파리 협정 (2015년)

1. 개요

파리 협정은 2015년 12월 12일 195개국의 합의로 채택된 기후 변화 대응을 위한 국제 협약이다. 주요 목표는 지구 평균 온도 상승폭을 산업화 이전 대비 2℃ 이하로 유지하고, 더 나아가 1.5℃ 이하로 제한하기 위해 노력하는 것이다. 이를 위해 각국은 온실가스 감축 목표(NDC)를 설정하고 이행하며, 5년마다 목표를 상향 조정해야 한다. 파리 협정은 온실가스 감축(완화)과 기후 변화 적응, 탄소 시장 메커니즘, 투명성 체제, 손실과 피해 등 다양한 내용을 포함한다. 대한민국은 2030년까지 2018년 온실가스 배출량 대비 40% 감축을 목표로 파리 협정에 참여하고 있으며, 2050년 탄소 중립을 선언했다. 파리 협정은 기후 변화 소송의 근거가 되기도 하며, 인권과의 관계를 강조하고 있다.

2. 목표

기후 변화에 관한 국제 연합 기본 협약의 이행을 강화하는 것을 목표로 하며, 지구 평균 기온 상승을 산업 혁명 이전 수준보다 2℃ 훨씬 아래로 유지하고, 온도 상승을 산업화 이전 수준보다 1.5℃로 제한하기 위한 노력을 추구한다. 이는 기후 변화의 위험과 영향을 크게 줄일 것임을 인식한다.

또한, 기후 변화의 부정적인 영향에 적응하고 기후 회복력과 저탄소 온실 가스 배출 개발을 촉진하며, 식량 생산을 위협하지 않는 방식으로 진행한다. 재정 흐름을 저탄소 온실 가스 배출 및 기후 회복력 있는 개발을 향한 경로와 일치시킨다.

각국은 "온실 가스 배출의 세계적 정점을 가능한 한 빨리" 달성하는 것을 목표로 한다.

3. 주요 내용

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파리 협정은 지구 평균온도 상승 폭을 산업화 이전 대비 2℃ 이하로 유지하고, 더 나아가 1.5℃ 이하로 제한하기 위해 노력하는 국제 협약이다. 각국은 온실가스 감축 목표를 스스로 정해 국제사회에 약속하고 실천해야 하며, 국제사회는 그 이행을 공동으로 검증한다.

파리 협정은 국가가 상향식으로 목표를 설정하는 대신, 자체적으로 국가별 감축 목표(NDC)를 설정하는 하향식 구조를 가진다. 교토 의정서와 달리, 파리 협정은 자발적이고 국가적으로 결정된 목표를 허용하며, 구체적인 기후 목표는 법적 구속력보다는 정치적으로 장려된다.

파리 협정은 공통적이지만 차별화된 책임 및 각자의 능력 원칙을 강조하여, 국가별 기후 행동에 대한 능력과 의무가 다름을 인정한다. 그러나 선진국과 개발도상국 간의 구체적인 구분은 제시하지 않는다.

협정 이행에는 여러 어려움이 존재한다. 일부 국가는 탈탄소화 투자 자금 유치에 어려움을 겪고 있으며, 기후 금융 분산은 투자를 더욱 복잡하게 만든다. 또한 정책 실행을 위한 정부 및 기관의 역량 부족, 청정 기술과 지식 이전의 어려움도 존재한다.

파리 협정은 세계 경제의 에너지 효율을 개선하고, 화석 연료 연소를 줄이며, 지속 가능한 에너지 비중을 늘리는 것을 포함한다. 이산화 탄소 제거는 일부 산업의 탄소 중립 배출량 달성에 필요할 수 있다. 기후 변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC)는 파리 협정 목표 달성을 위해 소비 및 생산 행동 변화와 결합된 혁신 및 기술 변화의 필요성을 강조한다.

3.1. "완화"와 "적응"

지구 온난화 등 기후 변화에 대한 대처는 일반적으로 온실가스(GHG) 배출 감축 및 흡수 대책을 실시하는 "완화"와 이미 시작된 온실가스에 의한 영향에 대한 "적응"으로 나뉜다. 파리 협정은 섭씨 2도 훨씬 아래로 지구 온난화를 억제하기 위해 "금세기 후반에 온실가스의 인위적인 발생원에 의한 배출량과 흡수원에 의한 제거량 간의 균형을 달성"하는 것을 목표로 한다(제4조 1항). 또한, "기후 변화에 대한 적응 능력 향상 및 기후 변화에 대한 강인성 강화 및 취약성 감소라는 적응에 관한 세계 전체 목표"를 설정하고 있다(제7조 1항).

