영국의 총리
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1. 개요
영국의 총리는 300년 이상 의회법, 정치 발전, 역사적 우연의 결과로 발전해 온 직책으로, 영국 정부의 수반이자 내각을 지휘하며, 여당을 이끌고 하원에서 다수당을 지휘한다. 영국은 성문 헌법이 아닌 불문 헌법에 기반하며, 총리직은 헌법 관례에 의해 정의된다. 총리는 국왕의 특권을 행사하지만, 국왕은 상징적인 국가 원수로 남는다. 총리는 입법 및 행정 권한을 행사하며, 하원의 신임을 유지해야 한다. 총리 임명은 군주가, 사임은 군주에게 사임 의사를 표명하는 방식으로 이루어진다. 퇴임 후에는 다양한 활동을 할 수 있으며, 작위나 훈장을 받는 경우도 있다.
영국 총리는 영국 정부의 수장으로서 행정부인 내각을 지휘하고, 여당의 당대표로서 영국 하원의 과반수 의석을 이끈다.[116] 총리는 의원내각제 하에서 입법권과 행정권을 동시에 행사하며, 정책 추진을 위해 법안 입법 절차를 안내하고, 내각 인사와 장관을 임명 및 해임하며, 정부 부처의 정책과 공무를 조정한다.[117] 또한 국내외에서 영국 정부를 대표한다.[118]
2. 역사
영국 총리직은 처음부터 만들어진 직책이 아니라, 300년이 넘는 시간 동안 의회법, 정치적 발전, 그리고 역사적 사건들을 거치면서 서서히 만들어졌다. 그래서 이 직책은 역사적으로 이해하는 것이 좋다. 총리직의 기원은 혁명적 타협(1688~1720) 시기에 헌법이 바뀌고, 정치 권력이 왕에게서 의회로 옮겨가면서 시작되었다고 볼 수 있다.[19]
영국에서 "수상(Prime Minister)"이라는 직위는 처음부터 정해진 규칙이나 체계에 따라 만들어진 것이 아니라, 실제 상황에 따라 만들어진 제도였다. 20세기가 되어서야 법으로 인정받았기 때문에, 그 기원이 명확하지 않은 부분이 많다.
일반적으로 영국의 초대 수상으로는 하노버 왕조 초기인 1721년부터 1742년까지 재무부 장관(First Lord of the Treasury)을 지낸 로버트 월폴을 꼽는다. 월폴은 당시 다른 각료들보다 뛰어났고, 국왕(조지 1세와 조지 2세)이 회의를 주재하지 않게 되면서 재무부 장관이 회의를 주재하는 관례가 그의 시대에 만들어졌다. 또한 의회의 지지를 받아서 정치를 하는 의원내각제의 기초도 이때 만들어졌다고 평가받는다.[19]
1905년에는 궁중 서열에 재무부 장관과 별도로 수상의 서열이 정해졌다. 이때부터 수상의 지위는 왕실로부터 공식적으로 인정받게 되었다. 그러나 수상과 재무부 장관이 분리된 것은 3차 솔즈베리 후작 내각이 마지막이었고, 2016년 현재까지는 분리된 적이 없다.
수상이 법률로 규정된 것은 1937년의 일이며, 1968년 11월 1일의 행정 개혁으로 공무원 담당 장관(Minister for the Civil Service)이 설치되면서 수상이 이를 겸임하게 되었다.
2. 1. 총리직의 기원과 발전
영국 총리직은 300년 이상에 걸쳐 여러 의회법, 정치적 발전, 역사적 우연의 결과로 서서히 발전해 왔다. 총리직의 기원은 혁명적 타협(1688~1720) 기간 동안 발생한 헌법적 변화와 그에 따른 군주로부터 의회로의 정치 권력 이동에서 찾을 수 있다.[19]
로버트 월폴 경(Sir Robert Walpole)은 일반적으로 영국 총리직을 역임한 최초의 인물로 여겨진다. 월폴은 1721년부터 1742년까지 재무부 장관(First Lord of the Treasury)을 역임하면서, 국왕(조지 1세와 조지 2세)이 협의회를 주재하지 않게 되면서 재무부 장관이 협의회를 주재하는 관례를 확립했다. 또한 의회의 지지를 바탕으로 정치를 하는 의원내각제의 기초를 구축했다는 평가를 받는다.
하지만 당시 월폴은 "수상"(Prime Minister)으로 불리는 것을 싫어했는데, 이는 법적 근거 없이 다른 각료들을 지배하고 있다는 비판적인 의미였기 때문이다.
월폴 퇴임 후에도 재무부 장관이 협의회를 주재하는 경우가 많아 "수상"이라고 불렸지만, 협의회 주재자가 아닌 경우에는 재무부 장관이라도 "수상"이라고 불리지 않았다. 예를 들어 1766년부터 1768년까지 수상으로 여겨지는 윌리엄 피트(대 피트)는 왕실 인장 보관관으로서 내각을 이끌었다.
