단원제

1. 개요

단원제는 하나의 의회로 구성되는 정치 체제이다. 입법 과정의 간소화와 입법 효율성 증대, 비용 절감 등의 장점이 있지만, 다수당의 횡포를 견제하기 어렵고 대표성의 다양성이 떨어진다는 단점도 존재한다. 세계적으로는 약 절반의 주권 국가가 단원제를 채택하고 있으며, 대한민국은 1961년에 단원제를 시행한 역사를 가지고 있다.

2. 단원제의 특성

단원제는 하나의 의회로 구성되어 입법 과정이 빠르고 효율적이라는 특징이 있다. 양원제와 달리 상원과 하원의 구분이 없어 의원들은 동등한 표결권을 가지며, 법안은 의회의 단일 표결을 통해 즉시 효력을 가진다.

「원」이 여러 개인 것은 중세 유럽의 「신분제 의회」에 기인한다. 프랑스의 삼부회는 귀족, 성직자, 평민 세 신분 계급으로 각각 하나의 원이 구성되었다. 이 중 평민 의원만이 선거로 선출되었다. 중세 스웨덴 의회는 귀족, 성직자, 부호, 농민의 회합으로 시작되었으며, 19세기에 신분제가 폐지될 때까지 이어졌다. 1866년 스웨덴은 양원제로 개편되었으나, 1971년 양원제를 폐지하고 단원제로 전환했다.

세계 주요국 중 양원제를 채택하고 있는 국가에서는 하원을 「국민 대표」의 의회로 하고 있다. 상원은 연방제 국가인 미국, 캐나다, 러시아, 독일 등과 같이 「연방 대표」의 원으로 하는 국가와, 영국의 귀족원처럼 상원을 「계급 대표」의 의회로 나누는 국가가 있다. 일본처럼 상원과 하원 모두 일반 국민의 투표로 선출되는 양원제 국가는 드물다.

러시아는 필리핀과 같이 단원제에서 양원제로 이행한 국가이다. 프랑스에서는 19세기 말부터 양원제가 채택되어 유지되고 있으며, 유럽 연합(EU)의 입법 시스템은 유럽 의회 및 각료 이사회 양쪽의 승인을 필요로 하는 일종의 양원제와 같은 형태가 되고 있다고 한다.

일본에서는 참의원(상원)이 중의원(하원)과 같은 의사를 보이면 「카본 카피」(Carbon Copy)라고 조롱당하고, 중의원과 정반대의 의사를 보이면 「결정할 수 없는 정치」라고 말해지는 어려운 존재라는 지적이 있다. 그 때문에 참의원 불필요론 등 단원제로의 이행이 주장되는 경우가 있다.

2.1. 단원제의 구조

단원제는 의회가 2개로 나누어진 양원제와 달리 1국가 1의회 중심으로 이뤄지며, 의원들도 상하원 구분 없이 단일 의원으로 신분을 유지하며 모든 의회 표결권을 행사할 수 있다. 대한민국처럼 인구가 적은 나라에서 시행한다.

양원제에서는 상원과 하원이 별도로 표결을 붙이기 때문에 최종적으로 2개의 의회가 표결을 지을 때까지는 법이 적용되지 않으나, 단원제에서는 단일 의회 구성의 특성상 의원들의 단일 표결권 행사에 따라 법이 즉시 적용된다.

2.2. 양원제와의 비교

의회가 2개로 나누어진 양원제와 달리 단원제는 1국가 1의회 중심으로 이뤄지며, 의원들도 상하원 구분 없이 단일 의원으로 신분을 유지하며 모든 의회 표결권을 행사할 수 있다. 대한민국처럼 인구가 적은 나라에서 주로 시행한다.

