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독일연방공화국 기본법

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목차

1. 개요

독일연방공화국 기본법은 1949년 제2차 세계 대전 이후 나치 독일의 경험을 바탕으로 제정된 독일의 헌법이다. 인간의 존엄성을 최우선 가치로 삼고, 기본권 보장, 싸우는 민주주의, 연방제, 사회 국가 원리, 건설적 불신임 제도, 문민 통제, 국제법 존중 등을 특징으로 한다. 바이마르 헌법과 비교하여 기본권의 실질적 보장, 헌법 수호 장치 강화, 정치적 안정성 확보에 중점을 두었다.

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독일연방공화국 기본법
헌법 역사
제정1949년 5월 8일
공포1949년 5월 23일
발효1949년 5월 24일
기초헤렌킴제 협약
작성자의회 평의회
이전 헌법바이마르 헌법
독일 민주 공화국 헌법 (1990년 독일 재통일까지 구 동독 지역에 적용)
정치 체제
정부 형태연방제
의회 공화국
권력 분립삼권 분립 (입법, 행정, 사법)
국가 원수독일 연방 대통령
입법부독일 연방의회
독일 연방참의원
행정부독일 연방총리
사법부연방 헌법 재판소
연방 대법원
연방 행정 법원
연방 노동 법원
연방 사회 법원
연방 재정 법원
기타 정보
연방주의예
위키 소스기본법 (영문)
기본법 (독일어)

2. 제정 및 개정

제2차 세계 대전 패망 후 연합국의 분할 통치 하에 놓였던 독일은, 냉전이 심화되면서 통일 국가 수립이 어려워지자 서방 점령 지역을 중심으로 새로운 국가 건설을 모색하게 되었다. 1948년 런던 6개국 회의의 결정에 따라 서독 지역의 주 대표들로 구성된 의원평의회가 소집되었다. 독일 측은 장차 통일될 때까지의 잠정적인 법이라는 의미를 강조하여 '헌법' 대신 '기본법'(Grundgesetz|그룬트게제츠de)이라는 명칭을 사용하기로 결정했다. 여러 논의와 연합국과의 조율을 거쳐 1949년 5월 8일 의원평의회에서 기본법 초안이 가결되었고, 같은 해 5월 23일 공포되어 다음 날부터 시행됨으로써 독일 연방 공화국(서독)이 출범하였다.

기본법은 제정 이후 시대적 상황 변화와 사회적 요구를 반영하여 여러 차례 개정되었다. 독일 통일 이전에는 징병제 부활, 비상사태 시 정부 권한 강화, 연방과 주 간의 재정 분배 등에 관한 개정이 이루어졌다. 1990년 통일 이후에는 구 동독 지역에 기본법을 적용하기 위한 조항 변경, 유럽 연합 가입 명시, 환경 보호 및 동물 보호 조항 신설, 망명권 제한, 균형 예산 원칙 도입 등 다양한 분야에서 개정이 이루어졌다. 기본법 제79조는 개정 절차를 규정하고 있으며, 연방의회와 연방참의회 각각 3분의 2 이상의 찬성을 요구한다. 다만, 인간의 존엄성(제1조)과 민주주의, 공화국, 사회국가, 연방국가 원칙 및 권력분립(제20조) 등 핵심 원칙과 기본권의 본질적인 내용은 개정할 수 없도록 영구조항으로 보호받는다.[41] 2014년 12월까지 총 60회의 개정이 이루어졌다.

2. 1. 제정 배경

나치 독일이 제2차 세계 대전에서 패망하면서, 독일은 연합국인 영국, 미국, 프랑스, 소련 4개국에 의해 분할 통치되기 시작했다. 그러나 전후 독일의 국가 체제를 두고 연합국 간의 의견이 일치하지 않았고, 특히 냉전이 심화되면서 독일 통일은 어려워졌다. 이러한 상황에서 1948년 2월부터 6월까지 런던에서 소련을 제외한 서방 3개 점령국(미국, 영국, 프랑스)과 베네룩스 3국(네덜란드, 벨기에, 룩셈부르크)이 참여한 런던 6개국 회의가 열렸다. 이 회의에서는 서방 점령 지역에 적용될 민주적이고 연방적인 국가를 수립하고, 이를 위한 헌법 제정을 군정장관에게 권고하기로 합의했다. 이는 독일 전체의 통일이 어려운 현실 속에서 서독 지역만이라도 안정적인 민주 국가를 건설하려는 의도였다.

