영국 의회

3. 양원 구성

영국 의회는 양원제로, 상원(귀족원)과 하원(서민원)으로 구성된다.^[41] 국왕은 입법부의 세 번째 구성 요소이다.^[42][43] 귀족원은 잉글랜드 성공회의 최고위 성직 귀족으로 구성된 성직 상원의원과, 수상의 자문에 따라 군주가 임명하는 영국 귀족과 종신 귀족으로 구성된 속인 상원의원으로 구성된다.^[44] 2009년 10월 영국 최고법원이 설립되기 전에는, 귀족원은 상설 항소 귀족을 통해 사법 기능을 갖추고 있었다.

하원은 최소 5년마다 실시되는 선거를 통해 민주적으로 의원이 선출된다.^[45] 양원은 런던의 웨스트민스터 궁전(의사당) 내에 서로 떨어진 의원에 위치한다. 헌법상 관례에 따라, 총리를 포함한 모든 장관은 하원의원이거나, 드물지만, 귀족원 의원이며, 이들은 입법부 각 부서에 대해 책임을 진다.

이론적으로, 영국의 최고 입법권은 의회의 국왕에게 부여된다. 그러나 국왕은 수상의 자문에 따라 행동하며, 귀족원의 권한은 축소되어 있으므로, 사실상의 권한은 하원에 부여된다.^[49]

영국 법률에서는 영국의 주권은 양원과 왕위로 구성되는 “의회”에 있다고 여겨진다. 의회의 수장은 의례적으로 영국 왕위이다. 그러나 왕위의 존재에 대해서는 관습법 중 하나로 “국왕은 다스리지만 통치하지 않는다”라는 것이 있으며, 의례적인 것에 그친다. 옛 왕정 시대부터 의회민주주의를 역사적으로 발전시킨 국가 특유의 정치 시스템이 완성되어 있다.

의회에서 가결된 법안은 왕위에 승인됨으로써 법령이 공포된다. 왕위는 거기에 있는 자의 의지와 관계없이 의례적으로 가결된 법안을 승인하며, 수상의 조언에 따라 행동할 뿐이다. 의원내각제에 따라 의회에 대해 책임을 지는 것은 장관들이다. 단, 왕위가 수상의 조언을 거부할 권리는 오랫동안 행사된 적이 없지만 존재한다. 이 경우 자동적으로 내각총사퇴 또는 하원 해산 총선거가 된다. 또한, 최고재판소의 기능은 전통적으로 상원이 상설상소귀족을 통해 행사했지만, 이는 2009년 10월 1일부로 영국 최고법원으로 개편되었다. 판사가 되는 법조 귀족은 계속해서 상원 의원이다.

3. 1. 영국 하원 (House of Commons)

3. 2. 영국 상원 (House of Lords)

4. 임기

원래 영국 의회의 임기는 제한을 두고 있지 않았으나 1694년 삼년법 제정으로 최대 임기를 3년으로 두기 시작하였다. 그러나 선거가 너무 잦다는 비판에 따라 1715년 칠년법을 제정하여 최장기간을 7년으로 연장하였으며, 이후 1911년 의회법 제정으로 5년으로 단축되었다. 제2차 세계 대전 시기에는 전시라는 특수 상황을 감안하여 의회법에 따라 10년으로 연장되었으며, 종전 이후 5년으로 되돌아왔다.^[1]

단, 영국 의회는 총리에 의한 해산 및 조기 총선이 가능한 관계로, 5년간의 최대 임기를 전부 채운 적이 거의 없는 실정이다. 일례로 1997년 개원한 제52대 의회는 불과 4년 뒤인 2001년에 해산되었다. 이 때문에 최대 임기를 둘 것이 아니라 임기를 일정기간으로 고정하자는 목소리도 제기되었으며, 2011년 고정임기 의회법 제정으로 실현되었다. 이 법은 서민원 전체 의원 3분의 2가 조기총선을 결의하거나, 정부 불신임 결의가 통과되지 않는 한, 5년의 고정된 임기를 보장토록 하는 조항이 담겼다. 그러나 2022년 의회 해산 소집법 제정으로 기존 5년 임기는 유지하되 정부에서 얼마든지 조기총선을 예고할 수 있는 권한이 부활하게 되었다.^[1]

다음은 영국 의회 임기의 변천사이다.^[1]