양원제에서는 상원과 하원이 별도로 표결을 붙여 최종적으로 2개의 의회가 표결을 지을 때까지 법이 적용되지 않으나, 단원제에서는 단일 의회 구성의 특성상 의원들의 단일 표결권 행사에 따라 법이 즉시 적용된다. 단원제의 주요 장점은 입법 과정이 간소화되고 양원 간의 교착이 발생할 가능성이 없기 때문에 입법 효율성이 높다는 것이다. 단원제 지지자들은 입법자 수가 같더라도 유지 및 재정 지원이 필요한 기관이 적어 비용이 절감된다고 주장하기도 한다. 현대 민주주의 국가에서 더욱 인기 있는 단원제 비례 대표 입법부는 더욱 민주적이고 효과적이라는 평가를 받는다.

양원제 지지자들은 두 개의 입법부가 다수당에 대한 추가적인 견제 기능을 제공한다고 말하지만, 비판론자들은 무당파 법원이나 강력한 헌법 등 다수당을 견제할 다른 방법들이 있다고 지적한다.

핀란드, 노르웨이, 덴마크 등 스칸디나비아를 중심으로 한 고부담 고복지 북유럽 국가들은 1970년대에 양원제에서 단원제로 이행했다. 다른 선진국으로는 이스라엘, 뉴질랜드, 포르투갈, 룩셈부르크 등이 단원제이다. 단원제를 채택하는 대표적인 민주주의 국가로는 스웨덴, 터키(터키 대국민 의회), 대한민국(국회), 중화민국(입법원) 등이 있다.

3. 단원제의 장단점

단원제는 양원제에 비해 여러 장단점을 가진다.

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단원제는 입법 과정이 간소화되고 효율적이지만, 다양한 대표성을 확보하기 어렵고 다수당의 독주를 견제하기 어렵다는 단점이 있다.

장점은 이미 잘 설명되어 있으므로, 단점을 중심으로 설명한다.

양원제 지지자들은 두 개의 입법부가 다수당에 대한 추가적인 견제 기능을 제공한다고 말하지만, 비판론자들은 무소속 법원이나 강력한 헌법 등 다수당을 견제할 다른 방법들이 있다고 지적한다.

'원'이 여러 개인 것은 중세 유럽의 '신분제 의회'에 기인한다. 프랑스의 삼부회는 '귀족', '성직자', '평민' 세 신분 계급으로 각각 하나의 원이 구성되었다. 이 중 평민 의원만이 선거로 선출되었다. 중세 스웨덴 의회는 '귀족', '성직자', '부호', '농민'의 회합으로 시작되었으며, 19세기에 신분제가 폐지될 때까지 이어졌다. 1866년에는 양원제로 개편되어 상원 의원은 지방 의회에서 보충되었고, 하원은 직접 선거로 선출되었다. 그러나 1971년 '고부담 고복지' 국가에서 이미 귀족 제도가 사라졌고, 의원이 증가하면 불필요한 세출이 늘어나기 때문에 양원제를 폐지하고 직접 선거만으로 하는 단원제로 이행했다.

핀란드, 노르웨이, 덴마크 등 스칸디나비아를 중심으로 한 고부담 고복지 북유럽 국가들은 1970년대에 양원제에서 단원제로 이행했다. 이스라엘, 뉴질랜드, 포르투갈, 룩셈부르크 등도 단원제를 채택하고 있다.

3.1. 장점

단원제의 주요 장점은 입법 과정이 간소화되고 양원 간의 교착이 발생할 가능성이 없어 입법 효율성이 높다는 것이다. 단원제 지지자들은 입법자 수가 같더라도 유지 및 재정 지원이 필요한 기관이 적어 비용이 절감된다고 주장한다. 현대 민주주의 국가에서 더욱 인기 있는 단원제 비례 대표 입법부는 더욱 민주적이고 효과적이라는 평가를 받는다.

단원제의 장점을 정리하면 다음과 같다.

3.2. 단점

* 다수당의 횡포를 견제하기 어렵다.
* 직능대표제, 지방대표제 도입이 어렵다.
* 양원제와 달리 부당한 심의와 입법으로 인한 잦은 과오, 날치기 통과가 발생할 우려가 있다.
* 정부와 의회 간의 충돌 발생 시 수습이 어렵다.
* 의회 횡포 방지가 어렵다.
* 의회 독주를 막을 제도적 장치가 없다.
* 심의가 충분하지 않아 의안 처리가 졸속으로 이루어질 가능성이 있다.
* 양원제에 비해 대표성의 다양성이 떨어진다.
* 유일한 의회가 해산되어 총선거가 실시되기 전에 의회 결의가 필요한 상황에 대처하지 못할 우려가 있다.

