 일반적인 견해지만 「일본국 헌법」 제69조에 따라 중의원이 내각을 신임하도록 내각이 중의원에 요구할 수 있는 권리가 있다는 적극설도 있다.[76] 그런데 소극설의 입장을 따라도 각의결정된 내각 신임 결의안을 국무대신인 국회의원이 요건을 충족해 제출하라 수 있으므로 큰 차이는 없다.[76]
3. 2. 결의의 효과
내각 불신임 결의안이 가결되거나 내각 신임 결의안이 부결되면 내각은 의회의 신임을 잃은 것으로 간주한다. 내각이 의회의 신임을 잃으면 내각은 총사직하거나 10일 이내에 중의원 해산을 해야 한다.[77]내각 총사퇴를 선택하면 「국회법」에 근거해 즉시 양원에 통지하고 헌법의 규정에 따라 내각총리대신 지명 선거를 시행한다.
중의원 해산을 선택하면 해산한 날부터 40일이 지나기 전에 중의원 의원 총선거를 시행하고 선거일부터 30일이 지나기 전에 특별국회를 소집해야 한다. 이는 「일본국 헌법」 제54조제1항에 따른 것이다. 하지만 「일본국 헌법」 제70조에 따라 총선 결과에 상관없이 총선 후 처음 국회가 소집되었을 때 내각은 총사직해야 한다. 이는 총리대신을 지명한 중의원이 해산돼 존재하지 않게 되었고 총선을 치러 새로운 중의원이 구성되었으니 설령 동일 인물이 총리대신으로 지명되더라도 내각은 새로운 신임에 기초해 탄생한 것이라는 취지를 따른 것이다.[78]
3. 2. 1. 내각 총사퇴
내각 총사퇴를 선택하면 국회법에 근거해 즉시 양원에 통지하고, 일본국 헌법의 규정에 따라 내각총리대신 지명 선거를 시행한다.3. 2. 2. 중의원 해산
내각 불신임 결의에 따라 중의원 해산을 선택하면 해산한 날부터 40일 이내에 중의원 의원 총선거를 시행하고, 선거일부터 30일 이내에 특별국회를 소집해야 한다. 총선 결과에 상관없이 총선 후 처음 국회가 소집되었을 때 내각은 총사직해야 한다.3. 3. 역대 결의안
일본국 헌법 하에서 내각 불신임 결의안이 가결된 사례는 4번 있었다. 내각 신임 결의안이 부결된 사례는 없다.
'''굵은 글씨'''는 가결, '''기울임꼴'''은 결의 전에 총사퇴나 해산, 기립 표결, 의안 철회, 폐안 등의 특이 사례.
3. 4. 논점
3. 4. 1. 일사부재의
국회에서 안건이 부결되었을 때 해당 회기가 끝나지 않으면 같은 안건을 다시 제출할 수 없는데 이 원칙을 일사부재의라 한다. 이는 내각 불신임 결의안에도 똑같이 적용된다.[80] 이를 이용해 내각 신임 결의안을 가결하여 필리버스터를 목적으로 한 개별 각료에 대한 불신임 결의안 상정을 저지한 적도 있었다.[80][43] 하지만 사정변경의 원칙이 적용되면 일사부재의의 예외 사안이 될 수 있다. 이때 이전의 결의안이 무효임을 따로 의결할 필요가 있는가 하는 논의가 있다.[80]3. 4. 2. 각료 불신임 결의
개별 각료를 대상으로 불신임 결의를 할 수도 있는데 이는 법률적으로 강제 효과가 발동하지 않는다.[76][81] 다만 일반적으로 개별 각료에 대한 불신임 결의는 내각 전체의 기본 정책에 대한 불신임의 의사 표시로 받아들여지며 이때 내각이 총사직하거나 중의원을 해산할 수 있다고 해석한다.[62] 다만 지금까지 개별 각료가 불신임된 적은 1952년 통산상 이케다 하야토에 대한 결의뿐이며 이땐 이케다가 혼자 내각을 떠났다.내각 불신임 결의안 혹은 내각 신임 결의안은 개별 각료에 대한 불신임 결의안보다 선결 안건이므로 내각 불신임 결의안이 부결되거나 내각 신임 결의안이 가결되면 동일 회기 내에는 개별 각료에 대한 불신임 결의가 일사부재의 원칙에 따라 부정된다.[82]
3. 4. 3. 참의원의 문책 결의
참의원의 문책 결의는 합의체인 내각 전체가 아니라 총리대신이나 국무대신 개인에 대한 문책이다. 실례로 1954년 4월 23일 검사총장에 대한 법무상의 지휘권 발동에 대해 내각에 경고하는 결의안이 가결된 사례가 있다.[83][84] 하지만 참의원의 문책 결의는 정치적 효과만 가질 뿐 법적인 구속력은 없다.[58] 일본국 헌법 제69조가 내각을 불신임할 수 있는 주체로 중의원만 규정해 두었기 때문에 참의원은 내각을 불신임할 수는 없고 다만 문책만 할 수 있다.[85]참의원에서 내각 불신임 결의가 행해지는 경우가 있지만, 이는 기본적으로 합의체인 내각이 아닌 내각총리대신 등 개별 국무대신에 대한 것이다. 1954년(쇼와 29년) 4월 23일 참의원 본회의에서 "법무대신의 검찰총장에 대한 지휘권 발동에 관해 내각에 경고하는 결의안"이 가결된 예가 있다.[47][48] 그러나 이러한 결의에는 정치적 효과만 있을 뿐 법적 구속력은 없다.[6] 헌법 제69조는 "중의원에서"라고 규정하고 있으며, 참의원에서 "불신임"이라는 명칭으로 내각의 문책을 결의해도 헌법 69조와 같은 법적 효과는 인정되지 않는다고 해석된다.[49]
4. 한국 정치에서의 시사점
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