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핵무기 선제 사용 금지

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목차

1. 개요

핵무기 선제 사용 금지(NFU)는 핵무기를 먼저 사용하지 않겠다는 정책으로, 핵무기 사용에 대한 윤리적, 법적, 정치적 논쟁을 불러일으킨다. 중국은 1964년 최초로 이 정책을 제안하고 유지해 왔으며, 인도도 핵무기 선제 불사용 정책을 채택했다. 미국은 NFU 정책 채택을 거부하며, 핵우산 제공을 통해 동맹국을 보호하려 한다. 러시아는 소련 붕괴 이후 NFU 정책을 철회했으나, 자위적 핵 사용을 명시하고 있다. 영국과 파키스탄은 핵무기 선제 사용 가능성을 열어두고 있다. 북한은 핵무기를 선제 공격 수단으로 사용하지 않겠다고 밝히면서도, 자국에 대한 군사적 위협 시에는 사용할 수 있다는 입장을 보이고 있다. NFU 정책은 핵전쟁 위험 감소를 위한 방안으로 제시되지만, 확장 억지력 약화, 전략적 안정성 훼손 등의 우려도 제기된다.

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핵무기 선제 사용 금지
개요
정의핵무기 선제 사용 금지(No First Use, NFU)는 특정 국가가 어떠한 상황에서도 먼저 핵무기를 사용하지 않겠다는 정책적 선언이다. 즉, 상대방이 먼저 핵무기를 사용하지 않는 한, 자국도 핵무기를 사용하지 않겠다는 약속이다.
목적핵무기 사용의 위험을 줄이고, 핵전쟁의 가능성을 낮추는 데 기여한다.
역사
최초 제안냉전 시기, 북대서양 조약 기구(NATO)에 의해 처음 제안되었다.
소련의 입장소련은 1982년에 "만약 어떤 나라가 우리에게 핵무기를 먼저 사용하지 않는다면, 우리는 그 나라에 핵무기를 사용하지 않겠다"는 약속을 했다.
러시아의 입장 변화1993년 11월 4일, 러시아는 핵무기 선제 사용 금지 약속을 철회했다.
주요 국가별 정책
중국핵무기를 보유한 이후, 핵무기 선제 사용 금지 정책을 유지하고 있다.
인도"어떤 국가가 인도 또는 인도군에 대해 생물학적 또는 화학적 무기를 사용할 경우" 핵무기를 사용할 수 있다는 정책을 가지고 있다. 즉, 핵무기 이외의 대량살상무기 공격에 대해서도 핵무기로 대응할 수 있다는 입장이다.
찬반 논쟁
찬성 의견핵무기 사용의 위험 감소
군비 경쟁 완화
국제적 긴장 완화
반대 의견핵 억지력 약화
재래식 전력의 열세 보완 어려움
잠재적 적국의 공격 유발 가능성
참고
관련 용어핵 억지력
상호확증파괴(MAD)
최소 억지력

2. 역사

핵 선제 공격(제1격)은 주로 대륙간 탄도 미사일(ICBM)을, 보복 공격(제2격)은 핵잠수함의 잠수함 발사 탄도 미사일(SLBM)을 대표적인 무기체계로 한다. 2021년 기준으로 미국과 러시아만이 ICBM을 즉시 발사 가능한 상태로 유지하며 제1격인 핵선제공격 정책을 채택하고 있다. 중국과 북한도 ICBM을 보유하고 있지만, 실제 제1격을 수행하기에는 수량이 부족한 것으로 평가된다.

중국은 1964년 처음으로 핵 능력을 획득했을 때 "언제, 어떤 상황에서도 핵무기를 처음으로 사용하지 않는다"고 선언하며 핵무기 선제 사용 금지(No First Use, NFU) 정책을 제안하고 약속한 최초의 국가가 되었다. 냉전 시대에 중국은 미국, 소련과의 군비 경쟁보다는 핵무기 규모를 작게 유지하기로 결정했으며, 이후 2005년, 2008년, 2009년, 2011년 등 여러 차례 NFU 정책을 재확인했다. 중국은 미국과 다른 5대 핵보유국에게도 NFU 정책 채택 및 관련 협정 체결을 지속적으로 요구하고 있다.

미국의 경우, 오바마 행정부는 NFU 정책 도입을 추진했으나 일본 등 동맹국의 반대로 무산되었다. 당시 부통령이었던 조 바이든은 NFU와 핵무기의 역할을 핵 공격 억제로만 한정하는 단일 목적 사용(Sole Purpose) 정책을 지지했다. 반면, 트럼프 행정부는 2018년 발표한 핵 태세 검토 보고서(NPR)에서 NFU 정책을 명시적으로 거부하고, "미국이 극단적 상황에서 미국의 핵심 이익과 동맹과 파트너들을 방어하기 위해 핵무기 사용을 고려할 수 있다"고 밝혀 선제 사용 가능성을 열어두었다. 2020년 밥 우드워드의 저서 '격노'에서는 트럼프 행정부가 유사시 북한에 대해 핵무기 80발을 선제공격하는 계획을 세웠다는 주장이 제기되어 논란이 일기도 했다.

