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삼선 개헌

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목차

1. 개요

삼선 개헌은 대한민국 제3공화국 헌법을 개정하여 대통령의 3선 연임을 가능하게 한 사건이다. 박정희 대통령은 1967년 재선 이후 3선 개헌을 추진하였고, 이에 반대하는 세력을 제거하기 위해 '국민복지회 사건'과 '4·8 항명 파동'을 거쳤다. 1969년 8월, 헌법 개정안이 국회에 제출되었으나 야당의 반대로 논란이 일었다. 결국, 9월 14일 새벽, 여당은 국회에서 개헌안을 강행 처리하였고, 10월 17일 국민투표를 통해 개헌안을 통과시켰다. 이로써 박정희 대통령의 3선 연임이 가능하게 되었다.

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삼선 개헌
3선 개헌
한글3선개헌
한자三選改憲
로마자 표기Samseon Gaeheon
일본어さんせん かいけん
일본어(가타카나)サムソン ゲホン
개요
내용대한민국에서 대통령의 3선 연임을 가능하게 하기 위해 이루어진 헌법 개정
배경
주도 세력박정희 대통령과 민주공화당
목적장기 집권 기반 마련
과정
발의1969년 9월 10일
통과1969년 10월 17일
국민투표1969년 10월 17일 (찬성률 67.5%)
공포1969년 10월 21일
주요 내용
핵심 조항대통령의 3선 연임 허용
결과 및 영향
박정희의 3선1971년 대통령 선거에서 당선
정치적 논란장기 집권 시도에 대한 비판과 반발
유신헌법3선 개헌 이후 유신헌법으로 이어지는 정치적 과정에 영향
같이 보기
관련 항목대한민국 제5차 헌법 개정
유신헌법
박정희
대한민국 대통령 선거

2. 배경

1962년 군사 정권이 제정하고 국민투표로 승인받은 제3공화국 헌법은 대통령 임기를 4년으로 정하고, 한 차례만 중임할 수 있도록 규정하고 있었다. 따라서 1967년 대통령 선거에서 재선에 성공한 박정희는 1971년 4월 임기가 만료되면 대통령직에서 물러나야 했다. 그러나 박정희는 대통령직을 유지하고 싶어 3선을 가능하게 하기 위해 헌법의 중임 제한 규정을 고치려 하였다. 야당과 재야 지식인, 학생뿐만 아니라 여당 내부에서도 반대하는 목소리가 있었지만, 박정희는 이를 억압하면서 헌법 개정을 단행하였다.[10]

2. 1. 3선 개헌 추진

1962년 제3공화국 헌법은 대통령 임기를 4년으로 정하고 1차에 한하여 중임할 수 있게 하고 있었다. 그러나 박정희는 1967년 제6대 대통령으로 재선된 이후 곧 3선 개헌을 준비하였다. 박정희의 3선 개헌 계획은 후계자로 유력시되던 김종필과 그를 지지하는 세력에 의하여 집권 민주공화당 내에서부터 반대에 부딪혔다. 그러자 박정희는 1968년 5월 '국민복지회 사건'[6][7]과 1969년 4월 '4·8항명파동'[8][9]을 통해 공화당 내 반대세력을 제거해버렸다.[10]

1969년 1월 7일, 윤치영 공화당 의장 대리가 기자회견에서 “한국 역사상 최고의 위인인 박정희 대통령이 계속해서 정권을 맡도록 하려면 개헌이 필요하다.”[1]라고 언급한 것을 계기로 3선 개헌 논의가 공개적으로 논의되기 시작했다. 개헌의 이유로 여당은 한국이 현재 북한의 도발에 대비하면서 동시에 조국 근대화를 달성해야 하는 시기에 있으며, 강력한 리더십이 필요하다고 주장했다. (이러한 점들을 고려할 때) 박 대통령 외에는 적임자가 없다는 것이었다. 이러한 여당의 움직임에 대해 박 대통령은 1월 10일 신년 기자회견에서 “특별한 사정이 없는 한 임기 중에 개헌할 생각이 없다. 만약 필요하다면 연말이나 내년 초에 논의해도 늦지 않다.”라며 신중한 태도를 보였지만, 이 또한 여론의 동향을 살피면서 개헌으로 여론을 유도하기 위한 계획에 따른 것이었다.