코블렌츠 리터슈투르츠 회의에서 프랑크푸르트 문서에 대해 논의하는 서독 주 총리들


런던 회의의 결정에 따라, 1948년 7월 1일 서방 3국의 군정장관들은 프랑크푸르트 암 마인에 있는 IG 파르벤 사옥에서 서독 지역 주의 주총리들을 소집하여 이른바 프랑크푸르트 문서(Frankfurter Dokumente)를 전달했다.[10] 이 문서는 주 총리들에게 1948년 9월 1일까지 헌법 제정 의회를 소집하여 민주적이고 연방적인 헌법을 만들 것을 요구했다. 헌법은 중앙 정부의 권한을 명시하되 각 주의 자율성을 존중하고, 개인의 자유와 권리를 보장해야 한다는 내용이 담겼다.

그러나 서독 주 총리들은 서독만의 국가 수립이 독일의 영구 분단을 초래할 수 있다는 우려 때문에 연합국의 요구를 즉각 수용하기를 주저했다. 그들은 코블렌츠 인근 리터슈투르츠(Rittersturz)에서 자체 회의(리터슈투르츠 회의)를 열고, 새로운 국가의 성격이 잠정적이어야 한다는 데 의견을 모았다. 이에 따라 '헌법 제정 의회' 대신 '의원평의회'(Parlamentarischer Rat)라는 명칭을 사용하고, 제정될 법 또한 '헌법'(Verfassung)이 아닌 '기본법'(Grundgesetz)으로 부르기로 결정했다. 이는 장차 독일이 통일되면 새로운 헌법을 제정할 것이라는 여지를 남기기 위한 조치였다. 주 총리들의 이러한 입장은 연합국과의 협의 끝에 결국 수용되었다.

기본법 초안 마련을 위해 1948년 8월 10일부터 23일까지 바이에른의 키엠제 호수 헤렌인젤 섬에서 전문가들로 구성된 헤렌킴제 회의가 열려 기초 작업을 수행했다. 이후 1948년 9월 1일, 각 주의회에서 선출된 65명의 대표(인구 약 75만 명당 1명)로 구성된 의회 평의회가 본에서 공식 출범하여 기본법의 구체적인 조문들을 심의하기 시작했다. 심의 과정에서 연방 정부와 주 정부 간의 권한 배분, 특히 재정 문제 등을 놓고 연합국 측(특히 미국과 프랑스)과 독일 측 사이에 상당한 의견 차이가 있었으나, 서독 국가의 조속한 수립을 원했던 연합국 본국의 의사에 따라 결국 독일 측의 입장이 상당 부분 반영되는 방향으로 타협이 이루어졌다.

의회 평의회의 활동을 기념하는 1998년 독일 우표


1949년 공포된 기본법 원본


1949년 5월 8일, 의회 평의회는 본의 쾨니히 박물관에서 기본법 초안을 표결에 부쳐 통과시켰다. 5월 12일에는 서방 연합국 군정장관들의 승인을 받았다. 이후 5월 18일부터 21일까지 각 주의회에서 비준 절차가 진행되었는데, 바이에른 주의회는 기본법이 주에 충분한 권한을 부여하지 않는다는 이유로 비준을 거부했지만, 다른 주의 3분의 2 이상이 비준하면 바이에른에서도 효력을 인정하기로 결정했다. 바이에른을 제외한 모든 주에서 기본법이 비준됨에 따라, 1949년 5월 23일 의회 평의회 회의에서 기본법이 정식으로 공포되었고, 다음 날인 5월 24일부터 효력이 발생했다. 이로써 독일 연방 공화국(서독)이 탄생하게 되었다.

> 우리가 건설하는 것이 언젠가 모든 독일인을 위한 좋은 집이 될 것이라는 확신을 가져야 합니다.

> — 1948년 쾨니히 박물관에서 서독 기본법의 목표에 대해 이야기하는 칼 아놀트[9]

2. 2. 주요 개정 내용

기본법 제정 이후 독일 통일 전까지 이루어진 주요 개정 내용은 다음과 같다.