기후 변화 적응은 이전의 기후 협약보다 파리 협상에서 더 많은 주목을 받았다. 협정에는 집단적이고 장기적인 적응 목표가 포함되어 있으며, 각 국가는 완화와 병행하여 적응 조치에 대해 보고해야 한다. 적응 목표는 적응 능력을 향상시키고, 기후 탄력성을 높이며, 취약성을 제한하는 데 중점을 둔다.

3.2. 국가별 감축 목표 (NDC)

각국은 파리 협정의 목표 달성을 위해 스스로 어떤 기여를 해야 하는지 결정하며, 이러한 계획을 국가별 기여(NDCs)라고 한다. 각 국가는 감축 목표(NDC, Nationally Determined Contribution)를 작성, 제출, 유지하고, 해당 목표 달성을 위한 국내 대책을 취할 의무를 진다(제4조 2항)。

NDCs는 5년마다 설정되어 UNFCCC 사무국에 등록해야 하며, 각 NDCs는 이전보다 더 강화되어야 한다(진전의 원칙). NDCs 자체는 구속력이 없지만, 관련 절차(5년 주기 NDCs 제출 및 이행 정보 제공 등)는 구속력이 있다. 그러나 NDC 목표 설정 기한이나 목표 달성 강제 메커니즘은 없으며, 공개 비판 또는 야노스 파스토르 전 유엔 기후 변화 담당 사무차장의 표현대로 "공개 권장" 계획만 존재한다.

다음은 각 국가별 감축 목표의 예시이다.

3.3. 감축 목표의 상향 조정

국가들은 5년마다 온실가스 감축 목표를 상향해야 한다. 이를 위해 파리 협정은 2023년에 첫 번째 평가를 시작으로 진전을 평가하는 전 지구적 평가(Global Stocktake)를 설정했다. 그 결과는 당사국의 새로운 국가별 결정 기여(NDC)를 위한 투입물로 사용될 예정이다. 2018년의 탈라노아 대화는 전 지구적 평가의 예시로 여겨졌다. 1년간의 논의 후 보고서가 발표되었고 행동 촉구가 있었지만, 이후 국가들은 목표를 상향하지 않았다.

전 지구적 평가는 파리 협정의 배출량 감축 목표의 "상향 조정"을 위한 노력의 일환으로 작동한다. 2014년에 분석가들이 국가별 결정 기여(NDC)가 기온 상승을 2°C 미만으로 제한하지 못할 것이라고 동의했기 때문에, 전 지구적 평가는 당사국을 다시 소집하여 새로운 국가별 결정 기여(NDC)가 지속적으로 국가의 "최대한의 야망"을 반영하기 위해 어떻게 발전해야 하는지 평가한다. 국가별 결정 기여(NDC)의 목표 상향 조정이 전 지구적 평가의 주요 목표이지만, 완화 이상의 노력을 평가한다. 5년 주기의 평가는 적응, 기후 금융 조항, 기술 개발 및 이전도 평가할 것이다.

3.4. 탄소 시장 메커니즘 (제6조)

제6조는 파리 협정의 주요 조항 중 일부를 포함하는 것으로 간주된다. 이 조항은 당사국들이 자국의 국가적으로 결정된 탄소 배출량 감축 목표를 달성하기 위해 취할 수 있는 협력적 접근 방식을 개략적으로 설명하며, 파리 협정을 글로벌 탄소 시장을 위한 프레임워크로 확립하는 데 기여한다. 제6조는 협정에서 아직 해결되지 않은 유일한 중요한 부분이었으며, 2019년 협상에서 결과를 내지 못했다. 이 주제는 2021년 글래스고에서 열린 COP26에서 해결되었으며, 배출량 상쇄에 대한 이중 계산을 피하기 위해 "대응 조정" 메커니즘이 설정되었다.

6.4절–6.7절은 "온실가스 완화에 기여하고 지속 가능한 개발을 지원"하는 메커니즘을 설정한다. 이 메커니즘의 공식 명칭은 아직 없지만, 지속 가능한 개발 메커니즘(Sustainable Development Mechanism, SDM) 또는 SDM으로 불리고 있다. SDM은 당사국들이 배출량 감축을 공동으로 추진할 수 있도록 하는 청정 개발 체제의 후속 체제로 간주된다.