윌리엄 피트(소 피트)가 1783년에 재무부 장관이 되었을 때는 "수상"이라는 말은 각료들 중 "동료 중의 으뜸"을 가리키는 말로 자리 잡았다. 1803년 의회 의사록에는 소 피트의 후임 헨리 애딩턴에 대해 재무부 장관 겸 대장으로 기록하면서, 괄호 안에 "Prime Minister"라고 적고 있다.
1905년에는 궁중 서열에 재무부 장관과 별도로 수상의 서열이 설정되면서, 수상의 지위가 왕실로부터 공적으로 인정받게 되었다. 하지만 수상과 재무부 장관이 분리된 것은 3차 솔즈베리 후작 내각을 마지막으로 2016년 현재까지 없다.
수상이 법률로 규정된 것은 1937년의 일이며, 1968년 11월 1일의 행정 개혁으로 수상이 공무원 담당 장관(Minister for the Civil Service)을 겸임하게 되었다.
현재 영국 수상의 공식적인 직함은 '''영국 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국 수상 겸 재무부 장관 겸 공무원 담당 장관'''이다.
2. 2. 20세기 이후의 변화
1905년 궁중 서열에 재무부 장관과 별도로 수상의 서열이 설정되면서 수상의 지위가 왕실로부터 공적으로 인정받게 되었다.[1] 그러나 수상과 재무부 장관이 분리된 것은 3차 솔즈베리 후작 내각을 마지막으로 2016년 현재까지 없다.
1937년 수상이 법률로 규정되었으며, 이때까지 "수상"이라는 용어는 각료법에 없었다.[1] 하지만 외교 문서에서는 이보다 앞서 수상이라는 용어가 사용되고 있다. 1968년 11월 1일 행정 개혁으로 국가 공무원의 책임자로서 공무원들을 지휘하는 공무원 담당 장관(Minister for the Civil Service)이 설치되면서 수상이 이를 겸임하게 되었다.
현재 영국 수상의 공식적인 직함은 '''영국 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국 수상 겸 재무부 장관 겸 공무원 담당 장관'''(Prime Minister, First Lord of the Treasury and Minister for the Civil Service of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland)이다. 제2재무부 장관은 재무장관이며, 재무부 수석 정무관은 협의회에 참가한다. 재무부 수석 정무관은 예산 협상에서 각 부처의 주장과 국가 정책의 종합적인 조정을 담당하고, 세제 개혁은 재무장관의 전권 사항으로 각 부처에 상담조차 하지 않는다.
3. 권한과 의무
영국 국왕은 총리의 건의에 따라 사법, 정치, 종교계 고위직 임명, 기사 작위 및 귀족 임명, 수훈 등의 권한을 행사한다.[118] 그러나 "국왕은 군림하되 통치하지 않는다"는 원칙에 따라 국왕의 권력은 실제로 행사되지 않으며, 영국 헌법을 구성하는 마그나 카르타 등의 성문법과 관습법에 따라 총리가 실질적인 행정 권한을 가진다.
총리는 각료 임면권, 하원 해산권, 선전포고 등의 국왕대권 행사를 국왕 대신 결정하며, 국왕대권은 총리의 조언 없이 행사될 수 없다. 국왕 연설도 내각이 준비한 원고를 읽는 형식이다.
하원은 내각 불신임 결의권을 가지며,[112] 불신임안 가결, 신임안 부결, 중요 법안 표결에서 정부 패배 시 내각은 총사퇴하거나 하원 해산 후 총선거를 국왕에게 건의해야 한다.[112] 총리는 불신임 가결 없이도 하원 해산을 건의할 수 있으며, 1918년 이후 내각 자문 없이 해산 건의가 가능하다는 관례가 생겼다.
2011년 의회 임기 고정법으로 2011년부터 2022년 3월까지 총리의 하원 해산 건의 권한이 제한되었으나, 2022년 의회 해산·소집법으로 다시 부활하였다.
3. 1. 행정 권한
영국 총리는 영국 정부의 수장으로서, 내각(행정부)을 지휘한다.[116] 또한, 총리는 주요 정당을 이끌고 일반적으로 영국 하원에서 다수당을 지휘하며, 상당한 입법권과 행정권을 동시에 행사한다. 이는 영국의 정치제도가 의원내각제로서 권력 분립보다는 권력 통합의 성격을 띠기 때문이다.[117]
총리는 정책 추진을 위해 여당으로 하여금 특정 법안에 대한 입법 절차를 안내하는 역할을 한다. 행정부 수반으로서 내각 인사와 장관들을 임명하고 해임할 수 있으며, 전 정부 부처의 정책과 공무 활동을 조정한다. 또한 국내외 현장에서 영국 정부를 대표하는 역할을 맡는다.[118]
영국 국왕은 총리의 건의에 따라 사법계, 정치계, 종교계 등 각종 고위직 임명과 더불어 기사 작위나 귀족 임명, 수훈 등의 법적 권한과 특권을 행사한다.[118] 그러나 "국왕은 군림하되 통치하지 않는다"는 원칙에 따라 국왕의 정치적 권력은 실제로 행사되지 않으며, 영국 헌법을 구성하는 마그나 카르타를 비롯한 성문법전 및 관습법(불문헌법)에 따라 총리를 중심으로 하는 내각이 행정의 실권을 장악하고 있다.