  • 1956년: 징병제 재도입 및 연방군(Bundeswehr) 창설 근거 마련을 위해 여러 조항(12a, 17, 45a-c, 65a, 87a-c GG)이 추가되었다.
  • 1968년: 비상사태 발생 시 정부의 권한을 강화하는 내용(예: 115조 1항)이 도입되었다. 이 개정은 당시 기민/기사연합(CDU/CSU)과 사민당(SPD)의 대연정 시기에 이루어졌으며, 사회적으로 격렬한 논쟁을 동반했다.
  • 1969년: 연방 정부와 주 정부 간의 세금 분배에 관한 조항이 변경되었다.


1990년 독일 통일 이후의 주요 개정 내용은 다음과 같다.

  • 1990년: 통일 과정에서 새로운 헌법 제정 대신 기존 기본법을 유지하기로 결정했다. 구 동독 지역에도 기본법이 적용되도록 영토 조항(23 GG)을 변경하였고, 이후 통일된 독일 영토 외에 다른 독일 지역이 존재하지 않음을 명확히 하기 위해 해당 조항을 삭제했다.[43][44]
  • 1992년: 유럽 연합 회원국임을 명시하는 내용이 새로운 23조로 제도화되었다.
  • 1993년: 망명권을 제한하는 방향으로 16a조가 개정되었다. 이 개정은 상당한 논란을 낳았으며, 이후 연방헌법재판소의 판결에서 합헌으로 확인되었다. 또한, Großer Lauschangriff|그로서 라우샨그리프de(음향 감시)를 통해 사생활의 불가침성(13조)에 대한 권리를 제한하는 개정(13조 3항, 6조 변경)도 이루어졌다. 이 역시 사회적 논쟁을 일으켰으며, 연방헌법재판소는 해당 개정을 합헌으로 판결했다.
  • 1994년: 여러 헌법적 문제를 해결하기 위한 개정이 이루어졌다.
  • 여성의 권리 증진을 위해 적극적 차별 철폐 조치를 허용하는 내용이 3조에 추가되었다.
  • 환경 보호가 국가의 정책 목표로 새롭게 20a조에 명시되었다.
  • 장애인에 대한 차별을 금지하도록 3조가 개정되었다.
  • 연방 철도와 연방 우정 서비스의 민영화를 위한 헌법적 근거가 마련되었다.
  • 2002년: 동물 보호가 20a조에 국가 목표로 명시적으로 추가되었다.
  • 2006년: 연방 정부와 주 정부 간의 권한 및 기속 관계에 대한 개정이 이루어졌다.
  • 2009년: 2007–08년 세계 금융 위기의 여파로, 정부의 재정 건전성을 강화하기 위해 수입 및 지출을 규제하는 균형 예산 수정 조항(2016년 발효)이 추가되었고, 자동차세의 연방 정부와 주 정부 간 분배에 관한 조항이 변경되었다.


독일 기본법은 2014년 12월 23일 기준으로 총 60회 개정되었다.

3. 구성

기본법은 독일을 행정부, 입법부, 사법부로 권력분립이 이루어진 의원내각제 민주주의 국가로 규정한다.

행정부는 국가원수로서 주로 의전적인 역할을 수행하는 연방대통령과 정부수반인 연방총리로 구성된다. 연방총리는 일반적으로 분데스탁에서 가장 큰 의석을 차지하는 정당의 대표가 맡는다.

입법부는 혼합형 비례대표제를 통해 직접 선출되는 분데스탁(Bundestag)이 중심이 된다. 또한 주(Länder)들은 독일의 연방제 구조를 반영하여 분데스라트(Bundesrat)를 통해 입법 과정에 참여한다.

사법부는 법률의 헌법 합치성을 감독하는 연방헌법재판소가 최고 기관으로서 역할을 수행한다.

3. 1. 전문

독일연방공화국 기본법 전문


독일연방공화국 기본법의 전문은 기본법의 제정 주체가 독일 국민임을 명시하고, 헌법제정권력, 연방공화국을 구성하는 각 주의 이름, 그리고 기본법의 적용 범위를 기술한다.

