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국내실향민

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목차

1. 개요

국내실향민(IDP)은 무력 충돌, 폭력, 인권 침해, 자연재해 등으로 인해 집을 떠나 국내에서 이동했지만 국제 국경을 넘지 않은 사람들을 지칭한다. 이들은 난민과 달리 보편적인 법적 정의가 존재하지 않지만, '국내 실향에 관한 지침'을 통해 정의된다. 2022년 기준 시리아, 콩고민주공화국, 우크라이나 등에서 IDP가 많이 발생하며, 분쟁과 재해 모두 국내 실향의 원인이 된다. 국제 사회는 IDP 보호 및 지원을 위해 노력하지만, UNHCR, ICRC 등 국제기구의 역할과 클러스터 접근 방식에도 불구하고 책임 소재와 실효성에 대한 비판이 존재한다. IDP의 귀환권은 중요한 문제이지만, 현실적인 어려움으로 인해 완전한 보장이 어려울 수 있다.

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국내실향민
개요
정의국내 실향민 (Internally Displaced Persons, IDP)은 자국 내에서 집을 떠나 피난하는 사람을 말함
원인무력 충돌
일반화된 폭력 사태
인권 침해
자연재해 또는 인재
규모
전체7,590만 명 (2023년)
지역별 분포 (2023년)사하라 이남 아프리카: 3,480만 명
북아프리카 및 중동: 1,530만 명
남아시아: 820만 명
유럽 및 중앙아시아: 720만 명
아메리카: 630만 명
동아시아 및 태평양: 420만 명
관련 기구
국제 기구유엔 난민 기구(UNHCR)
국제 이주 기구(IOM)
기타노르웨이 난민 위원회(NRC)
현황
주요 발생 국가우크라이나: 800만 명 이상 (2022년)
에티오피아
예멘
아프가니스탄
가자 지구

2. 정의

난민처럼 법적 정의는 없지만, 유엔은 ''내부 이동의 지도원칙''에서 다음과 같이 정의했다.

국내 이재민(많은 민간 및 군인 기관에서 DPRE라고도 부름)은 그들의 집이나 상거소의 장소를 떠나도록 협박받거나 의무가 있는 사람들 혹은 그 집단들이다. 그들은 특히 무력 분쟁, 일반화된 폭력 사태, 인권 침해 혹은 자연적 또는 인위적 재난의 영향이나 그 영향을 피하기 위해 그래야만 하고, 국제적으로 인식되는 주 경계를 넘지 못한 사람들이다.[58]


위 정의는 내부적 이동(강제 및 국내 내부 이동)의 두 가지 중요한 요소를 강조하지만, 엄격한 정의보다는 지도 원칙들이 "지도 원칙의 염려가 필요한 사람의 범주를 묘사하는 신원 확인"을 제공한다는 것이 중요하다.[59] 이리하여, 자료는 "법적 정확성보다는 왜곡의 고의적인 조종"[60]은 "특히" 이동에 대한 이유들이 철저하지 못했다는 점을 나타낸다. 그러나 에린 무니는 "내부적 이동에 관한 세계적 통계 자료들은 일반적으로 갈등과 인권 침해에서 뿌리째 뽑힌 이재민들만 센 것이다. 더 나아가, 최근 연구는 국내 이재민에 대한 개념이 폭력에 의해 이동한 사람들을 제한하기 위해 더 좁게 정의되어야 한다."라고 지적했다.[61] 그리하여 내부적 이동에 대한 불충분한 이유들에도 불구하고, 국제적 경계를 건넌다면 난민으로 정의될 많은 관련 사람들이 국내 실향민으로 정의된다.

1951년 난민 협약에 따른 난민의 정의는 있지만, 국내 실향민(IDP)에 대한 보편적인 법적 정의는 존재하지 않는다. 아프리카 국가들을 위한 지역 조약(캄팔라 협약 참조)만이 존재한다.

"국내 강제 이주에 관한 지도 원칙"에서는 다음과 같이 정의하고 있다.

> "이러한 원칙의 적용상, 국내 실향민이란, 특히 무력 분쟁, 일반화된 폭력의 상황, 인권 침해 또는 자연 혹은 인위적 재해의 결과로서, 또는 이러한 영향을 피하기 위해, 자신의 주거 또는 상거소에서 도망치거나 떠나는 것을 강요받거나 어쩔 수 없었던 자 또는 이러한 자들의 집단으로서, 국제적으로 승인된 국경을 넘지 않은 자를 말한다."[52]

3. 발생 원인

유엔은 '내부 이동의 지도원칙'에서 국내실향민(IDP)을 다음과 같이 정의한다.