총리는 각료 임면권, 하원 해산권, 선전포고 등의 국왕대권 행사를 국왕을 대신하여 실질적으로 결정하며, 원칙적으로 국왕대권은 총리의 조언 없이는 행사될 수 없다. 의회에서의 국왕 연설도 내각이 미리 준비한 원고를 그대로 읽는 것에 불과하다.
하원은 내각에 대해 불신임 결의권을 갖는다.[112] 하원에서 불신임안이 가결되거나 신임안이 부결되었을 경우, 또는 이에 상응하는 중요 법안의 표결에서 정부가 패배했을 경우에는, 헌법 관례상 내각은 총사퇴하거나 하원의 해산 후 총선거를 국왕에게 건의해야 한다.[112]
총리는 내각 불신임이 가결되지 않았더라도 군주에 대한 조언에 따라 임의로 하원을 해산할 수 있다. 1918년 이후에는 총리가 해산 건의에 있어서 내각에 자문할 필요가 없다는 헌법 관례가 생겼다.
2011년부터 2022년 3월까지는 의회 임기 고정법에 따라 여왕의 의회 해산에 관한 대권이 삭제되어 총리는 임의로 하원 해산을 건의할 수 없었다. 5년 임기 만료 전에 하원을 해산할 수 있는 것은 하원이 소속 의원 3분의 2 이상의 찬성으로 해산을 자주적으로 결의하거나, 내각 불신임안이 결의되었을 때에 한정되었다. 2022년 3월 의회 해산·소집법이 성립됨으로써 의회 임기 고정법은 폐지되었고, 해산에 관련된 국왕 대권은 “의회 임기 고정법의 제정이 없었던 것처럼” 부활하여, 의회 해산에 관련된 절차는 종전과 같게 되었다.
3. 2. 입법 권한
영국 총리는 영국 정부의 수장으로서 내각(행정부)을 지휘하고, 당대표로서 여당을 이끌며, 영국 하원의 과반수를 차지한 의원들을 지휘한다.[116] 영국의 정치제도는 의원내각제로서 삼권 분립보다는 권력통합의 성격을 띠기 때문에, 총리는 상당한 수준의 입법권과 행정권을 동시에 행사한다.[117]
총리는 정책 추진을 위해 여당이 특정 법안에 대한 입법 절차를 따르도록 안내한다. 하원에서 총리는 자신이 속한 정당의 입법 의제를 설정하는 목표를 가지고 입법 과정을 이끈다. 총리는 당의 규율과 투표 패턴의 결속을 관리하는 능력을 통해 법안 통과에 상당한 권력을 행사할 수 있다.
3. 3. 의회 권한
영국 총리는 영국 의회 내에서 상당한 영향력을 가지는데, 이는 수 세기 동안 발전해 온 관례와 법령에서 비롯된다. 총리직은 의회법에 명시되지는 않았지만 헌법 관례에 의해 발전되었으며, 선례와 전통에 의해 정의된다.[117] 총리의 의회 내 권력은 행정부(내각)에 대한 통제와 입법 의제에 영향을 미치는 능력에서 나타난다.
총리는 여당으로 하여금 특정 법안에 대한 입법 절차를 안내하는 역할을 맡으며, 내각 구성을 결정하여 정책 의제를 통제하고 자신의 선호하는 방향으로 결정을 이끌어낼 수 있다. 또한 총리는 하원의장을 통해 정부 법안에 대한 의회 시간을 할당하여 사적 의원 법안보다 우선권을 보장하는 방식으로 의회 시간을 통제할 수 있다.
총리의 의회 권한은 외교 관계에도 영향을 미친다. 총리는 조약 비준 및 국제적 약속이 논의되는 의회를 포함하여 국제 무대에서 정부의 주요 대표 역할을 한다.
영국 헌법을 구성하는 마그나 카르타를 비롯한 성문법전 및 관습법에 따라, 영국 수상은 각료 임면권, 하원 해산권, 선전포고 등의 국왕대권 행사를 국왕을 대신하여 실질적으로 결정한다. 원칙적으로 국왕대권은 수상의 조언 없이는 행사될 수 없다.
하원은 내각에 대해 불신임 결의권을 가진다.[112] 하원에서 불신임안이 가결되거나 신임안이 부결되면 내각은 총사퇴하거나 하원을 해산하고 총선거를 국왕에게 건의해야 한다.[112]
2011년 의회 임기 고정법에 따라 2011년부터 2022년 3월까지 영국 수상은 임의로 하원 해산을 건의할 수 없었으나, 2022년 의회 해산·소집법으로 다시 수상의 하원 해산 건의 권한이 부활하였다.