총선거 이후 국왕(군주)에 의해 의회가 소집된다. 총선거부터 다음 총선거까지를 하나의 의회(Parliament)로 부르며, 2015년 총선 이후의 의회는 제56대 의회이다. 하나의 의회 기간은 최장 5년으로 정해져 있다. 하지만 최근에는 4년 정도만에 해산되는 경우가 많다.^[1]

한편, 그 안에는 약 1년의 회기가 있다. 2012년까지는 11월에 시작하여 겨울방학, 이스터 휴회 기간, 봄방학, 여름방학을 거쳐 다음 해 11월에 끝났다. 2012년 총선거 이후로는 5월이나 6월로 개회 시기가 변경되었다.^[1]

5. 입법 절차

영국 의회에서 법률을 제정하기 위해서는 몇 가지 단계를 거쳐야 한다. 먼저, 법안은 상원과 하원 양쪽 모두에서 통과되어야 한다. 다만, 1911년 의회법에 따라 하원만으로도 법안을 통과시킬 수 있는 경우가 있다. 법안이 양원을 통과하거나 하원 단독으로 통과되면, 국왕의 재가를 받아야 비로소 법률이 된다.

상원은 1911년 및 1949년 의회법 이후 하원보다 권한이 약화되었다. 상원은 모든 법안(재정 법안 제외)을 토론하고 투표할 수 있지만, 법안 통과를 최대 1년, 2회의 의회 회기 동안만 지연시킬 수 있다. 그 이후에는 상원의 동의 없이도 법률이 될 수 있다.

영국 의회의 양원은 각각 의장이 주재한다. 하원은 하원의장이, 상원은 상원의장이 이끌어간다. 2006년 7월 이전에는 대법관이 상원을 주재했지만, 2005년 헌법 개혁법으로 상원의장직과 대법관직이 분리되었다.

양원은 기명투표로 안건을 결정한다. 하원 의원들은 "Aye!"와 "No!"를, 상원 의원들은 "Content!"와 "Not-Content!"를 외쳐 의사를 표시한다.^[52] 의장이 결과를 선언하지만, 이의가 제기되면 기록된 투표, 즉 표결을 진행한다.^[52] 표결 시 의원들은 본회의장 옆 두 개의 로비 중 하나로 이동하여 투표하고, 서기관이 이름을 기록하며, 로비를 나와 본회의장으로 돌아올 때 투표가 집계된다.^[53][54]

6. 의회와 정부의 관계

영국 헌법에 따라, 의회는 국가의 최고 입법 기관이다. 추밀원이 칙령을 통해 입법을 할 수 있지만, 이 권한은 다른 모든 왕실 특권 행사와 마찬가지로 의회에 의해 제한될 수 있다.

입법 권한을 가진 국왕-의회는 국왕, 상원, 하원의 세 가지 독립적인 요소로 구성된다. 법률이 되려면 법안이 상원과 하원 양쪽 모두를 통과하거나 (''1911년 의회법''에 따라 하원만 통과하거나) 국왕 재가를 받아야 한다.

행정 권한은 공식적으로 의회에 의해 행사되지 않는다. 그러나 이러한 권한은 실제로 정부 장관의 자문에 따라 행사되는데, 장관들은 의회에서 나와야 하며 의회에 책임을 져야 한다.

1911년 및 1949년 의회법 통과 이후, 상원의 입법 권한은 하원에 비해 약화되었다. 상원은 모든 법안(재정 법안 제외)에 대해 토론하고 투표하지만, 법안 통과를 거부하더라도 1년에 최대 2회의 의회 회기 동안만 통과를 지연시킬 수 있다. 그 이후에는 상원의 동의 없이 왕실의 재가를 받아 법률이 될 수 있다.

하원과 마찬가지로 상원은 상원에 있는 정부 장관들에게 질문을 함으로써, 그리고 소수의 선택 위원회 운영을 통해 정부를 감시할 수 있다.

상원은 과거 사법권을 행사하고 영국의 최고 입법 법원 역할을 했다. 항소는 전체 상원이 아닌, 이를 위해 임명된 고위 판사들의 위원회에서 심리했다. 이 권한은 2009년 새로 설립된 영국 대법원으로 이전되면서 상실되었다.

2019년 기준으로 하원은 650명의 의원으로 구성된다. 각 국회의원(MP)은 단순 다수 대표제를 통해 단일 선거구에서 선출된다. 의원의 임기는 최대 5년이지만, 일반적으로 최대 기간이 도래하기 전에 총선이 실시된다.