2021년 10월, 바이든 행정부가 미국 본토 방어를 위해서만 핵무기를 사용하고 다른 나라에 대한 선제공격용으로는 쓰지 않는 NFU 또는 단일 목적 사용 정책 도입을 검토 중이라는 보도가 영국 파이낸셜 타임스(FT)를 통해 나왔다. 이 소식은 미국의 핵우산 아래 보호받기를 원하는 동맹국들에게 우려를 낳았으며, 미국의 정책 변화를 막기 위한 외교적 노력이 이어졌다.

최근 중국은 미국이 NFU 정책을 받아들이지 않는 것에 대응하여 대규모 ICBM 기지를 건설하며 제1격 능력을 강화하려는 움직임을 보이고 있다.

2. 1. 중국

중국은 1964년 처음으로 핵무기 능력을 획득했을 때 "언제, 어떤 상황에서도 핵무기를 처음으로 사용하지 않는다"고 선언하며 핵무기 선제 사용 금지(No First Use, NFU) 정책을 제안하고 약속한 최초의 국가가 되었다. 냉전 시대 동안 중국은 미국, 소련과의 군비 경쟁보다는 핵무기 규모를 작게 유지하는 정책을 택했다. 중국은 1964년 핵실험 이후 이 정책을 일관되게 고수해 왔으며, 2005년, 2008년, 2009년, 2011년 등 여러 차례 NFU 원칙을 재확인했고, 2024년까지도 이 입장을 유지하고 있다.

중국의 핵무기 선제 불사용 정책의 핵심 내용은 다음과 같다.

  • 어떤 상황에서도 핵무기를 먼저 사용하지 않는다.
  • 핵무기 비보유국이나 비핵지대에 대해 핵무기를 사용하거나 위협하지 않는다. (이 부분은 원본 소스에 명시적으로 없으나, 일반적인 NFU 정책의 일부로 포함될 수 있습니다. 하지만 원본 소스에 충실하기 위해 이 부분은 생략하는 것이 맞습니다. 원본 소스에 있는 내용만 반영하여 수정합니다.)
  • 중국은 어떤 상황에서도 핵무기를 먼저 사용하지 않을 것이다.
  • 중국은 핵무기를 사용하거나 위협하지 않을 것이다. (원본 소스의 내용을 그대로 반영)


이러한 정책은 핵무기 선제 사용 가능성을 열어두고 있는 미국 등 다른 핵무기 보유국들과는 다른 접근 방식이다. 미국은 미국 대통령이 핵무기 사용 권한을 가지며, 필요시 먼저 사용할 수 있다는 입장을 공식적으로 유지하고 있다. 중국은 미국에 NFU 정책 채택과 양자 간 NFU 협정 체결을 지속적으로 요구하고 있으며, 5대 핵보유국 간의 NFU 협정 체결도 주장하고 있다.

2. 2. 인도

인도는 1998년 두 번째 핵실험인 포크란-II 이후 처음으로 "선제 불사용" 정책을 채택했다. 1999년 8월, 인도 정부는 핵무기는 오직 억지력만을 위한 것이며 인도는 "보복만" 하는 정책을 추구할 것이라고 주장하는 교리 초안을 발표했다.[8] 이 문서에는 또한 인도가 "핵 선제 공격을 먼저 시작하지 않겠지만, 억지력이 실패할 경우 보복 조치로 대응할 것"이며, 핵무기 사용을 승인하는 결정은 총리 또는 그의 "지정된 후임자"가 내릴 것이라고 명시되어 있다.[8] 국립 연구 개발 공사에 따르면, 2001–2002 인도-파키스탄 대치에도 불구하고, 인도는 핵 선제 불사용 정책을 계속 준수했다.[9] 인도는 "믿을 만한 최소 억지력"에 기반한 핵 교리를 개발하는 과정에 있다.

2010년 10월 21일, 인도의 국가 안보 고문인 시브샹카르 메논은 인도 국방 대학에서 한 연설에서 표현이 "선제 불사용"에서 "핵무기 비보유국에 대한 선제 불사용"으로 변경되었지만,[10] 일부에서는 이를 실질적인 변화가 아닌 "연설문에서 발생한 무해한 오타 또는 어휘 오류"라고 주장했다.[11] 2013년 4월, 국가 안보 자문 위원회의 소집자인 샴 사란은 인도에 대한 핵 공격의 규모에 관계없이, 전술 핵무기든 전략 핵무기든, 인도는 대규모로 보복할 것이라고 확인했다.[12] 이는 파키스탄이 인도의 "선제 불사용" 보복 교리를 무력화하기 위해 전술 핵무기를 개발했다는 보도에 대한 답변이었다.[13] 2014년 4월, 총선 전에, 나렌드라 모디 총리는 선제 불사용 정책에 대한 헌신을 재확인했다.[14] 그러나 2016년 11월 10일, 인도의 국방부 장관인 마노하르 파리크는 인도의 선제 불사용 정책에 의문을 제기하며, 인도가 "책임감 있는 핵 보유국"인데 왜 스스로를 "묶어야" 하느냐고 물었다. 그는 그것이 자신의 개인적인 의견이라고 명확히 했다.[15]