3. 4. 왕실 특권
영국 총리에게 주어지는 가장 중요한 권한은 "전통적 권한(Prerogative powers)"이다. 이는 군주 권한에서 유래한 일련의 헌법적 특권으로, 점차 총리와 정부가 관리하는 행정 권력의 수단으로 발전해왔다. 베이저트(Bagehot)는 영국 시스템을 "행정권이 이제 군주가 아닌 총리에 의해 행사된다"는 시스템으로 묘사했는데, 이는 개인적 권력에서 정치적 권력으로의 전환을 의미한다.[116] 전통적 권한은 총리가 특히 선전포고, 군대 배치, 훈장 수여와 같은 상황에서 의회의 즉각적이거나 직접적인 동의 없이 행동할 수 있도록 한다.[63]
브레이지어(Brazier)는 전통적 권한이 관례나 법률이 적용되지 않는 상황에서 총리가 "왕실의 권한" 내에서 행동할 수 있도록 한다고 주장한다. 베이저트와 브레이지어 모두 언급했듯이, 총리가 자신의 전통적 권한을 행사하는 영역은 외교 문제이다. 최근에는 2003년 이라크 침공에서 토니 블레어 총리가 의회의 즉각적인 동의나 승인 없이 영국군을 사우디아라비아에 배치한 사례가 있다.[23] 브레이지어는 의회와 대중의 감시가 강화됨에 따라 전통적 권한 사용에 대한 개혁과 견제에 대한 요구가 제기되었다고 말한다.[24][25] 군사 행동에 대해 의회나 법적 동의를 구하지 않은 유일한 총리는 1956년 수에즈 사태 당시 안토니 이든이었다.[26][27]
마크 엘리엇(Mark Elliot) 교수와 로버트 토마스(Robert Thomas) 교수는 전통적 권한이 21세기 헌법적 모순을 제기한다고 주장한다. 두 사람 모두 이러한 권한은 의회 법률에 의해 규제되지 않기 때문에 직접적인 민주적 정당성이 부족하며 책임성에 대한 우려를 제기한다고 주장한다. 엘리엇과 토마스는 밀러 I 및 밀러 II과 같은 사건에서 영국 대법원이 영국의 유럽연합 탈퇴 기간 중 정부의 의회 휴회에 대한 전통적 권한 행사에 대한 감시를 행사하여 총리와 정부의 권한을 견제하는 데 성공했다고 지적했다. 전통적 권한의 진화하는 사용은 또한 전통과 책임성 사이의 긴장을 보여준다. 폴 크레이그(Paul Craig)와 아담 톰킨스(Adam Tomkins)는 서면 헌법이 없다는 것이 총리에게 자신의 전통적 권한을 제한 없이 사용할 수 있는 더 큰 자유를 주지만, 그로 인해 불확실성이 발생할 수 있다고 말한다. 하지만 총리의 이러한 권한 사용은 종종 법률보다 정치적 관례에 의해 제약을 받는다.[117]
영국의 행정 최고 권력은 명목상으로는 국왕과 국왕의 자문 기관인 추밀원이 가지고 있다고 여겨지지만, “국왕은 군림하되 통치하지 않는다”는 원칙에 따라 국왕의 정치적 권력은 실제로 행사되지 않는다. 형식적으로는 현재도 내각보다 상위에 위치하는 추밀원도 의회 권력의 강화와 함께 형해화되었고, 내각이 의회의 신임에 의해 구성되고 의회에 책임을 지는 의원내각제 체제가 확립되었다.
따라서 현재는 영국 헌법을 구성한다고 여겨지는 마그나 카르타를 비롯한 성문법전 및 관습법(불문헌법)에 따라, 수상을 중심으로 하는 내각이 행정의 실권을 장악하고 있다. 수상은 각료의 임면권, 하원의 해산권, 선전포고 등의 국왕대권 행사를 국왕을 대신하여 실질적으로 결정한다. 원칙적으로 국왕대권은 수상의 조언 없이는 행사될 수 없다. 의회에서의 국왕 연설도 내각이 미리 준비한 원고를 그대로 읽는 것에 불과하다.
4. 총리 임명 및 사임
정당 정치가 발전하면서 관습법(영국의 헌법적 습율)에 따라 영국 의회하원 의원(MP) 중에서 총선거에서 하원의 과반수 의석을 획득한 정당의 당수가 총리로 임명된다. 하원 의원에 한정된다는 관례는 20세기에 성립되었다. 18세기에는 상원 귀족원 의원이 압도적으로 많았고, 19세기에도 귀족원 의원이 수상인 시기는 50년을 넘었다. 마지막 귀족원 의원 수상은 1902년까지 수상을 지낸 제3대 솔즈베리 후작 로버트 가스코인-세실(보수당 정권)이다. 그러나 20세기 중반에도 수상이 하원 의원으로 한정된다는 관습이 여왕을 구속할 수 있는지 여부는 불확실했다. 1963년에는 제14대 휴움 백작알렉산더 더글러스-휴움에게 조각의 대명이 있었는데, 이때 휴움 백작은 작위를 반납하고 하원 의원 보궐선거에 출마하여 하원 의원이 되었다.
총리 임명자는 국왕(여왕)이다. 현재는 찰스 3세(재위: 2022년9월 8일 - )이다. 수상의 임명은 국왕의 특권 사항이며, 가장 중요한 특권 중 하나이다. 일본 수상은 국회(일본 중의원, 일본 참의원)의 지명(일본 총리 지명 선거)에 따라 일본 천황이 임명하지만, 영국에서는 의회에 의한 수상 지명 절차 없이 국왕이 의회의 상황을 판단하여 임명한다.