1949년 서독이 임시 헌법으로 채택한 기본법의 전문은 미래의 자유롭고 통일된 독일 국가를 명시적으로 기대했다. "전 독일 국민은 자유로운 자결을 통해 독일의 통일과 자유를 달성하도록 요청받는다"는 내용은, 1949년 당시 독일이 통일되지도 자유롭지도 않았으며, 새로 수립된 연방 공화국이 "참여가 거부된 독일인들을 대신하여" 자유롭고 통일된 독일 건설을 추구할 의무를 지닌다는 의미로 해석되었다. 기본법은 통일 독일 국가 수립을 위한 두 가지 경로를 제시했다. 하나는 제23조로, 명시된 연방 공화국의 주(''Bundesländer'') 외 '독일의 다른 지역'이 추후 가입을 선언할 수 있도록 한 것이다. 다른 하나는 제146조로, 독일 국민 전체의 선출된 대표로 구성된 제헌 의회가 기본법을 대체할 새로운 영구 헌법을 제정할 수 있도록 한 것이다. 제146조에 따른 헌법 채택은 통일된 독일 국가의 법적 정당성이 전체 "독일 국민의 자유로운 결정"에 달려 있음을 의미했다.[23]

이러한 배경 속에서 동방정책의 일환으로 1972년 서독과 동독 간에 기본 조약이 체결되었고, 이는 동독을 하나의 독일 국가 내 두 국가 중 하나로 인정하는 내용을 담았다. 이 조약은 통일 지향적인 기본법 정신과 상충된다는 이유로 연방헌법재판소에 제소되었으나, 법원은 미래의 통일 노력을 포기할 수 없다는 점을 강조하며 조약의 합법성을 인정했다.[27] 연방헌법재판소는 1973년 결정에서 기본법 제23조가 연방 공화국으로 하여금 당시 동독으로 조직된 독일 지역의 가입에 대해 "법적으로 개방적"일 것을 요구한다고 해석했다.[28]

1990년 8월 23일, 동독 인민의회(''Volkskammer'')는 기본법 제23조에 따라 연방 공화국에 가입할 것을 선언했다. 이 가입은 1990년 10월 3일 발효되었으며, 그 사이 통일 조약과 '2+4 조약'에서 합의된 내용에 따라 기본법에 대한 근본적인 개정이 이루어졌다. 이 개정을 통해 기존의 제23조를 포함하여 통일 이전 독일 제국의 지속성을 시사했던 조항들이 삭제되거나 수정되었다. 특히, 개정된 기본법 전문은 독일 국민의 통일과 자유 추구라는 헌법적 의무가 완전히 실현되었음을 명시하며, 확장된 '베를린 공화국'이 더 이상 독일의 다른 지역의 추가 가입을 예정하지 않음을 분명히 했다.

전문은 연방공화국을 구성하는 주들을 열거하고, 독일 국민이 신과 인류 앞에서 이 헌법 제정에 대한 책임을 진다는 내용으로 마무리된다.

3. 2. I. 기본권 (Die Grundrechte)

독일의 기본권(독일어: Grundrechte)은 연방헌법인 기본법과 일부 주 헌법에 의해 보장된다.[3] 기본법에서는 제1장(제1조~제19조)에서 대부분의 기본권을 다루고 있으며, 이는 헌법적 지위를 가진 주관적 공권으로서 국가의 모든 기관(입법, 행정, 사법)을 구속한다.[4]

기본법은 인간의 존엄성과 불가침·불가양의 인권, 인격권, 평등권, 신앙·양심의 자유와 고백의 자유, 집총 거부권(양심적 병역거부), 의사표현의 권리, 예술 및 학문 연구의 자유, 혼인과 가족, 어머니의 권리, 사생아의 보호, 학교제도, 집회·결사의 자유, 서신의 비밀(통신의 비밀), 거주 이전의 자유, 직업의 자유, 병역의 의무, 주거의 불가침, 재산권과 상속권, 사회화, 국적 박탈의 금지, 망명권, 청원권 등을 보장한다. 또한 군인의 기본권 제한, 기본권의 상실, 기본권의 보호에 관한 규정도 포함하고 있다.

야코프 카이저 하우스(Jakob Kaiser House), 베를린의 기본권


기본권 침해가 주장될 경우, 기본법 제93조 제1항 제4a호에 따라 연방헌법재판소에 헌법소원을 제기할 수 있다. 특히 제1조("인간의 존엄성은 침해할 수 없다. 모든 국가 권력은 이를 존중하고 보호할 의무를 진다.")는 핵심 조항으로, 제79조 제3항의 영구조항(Eternity Clause)에 따라 개정되거나 폐지될 수 없다. 법치국가이자 민주주의 국가임을 명시한 제20조 역시 마찬가지이다.[5] 기본권을 제한하는 법률이 제정될 수는 있지만, 어떤 경우에도 기본권의 본질적인 내용까지 침해할 수는 없다(기본법 제19조 제2항). 모든 기본권이 영구조항의 보호를 받는 것은 아니다.