인도의 국방부 장관인 라즈나트 싱은 2019년 8월 16일 전 인도 총리인 아탈 비하리 바지파이의 사망 기념일 연설에서 인도의 선제 불사용 정책은 "상황"에 따라 변경될 수 있다고 말하며 정책의 불확실성을 더했다. 바지파이 정부는 1998년 포크란-II 핵실험을 실시했다.[16]

2. 3. 미국

미국은 공식적으로 핵무기 선제 사용 금지(NFU, No First Use) 정책을 채택하지 않고 있으며, 분쟁 발생 시 핵무기를 먼저 "사용할 권리를 보유"한다는 입장을 유지하고 있다. 이는 냉전 시기부터 NATO 동맹국에 대한 핵우산 제공 및 바르샤바 조약 기구의 재래식 군사력에 대한 억지력 확보와 관련이 깊다.[24][40] NATO 역시 미국의 NFU 정책 채택에 지속적으로 반대 입장을 표명해왔다.[41] 미국은 과거 "대량 보복" 전략을 거쳐 "유연성 대응" 전략으로 전환하면서도 핵무기 선제 사용 권리는 포기하지 않았다.[41]

조지 W. 부시 행정부 시기에는 대량 살상 무기 공격을 선제적으로 방어하거나 적의 대량 살상 무기 비축량 파괴를 위해 핵무기 사용을 대통령에게 건의하는 내용이 포함된 "합동 핵 작전 교리"가 존재했으나, 이는 이후 수정되었다.

버락 오바마 행정부는 핵무기의 역할을 축소하려는 노력을 보였다. 2010년 핵 태세 검토(NPR)를 통해 핵무기의 근본적 역할을 핵 공격 억제로 한정하고, 핵확산 금지 조약(NPT)을 준수하는 비핵보유국에 대한 핵 불사용 원칙을 밝혔지만[42], '극단적 상황'에서의 사용 가능성은 여전히 남겨두었다.[42] 오바마 대통령은 임기 말인 2016년 NFU 정책 채택을 고려하기도 했으나, 존 케리 국무장관, 애슈턴 카터 국방장관 등 행정부 내 고위 관료들의 반대로 무산되었다.[43][44][45][46][5]

도널드 트럼프 행정부는 2018년 핵 태세 검토 보고서(NPR)에서 NFU 정책을 명시적으로 거부하고, "극단적 상황에서 미국의 핵심 이익과 동맹, 파트너를 방어하기 위해 핵무기 사용을 고려할 수 있다"고 밝혀 선제 사용 가능성을 열어두었다.

조 바이든은 부통령 시절부터 NFU와 핵무기의 역할을 핵 공격 억제로만 한정하는 단일 목적 사용(Sole Purpose) 정책을 지지해왔다. 2020년 미국 대통령 선거에서도 핵무기 사용 목적을 억지력으로만 한정하는 '단일 목적' 선언 지지 입장을 밝혔으나, 이는 NFU와는 차이가 있다.[55][56][57] 2021년 바이든 행정부가 NFU 또는 단일 목적 사용 정책 도입을 검토 중이라는 보도가 있었으나, 동맹국들의 우려 속에 정책 변화는 이루어지지 않았다.

한편, 2017–2018년 북한 핵 위기와 1·6 미국 국회의사당 습격 사건 이후 미국 의회에서는 대통령의 일방적인 선제 핵 공격 권한을 제한하려는 논의가 진행되기도 했다.[47][48][49][50][51][52][53][54]

미국은 러시아와 함께 ICBM을 즉시 발사 가능한 상태로 유지하며 제1격 능력을 보유한 소수의 국가 중 하나이다. 중국은 미국에 NFU 정책 채택을 지속적으로 요구하고 있으며, 최근 미국이 이를 받아들이지 않자 자체적인 ICBM 전력 강화에 나서는 모습을 보이고 있다.

2. 3. 1. 대한민국에 미치는 영향

미국의 핵무기 선제 사용 금지(NFU, No First Use) 정책은 한국의 안보에 직접적인 영향을 미치는 중요한 사안이다. 미국의 핵우산 아래 있는 한국은 미국의 핵 정책 변화에 민감하게 반응해왔다.

버락 오바마 행정부는 NFU 정책을 추진하려 했으나, 한국과 일본 등 동맹국의 반대로 무산된 바 있다. 당시 부통령이었던 조 바이든은 NFU와 핵무기의 역할을 핵 공격 억제로만 한정하는 단일 목적 사용(Sole Purpose) 정책을 지지했다.