이는 국왕이 전제적으로 수상을 임명하는 위험을 안고 있다. 특히 어느 당도 과반수를 획득하지 못했을 때와 수상이 사망 또는 퇴임했지만, 여당 내에 널리 인정되는 후계자가 없을 때 그 위험이 발생한다. 실제로 엘리자베스 2세 재위 시대(재위: 1952년2월 6일 - 2022년9월 8일)에도 여왕 개인의 재량권이 발휘된 사례가 여러 차례 있었다. 역대 영국 국왕은 과거로 갈수록 왕의 뜻을 정치에 실현하는 데 집착하고, 중신을 어떤 직책에 임명하는지에 큰 영향력을 가졌다. 특히 하노버 왕조 초기 국왕 3명(조지 1세부터 조지 3세)가 그랬다.
단순 소선거구제가 채택된 영국에서는 일반적으로 양당제 중 한쪽이 단독으로 과반수 의석을 획득하지만, 드물게 어떤 정당도 단독 과반수 의석을 획득하지 못하는 "행 파라멘트" 상태가 되기도 한다. 이런 경우에는 양당 중 한쪽이 소수 정당과 연립 정부를 구성하거나, 소수 여당 정부가 된다. 세계 대공황 시대나 전시 체제 하에서는 거국 일치 내각이 구성된 예도 있다.
제2차 세계 대전 이후 영국에서는 1974년 2월과 2010년 총선거에서 행 파라멘트가 발생했다. 1974년 2월에는 노동당의 소수 여당 정부(제3차 윌슨 내각)가 되어 불안정한 정권 운영이 계속되어 8개월 후인 10월에 다시 해산·총선거가 실시되었다. 2010년에는 보수당과 자유민주당의 연립 정부(제1차 캐머런 내각)가 구성되었다.
영국 총리는 영국 군주에게 사임 의사를 밝힘으로써 임기를 마친다.
4. 1. 임명 절차
현대 영국의 총리 임명 절차는 대부분 헌법 관례에 따라 비공식적으로 진행되며, 내각 수동과 같은 권위 있는 자료에서 설명하는 규칙과 절차를 따른다.
총리는 왕실 특권을 행사하는 군주에 의해 임명된다.[34] 과거에는 군주가 개인적인 판단으로 총리를 해임하거나 임명하기도 했지만(마지막으로 1834년에 있었다), 현재는 군주가 당파 정치에 개입해서는 안 된다는 관례가 있다.[35]
총리가 이끄는 정당이 총선거에서 승리하여 하원에서 과반수 의석을 확보하면, 군주로부터 새 정부 구성을 제안받는다.[36] 제안을 받은 총리는 버킹엄 궁전으로 가서 군주를 만난다.[37][38][39] 이 만남은 총리가 군주에게 충성을 맹세하고 새 정부 구성에 대한 허락을 구하는 자리이다. 총리는 "손 키스"로 알려진 의식에서 군주에게 절을 하는 것이 예상된다. 이후 총리는 공식적으로 폐하 정부의 수반으로 임명된다.[40][41][42]
총리는 "...하원의 신임을 얻을 수 있는 능력, 즉 총선거를 통해 표명된 유권자들의 신임을 얻는 능력에 따라 그 직책을 유지합니다."[35] 관례적으로 총리는 국회의원이며, 일반적으로 정당 중 하원에서 과반수 의석을 차지하는 정당의 대표이다.[35]
정당 정치가 발전하면서 관습법(영국의 헌법적 습율)에 따라 영국 의회하원 의원(MP) 중에서 총선거에서 하원의 과반수 의석을 획득한 정당의 당수가 임명되고 있다. 하원 의원에 한정된다는 관례는 20세기에 성립한 것이다. 18세기에는 상원 귀족원 의원이 압도적으로 많았고, 19세기에도 귀족원 의원이 수상인 시기는 50년을 넘는다. 마지막 귀족원 의원 수상은 1902년까지 수상을 지낸 제3대 솔즈베리 후작 로버트 가스코인-세실(보수당 정권)이다. 그러나 20세기 중반에도 수상이 하원 의원으로 한정된다는 관습이 여왕을 구속할 수 있는지 여부는 불확실했다. 1963년에는 제14대 휴움 백작알렉산더 더글러스-휴움에게 조각의 대명이 있었기 때문이다. 이때 휴움 백작은 작위를 반납하고 하원 의원 보궐선거에 출마하여 하원 의원이 되었다.
임명자는 국왕(여왕)이다. 현재는 찰스 3세(재위: 2022년9월 8일 - )이다. 수상의 임명은 국왕의 특권 사항이며, 가장 중요한 특권 중 하나이다. 일본 수상은 국회(일본 중의원, 일본 참의원)의 지명(일본 총리 지명 선거)에 따라 일본 천황이 임명하지만, 영국에서는 의회에 의한 수상 지명 절차 없이 국왕이 의회의 상황을 판단하여 임명한다.