기본권 외에도 기본법 제20조 제4항(저항권), 제33조(공무담임권 등), 제38조(선거권), 제101조(법관에 의한 재판받을 권리), 제103조(법적 절차에서의 권리), 제104조(인신 자유의 보장)에 규정된 권리들도 침해 시 헌법소원의 대상이 되며, '기본권과 동일한 권리'로 취급된다.[6]

나치 정권이 형식적으로는 합법적인 절차(전권위임법)를 통해 집권했던 역사적 경험을 바탕으로, 기본법은 자유주의와 민주주의 질서를 적극적으로 방어하는 "싸우는 민주주의" 원칙을 채택하고 있다. 이에 따라 표현의 자유나 결사의 자유 등을 자유 민주적 기본질서를 공격하기 위해 남용하는 경우, 해당 기본권을 상실할 수 있다는 규정(제18조)이 마련되어 있다. 또한, 기본법 질서를 파괴하려는 자에 대해서는 다른 구제 수단이 없을 경우 모든 독일 국민에게 저항권이 인정된다(제20조 제4항, 1968년 추가). 헌법의 근본 원리, 특히 인권이나 민주주의를 부정하는 법률 제정은 허용되지 않는다.

주요 기본권 조항은 다음과 같다.

  • 제1조: 인간 존엄성의 불가침.
  • 제2조: 공공의 복지와 헌법 질서 또는 도덕률에 반하지 않는 한, 자유로운 인격 발현권 및 생명권, 신체의 자유 보장.
  • 제5조: 표현의 자유, 학문의 자유, 예술의 자유 보장. 단, 교수의 자유는 헌법에 대한 충성 의무를 면제하지 않는다.
  • 제9조: 결사의 자유 보장. 단, 그 목적이나 활동이 형법에 위반되거나 헌법 질서 또는 국제 협조 사상에 반하는 결사는 금지된다.
  • 제10조: 서신, 우편 및 통신의 비밀 보장.
  • 제17조: 병역 또는 대체 복무에 있는 자의 기본권 제한.
  • 제18조: 자유권 남용의 금지(기본권 상실).

3. 3. II. 연방과 주 (Der Bund und die Länder)

기본법은 독일이 연방제 국가임을 명시하며, 연방과 각 주Länder|랜더de 사이의 관계 및 권한 배분을 규정한다. 이는 연방과 주의 기능, 연방법의 우위, 외교 관계 등을 포함한다.

주요 내용은 다음과 같다.

  • '''제31조 (연방법 우위):''' 연방법은 주법Landesrecht|란데스레히트de에 우선한다.
  • '''제32조 (외교권):''' 외교 관계를 유지하는 권한은 연방에 속한다.
  • '''제37조 (연방 강제):''' 주가 기본법이나 다른 연방법에 따른 연방에 대한 의무를 이행하지 않을 경우, 연방 정부는 독일 연방상원의 동의를 얻어 주가 의무를 이행하도록 필요한 조치를 취할 수 있다.

3. 4. III. 연방 하원 (Der Bundestag)

입법부의 주요 기관은 독일 연방의회(Bundestag)이며, 예산을 포함한 연방 법률을 제정한다. 독일 연방의회 의원 각각은 입법을 제안할 권리가 있으며, 내각과 연방참사원(Bundesrat)도 마찬가지다. 독일 연방의회는 또한 정부 수반인 총리를 선출하는데, 총리는 일반적으로(하지만 반드시 그런 것은 아님) 독일 연방의회에서 다수당 또는 과반수 의석을 차지한 당의 대표가 된다. 그리고 연방 대통령 선출에도 참여한다.

3. 5. IV. 연방 상원 (Der Bundesrat)

연방 상원(Bundesrat|분데스라트deu)은 독일의 주(Länder|랜더deu)를 대표하며 연방 입법에 참여한다. 주 입법의 범위가 축소되고 연방 입법의 범위가 확대됨에 따라 연방 상원의 권한은 수년에 걸쳐 증대되었다. 이에 따라 연방 상원의 동의가 필요한 법률의 수도 증가했다.

3. 6. IVa. 합동 위원회 (Gemeinsamer Ausschuss)

합동 위원회는 독일 연방의회 의원 3분의 2와 독일 연방상원 의원 3분의 1로 구성된다. 합동 위원회의 구성과 절차는 독일 연방의회가 의결하고 독일 연방상원의 동의를 필요로 하는 의사규칙으로 정해진다. 연방정부는 방위 사태에 대비한 계획을 합동 위원회에 보고할 의무가 있으며, 합동 위원회는 방위 사태에 대한 감사를 수행한다.