> 국내 이재민들은 그들의 집이나 상거소의 장소들을 떠나도록 협박받거나 의무가 있는 사람들 혹은 그 집단들이다. 그들은 특히 무력 분쟁, 일반화된 폭력의 사태, 인권 침해 혹은 자연적 또는 인위적 재난의 영향 혹은 그 영향을 피하기 위해 그래야만 하고 국제적으로 인식되는 주 경계를 넘지 못한 사람들이다.[58]

이 정의는 강제적이고 국내적인 이동이라는 두 가지 중요한 요소를 강조하지만, 엄격한 정의보다는 "지도 원칙의 염려가 필요한 사람의 범주를 묘사하는 신원 확인"을 제공한다.[59] "법적 정확성 보다는 왜곡의 고의적인 조종"[60]은 "특히" 이동에 대한 이유들이 철저하지 못했다는 점을 나타낸다. 그러나 에린 무니는 "내부적 이동에 관한 세계적 통계 자료들은 일반적으로 갈등과 인권 침해에서 뿌리채 뽑힌 이재민들만 센 것이다. 더하자면, 최근 연구는 국내 이재민에 대한 개념이 폭력에 의해 이동한 사람들을 제한하기 위해 더 좁게 정의 되어야 한다."라고 지적했다.[61]

"국내 강제 이주에 관한 지도 원칙"에서는 다음과 같이 정의하고 있다.

> internally displaced persons are persons or groups of persons who have been forced or obliged to flee or to leave their homes or places of habitual residence, in particular as a result of or in order to avoid the effects of armed conflict, situations of generalized violence, violations of human rights or natural or human-made disasters, and who have not crossed an internationally recognized State border.[51]

> "이러한 원칙의 적용상, 국내 실향민이란, 특히 무력 분쟁, 일반화된 폭력의 상황, 인권 침해 또는 자연 혹은 인위적 재해의 결과로서, 또는 이러한 영향을 피하기 위해, 자신의 주거 또는 상거소에서 도망치거나 떠나는 것을 강요받거나 어쩔 수 없었던 자 또는 이러한 자들의 집단으로서, 국제적으로 승인된 국경을 넘지 않은 자를 말한다."[52]

IOM의 2023년 말 추정치에 따르면 전 세계 IDP의 총수는 약 7,590만 명[53]이다. 그 중 분쟁이나 폭력에 기인한 피난민 수는 약 2,050만 명이며, 약 3할이 수단 내전으로 인한 국내 실향민(약 600만 명)으로 차지했고, 2023년 10월부터 분쟁이 발생한 가자 지구에서는 2023년 말까지 3개월 동안에 전체의 약 17%에 해당하는 340만 명에 이르기까지 국내 실향민이 발생했다. 재해로 인한 국내 실향민은 아프리카 남동부를 덮친 사이클론 "프레디", 튀르키예·시리아 지진, 미얀마 등을 덮친 사이클론 모카 등의 영향으로 약 2,640만 명의 피난민이 발생하여, 2023년 신규 난민 및 국내 실향민 전체의 약 56%를 차지하고 있다.

동일본 대지진과 후쿠시마 제1원자력 발전소 사고에서도 많은 사람들이 국내에서 피난 생활을 하고 있다. 부흥청의 정리에 따르면, 2011년 3월 시점에서 34만 명 정도의 피난민 수가 있었지만, 2015년 3월 시점에서 22만 명 정도로 줄어들었고, 그 중 5만 5천 명 정도는 원래 거주지와 다른 도도부현으로 피난했다.[55] 2024년 2월 1일 시점에도 여전히 2만 9,328명으로, 그 중 2만 1,713명은 원래 거주지와 다른 도도부현(후쿠시마현에서 2만 279명, 미야기현에서 889명, 이와테현에서 545명)으로 피난해 있다.[56]

4. 현황 및 통계

국내실향민(IDP)의 수는 유동적이어서 정확한 통계를 얻기 어렵다. 많은 경우 공식 통계는 분쟁이나 자연재해로 인해 이주한 사람들만 포함하며, 개발로 인한 이주민은 포함되지 않는 경우가 많다.[19] IDP의 70~80%는 여성과 어린이로 추정된다.[20]

2010년에는 국내실향민과 난민의 50%가 도시 지역에 거주했으며, 이들 중 상당수는 장기간 실향 상태였다. 2013년 연구에 따르면, 이러한 장기적인 도시 실향은 국제 원조 및 거버넌스에서 충분히 고려되지 않았으며, 이에 대한 접근 방식의 변화가 필요하다.[21]

다음은 UNHCR의 2007년부터 2014년까지의 자료[24]를 바탕으로 한 국내실향민 현황이다.