이는 국왕이 전제적으로 수상을 임명하는 위험을 안고 있다. 특히 어느 당도 과반수를 획득하지 못했을 때와 수상이 사망 또는 퇴임했지만, 여당 내에 널리 인정되는 후계자가 없을 때 그 위험이 발생한다. 실제로 엘리자베스 2세 재위 시대(재위: 1952년2월 6일 - 2022년9월 8일)에도 여왕 개인의 재량권이 발휘된 사례가 여러 차례 있었다. 역대 영국 국왕은 과거로 갈수록 왕의 뜻을 정치에 실현하는 데 집착하고, 중신을 어떤 직책에 임명하는지에 큰 영향력을 가졌다. 특히 하노버 왕조 초기 국왕 3명(조지 1세부터 조지 3세)가 그랬다.
단순 소선거구제가 채택된 영국에서는 일반적으로 양당제 중 한쪽이 단독으로 과반수 의석을 획득하지만, 드물게 어떤 정당도 단독 과반수 의석을 획득하지 못하는 "행 파라멘트" 상태가 되기도 한다. 이런 경우에는 양당 중 한쪽이 소수 정당과 연립 정부를 구성하거나, 소수 여당 정부가 된다. 세계 대공황 시대나 전시 체제 하에서는 거국 일치 내각이 구성된 예도 있다.
제2차 세계 대전 이후 영국에서는 1974년 2월과 2010년 총선거에서 행 파라멘트가 발생했다. 1974년 2월에는 노동당의 소수 여당 정부(제3차 윌슨 내각)가 되어 불안정한 정권 운영이 계속되어 8개월 후인 10월에 다시 해산·총선거가 실시되었다. 2010년에는 보수당과 자유민주당의 연립 정부(제1차 캐머런 내각)가 구성되었다.
4. 2. 사임 절차
영국 총리는 영국 군주에게 사임 의사를 밝힘으로써 임기를 마친다.[68] 이는 총선에서 소속 정당이 패배하여 하원의 신임을 잃거나, 정치적 이유[69] 또는 건강 악화[70] 등 다른 이유로 사임을 강요받는 경우 발생할 수 있다.총리가 임기 중 사임하고 소속 정당이 하원에서 과반수를 차지하는 경우, 정당은 자체 규정에 따라 새 지도자를 선출하고, 이 지도자는 군주에게 새 총리로 임명된다. 사임하는 총리는 새 지도자가 선출될 때까지 직무를 유지할 가능성이 높다. 사임 후에도 국회의원직은 유지한다.
사임하는 총리는 군주에게 총리 사임 명예훈장 수여를 요청할 수 있다.[71]
5. 총리실 및 지원 조직
영국 총리의 관저는 "다우닝가 10번지"로, 공식적으로는 "제1대장경 관저"이지만, 이는 월폴 이후의 관례이다. 이 건물은 원래 국왕 조지 2세가 월폴 개인에게 하사했으나, 월폴은 이를 공적인 증여로 받아들여 후임 제1대장경에게 인계했다.[113]
「체커스」(Chequers)
총리는 다우닝가 10번지 외에, 「체커스」(버킹엄셔주 엘즈보로 소재)라는 별장을 제공받는다. 1917년, 아서 리가 “총리의 별장으로 사용하는 것”을 조건으로 국가에 기증했다. 과거에는 저택을 소유한 귀족이 총리를 역임하여 사교·회담 장소를 확보했지만, 앞으로는 그렇게 하기 어려울 것이라는 사정 때문이었다.[113] 제2차 세계 대전 중 윈스턴 처칠은 런던 대공습을 피하기 위해 이 별장에서 회의를 열었다.
5. 1. 총리실 (Prime Minister's Office)
총리실(Prime Minister's Office)은 총리가 '정부의 전반적인 전략과 정책 우선순위를 수립하고 이행하며, 정부 정책을 의회, 국민 및 국제 사회에 전달하는' 것을 돕는다.[43] 총리실은 공식적으로 내각부(Cabinet Office)의 일부이지만, 총리실과 더 넓은 내각부의 업무 간 경계는 불분명할 수 있다.[44] 더 넓은 내각부가 매우 유사한 업무를 수행할 수도 있다. 피터 헤네시는 이러한 전반적인 구조가 사실상 총리부(Prime Minister's Department)가 존재하는 것과 같지만, 그렇게 불리지 않는다고 주장했다.[45]총리실은 1916년 제1차 세계 대전 중 데이비드 로이드 조지에 의해 공식적으로 설립되었으며, 이는 총리직을 공식적으로 처음 인정하고 정부 내 다른 기관들로부터 독립적인 기관으로 설립하여 정부 정책 조정을 지원하는 직원을 두었다는 것을 의미한다. 이러한 발전은 전시 통치의 요구에 대한 대응으로, 로이드 조지의 지도력은 보다 중앙 집중적이고 효율적인 집행 기능을 필요로 했다.