하원에서 과반수를 차지하려면 326개의 선거구를 확보해야 한다. 어떤 정당도 과반수를 확보하지 못하면 "교수형 내각"(Hung Parliament)이 발생한다. 교수형 내각의 경우, 가장 많은 의석을 확보한 정당이 다른 정당과 연정을 구성하여 의석 수 합계가 326석을 넘을 기회를 갖게 된다.

하원은 특히 정부에 대한 조세 및 자금 공급 결정에 대한 독점적 권한으로 인해 의회 구성 요소 중 가장 강력한 기관이다. 또한, 총리이자 정부 수반은 다른 의원들의 신임을 얻음으로써 이 자리에 오르며 하원에 있다. 이것은 또한 하원이 질문 시간과 다양한 상임위원회의 활동을 통해 표현되는 정부의 감시가 이루어지는 주요 장소임을 의미한다.

영국 의회의 양원은 각각 의장이 주재한다. 하원은 하원의장, 상원은 상원의장이 그 역할을 한다.

양원 모두 기명투표로 안건을 결정할 수 있다. 하원 의원들은 "Aye!"와 "No!"를 외치고—상원 의원들은 "Content!"와 "Not-Content!"를 외치고—의장이 결과를 선언한다. 어느 의장의 선언이든 이의를 제기하고 기록된 투표(즉, 표결)를 요구할 수 있다. 각 원에서 표결을 위해 의원들은 본회의장 옆 두 개의 로비 중 하나로 이동해야 한다. 그들의 이름은 서기관에 의해 기록되고, 로비를 나와 본회의장으로 돌아올 때 투표가 집계된다. 하원의장은 초당적이어야 하며, 동률인 경우를 제외하고는 투표하지 않는다. 그러나 상원의장은 다른 상원 의원들과 함께 투표한다. 데니슨 의장의 규칙은 의장이 동률을 결정해야 할 경우 어떻게 투표해야 하는지에 관한 관례이다.

영국 정부는 하원에 책임을 진다. 총리와 내각의 대부분 구성원들은 관례적으로 하원 의원이다. 상원 의원 출신으로 총리가 된 마지막 인물은 1963년 총리가 된 알렉 더글러스-홈(Alec Douglas-Home)이다. 그는 하원에 책임을 져야 한다는 관례를 준수하기 위해 귀족 작위를 포기하고 총리가 된 지 며칠 만에 하원 의원 선거에 출마했다.

정부는 하원에서 내재된 다수당 지위를 이용하고, 때로는 후원권을 이용하여 상원에 지지하는 동료 의원을 임명하여 의회의 입법 기능을 장악하는 경향이 있다. 1976년 퀸틴 호그(Quintin Hogg)는 "선거 독재(elective dictatorship)"라는 제목의 논문에서 이러한 행태에 대해 현재 널리 사용되는 명칭을 만들었다.

의회는 정부의 법안을 통과시키거나 부결하고, 총리 질문 시간이나 의회 위원회 회의에서 정부 장관들에게 그들의 행동에 대해 답변하도록 함으로써 행정부를 통제한다. 두 경우 모두 장관들은 양원 의원들의 질문을 받고 답변해야 한다.

상원은 질문 시간과 위원회를 통해 행정부를 감시할 수 있지만, 정부를 붕괴시킬 수는 없다. 내각은 항상 하원의 신뢰와 지지를 유지해야 한다. 하원은 불신임 결의안을 부결하거나 불신임 결의안을 통과시킴으로써 지지 부족을 나타낼 수 있다.

정부가 하원의 신뢰를 잃었을 경우, 총리는 사임하거나 의회 해산과 새로운 총선을 추진해야 한다. 그렇지 않으면 며칠 만에 정부 운영 체계가 멈춰버린다.

총리가 필요한 다수를 유지하지 못하고 의회 해산을 요청하는 경우, 군주는 이론적으로 그의 요청을 거부하여 사임을 강요하고 야당 대표에게 새로운 정부 구성을 요청할 수 있다. 이 권력은 매우 드물게 사용된다. 이러한 거부를 허용하기 위해 충족되어야 하는 조건은 라셀레스 원칙으로 알려져 있다.

