도농복합시
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1. 개요
도농복합시는 도시와 농촌의 기능을 함께 갖춘 형태의 시를 의미하며, 1994년 지방자치법 개정을 통해 도입되었다. 1995년 1월 1일 32개의 도농복합시가 처음 설치되었으며, 이후 법률 개정을 통해 2014년까지 56개로 늘어났다. 도농복합시는 시와 군의 통합, 또는 인구 5만 명 이상의 도시 형태를 갖춘 지역이 있는 군, 인구 2만 명 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 명 이상인 군을 대상으로 한다. 도농복합시의 특징으로는 도시와 농촌의 균형 발전을 추구하며, 읍·면·동을 행정 구역으로 둔다는 점이 있다.
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2. 역사
한국에서는 오랫동안 도시 지역(시)과 농촌 지역(군)을 구분하는 행정 형태(도농 분리)를 유지해왔다. 시에는 동이, 군에는 읍·면과 그 하위 행정구역으로 리가 설치되는 등 행정구역 명칭도 달랐다.[6] 시는 인구 5만 명 이상인 도시화된 지역에 설치되었으며, 주로 군 안의 읍이 시로 승격되면서 군에서 분리되는 형태였다. 이 과정에서 군의 중심지가 시로 분리되면서 군 이름이 변경되기도 했다. 예를 들어, 수원군은 1949년 수원읍이 시로 승격되면서 화성군으로 이름이 바뀌었다.[6]
1990년대 초, 대한민국의 민주화와 함께 지방 자치가 부활하면서 시·군의 기능에 대한 재검토가 이루어졌다. 1994년 3월 지방 자치법 개정을 통해 "도농 복합 형태의 시"가 규정되면서, 시와 군의 재통합이 가능해졌다.[1] 도농복합시는 읍·면·동을 모두 설치할 수 있으며, 필요에 따라 행정 구역을 둘 수도 있다.
1995년 1월 1일, 1차로 33개의 도농복합시가 설치되었다. 이후 여러 차례의 행정 구역 개편을 통해 도농복합시가 추가 설치되었다.
2. 1. 도입 경위
조선총독부는 대한제국 시절의 공동체를 해체하고 일본의 지방 제도를 도입하기 위해 행정 구역을 개편했다. 이때 일본의 기초지방자치단체인 시정촌에 해당하는 행정 기관으로 부(府, 일본의 시), 읍(邑, 일본의 정), 면(面, 일본의 촌)을 설치했다. 부, 읍면, 도는 각각 1914년, 1931년, 1933년에 법인격을 가진 지방자치단체가 되어 지방 의회가 구성되었다. 이로써 도는 광역자치단체, 부읍면은 기초자치단체가 되는 행정 체계가 완성되었다. 반면, 대한제국 시기까지 지방 제도의 기초 단위였던 군은 법인격이 부여되지 않고, 읍면의 사무를 감독하고 지원하는 행정 기관으로 역할이 축소되었다.[6]광복 이후 미군정은 지방 의회는 해산시켰지만 행정 체계는 그대로 활용했고, 대한민국 정부 수립 이후 대한민국 지방자치법이 제정되면서 부를 시로 고친 것 외에는 종전의 제도가 유지되었다. 1952년 지방선거를 통해 시읍면의회가 다시 구성되었고, 1956년 지방선거에서는 민선 시읍면장이 선출되었다.
그러나 5·16 군사 정변을 일으킨 군부 세력은 지방의회를 해산시키고 민선 자치단체장을 해임하여 지방자치를 정지시켰다. 1961년 10월 1일 시행된 「지방자치에관한임시조치법」에 따라 시군이 지방자치단체가 되었는데(시장·군수는 관선, 시군의회는 미구성), 이로 인해 문제가 발생했다. 군사정권은 읍면의 법인격, 재산, 사무, 권한 등을 군에 귀속시켰을 뿐 행정구역을 조정하지 않았고, 읍의 인구가 5만 이상이 되면 시가 되어 군에서 분리되는 제도도 그대로 유지되었다. 이 때문에 지방자치단체의 구심점이 되어야 할 읍이 시로 승격, 군에서 분리되어 남은 군의 행정 구역은 월경지, 위요지 등 기형적인 형태가 되었다. 분리된 시는 도시화로 발전했지만 농어촌인 군은 낙후되어 주민의 생활권은 분리된 시에 종속되었으나 행정 구역이 달라 시와 군 사이에 지역 감정이 발생하기도 했다.