5. 2. 총리 질의응답 (Prime Minister's Questions, PMQs)
총리 질의응답(Prime Minister's Questions, PMQs)은 영국 하원이 회기 중인 매주 수요일 정오에 열리는 헌법적 관례(정치적 관습)이다. 이 시간에는 총리가 국회의원들의 질문에 답한다. 야당 대표는 보통 총리에게 6개의 질문을 하고, 세 번째로 큰 정당의 대표는 2개의 질문을 할 수 있다. 총리가 정기적으로 생방송 TV와 라디오에 출연하는 시간이다.[46]
19세기 이전에는 각료들에게 구두 질문이 주로 제기되었고, 총리에게 질문이 제기되더라도 동일하게 간주되었다. 현대적인 형태의 PMQs는 1961년 10월 24일 당시 총리였던 해럴드 맥밀런이 오후 3시 15분부터 15분 동안 질문에 답하는 실험으로 처음 도입되었다. 1997년부터 PMQs는 매주 수요일 오후 3시부터 3시 30분까지 진행되었다.[46] 1989년에 처음으로 PMQs가 방송되었고, 1990년에는 투명성과 책임성을 높이기 위해 생방송으로 방영되었다.[47]
총리의 일정에 따라 PMQs 시간은 종종 변경되었다.[48][49] 1881년에는 당시 72세였던 총리 윌리엄 글래드스톤이 늦게 도착할 수 있도록 총리에게 보내는 질문을 질문 시간의 끝으로 배치했다. 1904년에는 51번 질문에 도달했을 때만 질문에 답했고, 1940년에는 45번 질문으로 확대되었다. 이 절차는 78세였던 윈스턴 처칠을 돕기 위해 PMQs가 화요일과 목요일로만 제한되었던 1953년까지 실시되었다.[50]
총리는 또한 연락위원회에 출석하여 공공 정책에 대한 질문에 답한다.[51]
5. 3. 기타 지원
일반적으로 영국 총리 관저로 여겨지는 "다우닝가 10번지"는 공식적으로는 "제1대장경 관저"이지만, 이는 월폴 이후의 관례이다.이 건물은 원래 국왕 조지 2세가 월폴 개인에게 하사한 것이었으나, 월폴은 이를 공적인 증여로 받아들여 후임 제1대장경에게 인계했다. 그 결과 제1대장경 관저로 사용되게 된 것이다.[113]
영국 총리는 다우닝가 10번지 외에도, 「체커스」(버킹엄셔주 엘즈보로 마을 소재)라고 불리는 별장을 제공받는다.
1917년, 당시 이 컨트리 하우스를 소유하고 있던 정치가 아서 리가 “총리의 별장으로 사용하는 것”을 조건으로 국가에 기증했다. 리가 기증한 이유는, 과거에는 저택을 소유한 귀족이 총리를 역임하여 사교·회담 장소를 확보했지만, 앞으로는 그렇게 하기 어려울 것이라는 사정 때문이다.[113] 제2차 세계 대전 중 윈스턴 처칠은 런던 대공습을 피하기 위해 이 별장에서도 회의를 열었다.
6. 퇴임 후 활동 및 예우
새로운 총리가 취임하면 국왕(여왕)으로부터 임명되었음을 알리는 공식 성명을 발표하는데, 보통 다음과 같은 말로 한다.
영국 총리가 은퇴하면 국왕(혹은 여왕)이 관례적으로 작위나 훈장을 수여하는 것이 일반적이다. 수여되는 훈장은 영국의 최고 훈장인 가터 훈장 회원 자격이 일반적이지만, 반드시 그런 것은 아니다. 스코틀랜드 출신 총리가 은퇴하면, 가터 훈장 대신 스코틀랜드의 훈장인 가시관 기사 작위(KT)를 사용할 가능성이 높다.
역사적으로 하원에서 은퇴한 총리에게 귀족 작위를 수여하여 상원으로 진출하게 하는 것도 흔했다. 과거에는 일반적으로 백작 작위를 수여했다. 마지막으로 이러한 작위가 수여된 것은 해롤드 맥밀런에게 1984년에 수여된 스톡턴 백작 작위였다.
맥밀런의 후임인 알렉 더글러스-홈, 해롤드 윌슨, 제임스 캘러헌, 마거릿 대처, 데이비드 캐머런, 테레사 메이는 모두 종신 귀족 작위를 받았다. 에드워드 히스는 어떤 종류의 귀족 작위도 받지 않았으며, 1990년 이후 은퇴한 총리들 중에서도 캐머런(내각에 재합류하기 위해, 훈장 자체가 아닌)과 메이를 제외하고는 그 누구도 귀족 작위를 받지 않았다. 에드워드 히스(1992년), 존 메이저(2005년), 토니 블레어(2022년)는 가터 훈장 기사 작위를 받았다.