3. 개헌 논의 경과

1968년 12월, 윤치영 의원이 "국민이 원한다면 헌법 개정을 단행하겠다"는 발언으로 개헌 논의가 공식화되었다.[11] 이후 공화당 내부에서 개헌 논의가 본격화되었으며, 박정희 대통령은 연두 기자회견을 통해 "필요하다면 연말이나 내년 초에 논의해도 늦지 않다"는 견해를 밝혔다.[14]

3. 1. 개헌 논의의 공식화

1968년 12월 경남도당 개편대회에 참석하기 위해 부산을 찾은 윤치영 의원이 "국민이 원한다면 헌법개정을 단행하겠다"고 전제한 뒤 "국민이 원하는지의 여부는 여론조사로써 뒷받침하겠다."는 발언 이후 개헌논의는 공식화되었다.[11] 이듬해인 1969년 1월 6일 길재호공화당 사무총장은 "헌법의 시행과정에서 드러난 미비점을 보완하기 위한 헌법의 일부조항의 개정문제가 방금 여당내에서 신중히 검토되고 있다"고 발언했다.[12] 윤치영 공화당 의장서리는 기자회견에서 "우리나라 실정에서는 무엇보다 강력한 리더십이 있어야 조국 근대화와 조국증흥이라는 민족적 과업을 완수할 수 있다"고 말하고 이를 위해서는 "대통령 연임금지조항을 포함해서 강력한 리더십을 계속 유지해야 한다는 지상명령에 차질이 없도록 해야하며 이러한 기본 입장에서 현행헌법상에 문제점이 있다면 앞으로 검토·연구될 수 있다."고 밝혔다.[13]

이후 본격적으로 개헌논의가 양성화(養成化)되었다. 개헌논의가 양성화 되자, 박정희 대통령은 연두기자회견을 통해 "특별한 사유가 없는 한 내 임기중 개헌을 안하는 것이 내 소신이지만 필요가 있다면 연말이나 내년초 논의해도 늦지 않다"고 자신의 견해를 밝혔다.[14] 개헌에 대한 대통령의 언급이 있자 공화당내 개정을 추진하는 간부들은 여론만 성숙되면 개헌안을 빨리 처리해야 한다고 주장하면서 설득작업을 본격화하기 시작하였다. 그러나 구주류를 중심으로한 일부 의원들은 이에 대하여 소극적 태도를 견지하였다.

1969년 1월 7일, 윤치영 공화당 의장 대리가 기자회견에서 “한국 역사상 최고의 위인인 박정희 대통령이 계속해서 정권을 맡도록 하려면 개헌이 필요하다.”[1]라고 언급한 것을 계기로 3선 개헌 논의가 공개적으로 논의되기 시작했다. 개헌의 이유로 여당은 한국이 현재 북한의 도발에 대비하면서 동시에 조국 근대화를 달성해야 하는 시기에 있으며, 강력한 리더십이 필요하다고 주장했다. 박 대통령 외에는 적임자가 없다는 것이었다. 이러한 여당의 움직임에 대해 박 대통령은 1월 10일 신년 기자회견에서 “특별한 사정이 없는 한 임기 중에 개헌할 생각이 없다. 만약 필요하다면 연말이나 내년 초에 논의해도 늦지 않다.”라며 신중한 태도를 보였지만, 이 또한 여론의 동향을 살피면서 개헌으로 여론을 유도하기 위한 계획에 따른 것이었다.

3. 2. 야당과 재야의 반발

신민당 유진오 총재는 "신민당은 당의 운명을 걸고 대통령 삼선개헌 저지 투쟁을 벌이겠다"고 선언하고,[15] 당 조직을 이원 조직으로 구성하기로 했다. 당내 기구로 '대통령 삼선개헌 저지 투쟁위원회'를 구성하고, 당외 기구로 범야 초당 기구 구성을 위해 정정법[16] 해금 인사 및 종교계, 학계, 학생층 및 지식인들과 규합하기로 하였다. 정무회의에서는 3선 개헌 저지를 위해 '호헌 5인 위원회'(김의택, 조영규, 정헌주, 고흥문, 김영삼)를 구성하고 구체적인 개헌 방지 대책을 세웠다.[17]