3. 7. V. 연방 대통령 (Der Bundespräsident)

독일 행정부는 국가원수인 연방대통령과 정부수반인 연방총리로 구성된다. 기본법상 연방 대통령은 주로 의전적인 역할을 수행하는 국가원수로 규정된다.

독일의 정치 체제


독일의 의원내각제에서는 연방총리가 정부와 국가의 일상 업무를 담당한다. 그러나 독일 대통령의 역할은 단순한 의전적인 역할을 넘어선다. 연방대통령은 자신의 행동과 공개적인 모습을 통해 국가 그 자체, 국가의 존재, 정통성, 그리고 통합을 대표한다. 대통령직은 통합적인 역할과 법과 헌법을 수호하는 통제 기능을 가지고 있다. 또한 의원내각제의 위기 상황에 대비한 "정치적 예비 기능"도 갖고 있다.[29] 연방대통령은 일반적인 정치 및 사회적 논쟁에 방향을 제시하고 정치적 불안정(예: 제81조에 규정된 사항)의 경우 중요한 "예비권"을 가지고 있다.[30]

제59조 1항에 따라 연방대통령은 국제법에 관한 사항에서 독일 연방공화국을 대표하고, 외국과의 조약을 체결하며, 외교관을 파견한다.[31] 또한 모든 연방법은 발효되기 전에 대통령의 서명을 받아야 하지만, 대통령은 헌법 위반이라고 믿는 법률에 대해서만 거부권을 행사할 수 있다.

3. 8. VI. 연방 정부 (Die Bundesregierung)

독일 기본법은 독일을 행정부, 입법부, 사법부로 권력분립이 이루어진 의원내각제 민주주의 국가로 규정한다.

행정부는 국가원수로서 주로 의전적인 역할을 수행하는 연방대통령과 정부수반인 연방총리로 구성된다. 연방총리는 일반적으로 분데스탁에서 가장 큰 의석을 차지하는 정당의 대표가 맡는다.

연방총리는 독일 정치의 실질적인 중심 인물이자 정부 수반으로서, 총리가 제안하고 연방 대통령이 임명하는 각료들로 구성된 연방정부를 이끈다. 모든 각료는 자신의 담당 부처를 자율적으로 운영하지만, 총리는 정부 정책의 큰 방향을 제시하는 지침을 발표할 권한을 가진다.

총리는 분데스탁에서 선출되며, 오직 의회가 후임 총리를 선출하는 방식의 건설적 불신임 투표를 통해서만 해임될 수 있다. 이는 정부의 안정성을 확보하기 위한 장치이다.

3. 9. VII. 연방의 입법 (Die Gesetzgebung des Bundes)

연방 및 주의 입법 사항과 절차 등에 대해 규정하고 있다.

특히 제79조는 헌법 개정 및 조문 추가 절차를 명시하고 있다. 이 조항의 제3항은 기본법 제1조(인간의 존엄성)와 제20조(민주적, 사회적 연방국가 원칙 등)의 핵심 내용을 변경하는 헌법 개정을 영구조항을 통해 영구적으로 금지한다. 이는 어떠한 경우에도 민주주의의 기본 원칙과 인간의 존엄성을 훼손할 수 없다는 강력한 의지를 보여주는 것으로, 투쟁하는 민주주의 이념을 반영한 대표적인 조항이다.

3. 10. VIII. 연방 법률의 집행과 연방 행정 (Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung)

이 장에서는 주의 행정 원칙, 연방의 감독, 주에 위임된 행정, 연방의 직접적인 행정 및 그 대상, 군대, 연방 국방행정, 항공교통행정, 철도교통행정, 연방의 우편 및 통신, 연방은행, 연방수로, 연방도로, 연방의 보호 등에 관한 사항을 규정하고 있다.

  • 제87조: 연방은 국경 경비, 경찰, 그리고 반국가적인 운동을 감시하는 기관을 설치할 수 있다.
  • 제87a조: 연방은 국방을 위해 군대를 보유한다. 군대는 원칙적으로 방위 목적 외에는 활동할 수 없으나, 이 기본법에 특별히 명시된 경우나 경찰 및 국경 경비대의 능력만으로는 진압하기 어려운 폭동 상황에서는 예외적으로 활동할 수 있다.
  • 제90조: 연방은 Autobahn|아우토반de 및 Bundesstraße|분데스슈트라세de(즉, 고속도로와 연방 국도)의 소유권을 가진다.