2007년부터 2014년까지 국가/영토별 UNHCR 등록 국내 실향민 및 국내 실향민과 유사한 상황에 처한 사람들[24]
국가/영토20072008200920102011201220132014
아프가니스탄129,300153,700230,700297,100351,900447,500486,300631,300
아제르바이잔686,600686,600603,300586,000592,900599,200600,300609,000
보스니아 헤르체고비나135,500131,000124,500113,600113,400113,000103,40084,500
부룬디13,900100,000100,000100,000157,20078,80078,90078,900
중앙아프리카 공화국147,000197,000197,000197,000192,500106,20051,700894,400
차드112,700178,900166,700170,500231,000124,00090,00019,800
콜롬비아3,000,0003,000,0003,000,0003,304,0003,672,1003,888,3003,943,5005,368,100
콩고3,500
코트디부아르709,200709,000686,000519,100517,100126,70045,00024,000
크로아티아4,0002,9002,5002,3002,100
콩고 민주 공화국1,075,3001,317,9001,460,1002,050,7001,721,4001,709,3002,669,1002,963,800
조지아246,000271,300329,800352,600360,000274,000279,800257,600
이라크1,834,4002,481,0002,647,3001,552,0001,343,6001,332,4001,131,800954,100
케냐250,000404,000399,000300,000300,000
키르기스스탄80,000163,900
레바논200,00070,000
리비아93,60059,40053,600
말리227,900254,800
몬테네그로16,20016,200
미얀마58,50067,30067,30062,000239,200339,200430,400372,000
네팔100,00050,000
나이지리아360,000
파키스탄155,800155,8001,894,600952,000452,900758,000747,500
필리핀139,500159,5001,200117,400
러시아158,900263,70091,50079,90075,400
세르비아227,600226,400225,900224,900228,400228,200227,800227,500
소말리아400,0001,000,0001,277,2001,392,3001,463,8001,356,8001,133,0001,133,000
남수단223,700209,700345,700331,100
스리랑카469,000459,600504,800434,900273,800138,40093,50042,200
수단1,325,2001,225,0001,201,0001,079,1001,602,2002,033,1001,873,3001,873,300
시리아2,016,5006,520,800
동티모르155,20062,60015,900
우간다1,814,9001,236,000853,000428,600125,600
예멘77,000100,000250,000193,700347,300385,300306,600
짐바브웨54,30057,90060,100
국가/영토20072008200920102011201220132014



1980년대 후반부터 국제 회의 등에서 국내실향민 문제가 의제로 다루어졌고, 1990년대 NGO의 활동으로 국제적 관심이 높아졌다. 1991년 이라크 북부 쿠르드족 피난민 대량 유출 사건은 이 문제가 안전 보장과 관련됨을 보여주었다. 1992년 유엔 인권 위원회는 "국내 실향민에 관한 유엔 사무총장 특별 대표" 직책을 창설, 수단의 프란시스 덴 대사가 취임했다(2004년 "국내 실향민의 인권에 관한 유엔 사무총장 특별 대표"로 켈린 베른 대학 교수 취임). 유엔 IASC 중심으로 조직적 대응이 협의, 2006년 클러스터 제도로 대응 방침이 결정되었다. 1998년 덴 대표가 유엔 인권 위원회에 제출한 "국내 강제 이주에 관한 지도 원칙"(Guiding Principles on Internal Displacement)은 국내 실향민 관련 국가의 국내법/정책 수립 지침을 제공한다.

"국내 강제 이주에 관한 지도 원칙"은 국내 실향민을 다음과 같이 정의한다.[51][52]

> 국내 실향민은 무력 분쟁, 일반화된 폭력, 인권 침해, 자연 또는 인위적 재해의 결과나 영향을 피하기 위해 주거지에서 떠나도록 강요받았으나 국제적으로 인정된 국경을 넘지 않은 사람 또는 집단이다.

2023년 말 기준, 전 세계 IDP 총수는 약 7,590만 명[53]으로 추정된다. 분쟁이나 폭력으로 인한 피난민 수는 약 2,050만 명이며, 이 중 약 30%는 수단 내전으로 인한 국내 실향민(약 600만 명)이다. 2023년 10월부터 분쟁이 발생한 가자 지구에서는 2023년 말까지 3개월 동안 전체 인구의 약 17%에 해당하는 340만 명의 국내 실향민이 발생했다. 재해로 인한 국내 실향민은 약 2,640만 명으로, 사이클론 "프레디", 튀르키예·시리아 지진, 모카 등의 영향이 컸다.

동일본 대지진과 후쿠시마 제1원자력 발전소 사고로 인해 많은 사람들이 국내에서 피난 생활을 하고 있다. 부흥청에 따르면, 2011년 3월 약 34만 명의 피난민이 있었으나, 2015년 3월 약 22만 명으로 감소, 그 중 약 5만 5천 명은 원래 거주지와 다른 도도부현으로 피난했다.[55] 2024년2월 1일 기준, 2만 9,328명이 피난 생활을 하고 있으며, 그 중 2만 1,713명은 원래 거주지와 다른 도도부현(후쿠시마현 2만 279명, 미야기현 889명, 이와테현 545명)으로 피난해 있다.[56]

4. 1. 주요 발생 국가 (2022년 기준)