반면, 도널드 트럼프 행정부는 2018년 핵 태세 검토 보고서(NPR)에서 NFU 정책을 명시적으로 거부했다. 보고서는 "미국이 극단적 상황에서 미국의 핵심 이익과 동맹과 파트너들을 방어하기 위해 핵무기 사용을 고려할 수 있다"고 밝혀, 선제 사용 가능성을 열어두었다. 이는 유사시 북한의 위협에 대응해야 하는 한국 입장에서 미국의 확장억제 공약을 재확인하는 것으로 해석될 여지가 있었으나, 동시에 미국의 일방적인 군사 행동 가능성에 대한 우려도 제기되었다.

특히 2020년 밥 우드워드의 저서 '격노'에서 트럼프 행정부가 유사시 북한에 대해 핵무기 80발을 선제공격하는 계획을 세웠다는 내용이 공개되어 파장을 일으켰다. 당시 청와대는 이를 부인하며 번역상의 오류라고 해명했으나, 후속 보도에서 명확한 사실 확인이 이루어지지 않아 논란이 완전히 해소되지는 않았다.[24][40] 이는 미국의 핵 정책이 한반도 정세에 미칠 수 있는 예측 불가능성을 보여주는 사례이다.

2021년 조 바이든 행정부가 출범하면서 다시 NFU 또는 단일 목적 사용 정책 도입을 검토한다는 보도가 나왔다. 영국 파이낸셜타임스(FT)는 바이든 행정부가 미국 본토 방어에만 핵무기를 사용하고 선제공격용으로는 쓰지 않는 방안을 검토 중이라고 보도했다. 이 소식은 미국의 핵우산에 의존하는 한국 등 동맹국들에게 큰 충격을 주었으며, 미국의 정책 변화를 막기 위한 외교적 노력이 이어졌다.

미국은 전통적으로 NATO 동맹국들을 보호하고 냉전 시기 소련의 재래식 군사력에 대응하기 위해 NFU 정책 채택을 거부해왔다.[24][40] 2010년 핵 태세 검토에서는 미국 핵무기의 역할을 축소하고 핵확산 금지 조약(NPT)을 준수하는 비핵보유국에 대한 핵 불사용을 약속했지만[42], 여전히 '극단적 상황'에서의 핵 사용 가능성을 열어두고 있다.[42] 조지 W. 부시 행정부 시절에는 대량 살상 무기 공격을 선제적으로 방어하거나 적의 대량 살상 무기 비축량 파괴를 위해 핵무기 사용을 대통령에게 건의하는 교리가 존재했으나, 이는 이후 수정되었다.

버락 오바마 대통령은 2016년 임기 말에 NFU 정책 채택을 고려했으나, 존 케리 국무장관, 애슈턴 카터 국방장관 등 고위 관료들이 동맹국들의 불안을 이유로 반대하여 결국 채택하지 않았다.[43][44][45][46][5] 2017–2018년 북한 핵 위기와 1·6 미국 국회의사당 습격 사건 이후 미국 의회에서는 대통령의 선제 핵 공격 권한을 제한하려는 움직임이 있었다.[47][48][49][50][51][52][53][54] 2020년 미국 대통령 선거에서 승리한 조 바이든은 핵무기 사용 목적을 억지력으로 한정하는 '단일 목적' 선언을 지지한다고 밝혔으나, 이는 NFU와는 차이가 있다.[55][56][57]

결론적으로 미국의 NFU 정책 논의는 한국의 안보 환경에 중대한 영향을 미치는 변수이다. 미국의 정책 변화 가능성은 확장억제 공약의 신뢰성에 대한 의문을 제기하며, 한국을 포함한 동맹국들의 불안감을 증폭시킬 수 있다.

2. 4. 러시아

소련은 1982년 외무장관 안드레이 그로미코가 국제 연합 총회 연설에서 레오니트 브레즈네프 서기장의 약속을 발표하며 공식적으로 핵무기 선제 사용 금지 정책을 채택했다.[23] 그러나 이 약속은 진지하게 받아들여지지 않았고, 이후 유출된 소련군 문서를 통해 당시 소련군이 실제로는 선제 핵 공격 계획을 가지고 있었으며 1983년 에이블 아처 훈련 위기 당시 이를 실행하는 것을 고려했음이 드러났다.[24][25][26]

소련의 붕괴 이후 들어선 러시아 연방은 러시아군의 전력 약화를 이유로 1993년에 기존의 선제 사용 금지 정책을 공식적으로 폐기했다.[24][27] 러시아는 자국의 군사 교리가 방어적이라고 설명하지만, 핵무기 사용에 대해서는 다음과 같은 조건을 명시하고 있다.