실제로 하원의 정부 감시는 매우 허술하다.^[22] 선거에서 소선거구제가 사용되기 때문에 집권당은 하원에서 큰 다수를 차지하는 경향이 있으며, 다른 정당과 타협할 필요가 제한적인 경우가 많다.^[23] 현대 영국 정당은 매우 엄격하게 조직되어 있어 의원들의 자유로운 행동에는 상대적으로 여지가 적다.^[24] 많은 경우 의원들은 당 지도부의 지시에 반하는 투표를 하면 당에서 제명될 수 있다.^[25] 20세기 동안 정부는 신임 문제에서 세 번만 패배했는데, 1924년 두 번, 1979년 한 번이었다.

영국 하원의 질의응답 시간은 월요일부터 목요일까지 매일 한 시간 동안 진행된다. 각 정부 부처는 5주마다 반복되는 순서표에 따라 질문에 답변한다. 또한, 총리에 대한 질문은 매주 수요일 정오부터 12시 30분까지 진행된다.

정부 부처 외에도 교회 위원회에 대한 질문도 있다.^[26] 또한, 각 국회의원은 서면 답변을 위한 질문을 제출할 권리가 있다. 서면 질문은 ''공식 보고서''에 기록되어 널리 이용 가능하게 된다.^[26]

상원에서는 매일 회의 시작 시 오후 30분 동안 상원의원 구두 질문 시간이 마련되어 있다.^[26] 상원의원은 미리 질문을 제출하며, 이 질문은 당일 회의의 의사일정에 등재된다.^[26]

의회는 양원제로, 상원(귀족원)과 하원(하원)으로 구성되어 있다.^[41] 군주는 입법부의 세 번째 구성 요소를 형성한다(의회의 국왕)^[42][43].

이론적으로, 영국의 최고 입법권은 의회의 국왕에게 부여된다. 그러나, 국왕은 수상의 자문에 따라 행동하며, 귀족원의 권한은 축소되어 있으므로, 사실상의 권한은 하원에 부여된다.^[49]

세계 최초로 양원제를 채택하고 의원내각제를 완성한 영국은 오래전부터 의회주의 국가이다. 따라서 국가의 주권도 의회가 가지고 있다. 여기서 의회는 하원, 상원, 그리고 국왕의 세 주체를 의미하지만, 정치적 영역에서 영국 국왕은 일본 천황처럼 의례적이고 형식적인 행위만을 수행한다.

의회법에는 하원의 우월성이 있다. 예산을 비롯한 중요 법안은 하원 의결이 최우선으로 된다. 또한 다른 법안에 대해서도 하원이 가결한 법안은 상원이 부결하거나 심의를 연기하더라도 하원이 재가결하면 성립한다. 하원이 부결한 법안은 상원에서 심의되지 않는다. 그리고 수상은 선거에서 하원에서 다수파를 차지한 정당의 당수가 취임하지만, 하원 의원이어야 한다. 하지만 이것은 영국의 불문헌법의 일부인 관례이며, 알렉 더글러스-흄은 1963년 10월 18일 전임 하롤드 맥밀란의 사퇴 후 수상으로 임명되었을 당시, 흄 백작으로서 상원 의원이었다. 상원 의원은 수상이 되지 않는 관례에 따라 흄은 같은 해 7월에 제정된 귀족법에 따라 작위를 반납하고, 그 직후 킨로스 앤드 서 퍼스셔 선거구의 보궐선거에 출마하여 당선되어 하원 의원이 되었다.

7. 의회 주권

영국 헌법에 따라, 의회는 국가의 최고 입법 기관이다. 추밀원이 칙령을 통해 입법을 할 수 있지만, 이 권한은 다른 모든 왕실 특권 행사와 마찬가지로 의회에 의해 제한될 수 있다.^[41]

입법 권한을 가진 국왕-의회는 국왕, 상원, 하원의 세 가지 독립적인 요소로 구성된다.^[42][43] 따라서 법률이 되려면 법안이 상원과 하원 양쪽 모두를 통과하거나 (''1911년 의회법''에 따라 하원만 통과하거나) 국왕 재가를 받아야 한다.

영국 의회의 주권에 대해서는 여러 가지 견해가 있다. 법학자 윌리엄 블랙스톤은 의회가 모든 종류의 문제에 관한 법률을 제정하는 데 있어서 주권적이고 무제한적인 권한을 가지며, 자연적으로 불가능한 일을 제외하고는 모든 것을 할 수 있다고 주장했다.