내부 실향민(IDP)의 정확한 수치를 얻는 것은 매우 어렵다. 왜냐하면 인구는 일정하지 않기 때문이다. IDP는 집으로 돌아가기도 하고, 다른 사람들은 피난을 가기도 하며, 또 다른 사람들은 인도적 지원을 받기 위해 주기적으로 IDP 캠프로 돌아갈 수 있다. 수단 서부의 다르푸르와 같은 대규모 캠프 내 IDP 사례는 비교적 잘 보고되지만, 더 큰 읍이나 도시로 피난하는 IDP를 평가하는 것은 매우 어렵다. 많은 경우 공식 수치에 현장의 인도주의적 구호 단체로부터 얻은 추가 정보를 보충해야 한다. 따라서 2,450만 명의 수치는 추정치로 간주해야 한다.[19] 또한 대부분의 공식 수치는 분쟁이나 자연 재해로 인해 이주한 사람들만 포함한다. 개발 유발 이주 IDP는 종종 평가에 포함되지 않는다. 모든 IDP의 70~80%가 여성과 어린이인 것으로 추정된다.[20]

2010년에는 내부 실향민과 난민의 50%가 도시 지역에 있는 것으로 여겨졌으며, 그들 중 다수는 집으로 돌아갈 가능성이 거의 없는 장기적인 실향 상태에 있었다. 2013년 연구에 따르면 이러한 장기적인 도시 실향은 역사적으로 농촌 캠프 실향 대응에 초점을 맞춰왔기 때문에 국제 원조와 거버넌스에 의해 제대로 고려되지 않았다.[21] 이 연구는 이러한 장기적인 도시 실향이 실향민과 그들을 수용하는 사회에 대한 접근 방식의 근본적인 변화를 필요로 한다고 주장한다. 도시 실향에 대한 대응을 재구성하는 데에는 인권과 개발 행위자, 지방 정부 및 국가 정부도 포함될 것이라고 지적한다. 또한, 실향 인구가 보여주는 독창성과 불굴의 의지, 도시 지역이 나타내는 자급자족과 안전을 위한 기회, 그리고 실향민이 그들을 수용하는 사회에 기여할 수 있다는 점을 반영하여 이 문제에 대한 논의의 변화가 필요하다고 촉구한다.[21] 국가별 최신 분석은 온라인에서 확인할 수 있다.[22]

5. 보호 및 지원

국제법상 국내 실향민에 대한 지원과 보호는 해당 정부의 책임이다. 그러나 실향민 상당수가 내전과 폭력의 결과이거나 중앙 정부의 권위가 약화된 경우, 지원과 보호를 제공할 지역 당국이 없는 경우가 많다.[28] 11개국에서 약 500만 명의 실향민이 자국 정부로부터 인도적 지원을 거의 받지 못하고 있는 것으로 추산된다.[20] 이러한 상황에서 인도주의적 재활 정책은 이들을 지역 사회 서비스에 통합하고 일자리, 교육 및 의료 기회에 접근할 수 있도록 하여 기회 불평등을 줄이는 것을 목표로 해야 한다. 그렇지 않으면 새로운 분쟁이 발생할 수 있다.[29]

난민과 달리, 국내 실향민을 위한 국제 인도주의 기구는 명확하게 지정되어 있지 않다. 그러나 여러 조직이 특정 상황에서 이 역할을 수행하기 위해 노력해 왔다.

과거에는 '협력적 접근 방식'을 통해 유엔 난민 기구(UNHCR), 유니세프(UNICEF), 세계 식량 계획(WFP), 유엔 개발 계획(UNDP), 유엔 인권 고등 판무관실, 국제 이주 기구(IOM), 국제 적십자 위원회(ICRC) 및 국제 비정부 기구(NGO) 등이 국내 실향민 보호 및 지원 책임을 공유했다. 조정은 유엔 긴급 구호 조정관과 해당 국가의 인도주의 조정관이 담당했으며,[39] 유엔 인도주의 업무 조정국(OCHA) 소속 기구 간 실향민 부서의 지원을 받았다.[40]

그러나 협력적 접근 방식은 책임 소재 불분명, 예측 불가능성 등의 문제로 비판받았다.[41] 2005년, UNHCR이 보호, 캠프 관리, 긴급 대피소에 대한 책임을 맡는 등 부문별 책임을 부여하는 '클러스터 접근 방식'이 도입되었다.[41] 이 방식은 특정 분야의 운영 조정을 위해 개별 기관을 '섹터 리더'로 지정하며, 다르푸르 위기 대응의 취약성과 인도적 지원 대응 검토(HRR) 결과에 따라 조정 및 역량 강화를 위해 구상되었다.

클러스터 접근 방식은 글로벌 및 지역 수준에서 운영되며, 11개 주요 영역에서 역량 구축을 목표로 한다. 현장에서는 인도적 지원 기관 클러스터를 동원하여 특정 섹터 또는 활동 영역에 대응하며, 각 클러스터는 명확하게 지정된 리더를 갖는다. 글로벌 수준의 리더 기관은 운영 참여, 협력, 감독, 결과 보고 등의 역할을 수행하며, '최후의 보급자'로서 책임을 진다. 이 방식은 2005년 IASC 승인 후 여러 인도적 위기 상황에 적용되었다.