4. 세계의 단원제 의회

세계의 약 절반의 주권 국가들이 현재 단원제를 채택하고 있다. 중화인민공화국은 전국인민대표대회와 함께 회의를 여는 중국인민정치협상회의를 가지고 있는데, 이는 여러 면에서 자문적인 "상원" 역할을 하여 다소 애매한 경우이다.

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많은 하위 행정 구역들이 단원제 입법부를 가지고 있다. 여기에는 미국의 네브래스카주와 괌, 버진아일랜드 등의 영토, 중국의 특별행정구인 홍콩과 마카오, 오스트레일리아의 퀸즐랜드주뿐만 아니라 노던테리토리와 오스트레일리아 수도 준주, 아르헨티나의 대부분의 주들, 캐나다의 모든 주와 준주, 이탈리아의 모든 지역들, 네팔의 모든 주들, 스페인의 모든 자치 지방들, 포르투갈의 두 자치 지역들, 인도의 대부분의 주와 연방 직할지, 그리고 브라질과 독일의 모든 주들이 포함된다. 영국에서는 스코틀랜드 의회, 웨일스 세네드, 북아일랜드 의회, 그리고 런던 의회도 단원제이다.

핀란드, 노르웨이, 덴마크 등 스칸디나비아를 중심으로 한 고부담 고복지 북유럽 국가들은 1970년대에 양원제에서 단원제로 이행했다. 이 외에도 이스라엘, 뉴질랜드, 포르투갈, 룩셈부르크 등이 단원제 국가이다.

일본에서는 참의원(상원)에 대해 중의원(하원)과 같은 의사를 보이면 "카본 카피"(Carbon Copy)라고 조롱하고, 중의원과 반대 의사를 보이면 "결정할 수 없는 정치"라고 말하는 등 비판적인 시각이 존재한다. 이러한 이유로 참의원 불필요론 등 단원제로의 이행이 주장되기도 한다.

4.1. 단원제 채택 국가 (UN 회원국 및 옵서버)

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세계의 약 절반의 주권 국가들이 현재 단원제를 채택하고 있다. 중화인민공화국은 전국인민대표대회와 함께 회의를 여는 중국인민정치협상회의를 가지고 있는데, 이는 여러 면에서 자문적인 "상원" 역할을 하여 다소 애매한 경우이다.

4.1.1. 연방 국가

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세계의 약 절반의 주권 국가들이 현재 단원제를 채택하고 있다. 다음은 연방 국가의 예시이다.

4.1.2. 단일 국가

세계의 약 절반의 주권 국가들이 현재 단원제를 채택하고 있다. 중화인민공화국은 입법부와 공식적인 자문 기구를 모두 가지고 있어 다소 애매한 경우이다. 중국은 전국인민대표대회와 함께 회의를 여는 중국인민정치협상회의를 가지고 있는데, 이는 여러 면에서 자문적인 "상원" 역할을 한다.

많은 하위 행정 구역들이 단원제 입법부를 가지고 있다. 여기에는 미국의 네브래스카주와 괌, 버진아일랜드 등의 영토, 중국의 특별행정구인 홍콩과 마카오, 오스트레일리아의 퀸즐랜드주뿐만 아니라 노던테리토리와 오스트레일리아 수도 준주, 아르헨티나의 대부분의 주들, 캐나다의 모든 주와 준주, 이탈리아의 모든 지역들, 네팔의 모든 주들, 스페인의 모든 자치 지방들, 포르투갈의 두 자치 지역들, 인도의 대부분의 주와 연방 직할지, 그리고 브라질과 독일의 모든 주들이 포함된다. 영국에서는 스코틀랜드 의회, 웨일스 세네드, 북아일랜드 의회, 그리고 런던 의회도 단원제이다.