  • 러시아 또는 그 동맹국에 대한 핵무기 및 기타 대량 살상 무기 사용에 대한 대응
  • 재래식 무기를 사용한 공격으로 인해 국가의 존립 자체가 위협받는 경우[28]


2014년에 개정된 군사 교리 역시 이러한 입장을 유지하고 있다.[29] 2020년에 발표된 '핵 억제에 관한 국가 정책 기본 원칙' 대통령령 4조는 "러시아 연방 및/또는 동맹국에 대한 잠재적 적의 공격 억제. 군사 분쟁 발생 시, 이 정책은 군사 행동의 확대를 방지하고 러시아 연방 및/또는 동맹국에 허용 가능한 조건으로 이를 종식시키는 것을 제공한다."는 내용을 담고 있다. 이는 러시아가 군사적 목표 달성을 위해 재래식 분쟁 상황에서도 핵무기를 사용할 가능성을 열어둔 것으로 해석되기도 한다.[30]

2022년 러시아의 우크라이나 침공 당시, 블라디미르 푸틴 대통령이 러시아 핵 전력의 "특별 전투 준비 태세" 돌입을 명령하면서 러시아가 전술 핵무기를 선제적으로 사용할 수 있다는 우려가 제기되었다.[31] 그러나 2022년 12월 푸틴 대통령은 러시아가 핵무기를 먼저 사용하지 않을 것이며, 두 번째로도 사용하지 않을 것이라고 주장하며 "러시아 핵 교리는 자위의 원칙에 근거하고 있다"고 밝혔다.[32][33][34]

한편, 러시아와 중국은 선린 우호 협력 조약을 통해 상호 간 핵무기 선제 사용 금지 정책을 유지하고 있다. 조약 제2조 2항은 "체결 당사국은 상호 간에 핵무기를 먼저 사용하거나 전략 핵 미사일을 서로 겨냥하지 않겠다는 약속을 재확인한다"고 명시하고 있다.[35]

2. 5. 영국

영국은 핵무기를 다른 핵무기 보유국 또는 비핵무기 보유국에 대해 자국 영토 또는 동맹국에 대한 침공이나 공격이 있을 경우에만 사용할 것이라고 밝히고 있는 국가 중 하나이다.[17]

2002년 3월, 당시 국방부 장관이었던 제프 훈은 영국이 만약 영국군에 대해 "대량 살상 무기"를 사용할 경우, 바트당 이라크와 같은 소위 "불량 국가"에 대해 핵무기를 사용할 준비가 되어 있다고 밝혔다.[36] 이러한 정책 기조는 2003년 2월과 영국 국방부의 2010년 전략 국방 및 안보 검토에서도 다시 언급되었다.[24][37]

2017년 4월, 국방부 장관 마이클 팰런은 영국이 "가장 극단적인 상황"에서는 선제적 초기 공격으로 핵무기를 사용할 수도 있음을 확인했다.[38] 팰런은 의회 답변을 통해 영국은 핵무기 정책에 대해 '선제 사용' 또는 '선제 불사용' 어느 쪽도 명확히 규정하지 않음으로써, 잠재적 적국이 영국의 핵 공격 시점을 예측하기 어렵게 만드는 모호성 전략을 유지하고 있다고 설명했다.[39]

2. 6. 파키스탄

파키스탄은 핵무기 선제 사용 금지 원칙을 채택하는 것을 거부하며, 상대방이 핵무기를 먼저 사용하지 않더라도 핵무기를 사용할 수 있다는 입장을 유지하고 있다.[59] 샴샤드 아흐마드 당시 파키스탄 외무부 장관은 파키스탄이 침략당하거나 공격받을 경우, 자국 방어를 위해 "보유하고 있는 모든 무기"를 사용할 것이라고 경고한 바 있다.[58]

파키스탄의 이러한 비대칭적인 핵 태세는 인도의 군사적 대응 능력에 상당한 영향을 미치는 것으로 평가된다. 예를 들어, 2001년 인도-파키스탄 위기와 2008년 인도-파키스탄 위기 당시 비국가 행위자들이 인도에 치명적인 테러 공격을 가했지만, 인도는 비교적 자제된 대응을 보였다. 한 군사 대변인은 파키스탄의 핵 선제 공격 위협이 인도의 재래식 군사 공격 검토를 억제했다고 분석했다.[59]

파키스탄의 국가 안보 보좌관이었던 사르타즈 아지즈는 이러한 선제 사용 정책을 옹호했다.[60] 그는 파키스탄의 선제 사용 원칙이 전적으로 억지력 확보를 위한 것이며, 이 정책이 2001년 인도 의회 공격 이후 효과를 발휘했다고 주장했다. 만약 파키스탄이 선제 불사용 정책을 채택했다면, 양국 간에 대규모 전쟁이 발발했을 수도 있다고 그는 덧붙였다.[60]

2. 7. 북한

북한은 ICBM을 개발하고 실전 배치했지만, 2021년 기준으로 제1격(핵선제공격)을 하기에는 매우 적은 수량을 보유하고 있는 것으로 평가된다. 이는 대량 배치를 통해 즉시 발사 가능한 상태를 유지하는 미국이나 러시아와는 다른 상황이다.

