2016년 이탈리아 개헌 국민투표

1. 개요

2016년 이탈리아 개헌 국민투표는 상·하원 양원제를 개혁하고 국정 효율을 높이기 위해 제안된 헌법 개정안에 대한 국민투표였다. 마테오 렌치 총리가 주도하여, 상원 의원 수 감축, 상원 권한 축소, 입법 절차 간소화 등을 주요 내용으로 했다. 2016년 12월 4일 실시된 투표에서 개헌안은 부결되었고, 렌치 총리는 사임했다. 투표 결과는 찬성 40.89%, 반대 59.11%로 나타났으며, 투표율은 65.47%였다.

2. 배경

이탈리아는 상원과 하원에 동등한 권한을 부여하는 양원제를 채택하고 있다. 이는 베니토 무솔리니와 같은 독재자의 출현을 방지하기 위한 조치였으나, 법안 처리 지연, 정부 불안정, 의회 마비 등의 문제를 야기했다. 제2차 세계 대전 이후 70여 년간 63차례나 정권이 교체될 정도로 정부 내각의 안정성이 불안정했다.

이러한 문제점을 해결하기 위해 이탈리아 정부는 국정 효율성 제고를 목표로 사실상의 단원제 정치 체제로 개혁을 추진했다. 민주당 소속 마테오 렌치 총리는 이번 개헌안이 통과되지 않을 경우 총리직에서 물러나겠다고 선언하며, 국민투표에 자신의 정치 생명을 걸었다.

이탈리아 의회는 하원(대의원 의회)과 상원(공화국 상원)을 가진 양원제 입법부이며, 양원은 동시에 선출되어 5년의 임기를 가지며, 정부는 각 의회의 신임을 얻어야 한다. 모든 법률은 양원에서 동일한 내용으로 통과되어야 한다.

1980년대부터 상원 개혁을 위한 여러 시도가 있었으나 실패로 끝났다. 실비오 베를루스코니 정부의 개혁안은 2006년 이탈리아 헌법 국민투표에서 부결되었다. 2011년 금융 위기 이후 헌법 개혁 논의가 재개되었으나, 자유의 인민과 민주당 간의 의견 불일치로 결정을 내리지 못했다.

2013년 이탈리아 총선 이후 마테오 렌치가 2014년 총리로 임명되면서 헌법 개혁이 다시 주요 정치적 주제가 되었다. 렌치는 상원의 권한을 대폭 축소하는 개혁을 약속했다. 이 제안에는 새로운 선거법도 포함되어 있었는데, 이는 하원 선거에서 가장 많은 표를 얻은 정당에 더 많은 의석을 제공하여 강력한 정부를 구성하는 것을 목표로 했다.

개헌안은 이탈리아 헌법 제138조에 따라 국민투표를 통해 통과 여부를 결정하게 되었다. 렌치는 국민투표에서 자신의 개혁안이 부결될 경우 사임하겠다고 밝혔다. 오성 운동, 북부동맹 등 일부 야당은 렌치가 국민투표를 자신의 총리직에 대한 국민 투표로 만들었다고 비난했다.

2016년 1월, 라 레푸블리카는 렌치가 버락 오바마와 데이비드 캐머런을 위해 일했던 짐 메씨나를 "찬성" 캠페인 감독으로 고용했다고 보도했다.

상·하원의 교착 상태나 단명 정권 등 불안정한 정국이 이어져 온 반성을 바탕으로, 사실상의 단원제로 함으로써, 정권 여당은 개혁을 추진하기 쉬워질 것으로 여겨진다.

2.1. 헌법 개정안

* 상원 의원 수를 315명에서 100명으로 축소한다.
* 상원 의원은 각 지역 의회와 시장의 추천을 통해 임명되는 95석, 대통령이 임명하는 5석으로 구성된다.
* 상원의 권한을 대폭 축소한다.
* 의회의 입법 권한은 하원에 집중된다.
* 하원에 의해 선출되는 내각에 권력을 집중시킨다.
* 상원은 의회의 정부 불신임 투표에 참여할 수 없다.
* 상원은 제한적인 범위에서만 법안을 다룰 수 있다.
* 각종 국가 기관의 운영비를 제한한다.
* 경제 노동 국가 평의회의 기능을 억제한다.
* 상원은 지역 기관을 대표하며, 하원과 입법 권한을 공유하지만 특정 사안에 관한 법률 제정을 위해서는 상원의 표결이 필요하다. 그 외 모든 법률의 경우 상원의 표결은 선택 사항이며, 하원의 재투표로 무효화될 수 있다.
* 상원 의원은 하원 의원과 동일한 면책 특권을 누리지만, 보수를 받지 않는다.
* 정부는 새로운 상원의 신임을 얻을 필요가 없으며, 상원은 정부에 대한 불신임 결의안을 통과시킬 수 없다.