민주화 이후 지방자치제가 부활하면서 생활권과 행정 구역을 일치시키고, 자치단체 간 협조하여 처리해야 할 상·하수도, 교통, 환경 등의 문제에 효율적으로 대처하며, 도시와 농어촌 간의 균형 발전을 목적으로 지방자치법을 개정했다. 시에도 읍면을 둘 수 있도록 하고, 1995년 전국동시지방선거를 앞두고 전국적으로 시와 군의 통합을 추진했다.
한국에서는 오랫동안 도시부(시)와 촌락부(군)를 구별하는 도농 분리 형태의 지방 행정 형태를 취했다. 시에는 동이, 군부의 읍·면에는 리가 설치되는 등 하위 행정의 명칭도 달랐다. 시 설치 기준은 "인구 5만 명 이상으로 도시화가 진전된 지역"으로, 대부분 군 안의 읍이 시로 승격하여 군에서 분리되는 형태였다. 군 명칭의 근원이 되었던 중심지가 시가 되어 분리되었기 때문에 군명이 개칭된 경우도 있었다(예: 수원군은 1949년 수원읍이 시로 분리되면서 화성군으로 개칭).
한국의 민주화에 따라 군정 하에서 정지되었던 지방 자치가 1990년대 초에 부활하면서 기초 자치 단체로서의 시·군 기능에 대한 재검토가 이루어졌다. 1994년 3월 지방 자치법 개정을 통해 "도농 복합 형태의 시"가 규정되었다. 이로 인해 과거 중심 지역이 시로 승격되면서 분할되었던 시와 군의 재통합의 길이 열렸다.
2. 2. 제1차 행정 구역 개편 (1995년 1월 1일)
1990년대 초, 한국 민주화와 함께 지방 자치가 부활하면서 기초 자치 단체인 시와 군의 기능에 대한 재검토가 이루어졌다. 1994년 3월 지방 자치법 개정을 통해 "도농 복합 형태의 시"가 규정되면서, 시와 군의 재통합이 가능해졌다.[1]제1차 시·군 통합은 도지사가 생활권이나 역사적 동질성이 있는 지역을 선정하여, 주민 의견 조사와 시·군 의회, 도의회 의견 수렴 후 내무부에 건의, 국회 의결을 거치는 절차로 진행되었다. 단, 인구 50만 이상 도시는 통합 대상에서 제외되었다.
주민 의견 조사 결과, 33개 시와 32개 군이 통합에 찬성했다. 1994년 8월 3일, 「경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률」 제정으로 1995년 1월 1일, 33개 도농복합시가 설치되었다.
- 강화군(현재 인천광역시 강화군) + 옹진군(현재 인천광역시 옹진군) → 인천광역시로 편입.
- 달성군(현재 대구광역시 달성군) → 대구광역시에 편입 (1995년 3월 1일).
- 양산군 일부 (오늘날의 양산시) → 부산광역시에 편입되어 오늘날의 기장군을 형성 (1995년 3월 1일).
- 울산시 + 울주군 (현재 울산 울주군) → 울산시 (현재 울산광역시).
구리시와 남양주시, 속초시와 양양군, 전주시와 완주군, 목포시, 무안군, 신안군은 통합되지 않았다.
2. 3. 제2차 행정 구역 개편 (1995년 1월 1일, 3월 1일)
1994년 12월 22일에 제정된 「전라남도광양시등2개도농복합형태의시설치등에관한법률」에 따라 1995년 1월 1일자로 동광양시·광양군·울산시·울산군이 폐지되고 도농복합형태의 광양시·울산시가 설치되었다.[3] 같은 날 제정된 「서울특별시광진구등9개자치구설치및특별시·광역시·도간관할구역변경등에관한법률」에 따라 1995년 3월 1일자로 경남 양산군 기장읍·장안읍·일광면·정관면·철마면이 부산광역시에, 경북 달성군이 대구광역시에, 경기 강화군·옹진군이 인천광역시에 편입되었다.[3]1995년 1월 1일 및 3월 1일에 시행된 2차 행정 구역 개편 내용은 다음과 같다.
2. 4. 제3차 행정 구역 개편 (1995년 5월 10일)
1995년 대한민국 제1회 지방 선거를 앞두고 1차 통합에 실패한 지역의 통합이 다시 추진되었다. 주민 의견 조사 결과 6개 시와 5개 군이 통합에 찬성했다. 이에 따라 1995년 5월 10일 「경기도평택시등5개도농복합형태의시설치등에관한법률」이 제정되어 같은 날 6개 시와 5개 군이 폐지되고 5개의 도농복합형태의 시가 설치되었다.통합 대상 지역과 주민 의견 조사 결과는 다음과 같다.