3. 11. VIIIa. 공동 과제, 행정 협조 (Gemeinschaftsaufgaben)

이 섹션은 연방이 주에 대해 가지는 협력 권한과, 연방과 주 사이의 협력에 관한 사항을 규정하고 있다.

3. 12. IX. 사법 (Die Rechtsprechung)

법원의 조직, 독일 연방헌법재판소의 권한 및 구성, 독일 연방최고법원, 연방법원, 법관의 독립 및 법적 지위, 주 내부에서의 헌법 분쟁, 법률의 위헌 여부 판단, 특별법원의 금지, 사형의 폐지, 피고인의 기본권 보장, 자유 박탈 시의 권리 보장 등에 대해 규정하고 있다.

기본법(Grundgesetz)의 수호자는 독일 연방헌법재판소(Bundesverfassungsgericht)이다. 독립적인 헌법 기관인 동시에 헌법 및 국제 공법 분야 사법부의 일부이다. 연방헌법재판소의 판결은 일반 법률과 같은 효력을 가지며, 기본법 위반 시 해당 법률을 무효로 선언할 권한이 있다. 그 판결은 다른 모든 법원의 판결보다 우위에 있지만, 항소 법원은 아니다. 연방헌법재판소는 오직 헌법 관련 사건만을 심리하며, 이 분야에서 다른 모든 법원을 배제하고 단독 관할권을 가진다.

연방헌법재판소는 의회에서 압도적 다수로 통과된 여러 법률을 위헌으로 판단하여 무효화한 사례로 알려져 있다. 대표적인 예로, 테러 공격 시 민간 항공기 격추를 허용했던 Luftsicherheitsgesetz가 있다. 이 법은 기본법이 보장하는 생명권과 인간의 존엄성을 침해한다는 이유로 위헌 판결을 받았다.

연방헌법재판소는 다음과 같은 경우에 법률이나 정부 행위의 위헌성을 판단한다.

  • 개인적 헌법소원: 개인이 특정 법률이나 정부 행위로 인해 자신의 헌법상 권리가 침해되었다고 주장하며 제기하는 소송이다. 단, 일반 법원에서 가능한 모든 구제 절차를 먼저 거쳐야 한다.
  • 법원의 위헌법률심판 제청: 일반 법원이 재판 중인 사건에 적용될 법률의 위헌 여부에 대해 헌법재판소에 심판을 요청하는 경우이다.
  • 추상적 규범통제: 연방 정부, 주 정부 또는 독일 연방의회 의원 4분의 1 이상이 특정 법률의 위헌 여부에 대해 소송을 제기하는 경우이다. 이 경우, 해당 법률이 적용되는 구체적인 사건이 없어도 소송 제기가 가능하다.


바이마르 헌법 시대에는 이와 유사한 강력한 권한을 가진 헌법재판소가 존재하지 않았다. 기본법은 개정 시 반드시 명시적으로 관련 조항을 인용하도록 규정하고 있다. 반면 바이마르 시대에는 헌법 개정에 대한 별도 고지 의무가 없었으며, 의회 3분의 2 이상의 찬성으로 통과된 법률은 헌법의 제약을 받지 않았다. 기본법은 제1조(인간의 존엄성)와 제20조(민주적, 사회적 연방 국가 원칙 등)의 기본 원칙, 제1조부터 제19조까지의 기본권, 연방제 국가의 핵심 요소 등은 어떠한 경우에도 개정될 수 없도록 명시하고 있다. 특히 제20조에 규정된 입법, 행정, 사법의 권력 분립 원칙 보호는 매우 중요하게 여겨진다. 이는 1933년과 같이 행정부에 과도한 입법권을 부여하여 바이마르 공화국을 사실상 종식시키고 나치 독일의 독재로 이어졌던 역사적 과오를 반복하지 않기 위한 필수적인 장치로 간주되었다.

제95조는 각 사법 관할 영역에서 최고 법원으로서 독일 연방대법원(Bundesgerichtshof), 독일 연방행정법원(Bundesverwaltungsgericht), 독일 연방재정법원(Bundesfinanzhof), 독일 연방노동법원(Bundesarbeitsgericht), 독일 연방사회법원(Bundessozialgericht)을 설치하도록 규정한다.