원래 9개였던 클러스터는 농업 및 교육을 포함하여 확장되었다. 각 클러스터와 주도 기관은 다음과 같다.

클러스터주도 기관
물류세계 식량 계획(WFP)
긴급 통신 클러스터WFP
캠프 조정 및 캠프 관리분쟁: UNHCR, 자연 재해: IOM
피난처자연 재해: IFRC, 분쟁: UNHCR
건강세계 보건 기구(WHO)
영양유니세프(UNICEF)
물, 위생 및 위생 증진UNICEF
조기 회복유엔 개발 계획(UNDP)
보호분쟁: UNHCR, 자연 재해: UNHCR, UNICEF 및 OHCHR



1980년대 후반부터 국내 실향민 문제는 국제 회의에서 다뤄지기 시작했고, 1990년대 NGO 활동으로 국제적 관심이 높아졌다. 1991년 이라크 북부 쿠르드족 피난민 유출 사건은 이 문제가 안전 보장과 관련됨을 보여주었다. 1992년 유엔 인권 위원회는 "국내 실향민에 관한 유엔 사무총장 특별 대표" 직책을 창설하고 프란시스 덴 대사를 임명했다(2004년 켈린 베른 대학 교수로 교체). 유엔 IASC 중심으로 조직적 대응이 협의되었고, 2006년 클러스터 제도로 대응하기로 결정되었다.

법적으로 국내 실향민에 특화된 조약은 없지만, 1998년 덴 대표가 유엔 인권 위원회에 제출한 "국내 강제 이주에 관한 지도 원칙"이 국내법 및 정책 수립 지침을 제공한다.

"국내 강제 이주에 관한 지도 원칙"은 국내 실향민을 다음과 같이 정의한다.[58]

>국내 이재민들(또한 많은 도와주는 민간과 군인 기관들에서 DPRE라 불리는)은 그들의 집이나 상거소의 장소들을 떠나도록 협박받거나 의무가 있는 사람들 혹은 그 집단들이다. 그들은 특히 무력 분쟁, 일반화된 폭력의 사태, 인권 침해 혹은 자연적 또는 인위적 재난의 영향 혹은 그 영향을 피하기 위해 그래야만 하고 국제적으로 인식되는 주 경계를 넘지 못한 사람들이다.

이 정의는 내부적 이동, 즉 강제적이고 국내적인 이동이라는 두 가지 중요한 요소를 강조한다. 그러나 엄격한 정의보다는 "지도 원칙의 염려가 필요한 사람의 범주를 묘사하는 신원 확인"을 제공한다는 점에서 지도 원칙의 성격을 가진다.[59]

5. 1. 국제기구의 역할

유엔 난민 고등판무관실(UNHCR)은 1950년 12월 14일 총회 결의안 428(V)에 따라 "난민의 전 세계적 보호 및 난민 문제 해결을 위한 국제적 행동을 주도하고 조정"하도록 위임받았으며, 1951년 난민 지위에 관한 유엔 협약 및 1967년 의정서에 의해 인도되었다.[30] UNHCR은 전통적으로 국내 실향민(IDP)에 대한 독점적 권한이 없다고 주장해 왔지만,[31] 적어도 1972년부터 국내에서 실향한 사람들을 위한 구호 및 재활 프로그램을 실시해 왔다. 2000년대 중반까지는 유엔 사무총장의 구체적인 요청이 있고 해당 국가의 동의가 있는 경우에 한해 관여해 왔으며, 특정 상황에서 IDP를 지원했다.[32] 2005년에는 약 560만 명의 IDP(2500만 명 이상 중)를 지원했으며, 이 중 아프리카에서는 약 110만 명을 지원했다.[33][34]

2005년, UNHCR은 다른 인도주의 기관과 협약을 체결했다. 이 협약에 따라 UNHCR은 국내 실향민의 보호, 긴급 대피소 및 캠프 관리에 대한 주도적인 책임을 맡게 되었다.[35] 2019년, UNHCR은 국내 실향 상황에 결정적이고 예측 가능한 방식으로 참여하겠다는 의지를 재확인하는 업데이트된 IDP 정책을 발표했다.[36]

국제 적십자 위원회(ICRC)는 무력 분쟁 중 민간인에게 영향을 미치는 국제 인도법 적용을 보장하는 임무를 가지고 있다. ICRC는 전통적으로 국내 실향민과 자신의 집에 남아 있는 민간인을 구별하지 않았다. 2006년 정책 성명에서 ICRC는 다음과 같이 밝혔다.