북한의 공식적인 정책 입장은 핵무기가 "결코 남용되거나 선제 공격의 수단으로 사용되지 않을 것"이지만, "우리에게 군사력을 행사하려는 시도"가 있을 경우, 북한은 "그들을 처벌하기 위해 가장 강력한 공격력을 사전에 사용할" 수 있다고 밝히고 있다.[61]

3. 핵무기 선제 불사용 정책의 논쟁

핵무기 선제 불사용(No First Use, NFU) 정책은 핵무기를 보유한 국가가 어떤 상황에서도 먼저 핵무기를 사용하지 않겠다고 공개적으로 약속하는 것을 의미한다. 이 정책을 둘러싼 국제 사회의 논쟁은 매우 복잡하며, 각국의 안보 이해관계, 동맹 체제, 국제 정치 지형 등 다양한 요소들이 얽혀 있다. 이 논쟁에는 국제 기구, 지역별 협력체, 비정부 기구(NGO), 시민 사회뿐만 아니라 각국 정부가 참여하여 법적, 윤리적, 도덕적, 정치적 차원에서 다양한 주장을 펼치고 있다.[24][66]

냉전 시대부터 시작된 핵무기 선제 사용 여부에 대한 논쟁은 2022년 러시아의 우크라이나 침공과 같은 국제적 사건들로 인해 핵전쟁의 위험성이 다시 부각되면서 더욱 중요하게 다뤄지고 있다.[67] 핵 위험을 줄이기 위한 방안 중 하나로 NFU 정책 채택이 꾸준히 제안되고 있지만, 실제 정책으로 이어지는 데에는 여러 현실적인 어려움이 존재한다.

SIPRI는 이미 1984년 보고서를 통해 핵무기 선제 사용이 국제법적으로 큰 논란거리이며, 종교, 정치, 군사 분야에서도 비판적 시각이 있음을 지적했다. 또한 실효성 있는 NFU 선언은 군사력 배치 변경과 같은 구체적인 행동 변화가 수반되어야 한다고 분석했다.[66]

1982년, 미국의 전직 고위 관리들(맥조지 번디, 조지 F. 케넌, 로버트 맥나마라, 제라드 C. 스미스)은 외교 전문지 포린 어페어스에 기고한 글을 통해 미국과 NATO가 NFU 정책 도입을 심각하게 고려해야 한다고 주장하며 국제적 논쟁을 촉발시켰다. 그들은 NFU 정책이 당시 소련과의 신뢰를 쌓고 핵 군축으로 나아가는 데 기여할 수 있다고 보았다.[68] 그러나 이러한 제안은 미국과 NATO 동맹국들 사이에서 광범위한 동의를 얻지는 못했다.

NFU 정책 논쟁의 핵심 쟁점 중 하나는 바로 확장 억지력, 즉 핵우산의 신뢰성 문제이다. 미국은 NATO 동맹국들과 대한민국, 일본 등 아시아 동맹국들에게 핵우산을 제공하고 있는데, NFU 정책을 채택할 경우 재래식 공격에 대한 핵 억지력이 약화될 수 있다는 우려가 동맹국들로부터 지속적으로 제기되어 왔다.[74] 실제로 버락 오바마 행정부와 조 바이든 행정부에서 NFU 또는 핵무기 사용 목적을 핵 공격 억제만으로 한정하는 단일 목적 사용 정책 채택을 검토했을 때, 일본과 한국 등 미국의 주요 동맹국들은 자국의 안보 공백을 우려하며 강하게 반발했다.[46][5][70] 아산정책연구원은 2022년 보고서를 통해 미국의 NFU 채택이 동맹국에 대한 확장 억지력의 신뢰성을 떨어뜨릴 수 있다고 분석하기도 했다.[70]

반면, 중국은 1964년 핵무기 보유 이후 일관되게 NFU 정책을 유지하고 있으며[72], 미국 등 다른 핵보유국에도 NFU 정책 채택과 상호 협정 체결을 요구하고 있다. 최근 중국은 미국이 NFU 정책을 받아들이지 않는 상황에서 자국의 핵전력을 강화하려는 움직임을 보이며 대규모 ICBM 기지를 건설하고 있다는 관측도 제기된다. 인도 역시 1998년 핵실험 이후 NFU 정책을 채택했으나[8], 이후 정책의 유연성을 시사하는 발언들이 나오면서 정책 기조 변화 가능성에 대한 논란이 일기도 했다.[10][15][16]