3. 헌법 개정 과정

2014년 4월 8일, 마테오 렌치 총리가 헌법 개정을 처음으로 제안했다. 이탈리아는 상원과 하원에 동등한 권한을 부여하는 양원제를 채택하고 있는데, 이는 베니토 무솔리니와 같은 독재자의 출현을 막기 위한 조치였다. 그러나 복잡한 입법 절차로 인해 법안이 수년간 의회에 계류되는 경우가 많았고, 이는 정부 불안과 의회 마비의 원인이 되었다.

렌치 총리가 제안한 헌법 개정안은 이러한 문제점을 해결하기 위해 단원제에 가깝게 정치 체제를 개혁하여 국정 효율을 높이는 것을 목표로 했다.

개정안은 2015년 10월 13일 하원의 1차 승인, 2016년 1월 11일 상원의 1차 승인을 받았다. 이후 2016년 1월 20일 하원의 2차 승인, 2016년 4월 12일 상원의 2차 승인을 받았다.

의회의 2차 투표에서 3분의 2 이상을 얻지 못했기 때문에, 이탈리아 헌법 제138조에 따라 국민투표를 통해 통과 여부를 결정하게 되었다.

4. 투표 전

2016년 이탈리아 개헌 국민투표는 상원 의원의 수를 줄이고 권한을 축소하는 등 이탈리아 헌법을 개정하기 위한 국민투표였다. 개헌안은 마테오 렌치 총리와 그의 민주당이 주도했다.

개헌 지지 진영은 이탈리아의 고질적인 정치적 불안정을 해소할 수 있다고 주장한 반면, 반대 진영은 정부의 권력 집중을 우려했다. 특히 야권은 렌치 총리에 대한 재신임 투표라는 의미를 부여하며 반대 운동을 펼쳤다.

12월 2일, 렌치 총리는 피렌체에서 열린 집회에서 "우리 아이들의 삶을 바꿀 수 있다"며 찬성을 호소했고, "찬성이 이기면 이탈리아는 유럽의 리더가 될 것"이라고 주장했다. 반면, 오성운동의 베페 그릴로는 토리노에서 열린 반대 집회에서 "우리는 지금 진흙 한가운데 빠졌다"며 반대표를 호소했다. 포르차 이탈리아의 실비오 베를루스코니 전 총리도 렌치 총리의 사퇴와 정계 은퇴를 요구했다.

렌치 총리가 국민투표 결과에 따라 사임하겠다고 공언하면서, 투표 부결 시 정치·경제적 혼란이 발생할 수 있다는 우려가 제기되었다. 특히 오성운동이 승리하여 이탈리아가 유로존에서 탈퇴하는 '이탈렉시트'가 현실화될 수 있다는 우려도 나왔다.

CNN머니는 렌치 총리 사임 시 이탈리아 은행에 대한 투자자들의 대탈주가 발생할 수 있다고 보도했다. 피델리티 인터내셔널의 알베르토 찬데티는 투자자들이 브렉시트와 2016년 미국 대통령 선거로 인한 변동성을 경험했기 때문에 개헌에 따른 변화를 원치 않는다고 언급했다.

여론조사에서는 2016년 봄까지 찬성 의견이 우세했으나, 6월 이후 반대 의견이 점차 우세해졌다. 투표 직전에는 반대가 8%p 앞선 것으로 나타났으며, 도박사들도 개헌 반대를 75%의 확률로 예측했다. 2016년 이탈리아 개헌 국민투표 여론조사에서 반대파가 우세했다.

4.1. 찬반 운동

개헌 지지 진영은 이탈리아 공화국 수립 이래 계속된 정치적 불안정을 해소할 수 있다고 주장했다. 반면, 개헌 반대 진영은 정부의 권력 집중을 비판했다. 특히 야권은 이탈리아의 경기 부진, 실업난, 난민 수용 정책 등에 대한 마테오 렌치 총리의 재신임 투표라는 의미를 부여했다.

12월 2일, 렌치 총리는 고향 피렌체에서 열린 집회에서 "우리 아이들의 삶을 바꿀 수 있다"며 찬성을 호소했고, "찬성이 이기면 이탈리아는 유럽의 리더가 될 것"이라고 주장했다. 오성운동 창당자 베페 그릴로는 토리노에서 열린 반대 집회에서 "우리는 지금 진흙 한가운데 빠졌다"며 반대표를 호소했다. 포르차 이탈리아의 실비오 베를루스코니 전 총리도 렌치 총리의 사퇴와 정계 은퇴를 요구했다.