SDM은 전반적으로 청정 개발 체제와 유사하며, 지구 온실가스 배출량 감축에 기여하고 지속 가능한 개발을 지원한다는 이중 목표를 가지고 있다. SDM을 관리하는 구조와 프로세스는 아직 결정되지 않았지만, 청정 개발 체제와 몇 가지 유사점과 차이점이 분명해졌다. 주요 차이점은 SDM이 부속서 I 당사국뿐만 아니라 모든 당사국에게 제공되어 범위가 훨씬 넓어진다는 것이다.

교토 의정서의 청정 개발 체제는 대부분의 경우 실질적인 배출량 감축이나 지속 가능한 개발의 이점을 창출하는 데 실패했다는 비판을 받았으며, 복잡하다는 비판도 받았다. SDM에서도 어려움이 발생할 수 있다.

3.5. 투명성 체제 (제13조)

국가별 감축 목표(NDC) 달성을 평가하고 방법을 결정하기 위해 기술 전문가 검토를 통해 진행 상황을 추적하도록 법적으로 구속된다. 파리 협정 제13조는 조치 및 지원을 위한 "강화된 투명성 체제"를 명시하며, 이는 조화된 모니터링, 보고 및 검증(MRV) 요구 사항을 설정한다. 선진국과 개발도상국 모두 2년마다 감축 노력에 대해 보고해야 하며, 모든 당사국은 기술 및 동료 검토를 받게 된다.

강화된 투명성 체제는 보편적이지만, 선진국과 개발도상국의 역량을 구분하기 위해 "내장된 유연성"을 제공하도록 설계되었다. 파리 협정은 역량 구축을 위한 강화된 체제를 위한 조항을 두고 있으며, 국가별로 다른 상황을 인정하고, 각 국가에 대한 기술 전문가 검토 시 해당 국가의 보고 역량을 고려한다고 명시하고 있다. 협정 당사국들은 첫 번째 2년 투명성 보고서(BTR)와 온실 가스 인벤토리 수치를 2024년까지, 그리고 그 이후 2년마다 유엔 기후 변화 협약(UNFCCC)에 제출한다. 선진국은 2022년에 첫 번째 BTR을 제출하고 그 해부터 매년 인벤토리를 제출한다. 이 협정은 또한 개발도상국이 규정 준수에 필요한 제도와 절차를 구축하도록 지원하기 위해 투명성 역량 구축 이니셔티브를 개발한다.

유연성은 국가의 역량에 따라 보고 범위, 세부 수준 또는 빈도를 통해 강화된 투명성 체제에 포함될 수 있다. 일부 덜 개발된 국가 또는 작은 섬 개발도상국의 경우, 자국 내 기술 검토 요구 사항이 면제될 수 있다. 역량을 평가하는 방법에는 NDC 검토에 필요한 국가의 재정적, 인적 자원이 포함된다.

3.6. 손실과 피해 (제8조)

기후 변화의 모든 영향에 적응하는 것은 불가능하며, 최적의 적응을 하더라도 심각한 피해가 발생할 수 있다. 파리 협정은 이러한 종류의 손실과 피해를 인정한다. 손실과 피해는 극심한 기상 현상이나, 저지대 섬의 해수면 상승으로 인한 토지 손실과 같은 서서히 진행되는 현상으로 인해 발생할 수 있다. 이전의 기후 협정에서는 손실과 피해를 적응의 하위 집합으로 분류했다.

파리 협정에서 손실과 피해를 별개의 문제로 다루려는 움직임은 기후 변화의 부정적인 영향에 가장 취약한 경제와 생계를 가진 소도서국 연합 및 최빈국에서 시작되었다. 2년 전인 COP19에서 설립되어 2016년에 만료될 예정이었던 바르샤바 메커니즘은 손실과 피해를 적응의 하위 집합으로 분류했는데, 이는 많은 국가들에게 인기가 없었다. 이는 파리 협정의 별도 기둥으로 인정받고 있다. 미국은 이러한 문제 분류가 또 다른 기후 금융 조항을 만들 것을 우려하여 이에 반대했다. 결국, 협정은 "손실과 피해를 회피하고, 최소화하며, 해결"할 것을 촉구했지만, 책임을 위한 근거로 사용될 수 없음을 명시했다. 협정은 손실을 분류하고, 해결하며, 책임 분담 방법에 대한 질문을 해결하려는 기관인 바르샤바 메커니즘을 채택했다.

4. 대한민국

대한민국은 세계 7위의 온실가스 배출 국가이다. 문재인 대통령은 2020년 10월 28일에 2050년까지 탄소중립을 달성하겠다고 선언하여, 대한민국의 파리 협정 이행에 더욱 속도가 붙을 것으로 예상된다.