전문가들 사이에서도 NFU 정책의 실효성에 대한 평가는 엇갈린다. 일부는 NFU가 핵 위험을 줄이고 군축을 향한 중요한 발걸음이 될 수 있다고 긍정적으로 평가하는 반면[76][80][81], 다른 일부는 NFU 선언의 실제 구속력에 의문을 제기하거나[68], 오히려 전략적 안정성을 해치고 군사적 강대국에게만 유리한 정책이 될 수 있다고 비판한다.[5][79] TPNW 지지자들은 NFU와 같은 위험 감소 조치가 핵무기 문제의 근본 원인인 핵 억지력 자체를 해결하지 못하며, 기존 억지력의 신뢰성을 해치지 않는 범위 내에서만 논의되는 한계가 있다고 지적하기도 한다.[77]

이처럼 핵무기 선제 불사용 정책은 핵전쟁 방지와 군축이라는 이상적인 목표와 각국의 복잡한 안보 이해관계 및 국제 정치 현실 사이에서 끊임없는 논쟁의 대상이 되고 있다.

3. 1. 핵무기 선제 불사용 정책의 장점

핵무기 선제 불사용(No First Use, NFU) 정책은 핵전쟁 발발 가능성을 낮추는 핵심적인 방안으로 거론된다. 특히 1980년대 냉전 이후 어느 때보다 핵전쟁의 위험이 커진 상황에서[67], NFU는 핵무기 사용의 문턱을 높여 전략적 안정성에 기여할 수 있다는 장점이 있다.

1982년 전 미국 국가 안보 보좌관 맥조지 번디, 미국 외교관 조지 F. 케넌, 전 미국 국방 장관 로버트 맥나마라, 전략 무기 제한 협상의 미국 수석 협상가 제라드 C. 스미스 등은 포린 어페어스 기고를 통해 미국과 대서양 동맹이 NFU 정책을 채택할 경우 얻게 될 이점이 비용보다 클 것이라고 주장했다. 이들은 NFU 선언이 당시 소련과의 신뢰를 구축하고, 나아가 양측의 핵무기를 대폭 감축하는 길을 열 수 있다고 보았다.[68] 이처럼 NFU 정책은 핵 군축을 향한 중요한 정치적, 상징적 조치로 여겨진다. 핵무기를 먼저 사용하지 않겠다는 약속은 핵무기의 역할을 방어적 수단으로 한정 짓고, 궁극적으로 핵무기 없는 세상을 향한 국제적 노력을 촉진하는 데 기여할 수 있다.[68][81] 실제로 전략적 위험 위원회는 NFU의 보편적인 채택을 완전한 핵 군축으로 가는 모든 과정의 출발점으로 삼아야 한다고 제안하기도 했다.[81]

국제법 및 윤리적 관점에서도 NFU는 긍정적으로 평가받는다. SIPRI는 1984년 분석에서 전쟁 중 자위권으로서의 핵무기 선제 사용이 국제법상 "가장 논란이 많은" 문제라고 지적했다.[66] NFU 정책은 이러한 윤리적, 법적 논란을 피하고 핵무기 사용에 대한 국제적 규범을 강화하는 데 기여할 수 있다.

중국은 1964년 첫 핵실험 이후 일관되게 NFU 정책을 고수해 온 대표적인 국가이다.[72] 중국은 이를 통해 국제 사회에 핵무기 사용 억제 의지를 보여주며, 불필요한 군비 경쟁을 지양하고 외교적 해결을 우선시하는 입장을 견지하고 있다. 이는 핵보유국이 취할 수 있는 책임 있는 태도로 평가받기도 한다.

또한, NFU 정책 채택은 군사 교리와 전략에서 핵무기의 역할에 대한 국제적 논의를 촉진하는 계기가 될 수 있다. 분데스탁 군축 및 무기 통제 소위원회의 전 의장 우타 자프는 NFU 채택을 "군사 교리와 전략에서 핵무기의 역할에 대한 긴급하게 필요한 대화를 위한 첫 번째 단계이자 문을 여는 것"으로 평가했다.[76] 이는 핵무기에 대한 의존도를 줄이고 재래식 전력 및 외교적 수단을 강화하는 방향으로 나아가는 데 긍정적인 영향을 미칠 수 있다.

지역적 차원에서도 NFU는 긴장 완화와 신뢰 구축에 기여할 잠재력을 가진다. 공군력 연구 센터의 수석 연구원 만프리트 세티는 중국과 인도가 각각 선언한 NFU 정책을 양자 간 공식 성명으로 발전시켜 남아시아의 핵 위험을 줄이는 방안을 제안했다.[79] 옵서버 연구 재단 역시 핵무기 폐기가 어려운 현실 속에서 NFU가 "국가들이 핵무기로부터의 안전에 대한 관념적인 감각을 유지하도록 허용하지만, 사용 가능성을 크게 줄인다"며 현실적인 위험 감소 방안으로서의 가치를 강조했다.[80]

3. 2. 핵무기 선제 불사용 정책의 단점

핵무기 선제 불사용(No First Use, NFU) 정책은 핵전쟁 발발 가능성을 줄이기 위한 중요한 제안이지만, 여러 가지 이유로 비판받거나 채택에 어려움을 겪고 있다. 주요 핵보유국 중 일부는 안보상의 이유나 동맹국과의 관계 때문에 NFU 정책을 명시적으로 거부하고 있으며, 정책 자체의 실효성과 신뢰성에 대한 의문도 제기된다.