반면, 스코틀랜드 판사 토마스 쿠퍼, 컬로스 제1대 남작은 1953년 ''맥코믹 대 법무장관'' 사건에서 "의회의 무제한적 주권 원칙은 독특하게 영국의 원칙이며 스코틀랜드 헌법에는 그에 상응하는 것이 없다"고 언급했다. 그는 연합 법률이 스코틀랜드와 영국의 의회를 폐지하고 새로운 의회를 대체했다는 점을 지적하며, 새로운 영국 의회가 영국 의회의 모든 특징을 계승해야 하지만 스코틀랜드 의회의 특징은 계승하지 않아야 하는 이유를 이해하기 어렵다고 덧붙였다. 그러나 이 문제에 대한 결론적인 의견은 제시하지 않았다.

이처럼 의회 주권 문제는 여전히 미해결 상태로 남아 있다. 의회는 자체 주권을 정의하는 법률을 제정하지 않았다. 2020년 유럽연합(탈퇴협정)법은 "영국 의회가 주권을 가진다는 것이 인정된다"고 명시하고 있지만, 자격이나 정의는 없다.^[27]

의회의 권한은 의회 자체 법률에 의해 종종 제한되어 왔지만, 의회가 결정할 경우 이러한 결정을 뒤집을 권한은 유지하고 있다.

의회 주권의 잘 알려진 결과 중 하나는 의회가 미래 의회를 구속할 수 없다는 것이다. 즉, 미래 의회의 개정 또는 폐지로부터 안전하게 만들 수 있는 의회 법률은 없다.

8. 의회 특권

영국 의회의 각 원은 다양한 고대 특권을 가지고 있으며 이를 보호한다. 상원은 고유 권리에 의존한다. 하원의 경우, 의장은 매 새 의회 시작 시 상원으로 가서 군주 대표에게 하원의 "의심할 여지 없는" 특권과 권리를 확인해 줄 것을 요청한다. 하원에서 지켜지는 이 의식은 헨리 8세 통치 시대로 거슬러 올라간다.^[29] 각 원은 그 특권의 수호자이며, 특권 침해에 대해 처벌할 수 있다. 의회 특권의 범위는 법률과 관습에 근거한다. 윌리엄 블랙스톤 경(Sir William Blackstone)은 이러한 특권이 "매우 광범위하고 불확정적"이며, 의회 자신을 제외하고는 정의할 수 없다고 말한다.

양원이 주장하는 가장 중요한 특권은 토론에서의 언론의 자유이다. 어느 원에서든 행해진 발언은 의회 외부의 어떤 법정이나 기관에서도 문제 삼을 수 없다. 또 다른 주장되는 특권은 체포로부터의 자유이다. 한때 이것은 고역죄, 중죄, 폭행을 제외한 모든 체포에 적용되는 것으로 여겨졌지만, 현재는 형사 혐의에 대한 체포는 제외된다. 이는 의회 회기 중과 그러한 회기 전후 40일 동안 적용된다.^[29] 양원 의원들은 더 이상 배심원 복무로부터 면제되지 않는다.^[30]

양원 모두 그들의 특권 위반에 대해 처벌할 권한을 가지고 있다. 의회 모독(예: 위원회가 발부한 소환장 불복종) 또한 처벌될 수 있다. 상원은 개인을 정해진 기간 동안 투옥시킬 수 있지만, 하원에 의해 투옥된 개인은 폐회 시 석방된다.^[31] 양원이 부과하는 처벌은 어떤 법정에서도 이의를 제기할 수 없으며, 인권법은 적용되지 않는다.^[32]

적어도 2015년까지 하원 의원들은 웨스트민스터 궁전 식당에 "이 지점 너머는 국회의원 전용"이라고 표시된 가짜 칸막이로 보호되는 별도의 좌석 공간을 특권으로 누렸다. 이는 휴식을 취하고 있는 식당 직원들과 함께 앉을 필요가 없도록 하기 위한 것이었다. 이는 새로 선출된 20세의 국회의원으로부터 "터무니없는" 속물근성이라고 조롱을 받았다.^[33]

9. 참고: "모든 의회의 어머니"

영국 의회와 그 제도는 전 세계 많은 민주주의 국가들의 모범이 되어, "의회의 어머니" 또는 "모든 의회의 어머니"(the mother of parliaments)라고 불릴 정도이다.^[47] 그러나, 존 브라이트는 이 형용어를 만들었지만 의회라기보다는 국가(잉글랜드)에 대해 그 어구를 사용했다.^[48]

참조

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