4.1. 한국의 NDC

대한민국은 세계 7위의 온실가스 배출 국가로서, 2030년까지 전망치 대비 24.4%의 온실가스 감축을 목표로 온실가스 감축에 동참하고 있다. 2020년 10월 28일, 문재인 대통령은 2050년까지 탄소중립을 달성하겠다고 선언하여 대한민국의 파리 협정 이행에 더욱 속도가 붙을 것으로 예상된다.

4.2. 탄소 중립 선언

세계 7위의 온실가스 배출 국가인 한국은 2030년까지 전망치 대비 24.4%의 온실가스 감축을 목표로 온실가스 감축에 동참하고 있다. 2020년 10월 28일 문재인 대통령은 2050년까지 탄소 중립을 달성하겠다고 선언했다. 따라서 대한민국의 파리 협정 이행에 속도가 붙을 것으로 예상된다.

5. 체결 과정

유엔 기후 변화 협약(UNFCCC)은 1992년 유엔 환경 개발 회의에서 채택된 기후 변화에 관한 최초의 국제 조약 중 하나이다. 이 협약은 당사국들이 당사국 총회(COP)에서 기후 변화를 해결하기 위해 정기적으로 만나야 한다고 규정하고 있으며, 이는 향후 기후 협정의 기초를 형성한다.

1997년에 채택된 교토 의정서는 2008년부터 2012년까지 제한된 국가의 온실 가스 감축을 규제했다. 이 의정서는 2012년 도하 개정안을 통해 2020년까지 연장되었다. 미국은 주로 법적 구속력 때문에 이 의정서를 비준하지 않기로 결정했다. 이는 분배 갈등과 함께 그 이후의 국제 기후 협상이 실패하는 원인이 되었다. 2009년 협상은 교토 의정서의 후속 조약을 마련하기 위한 것이었지만 협상이 결렬되었고, 그 결과인 코펜하겐 합의는 법적 구속력이 없었으며 보편적으로 채택되지 못했다.

코펜하겐 합의는 파리 협정의 상향식 접근 방식을 위한 틀을 마련했다. UNFCCC 사무총장 크리스티아나 피게레스의 지도력 아래, 코펜하겐의 실패 이후 협상은 다시 추진력을 얻었다. 2011년 유엔 기후 변화 회의에서, 더반 플랫폼은 2020년부터 시행될 기후 변화 완화 조치를 규정하는 법적 구속력 있는 문서 협상을 위해 설립되었다. 이 플랫폼은 IPCC의 제5차 평가 보고서와 UNFCCC의 부속 기구의 작업을 통해 정보를 얻도록 위임받았다. 그 결과 합의는 2015년에 채택될 예정이었다.

5.1. 반기문 유엔 사무총장의 역할

6. 체결 이후

반기문 유엔 사무총장은 파리 협정을 법적인 구속력이 있는 국제법으로 만들기 위해 세계 온실가스 배출의 55% 이상을 차지하는 55개국을 대상으로 활발한 로비 활동을 펼쳤다. 그 결과, 미국, 중국, 브라질, 인도, 유럽 연합 등 주요 기후 변화 당사국들이 파리 협정을 비준하였고, 2016년 11월 4일부터 기후 협정으로서는 최초로 포괄적인 구속력이 적용되는 국제법으로서 효력이 발효되었다.

버락 오바마 미국 대통령은 유럽 의회가 비준을 마무리하여 파리 협정의 국제법 발효가 확정되자, "지구에 있어서 전환점이 되는 날로 역사가 평가할 것"이라고 환영 성명을 발표했다.

파리 협정은 2016년 4월 22일부터 2017년 4월 21일까지 뉴욕 유엔 본부에서 UNFCCC(협약) 당사국인 국가 및 지역 경제 통합 기구가 서명할 수 있도록 공개되었다. 협정 서명은 비준의 첫 단계이지만, 서명 없이도 협정에 가입할 수 있다. 이는 당사국들이 조약의 목표에 위배되는 행위를 하지 않도록 구속한다. 2016년 4월 1일, 전 세계 배출량의 약 40%를 차지하는 미국과 중국은 파리 기후 협정에 서명할 것이라고 확인했다. 협정은 서명이 시작된 첫날 175개 당사국(174개 국가 및 유럽 연합)에 의해 서명되었다. 2021년 3월 현재, 194개 국가와 유럽 연합이 협정에 서명했다.