> ICRC의 전반적인 목표는 무력 분쟁 및 기타 폭력 상황에 휘말린 사람들의 고통을 경감시키는 것이다. 이를 위해 해당 조직은 다른 인도주의 단체의 활동을 고려하면서, 실향민이든 아니든 그러한 사람들에게 효과적이고 효율적인 지원과 보호를 제공하기 위해 노력한다. ICRC는 세계 여러 지역에서의 오랜 경험을 바탕으로, 실향민과 지역 사회 및 수용 공동체의 가장 시급한 인도주의적 요구를 충족시키도록 설계된 전체 민간인에 대한 운영 접근 방식을 정의했다.[37]

ICRC 운영 책임자는 IDP(국내 실향민)가 "거처와 습관적인 식량, 물, 의약품, 돈의 출처를 박탈당했기 때문에, 그들은 다르고 종종 더 시급한 물질적 필요를 가지고 있다"고 인정했다.[38]

이전에는 국내실향민(IDP)의 필요를 해결하기 위해 국제적으로 구축된 시스템을 협력적 접근 방식이라고 불렀으며, 이는 국내실향민을 보호하고 지원하는 책임이 유엔 기구들(유엔 난민 기구(UNHCR), 유니세프, 세계 식량 계획(WFP), 유엔 개발 계획(UNDP), 유엔 인권 고등 판무관실, 국제 이주 기구(IOM), 국제 적십자 위원회(ICRC)) 및 국제 비정부 기구(NGO) 간에 공유되었기 때문이다. 조정은 유엔 긴급 구호 조정관과 해당 국가의 인도주의 조정관의 책임이다.[39] 이들은 2004년에 설립되어 유엔 인도주의 업무 조정국(OCHA)에 소속된 기구 간 실향민 부서의 지원을 받는다.[40]

원래의 협력적 접근 방식은 점차 비판을 받게 되었다. 로베르타 코헨은 다음과 같이 보고한다.

> 거의 모든 유엔 및 독립적인 평가에서 국내실향민에 관해서 협력적 접근 방식이 부족하다는 사실이 밝혀졌다. 우선, 지원 및 보호를 위한 현장의 진정한 책임 소재가 없다. 또한 각 기구가 각자의 임무, 자원 및 이해 관계에 따라 관여하고 싶은 상황을 자유롭게 선택할 수 있으므로 행동의 예측 가능성도 없다. 매번 새로운 비상사태가 발생할 때마다 어떤 기구나 그 조합이 관여하게 될지 아무도 확실히 알 수 없다.[41]

2005년에는 UNHCR이 보호 및 캠프 관리와 긴급 대피소에 대한 책임을 지는 것을 포함하여 서로 다른 인도주의 기구에 부문별 책임을 부여함으로써 문제를 해결하려는 시도가 있었다.[41] ''강제 이주 검토''(Forced Migration Review)는 "협력적 대응 하에서 기구에 할당된 공식적인 책임이 없고, 따라서 기구가 약속을 어길 경우 책임을 물을 수 없기 때문에 책임 회피가 가능하다"고 언급했다.[42] 난민에 대한 연구에서도 실향민을 지원하는 주요 수단으로 부문 간 협력이 제시되었다.[43]

클러스터 접근 방식은 새롭게 파악된 격차를 메우기 위해 특정 분야의 운영을 조정하기 위해 개별 기관을 '섹터 리더'로 지정한다. 2004년과 2005년 다르푸르 위기에 대한 취약한 운영 대응과 당시 인도적 지원 조정자(ERC)였던 얀 에겔란드의 의뢰로 작성된 인도적 지원 대응 검토(HRR)의 중요한 결과에 따른 조정 및 역량에 대한 우려 속에서 구상되었다. 에겔란드는 섹터의 리더십 강화를 요구했고, 다양한 수준(본부, 지역, 국가 및 운영)에서 "클러스터"의 개념을 도입했다.

클러스터 접근 방식은 글로벌 및 지역 수준에서 운영된다. 글로벌 수준에서 이 접근 방식은 더 나은 서지(surge) 역량을 개발하고, 적절하게 훈련된 기술 전문 지식에 대한 일관된 접근을 보장하며, 향상된 물자 비축을 확보하고, 모든 관련 인도적 지원 파트너의 참여를 증대함으로써 11개의 주요 '격차' 영역에서 역량을 구축하는 것을 목표로 한다. 현장 수준에서 클러스터 접근 방식은 인도적 지원 기관(UN/적십자-적신월/국제기구/NGO)의 클러스터를 동원하여 특정 섹터 또는 활동 영역에 대응함으로써 조정 및 대응 역량을 강화하며, 각 클러스터는 HC 및 국가 팀이 합의한 명확하게 지정되고 책임 있는 리더를 갖는다. 글로벌 수준에서 지정된 리더 기관은 운영에 직접 참여할 뿐만 아니라 특정 분야 내에서 다른 조직과 협력하고 감독하며, 결과를 지정된 지휘 계통을 통해 정상 회담의 ERC로 보고합니다. 그러나 리더 기관은 "최후의 보급자"로서의 책임을 지며, 이는 클러스터 리더가 각 책임 영역에서 적절하고 적절한 대응을 보장하기 위해 최선을 다할 것을 약속한다. 클러스터 접근 방식은 2005년 12월 IASC가 수락한 개혁 패키지의 일부였으며, 이후 8개의 만성적인 인도적 위기와 6개의 갑작스러운 발생 긴급 상황에 적용되었다. 이 개혁은 원래 콩고 민주 공화국, 라이베리아, 소말리아 및 우간다 등 4개국에서 시행 및 평가되었다.