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가나다순으로 정리. ★표시는 활동 중지 중.
* 아제르바이잔, 아랍에미리트, 아르메니아, 앙골라, 안도라, 예멘, 이스라엘, 인도네시아, 우간다, 우크라이나, 에리트레아
* 가나, 카보베르데, 카타르, 감비아, 북한, 기니, 기니비사우, 키프로스, 키리바시, 과테말라, 쿠웨이트, 쿡 제도, 조지아, 코모로
* 사모아, 상투메 프린시페, 잠비아, 산마리노, 시에라리온, 지부티, 시리아, 싱가포르, 수리남, 슬로바키아, 세이셸, 세네갈, 세르비아, 세인트키츠 네비스, 세인트빈센트 그레나딘, 소말리아, 솔로몬 제도
* 탄자니아, 차드, 중앙아프리카 공화국, 중국, 튀니지, 투발루, 토고, 도미니카 공화국, 통가
* 나우루, 니우에, 니제르
* 바티칸 시국, 파나마, 바누아투, 파푸아뉴기니, 팔레스타인★, 방글라데시, 핀란드, 불가리아, 브루나이, 베트남, 베냉, 보츠와나
* 북마케도니아(마케도니아 공화국), 마셜 제도, 말라위, 말리, 미크로네시아 연방, 남수단, 모리셔스, 모잠비크, 모나코, 몰도바, 몰디브, 몽골
* 라트비아, 리투아니아, 리히텐슈타인, 룩셈부르크, 르완다, 레바논

단원제로 이행한 연도 (가나다순):
* 아이슬란드 (1991년), 알바니아 (1928년), 이라크 (1958년), 이란 (1979년), 우즈베키스탄 (2005년), 에콰도르 (1979년), 이집트 (1952년), 에스토니아 (1940년), 엘살바도르 (1886년)
* 가이아나 (1966년), 대한민국 (1961년), 쿠바 (1960년), 그리스 (1935년), 키르기스스탄 (2005년), 크로아티아 (2001년), 케냐 (1966년), 코스타리카 (1869년)
* 짐바브웨 (1989년), 스웨덴 (1970년), 수단 (1958년), 스리랑카 (1971년)
* 중화민국 (2005년), 덴마크 (1953년), 튀르키예 (1980년), 투르크메니스탄 (2023년), 니카라과 (1979년), 뉴질랜드 (1951년)
* 헝가리 (1945년), 부룬디 (1966년), 베네수엘라 (1999년), 페루 (1992년), 포르투갈 (1974년), 온두라스 (1866년)
* 몰타 (1936년)
* 라오스 (1975년), 리비아★ (1969년)
* 해외 영토: -- 미국령 버진아일랜드, -- 영국령 버진아일랜드, -- 괌, -- 그린란드, -- 케이맨 제도, -- 지브롤터
* [[중화인민공화국]] 특별행정구: -- 홍콩, -- 마카오

4.2. 제한적 승인 국가

4.3. 지역 및 자치 의회

많은 하위 행정 구역들이 단원제 입법부를 가지고 있다. 여기에는 미국의 네브래스카주 의회, 괌 의회, 버진아일랜드 의회, 워싱턴 D.C. 의회, 중국의 특별행정구인 홍콩의 입법회와 마카오의 입법회, 오스트레일리아 퀸즐랜드주 의회, 노던테리토리와 오스트레일리아 수도 준주의 입법 의회, 아르헨티나 대부분의 주 의회, 캐나다 모든 주와 준주의 입법 의회, 이탈리아 모든 지역의 의회, 네팔 모든 주의 입법부, 스페인 모든 자치 지방의 의회, 포르투갈 두 자치 지역의 입법 의회, 인도 대부분의 주와 연방 직할지의 입법부, 브라질과 독일 모든 주의 의회가 포함된다. 영국에서는 스코틀랜드 의회, 웨일스 세네드, 북아일랜드 의회, 런던 의회도 단원제이다.

이 외에도 다음과 같은 지역 및 자치 의회들이 단원제를 채택하고 있다.