6. 1. 퇴임 후 활동
전임 총리들은 사임하거나 예상치 못하게 퇴임한 후 정해진 역할이나 직책이 없으며, 개인적인 선택과 필요에 따라 다양한 활동을 한다. 18세기와 19세기에는 부유한 귀족 출신 전임 총리들은 대개 자신의 시골 저택으로 은퇴했다. 초대 총리인 로버트 월폴은 재직 중과 1710년대의 투자로 많은 재산을 축적했다. 버트 경과 로즈베리 경은 은퇴 기간 동안 국가에서 가장 부유한 사람들 중 하나였으며, 재직 중 가장 부유했던 총리 중 일부로 언급된다. 그러나 장남 윌리엄 피트와 그의 아들 젊은 윌리엄 피트와 같은 일부 총리들은 의회에서 상환된 많은 공공 부채를 떠안기도 했다. 1937년에는 전직 총리에게 연 2000GBP의 연금이 지급되기 시작했다.[89]은퇴 후 대다수의 전직 총리들은 회고록과 자서전을 저술했다. 일부 총리는 윈스턴 처칠의 제2차 세계 대전과 영어에 관한 역사[90][91], 에드워드 히스의 항해, 음악, 여행에 대한 책[92][93], 존 메이저의 크리켓 역사[92][93], 아서 밸푸어의 철학 저술[94] 등 정치와 무관한 책을 쓰기도 했다. 윌리엄 글래드스톤은 주로 신학과 종교에 관한 논문과 책을 썼고[95], 벤자민 디즈레일리는 회고록과 역사 외에도 많은 베스트셀러 소설을 썼다.[96][89][97]
21세기에 많은 전임 총리들은 퇴임 후 정치 및 공공 문제에 대한 지속적인 참여를 위한 플랫폼으로 자신의 재단과 자선 단체를 설립했다.[89] 1991년 마가렛 대처는 자신의 유산을 확보하고 대처리즘으로 알려진 자신의 이념을 전파하기 위해 재단을 설립했지만, 2005년에 문을 닫았다.[98] 토니 블레어는 스포츠 재단, 종교 간 재단, 그리고 2016년 토니 블레어 글로벌 변혁 연구소를 설립했다.[99] 블레어는 총리직 이후 중동 4자 회담의 공식 특사로서 주요 국제적 역할을 맡은 최초의 총리이기도 하다.[100] 고든 브라운은 퇴임 후에도 오랫동안 정치에 적극적으로 참여했는데, 특히 2014년 스코틀랜드 독립 투표에서 반대 캠페인을 벌였다.[101][102]
일부 전직 총리는 후임자의 정부에서 다시 일했고, 후임자가 예상치 못하게 사임하거나 사망하여 짧은 임기를 지낸 경우도 있다. 주목할 만한 사례로는 웰링턴 공작이 있는데, 그는 두 차례의 짧은 재직 기간 후 보수당의 고위 당원으로 상당한 영향력을 행사했고, 후임인 로버트 필 경의 두 정부에서 외무장관 및 무임소 장관으로 복귀했다. 그는 1842년부터 1852년 사망할 때까지 육군 총사령관으로 일했다.[89] 아서 밸푸어는 1906년 총선에서 패배한 후 3년 동안 총리직을 수행했고, 나중에 제1차 세계 대전 중과 후에 세 명의 총리 아래 제국 전시 내각에서 11년 동안 외무장관으로 일했다. 네빌 체임벌린이 1940년 5월 총리직에서 사임한 후, 그는 윈스턴 처칠의 전시 내각에서 일했다. 1964년 총선에서 패배한 후 사임한 알렉 더글러스-홈은 1970년 에드워드 히스 내각에서 일했다.[103]
6. 2. 예우
영국 총리는 퇴임 후에도 여러 예우를 받는다. 국왕(또는 여왕)은 관례적으로 퇴임하는 총리에게 작위나 훈장을 수여하는데, 가장 흔한 훈장은 영국의 최고 훈장인 가터 훈장이다.[79] 스코틀랜드 출신 총리의 경우, 가시관 훈장이 수여되기도 한다.[79]역사적으로 하원의원직에서 은퇴하는 총리에게 귀족 작위를 수여하여 상원으로 진출시키는 것이 관례였다. 과거에는 주로 백작 작위가 수여되었으며, 마지막 사례는 1984년 해롤드 맥밀런에게 수여된 스톡턴 백작 작위이다.[79] 최근에는 종신 귀족 작위가 수여되는 경우가 많다.[79]
모든 전직 총리는 공적 의무 수행에 필요한 경비를 청구할 수 있는 '공공 의무 비용 수당(PDCA)'을 받는다. 이 수당은 최대 £115,000까지 청구 가능하며, 직원 연금 비용의 10%가 추가로 지급된다.[104]
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서적
The Cabinet Manual
https://www.gov.uk/g[...]
Cabinet Office
2016-07-24
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웹인용
About us - Prime Minister's Office, 10 Downing Street - GOV.UK
https://www.gov.uk/g[...]
2023-03-25
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웹인용
Prime Minister
https://www.gov.uk/g[...]
2018-05-19
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문서
Le May, 98–99. Walter Bagehot, an authority on 19th-century British government, said this unity is "the efficient secret" of its constitution. Bagehot's description of the "efficient part" of the British constitution is quoted by Le May and many other standard texts: "The efficient secret of the English Constitution may be described as the close union, the nearly complete fusion, of the executive and legislative powers. No doubt, by the traditional theory, as it exists in all the books, the goodness of our constitution consists in the entire separation of the legislative and executive authorities, but in truth, its merit consists in their singular approximation. The connecting link is the Cabinet ... A Cabinet is a combing committee—a hyphen which joins a buckle which fastens the legislative part of the State to the executive part of the State. In its origin, it belongs to the one, in its functions it belongs to the other."
[118]
문서
Barnett, pp. 245–246
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