6.1. 미국의 탈퇴와 재가입

도널드 트럼프 미국 대통령은 2017년 6월 파리 협정이 미국에 불공평하며 미국민들에게 손해를 준다는 이유로 탈퇴를 선언했다. 이는 미국 국내외에서 거센 비판을 받았으며, 버락 오바마 전 대통령은 "지구의 미래를 거부하는 소수의 국가에 합류했다"고 비난했다. 에마뉘엘 마크롱 프랑스 대통령은 "미국의 탈퇴는 큰 실수"라고 비판하며 "우리 행성을 다시 위대하게"라는 슬로건으로 파리 협정의 중요성을 강조했고, 독일, 이탈리아 정상과 함께 "미국과의 재협상을 거부한다"는 성명을 발표했다.

일본의 아소 다로 부총리 겸 재무대신은 국제 연맹에 미국이 불참한 사례를 들며 트럼프 행정부를 비판했고, 중국의 리커창 국무원 총리는 파리 협정 준수를 표명했다. G20 19개국은 미국을 제외하고 파리 협정을 이행하기로 합의했다.

미국 내에서도 워싱턴주, 뉴욕주, 캘리포니아주 등은 미국 기후 동맹을 결성하여 파리 협정 목표에 참여했고, 제리 브라운 캘리포니아 주지사는 중국과의 협력을 표명했다. 로버트 A. 아이거와 일론 머스크는 트럼프의 결정에 항의하여 대통령 전략 정책 포럼에서 탈퇴했다.

공화당의 미치 매코넬 상원 원내대표는 트럼프의 결정을 지지했지만, 2018년 1월 트럼프는 협정 내용 수정을 조건으로 복귀 가능성을 시사했다. 2019년 11월 4일, 마이크 폼페이오 미국 국무장관은 파리 협정 탈퇴 절차를 시작했다고 발표했으며, 공식 탈퇴는 2020년 미국 대통령 선거 다음 날인 2020년 11월 4일에 이루어졌다.

조 바이든 대통령은 2021년 1월 20일 취임 첫날 파리 협정 재가입 행정 명령에 서명했다. 30일 후인 2021년 2월 19일, 미국은 공식적으로 파리 협정에 재가입했다. 미국 기후 특사 존 케리는 미국이 파리 협정에서 정당성을 "다시 얻을 것"이라고 말했고, 안토니우 구테흐스 유엔 사무총장은 미국의 복귀를 환영했다.

7. 평가 및 논란

7.1. 기후 변화 소송

파리 협정은 기후 변화 소송의 주요 근거로 활용되고 있다. 이 분야의 최초 주요 사례 중 하나는 네덜란드 국가 대 위르겐다 재단 사건으로, 파리 협정 이전에 2030년 목표 배출량 감축 목표를 줄인 네덜란드 정부를 상대로 제기되었다. 2019년 네덜란드 대법원은 네덜란드 정부가 배출 목표를 낮춤으로써 네덜란드 법과 유럽 인권 협약에 따른 인권을 지키지 못했다고 판결하며, 파리 협정의 2°C 온도 목표를 법적 근거의 일부로 제시했다.

독일 법원이 독일에게 기후 목표를 재고하도록 명령한 노이바우어 외 대 독일 사건에서도 파리 협정의 목표가 법적 논거의 일부를 형성했다.

2021년 5월, 헤이그 지방 법원은 밀리유데펜시에 등 대 로열 더치 쉘 사건에서 석유 회사 로열 더치 쉘에게 2030년까지 2019년 수준에서 글로벌 배출량을 45% 감축하라고 판결했다. 이는 기업에 대한 파리 협정의 최초 주요 적용으로 평가받는다.

8. 인권과의 관계

2022년 7월 4일, 브라질 연방 대법원은 파리 협정을 인권 조약으로 인정하면서, 파리 협정이 "국내법을 대체"해야 한다고 판결했다. 같은 달 유엔 인권 이사회는 기후 변화와 인권에 관한 결의안(A/HRC/50/L.10/Rev.1)을 투표 없이 채택하여 파리 협정의 비준과 이행을 촉구하고, 기후 변화 중단과 식량에 대한 권리 간의 연관성을 강조했다.

유엔 인권 고등판무관실은 "기후 변화는 생명, 물과 위생, 식량, 건강, 주거, 자기 결정, 문화 및 개발에 대한 권리를 포함한 광범위한 인권의 효과적인 향유를 위협한다"고 공식 인정했다.