6월 신민당은 정정법 해금 인사와 재야인사들과 본격적으로 규합하였고, 서울대에서 시작한 개헌 반대 시위가 전국적으로 파급되었다.[24] 정부 당국은 시위를 막기 위해 방학 중 학교장의 사전 승인 없이 학생 집회를 금지하도록 각 학교에 시달했으며,[25] 전국의 대부분의 대학(서울/서울대, 연세대, 고려대, 경희대, 성균관대, 동국대, 우석대, 항공대, 광운전공대, 건국대, 시립농대, 단국대, 외국어대, 숭실대, 지방/경북대, 전남대, 전북대, 조선대, 원광대, 공주사대, 대전대, 대전실업초대, 충남대, 부산대, 충북대, 춘천대, 춘천농대, 영남대, 이리공대, 총 29개교)이 휴교 또는 조기 방학에 들어갔다.[26]

유진오 총재는 박정희 대통령에게 공개서한을 보내 "개헌을 하지 않겠다고 선언하면 정국 안정 등 모든 문제는 끝나는 것"이라며 삼선개헌 문제에 대한 결단을 촉구했다.[27] 박정희 대통령은 강상욱 청와대 대변인을 통해 답변을 내놓았다. 첫째, 개헌안이 합법적으로 발의될 때에는 공정한 관리로써 국민의 의사가 충분히 반영되도록 적법 조치를 하는 것이 정부의 의무일 뿐이다. 둘째, 개헌 찬성 의사 표시는 자유이나 의사 표시 방법은 합법적이고 평화적이어야 하며, 폭력과 불법으로 의사를 관철하겠다는 찬반 양측은 용납하지 않겠다는 것이었다.[28]

여당의 개헌 논의에 대해 최대 야당인 신민당은 강하게 반발했다. 김영삼 원내총무는 1월 7일 기자회견에서 "신민당은 어떠한 형태의 개헌에도 반대한다. 개헌안이 공식적으로 국회에 제출될 경우, 야당은 하나 되어 최대한의 저지 투쟁을 전개할 것이다"라는 성명을 발표했다. 더 나아가 "현행 헌법은 군사정권 당시 박정희 대통령의 손으로 제정된 것임에도 불구하고, 정권 연장을 위해 스스로 이를 개정하려는 것은 민주주의의 룰에 위배된다. 장기 집권 유지를 위해 개헌을 한 결과 붕괴된 이승만 정권의 쓴 경험을 살려, 박정권도 이 정권의 전철을 밟지 않도록 해야 한다"고 경고했다.[3] 유진오 총재도 1월 17일 기자회견에서 "신민당은 당의 명운을 걸고 대통령 3선 개헌 저지 투쟁을 할 것이다"라고 선언하며, 대결 자세를 분명히 했다. 그리고 당 중앙과 각 시도지부 및 지역지부에 개헌 저지 투쟁을 위한 당내 위원회를 설치하는 동시에, 당외의 종교인, 학자, 학생, 지식인 등을 규합한 국민적 초당파 기구를 구성하는 것을 목표로 했다.

국회 밖에서도 학생과 지식인을 중심으로 3선 개헌 반대 운동이 일어났고, 학생들의 개헌 반대 시위가 6월 이후 잇따랐다. 6월 27일부터 7월 3일까지 엿새 동안 시위에 참가한 학생은 서울 시내만 해도 12개 대학 연인원 3만 3천 명(경찰 발표)에 달했다. 6월 5일에는 신민당과 정치정화법에 의한 정치 활동 규제 조치가 해제된 사람들, 그리고 야인들을 중심으로 '3선 개헌 반대 범국민 투쟁 위원회'가 결성되어, 국회 안팎에서 3선 개헌 반대 투쟁을 전개하게 되었다. 이러한 가운데, 6월 20일에는 김영삼 원내총무가 괴한에게 습격당해 부상을 입는 등 사건이 잇따르면서 정국은 긴박감을 더해갔다.