클러스터는 원래 9개 영역에 집중되었다.

클러스터주도 기관
물류세계 식량 계획(WFP)
긴급 통신 클러스터WFP
캠프 조정 및 캠프 관리분쟁으로 인해 발생한 국내 실향민: UNHCR, 자연 재해로 인해 발생한 국내 실향민: IOM
피난처자연 재해: IFRC, 분쟁 상황: UNHCR
건강세계 보건 기구(WHO)
영양유니세프(UNICEF)
물, 위생 및 위생 증진UNICEF
조기 회복유엔 개발 계획(UNDP)
보호분쟁으로 인해 발생한 국내 실향민: UNHCR, 자연 재해로 인해 발생한 국내 실향민: UNHCR, UNICEF 및 OHCHR



IASC 원칙은 WFP가 주도하는 a) 식량, UNHCR이 주도하는 b) 난민, UNICEF이 주도하는 c) 교육, FAO가 주도하는 d) 농업 등 중요한 격차가 감지되지 않은 4개 섹터에 클러스터 접근 방식을 적용할 필요가 없다고 간주했다. 원래 9개의 클러스터는 나중에 농업 및 교육을 포함하도록 확장되었다.

1980년대 후반부터 국제 회의 등에서 국내 실향민 문제가 의제로 다루어졌고, 1990년대에는 NGO의 활발한 계몽 활동으로 국제적인 관심이 높아졌다. 특히, 1991년 이라크 북부에서 쿠르드족 피난민이 대량으로 유출된 사건은 이 과제가 안전 보장과도 관련되어 있다는 것을 각인시켰다. 1992년에는 유엔 인권 위원회에 의해 "국내 실향민에 관한 유엔 사무총장 특별 대표" 직책이 창설되었고, 수단의 프란시스 덴 대사가 취임했다(2004년에는 "국내 실향민의 인권에 관한 유엔 사무총장 특별 대표"로 켈린 베른 대학 교수가 취임했다). 유엔의 IASC를 중심으로 조직적인 대응이 협의되었으며, 2006년에는 클러스터 제도로 대응한다는 방침이 결정되었다. 법적인 측면에서 국내 실향민에 특화된 조약은 현재 존재하지 않지만, 1998년에 당시 덴 대표에 의해 유엔 인권 위원회에 제출된 "국내 강제 이주에 관한 지도 원칙"(Guiding Principles on Internal Displacement)이 존재하며, 이 지도 원칙이 국내 실향민을 안고 있는 국가에서 국내법이나 정책을 수립할 때 지침을 제공하고 있다.

5. 2. 국제법적 근거

난민처럼 법적 정의는 없지만, 유엔은 ''내부 이동의 지도원칙''에서 국내 이재민을 다음과 같이 정의했다.[58]

> 국내 이재민들(또한 많은 도와주는 민간과 군인 기관들에서 DPRE라 불리는)은 그들의 집이나 상거소의 장소들을 떠나도록 협박받거나 의무가 있는 사람들 혹은 그 집단들이다. 그들은 특히 무력 분쟁, 일반화된 폭력의 사태, 인권 침해 혹은 자연적 또는 인위적 재난의 영향 혹은 그 영향을 피하기 위해 그래야만 하고 국제적으로 인식되는 주 경계를 넘지 못한 사람들이다.

이 정의는 내부적 이동, 즉 강제적이고 국내적인 이동이라는 두 가지 중요한 요소를 강조한다. 그러나 엄격한 정의보다는 "지도 원칙의 염려가 필요한 사람의 범주를 묘사하는 신원 확인"을 제공한다는 점에서 지도 원칙의 성격을 가진다.[59]

난민과 달리, 국내실향민에게 구체적으로 적용되는 국제적인 보편적 조약은 존재하지 않는다. 다만, 아프리카 국가들을 위한 지역 조약인 캄팔라 협약이 제정되었다. 몇몇 국가들은 난민에 대한 정의와 보호를 재고하여 국내실향민에게 적용할 것을 주장했지만, 아직까지 가시적인 조치는 이루어지지 않았다.[44][45]

이러한 국제법의 공백을 인식하여, 보트로스 갈리 당시 유엔 사무총장은 1992년 프랜시스 뎅을 국내실향민 문제 특별 대표로 임명했다. 뎅은 국내실향민을 위한 옹호자로서 활동하는 것 외에도, 1994년 유엔 총회의 요청에 따라 국내실향민 보호와 관련된 기존의 국제법을 조사하고 통합하는 작업을 수행했다.[46] 이 작업의 결과로 나온 문서가 바로 ''국내실향민에 대한 지침 원칙''이다.[14]