1995년 5월 10일 기준으로 통합된 도농복합시는 다음과 같다.
2. 5. 이후의 도농복합시 설치
법률에 의해 군 중에서 읍 지역의 인구가 5만 명 이상이 넘으면 군을 폐지하고 도농복합형태의 시가 설치되는 제도가 시행되었다. 도농복합시 설치 현황은 다음과 같다.
5·16 군사 정변 이후 군부세력은 지방의회를 해산하고 지방자치를 정지시켰다.[6] 1961년 10월 1일 시행된 「지방자치에관한임시조치법」에 따라 시와 군이 지방자치단체가 되었으나, 시장·군수는 관선이었고 시군의회는 구성되지 않아 지방자치제는 사실상 폐지되었다.[6] 이로 인해 읍의 인구가 5만 이상이 되면 시로 승격되어 군에서 분리되는 제도가 유지되면서, 행정 구역과 생활권의 불일치 문제가 발생하였다.
1995년 1월 1일 32개의 도농복합시가 탄생한 이후, 2013년 9월 23일 여주시, 2014년 7월 1일 통합 청주시가 출범하면서 56개의 도농복합시가 탄생했다.[7] 충청남도 계룡시와 세종특별자치시를 제외한 대부분의 도농복합시는 <도농복합형태의 시 설치 등에 관한 법률>에 의거하여 탄생하였다.
5·16 군사 정변 이후 군사정권은 지방자치제를 폐지하고, 1961년 「지방자치에관한임시조치법」을 시행하여 시와 군을 지방자치단체로 만들었다. 그러나 이로 인해 여러 문제가 발생했다.[6]
3. 도농복합시 요건 (지방자치법 제7조)
민주화 이후 지방자치제가 부활하면서, 생활권과 행정 구역을 일치시키고 도시와 농어촌 간의 균형발전을 위해 1995년 전국동시지방선거를 앞두고 전국적으로 시와 군의 통합이 추진되었다.
대한민국의 지방자치법 제7조 제2항에는 "도농복합 형태의 시"가 규정되어 있다.[4]
'''제7조''' (시·읍의 설치 기준 등)
# 시는 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고, 인구 5만 명 이상이어야 한다.
# 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 도농복합 형태의 시로 할 수 있다.
## 제1항에 따른 시와 군을 통합한 지역
## 인구 5만 명 이상의 도시 형태를 갖춘 지역이 있는 군
## 인구 2만 명 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 명 이상인 군. 이 경우 군의 인구가 15만 명 이상이고, 대통령령으로 정하는 요건을 충족해야 한다.
## 국가의 정책에 따라 도시가 형성되고, 제115조에 따라 도의 출장소가 설치된 지역으로서, 해당 지역의 인구가 3만 명 이상이며, 인구 15만 명 이상의 도농복합 형태의 시의 일부인 지역
4. 도농복합시 목록
아래는 도농복합 형태의 시 목록이다. 시명 뒤 괄호 안에는 통합된 도시(시)와 농촌(군)이 명시되어 있다. 괄호가 없는 경우는 군 지역이 시로 승격된 경우이며, 군 지역명은 시 승격 시와 동일하다. 단, 충청남도 계룡시는 시 승격 이전에는 논산시 두마면이었다.
5. 도농복합시의 특징 및 과제
군사정권은 이러한 문제 해결을 위해 군을 재획정하려 했으나, 남양주군과 신안군 신설 등 부분적인 개편에 그쳤다.[6]
민주화 이후 지방자치제가 부활하면서, 이러한 문제들을 해결하고 도시와 농어촌 간의 균형 발전을 위해 1995년 전국적으로 시와 군을 통합하여 도농복합시를 설치하였다.[6] 1995년 1월 1일 32개의 도농복합시가 처음 탄생한 이후, 2013년 9월 23일 여주시, 2014년 7월 1일 통합 청주시 출범으로 총 56개의 도농복합시가 설치되었다.[7]
대부분의 도농복합시는 <도농복합형태의 시 설치 등에 관한 법률>에 따라 설치되었으며, 충청남도 논산시에서 분리된 계룡시와 세종특별자치시는 각각 특별법에 의해 설치되었다.
참조
[1]
문서
[2]
문서
today's Michuhol
[3]
문서
[4]
법률
지방자치법
http://www.lawnb.com[...]
2008-02-29
[5]
문서
[6]
문서
[7]
문서
[8]
문서
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