3. 3. 4·8 항명 파동

1969년 당시 대한민국 국회에서 박정희 대통령의 여당인 공화당은 개헌 발의에 필요한 3분의 2를 넘는 의석을 가지고 있었지만, 당 내부에서도 3선 개헌에 대한 찬반이 엇갈렸다. 김종필계(주류파)는 대부분 반대했고, 반김종필계(반주류파)는 찬성 입장이었기에 양측은 격렬하게 대립했다. 이러한 가운데 1969년 4월 8일, 야당 신민당이 제출한 권오병 문교부 장관에 대한 해임안이 공화당 내 친김종필계 의원들의 반발로 재적 의원 수 과반수를 1명 상회하여 가결되었다. 이는 김종필계의 실력을 결코 무시할 수 없음을 보여주는 사건이었다.[2] 후에 "'''4·8 항명 파동'''"이라 불린 이 사태에 격분한 박정희 대통령은 당규위원회에 주모자를 특정하여 엄중 처벌할 것을 지시했고, 4월 15일 양순직을 비롯한 5명의 김종필계 의원을 제명 처분했다. 또한 7월 12일에 열린 당규위원회에서 당 중앙위원 11명, 지역당 부위원장 4명을 포함한 96명이 제명되면서 공화당 내 비판 세력을 일소했다.

3. 4. 개헌안 발의와 강행 처리

박정희한국어 대통령은 1969년 7월 25일 '개헌문제에 과하여 특별담화문'[29]을 발표하고, 개헌을 통해 자신과 정부에 대한 신임을 묻겠다고 밝혔다. 개헌안이 통과되면 신임, 부결되면 불신임으로 간주하겠다고 선언했다.

공화당은 백남억 정책의장이 마련한 3개항(대통령 연임 제한 삭제, 국회의원의 국무위원 겸직 허용, 대통령 탄핵 소추 의결 정족수 강화)을 내용으로 하는 헌법 개정안과 오치성 사무총장의 일정을 검토했고,[30] 비공개 의원총회에서 개헌안을 당론으로 채택했다.[31] 3선 개헌에 끝까지 반대한 정구영 의원을 제외한 공화당 의원 108명이 개헌안에 서명했다.[32] 정우회 소속 의원 12명 중 10명도 개헌안에 서명했다.[35]

공화당은 1969년 8월, 제71회 임시국회를 소집하여 헌법 개정안을 통과시키려 했다.[36] 윤치영 외 121명(공화당 108명, 정우회 11명, 신민당 3명)의 발의로 헌법 개정안의안번호:070573이 국회에 제출되었다.[37] 신민당 의원들이 본회의장 단상을 점거하여 제안 설명은 이루어지지 못했고, 이효상 국회의장은 본회의 보고를 생략하고 개정안을 정부에 보냈다. 개정안은 임시 각료회의를 거쳐 대통령 공고 제16호로 공고되었다.[38]

개헌안의 주요 내용은 다음과 같다.[4]

  • 국회의원 정수 증원 (150명 이상 200명 이하 → 150명 이상 250명 이하)
  • 국회의원의 국무위원 겸직 허용
  • 대통령 탄핵 소추 의결 정족수 강화 (30명 이상 찬성 → 50명 이상 찬성)
  • 대통령 3선 허용 (1차에 한하여 중임 → 3기에 한함)


9월 8일 공고 기간이 끝나고 개헌안이 본회의에 상정되었다. 여야는 헌법 개정안 의사 일정을 합의하고, 국민투표법안을 수정하기로 했다.[48][49]

그러나 신민당이 당을 해산하고 소속 의원들이 신민회를 구성하는 등 개헌 저지를 위한 강경 투쟁에 나서면서 정국은 혼란에 빠졌다. 신민당은 당 해산을 통해 개헌 찬성 성명을 낸 소속 의원 3명(성낙현, 연주흠, 조흥만)의 의원직을 박탈하고,[46] 나머지 의원들은 제명하여 무소속으로 만든 후 신민회를 구성했다.[47]

신민회 의원들이 단상을 점거한 가운데, 1969년 9월 14일 새벽 2시 33분 공화당과 정우회 의원 등 122명은 국회 제3별관에 모여 헌법 개정안을 기습 처리했다.[51] 2시 50분, 122명 전원 찬성으로 개헌안이 가결되었다.[5]

곧이어 국민투표법안도 122명 만장일치로 통과되었다.[50] 당시에는 통행금지가 있었고,[52] 9월 14일은 일요일이었음에도 3선 개헌안은 새벽에 기습적으로 처리되었다.