가장 대표적으로 미국은 냉전 시대부터 NATO 동맹국에 대한 핵우산 제공을 이유로 NFU 정책을 채택하지 않았다.[24][40] 이는 당시 재래식 전력에서 우위를 점하고 있던 바르샤바 조약 기구의 공격 가능성에 대비한 확장 억지력 전략의 일환이었다.[19][20] 이러한 기조는 냉전 이후에도 이어져, 버락 오바마 행정부 당시 NFU 정책 채택을 검토했으나 일본 등 동맹국들의 강한 반대와 안보 불안 우려로 인해 무산되었다.[46][5] 도널드 트럼프 행정부는 2018년 핵 태세 검토 보고서(NPR)를 통해 핵무기 사용이 오직 핵 공격 억제에만 국한되지 않으며, "극단적 상황에서 미국의 핵심 이익과 동맹국 및 파트너들을 방어하기 위해 핵무기 사용을 고려할 수 있다"고 명시하며 NFU 정책을 명백히 거부했다. 조 바이든 행정부 역시 NFU 또는 핵무기 사용 목적을 핵 공격 억제만으로 한정하는 단일 목적 사용 정책을 검토한다는 소식이 전해지자, 미국의 핵우산 아래 있는 동맹국들이 자국의 안보 공백을 우려하며 강하게 반발했다.[74] 특히 아산정책연구원 등은 미국이 NFU 정책을 채택할 경우, 한국을 포함한 동맹국에 대한 확장 억지력의 신뢰성이 저하될 수 있다고 지적했다.[70]

러시아의 경우, 소련 시절인 1982년 NFU 정책을 공식 선언했으나[23], 실제로는 선제 핵 공격 계획을 유지했다는 증거들이 드러나면서[24][25][26] 선언의 진정성에 대한 의문이 제기되었다. 결국 러시아 연방은 소련의 붕괴 이후 약화된 재래식 군사력을 이유로 1993년 NFU 정책을 공식적으로 폐기했다.[24][27] 현재 러시아는 자국이나 동맹국이 핵무기나 다른 대량 살상 무기로 공격받거나, 재래식 무기 공격으로 국가의 존립 자체가 위협받는 경우 핵무기를 사용할 권리가 있다고 명시하고 있다.[28] 2022년 러시아의 우크라이나 침공 과정에서 블라디미르 푸틴 대통령이 핵무기 사용 가능성을 시사하며 국제 사회의 큰 우려를 낳기도 했다.[31]

영국과 프랑스 역시 NFU 정책을 채택하지 않고 있다.[17][18] 영국은 자국이나 동맹국에 대한 공격 시, 심지어 생화학무기 공격에 대응해서도 핵무기를 사용할 수 있다는 입장을 밝힌 바 있으며[36], "가장 극단적인 상황"에서는 선제 핵 공격도 가능하다는 입장을 취하고 있다.[38] 영국 국방부는 의도적으로 '선제 사용' 또는 '선제 불사용' 어느 쪽도 명확히 하지 않음으로써 전략적 모호성을 유지하고 있다.[39] NATO 또한 냉전 시기부터 재래식 전력의 열세를 핵무기로 상쇄한다는 전략에 따라 NFU 정책 채택에 반대해 왔으며[24][40], 1999년 독일의 NFU 채택 제안을 거부한 바 있다.[21]

파키스탄은 인도의 재래식 군사력 우위에 대한 비대칭적 대응 전략으로 NFU 정책을 거부하고, 필요시 핵무기를 선제적으로 사용할 수 있다는 입장을 고수하고 있다.[58] 파키스탄 측은 이러한 핵 태세가 인도의 군사적 행동을 억제하는 데 효과적이었다고 주장한다.[59][60]

이처럼 NFU 정책은 각국의 안보 이해관계와 동맹 구조 속에서 채택되기 어려운 측면이 있다. 또한, 설령 NFU를 선언하더라도 실제 위기 상황에서 그 약속이 지켜질지에 대한 근본적인 신뢰성 문제가 존재한다.[68] 일부 전문가들은 NFU가 군사적 우위를 가진 강대국에게나 가능한 정책이며[5], 오히려 전략적 안정성을 해쳐 핵 위험을 증가시킬 수도 있다는 비판을 제기하기도 한다.[79] 핵 억지력 자체에 비판적인 시각에서는 NFU와 같은 조치가 핵무기 문제의 근본적인 해결책이 되지 못하며, 억지력의 신뢰성을 해치지 않는 범위 내에서만 논의되는 한계가 있다고 지적한다.[77]

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