이 지침 원칙은 실향 전, 실향 중, 실향 후 국가의 책임을 규정하고 있으며, 유엔 총회, 아프리카 인권 및 민족 권리 위원회(ACHPR), 그리고 대호수 지역의 안보, 안정 및 개발에 관한 협정 서명국들에 의해 지지받고 있다. 그러나 이 지침 원칙은 구속력이 없다. ACHPR의 아프리카 난민, 국내실향민 및 망명 신청자 특별 보고관인 바하메 톰 냐두가는 "국내실향에 대한 구속력 있는 국제법 체제의 부재는 국제법의 심각한 흠결이다."라고 언급했다.[47]

2004년 9월, 유엔 사무총장은 발터 캘린을 국내실향민의 인권에 관한 특별 대표로 임명하여 지속적인 관심을 보여주었다. 그의 임무에는 지침 원칙의 홍보도 포함된다.[48]

1998년에 덴 대표에 의해 유엔 인권 위원회에 제출된 "국내 강제 이주에 관한 지도 원칙"(Guiding Principles on Internal Displacement)은 국내 실향민을 안고 있는 국가에서 국내법이나 정책을 수립할 때 지침을 제공하고 있다. "국내 강제 이주에 관한 지도 원칙"에서는 국내실향민을 다음과 같이 정의하고 있다.[51][52]

> "이러한 원칙의 적용상, 국내 실향민이란, 특히 무력 분쟁, 일반화된 폭력의 상황, 인권 침해 또는 자연 혹은 인위적 재해의 결과로서, 또는 이러한 영향을 피하기 위해, 자신의 주거 또는 상거소에서 도망치거나 떠나는 것을 강요받거나 어쩔 수 없었던 자 또는 이러한 자들의 집단으로서, 국제적으로 승인된 국경을 넘지 않은 자를 말한다."

6. 한국의 국내 실향민 문제

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7. 귀환권

국제 사회는 전통적으로 분쟁 후 상황에서 전쟁 이전의 상태 유지를 추구하는 데 중점을 두었지만, 폭력적인 분쟁은 정치적, 경제적, 사회적 구조를 파괴하고 새로운 구조를 발전시키기 때문에, 의견이 점차 바뀌고 있다.[49] 또한, 전쟁 이전의 구조가 분쟁을 유발했거나 조기 해결을 방해했다면 전쟁 이전 상태를 회복하는 것이 바람직하지 않을 수 있다. 국내 실향민(IDP)과 난민의 귀환권은 이 문제의 가장 복잡한 측면 중 하나를 나타낼 수 있다.[49]

일반적으로, 실향민들이 출신 지역과 동일한 재산으로 돌아갈 수 있도록 국제 사회와 인도주의 단체가 압력을 가한다.[49] 난민 및 IDP를 위한 주택 및 재산 반환에 관한 유엔 원칙(피네이로 원칙)은 주택, 토지 및 재산(HLP) 반환의 기술적, 법적 측면 관리에 대한 지침을 제공한다.[49] 반환 권리는 전 세계 IDP와 난민에게 매우 중요하며, 공격자가 분쟁으로 이익을 얻는 것을 막는 데 중요하다.[49] 그러나 각 지역의 상황에 대한 명확한 이해 없이 완전한 반환 권리는 실현 불가능하며, 다음과 같은 이유로 보호하려는 사람들을 보호하는 데 실패할 수 있다.[49]


  • 재산을 소유한 적이 없을 수 있다(예: 아프가니스탄).
  • 자신이 소유한 재산에 접근할 수 없다(콜롬비아, 과테말라, 남아프리카 공화국 및 수단).
  • 가족이 확장되거나 분열되어 토지 분할이 문제가 되면서 소유권이 불분명하다.
  • 소유자의 사망으로 인해 부양 가족이 토지에 대한 명확한 청구를 하지 못할 수 있다.
  • 토지에 정착한 사람들은 그들이 자신의 것이 아니라는 것을 알지만, 갈 곳이 없다(콜롬비아, 르완다 및 동티모르에서와 같이).
  • 국가 및 그 외국 또는 현지 사업 파트너를 포함한 다른 사람들과 경쟁적인 주장을 가지고 있다(아체, 앙골라, 콜롬비아, 라이베리아 및 수단에서와 같이).


해외 개발 연구소의 연구자들은 인도주의 단체가 인도주의 및 토지 및 재산 문제에 대한 지식을 가진 전문가를 활용하여 이러한 문제에 대한 더 큰 전문성을 개발하여, 이러한 문제를 해결하려는 국가 행위자에게 더 나은 조언을 제공해야 한다고 강조한다.[49] ODI는 인도주의 기구가 IDP와 난민의 귀환에 중점을 둔 지속 가능한 재통합에 대한 인식을 개발할 것을 촉구한다.[49] 이러한 문제를 해결할 프레임워크가 만들어지더라도 관련된 모든 당사자에게 법률 자문이 제공되어야 한다.[49]

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