4. 국민투표와 개헌안 통과

1969년 8월, 공화당은 헌법 개정안 통과를 위해 제71회 임시국회 소집을 요구하였다.[36] 윤치영 의원 외 121명(공화 108명, 정우회 11명, 신민 3명)이 발의한 헌법 개정안(의안번호: 070573)은 국회에 접수되었다. 신민당 소속 의원들이 본회의장 단상을 점거하여 헌법 개정안 제안 설명은 이루어지지 못했고,[37] 이효상 국회의장은 본회의 보고를 생략한 채 헌법 개정안을 정부에 직송(直送)했다. 직송된 헌법 개정안은 임시 각료회의를 거쳐 대통령 공고 제16호로 공고되었다.[38]

개헌안의 주요 내용은 다음과 같다.[38]


  • 국회의원 정수 상한을 250명으로 확대.
  • 국회의원이 겸직할 수 없는 직을 법률로 정하도록 함.
  • 대통령에 대한 탄핵 소추 요건 강화 (50인 이상 발의, 재적 3분의 2 이상 찬성).
  • 대통령의 계속 재임은 3기까지 허용.


헌법 개정안으로 인해 파국을 맞았던 제71회 임시국회는 9일 만에 정상화되었고,[39] 여야는 헌법 개정 절차법인 국민투표법 단일 법안에 합의하고자 했으나, 공화당의 반대로 무산되었다.[40][41][42]

9월 정기국회가 개회되고, 방학 중이던 각급 학교의 개학과 더불어 서울대를 시작으로 다시 "데모" 열풍이 일자, 전국 대학과 고교에 휴업 사태가 빚어졌다.[43][44] 공화당 윤치영 의장 서리는 "개헌안은 9일 국회에 상정하여 15일까지는 통과시킬 방침"이라며, "개헌안을 질의와 대체 토론 없이 다수당이 취할 수 있는 최선의 방법으로 처리하겠다"고 밝혔다.[45]

신민당은 유진오 총재 자택에서 긴급 전당대회(총 520명 중 370명 참석)를 열어 당을 해산했다. 신민당 해산으로 헌법 개정 지지 성명을 낸 3명(성낙현, 연주흠, 조흥만)은 의원직을 상실했고,[46] 나머지 44명의 의원은 제명되어 무소속 의원이 되었다. 이는 개헌안 가결 정족수(117명) 미달로 개헌을 저지하기 위함이었다. 무소속이 된 44명의 의원은 원내교섭단체인 신민회를 구성하기로 합의하였다.[47]

9월 8일, 30일간의 공고 기간이 끝나고 헌법 개정안이 본회의에 정식 상정되었다. 여야 총무 회담에서 10일에는 제안 설명, 12일까지 질의 및 토론, 13일에는 표결하기로 합의했다.[48] 또한 국민투표법안에 대한 보완 작업을 하기로 하고 「국민투표법개정9인소위원회」를 구성하여 법안을 수정하기로 하였다.[49] 이는 신민회가 표 대결로 전략 방침을 변경한 데 따른 것이었다.

제72회 정기국회 제5차 본회의에서 개헌안에 대한 표결 선포가 있자 신민회 의원들이 단상을 점거하였고, 자정을 넘기면서 산회(散會)되었다.[50] 14일 새벽 2시 33분, 공화당·정우회 총무단을 비롯한 66명의 요구로 소집된 제6차 본회의는 국회 제3별관(특별위원회 회의실)에서 이효상 의장이 개의를 선포하였다. 본회의에는 122명(공화 107명, 정우회 11명, 무소속 4명)이 참석한 가운데 헌법 개정안 표결에 들어갔다. 2시 43분에 개표가 시작되었고, 2시 50분에 122명 전원 찬성으로 헌법 개정안이 가결되었음을 선포했다.[51]

2분 뒤인 2시 52분, 국민투표법안이 상정되었고, 김용진 의원의 제안 설명을 듣고 질의 토론을 일체 생략한 채 내무위 안대로 122명 만장일치로 통과시켰다. 2시 54분 본회의는 산회(散會)되었고,[50] 공화당은 개표 완료 직후 야당에 통고하였다. 9월 14일은 일요일이었고, 당시에는 통행금지가 있었는데,[52] 이렇듯 3선 개헌안은 기습적이고 변칙적으로 통과되었다.