4.2. 투표 부결에 관한 우려

렌치 총리가 국민투표 결과에 따라 사임하겠다고 선언하면서, 부결 시 과도내각이 들어서고 조기 총선이 치러질 가능성이 제기되었다. 이 경우 오성운동이 승리하여 이탈리아의 유로존 탈퇴, 즉 '이탈렉시트'가 현실화될 수 있다는 우려가 나왔다.

정치적 혼란뿐만 아니라 경제적 측면에서도 우려가 컸다. CNN머니는 렌치 총리 사임 시 이탈리아 은행에 대한 투자자들의 대탈주가 발생할 수 있다고 보도했다. 피델리티 인터내셔널의 알베르토 찬데티는 투자자들이 브렉시트와 2016년 미국 대통령 선거로 인한 변동성을 경험했기 때문에 개헌에 따른 변화를 원치 않는다고 언급했다. 시티인텍스의 캐서린 브룩스는 투표 결과와 상관없이 이탈리아 은행들이 구조조정을 해야 할 것이라고 지적했다.

일각에서는 개헌 부결에도 렌치 총리가 사임하지 않을 것이라는 관측도 있었지만, 그라치아노 델리오 교통건설부 장관은 렌치 총리가 대통령에게 사직서를 제출할 것이라고 예상했다.

4.3. 여론 조사

여론 조사에 따르면 2016년 봄까지만 해도 찬성 의견이 반대표보다 우세하였으나, 2016년 6월을 기점으로 반대가 찬성 의견을 조금씩 압도해 나갔다. 2016년 11월 18일에 발표된 여론 조사에서는 반대가 8%p 앞선 것으로 나타났고, 투표에 앞서 이탈리아의 도박사들도 개헌 반대를 75%의 확률로 예측했다. 2016년 이탈리아 개헌 국민투표 여론조사에서 반대파가 우세했다.

5. 투표

2016년 12월 4일 오전 7시(한국시간 오후 3시)부터 오후 11시(한국시간 5일 오전 7시)까지 이탈리아 전역의 투표소에서 4,600만 명의 유권자가 참여한 가운데 국민투표가 실시되었다. 투표율은 65.47%로, 2001년(34.10%)이나 2006년(52.46%)에 비해 높은 수치를 기록했다.

개혁안에 대한 찬반 투표 결과는 다음과 같다.



약 1,950만 명의 유권자가 개혁안을 거부(59.11%)했고, 약 1,350만 명의 유권자가 이를 지지(40.88%)했다.

6. 결과

2016년 12월 4일, 마테오 렌치 총리는 국민투표 결과 개헌안이 부결(찬성 40.88%, 반대 59.11%)되자 이에 대한 책임을 지고 사임할 것을 발표했다. 투표율은 65.47%로, 2001년(34.10%)과 2006년(52.46%)에 비해 높았다.

세르조 마타렐라 대통령은 렌치 총리에게 차기 예산안 의회 승인을 완료할 때까지 사임을 연기해 줄 것을 요청했고, 12월 7일 예산안 통과 후 렌치는 사임했다.

6.1. 지역별 결과

대부분의 지역에서 개헌 반대가 우세했다. 트렌티노알토아디제주에서는 찬성이, 사르데냐주에서는 반대가 가장 높게 나타났다. 해외 유권자 투표에서는 찬성이 우세했다.

7. 반응 및 영향

마테오 렌치 총리는 최초 출구 조사 결과가 발표된 후, 자정 기자 회견에서 다음 날 사임할 것이라고 발표했다. 렌치 총리는 연설에서 국민투표 패배에 대한 모든 책임을 졌다.

세르조 마타렐라 이탈리아 대통령은 마테오 렌치에게 차기 예산법안의 의회 승인을 완료하기 위해 사임을 잠시 연기해 줄 것을 요청했다. 렌치는 12월 7일 예산이 통과된 후 그날 밤 사임했다.

파올로 젠틸로니는 이탈리아의 안정을 보장하기 위해 2016년 12월 11일 세르조 마타렐라 대통령으로 부터 새 정부를 구성하라는 임무를 부여받았다.

금융 시장은 개헌안 부결에 큰 영향을 받지 않았다. 밀라노 증권 거래소(Borsa Italiana)는 월요일 세션을 비교적 안정적으로 마감했고(투표 전 금요일 종가 대비 −0.2%), 12월 6일 화요일에는 주가 지수가 +4.15%로 급등했다(2016년 3월 11일 이후 최고).