* 벨기에: 지역 및 공동체의 모든 입법부와 입법 평의회
* 브라질: 모든 주의 입법 의회
* 캐나다: 주와 준주의 모든 입법 의회
* 독일: 주의 모든 주의회
* 말레이시아: 주의 모든 입법 의회
* 멕시코: 모든 주의 입법부
* 네팔: 주의 모든 입법부
* 파키스탄: 주와 준주의 모든 입법부
* 오스트레일리아: 퀸즐랜드주 의회와 입법 의회 (다른 주는 제외)
* 남아프리카 공화국: 주의 주 의회
* 세르비아: 세르비아 공화국 국민의회
* 아르헨티나: 23개 주 중 15개 (차코, 추부트, 코르도바, 포르모사, 후후이, 라 팜파, 라 리오하, 미시오네스, 네우켄, 리오 네그로, 산후안, 산타크루스, 산티아고 델 에스테로, 티에라 델 푸에고, 투쿠만 및 부에노스아이레스 자치시)
* 인도: 28개 주와 연방 준주 중 22개 (아루나찰 프라데시, 아삼, 차티스가르, 고아, 구자라트, 하리아나, 히마찰 프라데시, 자르칸드, 케랄라, 마디아 프라데시, 마니푸르, 메갈라야, 미조람, 나갈랜드, 오디샤, 펀자브, 라자스탄, 시킴, 타밀나두, 트리푸라, 우타라칸드, 웨스트벵골 및 3개의 연방 준주 – 델리, 자무와카슈미르, 푸두체리)
* 프랑스: 지방 의회
* 이라크: 이라크 쿠르드 의회
* 이탈리아: 지방 의회
* 필리핀: 방사모로 의회
* 스페인: 자치 지방 의회 (다양한 명칭으로 불림: Parlamento, Cortes, Junta)
* 타이완: 타이완의 시 및 현 의회
* 우크라이나: 주 의회
* 영국: 북아일랜드 의회, 스코틀랜드 의회, 웨일스 세네드
* 중화인민공화국: 각 성, 자치구, 직할시의 모든 단계의 인민대표대회
* 팔레스타인: 팔레스타인 해방기구 국민의회

5. 대한민국의 단원제 역사와 논쟁

대한민국은 1948년 제헌 헌법에서 단원제 국회를 채택하여 현재까지 유지하고 있다. 국회는 스웨덴, 터키, 중화민국 등과 함께 단원제를 채택한 대표적인 민주주의 국가 중 하나이다.

과거 일본에서는 참의원이 중의원과 같은 결정을 내리면 '카본 카피'라고 비판받고, 반대 결정을 내리면 '결정할 수 없는 정치'라는 비판을 받는 등 어려운 점이 있어, 참의원 폐지 및 단원제 전환 주장이 제기되기도 했다. 한편, 1표의 가치 불균형 문제로 인해 참의원이 지역 대표 기능을 해야 한다는 의견도 있었다.

5.1. 단원제와 양원제 논쟁

현행 헌법과 정부 형태를 개정하거나 수정하는 현재 진행 중인 과정은 일반적으로 헌법 개정으로 알려져 있다. 글로리아 마카파갈 아로요 대통령이 설립한 헌법위원회는 단원제 의회로의 전환을 제안했다. 미국과 달리 필리핀 상원 의원들은 선거구 및 주별로 선출되지 않고 전국적으로 선출된다. 필리핀은 단일 국가이다. 미국과 비교했을 때 필리핀 정부의 의사결정 과정은 더욱 경직되고, 중앙 집중화되어 있으며, 훨씬 느리고 정치적 교착 상태에 취약하다. 결과적으로 단원제와 기타 정치 제도 개혁에 대한 추세는 필리핀에서 더 논란이 많다.

의회는 양원제이지만, 모든 지방 의회는 단원제이다. 방사모로 의회, 상구니앙 판랄라위간(주 의회), 상구니앙 판룽소드(시 의회), 상구니앙 바얀(시 의회), 상구니앙 바랑가이(바랑가이 의회), 그리고 상구니앙 카바타안(청소년 의회)이 있다.