개헌안이 국회에서 가결됨에 따라 정부는 개헌안을 국민투표에 부쳤다. 야당과 학생들의 변칙적인 찬반 투표 무효 주장에 대한 강한 반발에도 불구하고, 10월 17일에 실시된 국민투표에서 투표한 유권자 중 65.1%의 찬성으로 개헌안이 통과되었다. 이로써 박정희 대통령의 3선이 가능하게 되었다.

;국민투표 결과 (1969년 10월 17일 투표)

:투표율: 77.1% (투표자 수: 11,604,038명)

찬성표·반대표 및 무효표 내역
colspan="2"|표수(찬반표÷소계)(찬반표÷합계)
유효표찬성표(A)7,553,65567.5%65.1%
반대표(B)3,636,36932.5%31.3%
소계(A+B)11,190,024
무효표(C)414,014style="text-align: right;"|3.6%
합계(A+B+C)11,604,038



출처: 중앙선거관리위원회: [http://www.nec.go.kr/sinfo/index.html 역대 선거 정보 관리 시스템]

5. 평가

삼선 개헌은 장기 집권을 위한 수단으로 민주주의의 원칙을 훼손했다는 비판을 받는다. 박정희 정권은 이를 통해 권력을 연장하려 했으나, 이는 권위주의적 통치로 이어져 대한민국 민주주의 발전에 부정적인 영향을 미쳤다는 평가를 받는다.

참조

[1] 뉴스 大統領連任禁止등問題點있다면　現行憲法검토研究　（大統領連任禁止など問題点あれば　現行憲法検討研究）尹共和党議長署理會見 http://gonews.kinds.[...] 東亜日報 1969-01-07
[2] 뉴스 權文教解任案가결　可89・否57　與40여명　黨命不服（権文教解任案可決　可89・否57　与40余名党命不服） http://gonews.kinds.[...] 東亜日報 1969-04-08
[3] 뉴스 어떠한改憲에도反對 新民聲名（いかなる改憲にも反対 新民声名） http://gonews.kinds.[...] 東亜日報 1969-01-07
[4] 뉴스 改憲 國民投票로 信任묻겠다 朴大統領談話 共和早期發議희망（改憲国民投票に信任問う 朴大統領談話 共和早期発議希望） http://gonews.kinds.[...] 東亜日報 1969-07-25
[5] 뉴스 改憲案 共和전격變則處理 14日새벽 極秘裡에 第三別館서（改憲案 共和電撃変則処理 14日明け方 極秘裡に第3別館で） http://gonews.kinds.[...] 東亜日報 1969-09-15
[6] 백과사전 국민복지회사건 [國民福祉會事件] 한국사사전편찬회 2005-09-10
[7] 서적 한국 현대사 산책 1960년대편 3 인물과 사상사 2009-06-12
[8] 서적 한 권으로 보는 해방후 정치사 100장면 가람기획 1994
[9] 서적 김형욱 회고록 2 아침 1985-10-15
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[40] 뉴스 여야간에 협상기운 국민투표법단일안 http://dna.naver.com[...] 매일경제 1969-08-21
[41] 뉴스 국민투표법안 단독통과 http://dna.naver.com[...] 동아일보 1969-08-29
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[43] 뉴스 서울문리대.법대.상대 무기휴강 http://dna.naver.com[...] 동아일보 1969-09-02
[44] 뉴스 문닫는 학교늘어 http://dna.naver.com[...] 동아일보 1969-09-19
[45] 뉴스 개헌안처리, 여야비상대책 http://dna.naver.com[...] 경향신문 1969-09-05
[46] 법률 헌법(제6호) 제38조
[47] 뉴스 신민당 해산 http://dna.naver.com[...] 동아일보 1969-09-08
[48] 뉴스 개헌안 본회의상정 http://dna.naver.com[...] 동아일보 1969-09-09
[49] 뉴스 투표법 보완 합의 http://dna.naver.com[...] 동아일보 1969-09-10
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