제96조는 연방법에 따라 독일 연방특허법원(Bundespatentgericht), 전시 또는 해외 파병 군인 관련 사건만을 다루는 연방 군사 형사 법원[32], 연방 징계 법원[33]의 설립을 허용한다. 제92조는 기본법에 따라 설립된 연방 법원 외의 모든 법원은 각 주(Land)의 법원임을 명시한다.

제101조는 특별재판소(예: 나치 독일 시대의 국민재판소(Volksgerichtshof)) 설치를 금지한다. 제97조는 사법부의 독립을 보장한다. 제102조는 사형제도를 폐지한다.

제103조는 공정한 재판을 받을 권리를 보장하며, 소급적인 형사 처벌과 동일 범죄에 대한 이중 처벌을 금지한다. 서독에서 기본법이 제정될 당시, 자유민주당(FDP) 소속의 토마스 데흘러 연방 법무부 장관 등은 법치국가(Rechtsstaat|레히츠슈타트de)의 이상을 강조했다.[34] 이 과정에서 나치 전범에 대한 사면 문제 등이 제103조의 소급 처벌 금지 조항과 관련하여 논의되었다. 이는 형사 사건의 "최종 결론" 또는 해결을 의미하는 Schlußstrich|슐루스슈트리히de 개념과도 연결되었다. 정치권에서는 나치 정권 하에서 자행된 살인 정책의 가해자나 공모자에게 사면을 부여하는 것에 대한 우려가 제기되었으나, 연방의회는 나치 관련 살인죄의 공소시효 연장을 포함하여 제103조를 승인했다.[35] 1990년 독일 통일로 기본법이 구 동독 지역으로 확대 적용되면서 제103조에 대한 문제가 다시 부각되었다.[36] 통일 독일의 법원은 구 동독 국경 경비대원이 베를린 장벽을 넘으려던 난민을 살해한 행위에 대한 법적 책임을 물어야 하는 상황에 직면했다. 독일 연방헌법재판소는 이 사건에서 제103조의 소급 처벌 금지 원칙 위반 여부를 판단해야 했다. 제103조는 범죄 행위 당시 유효했던 법률에 따라서만 처벌할 수 있도록 규정하고 있었으므로, 헌법재판소는 해당 경비대원에 대한 상고를 기각했다.[37] 제103조의 소급 처벌 금지 조항은 미국과 같은 영미법계의 일사부재리의 원칙과 유사한 측면이 있다.[38]

제104조는 신체의 자유를 제한하는 경우 반드시 법률에 근거해야 하며, 체포된 사람은 늦어도 체포 다음 날까지 판사의 허가를 받아야 하고(영미법의 체포영장과 유사), 구금 결정이 내려지면 그 사실을 수감자의 친척이나 신뢰하는 사람에게 통지해야 한다고 규정한다. 또한 독일 기본법은 무죄추정의 원칙을 명확히 하고 있다.

3. 13. X. 재정 제도 (Das Finanzwesen)

독일의 연방 정부와 각 주 정부의 세금 수입원(세원)과 지출에 관한 규정을 담고 있다.

3. 14. Xa. 방위 사태 (Verteidigungsfall)

방위 사태는 연방 영역이 무력으로 공격받거나 이러한 공격이 직접적으로 위협받는 상황을 의미한다(기본법 제115a조). 연방이 공격받거나 공격받을 위험에 처한 경우, 연방 정부의 요청과 연방 참의원의 동의를 얻어 연방의회에서 방위 사태 선포 여부를 결정한다(기본법 제115a조). 방위 사태가 선포되면 군 지휘권은 연방총리에게 귀속된다(기본법 제115b조).

3. 15. XI. 경과 및 종결 규정 (Übergangs- und Schlussbestimmungen)

이 섹션은 독일인의 정의, 특정 조항에 대한 경과 규정, 망명자와 피추방자 문제, 전쟁 결과의 부담 처리, 구법 및 법규의 효력, 공법상의 단체, 구 공직 종사자 및 공무원 연금, 국가 재산 관리, 그리고 기본법의 비준, 공포, 유효 기간 등 다양한 경과 및 종결에 관한 사항을 규정한다. 주요 내용은 다음과 같다.

  • 제116조: 기본법에서 사용하는 '독일인'의 정의와 국적 취득 및 상실에 관한 기본적인 사항을 다룬다.
  • 제140조: 과거 바이마르 공화국의 헌법이었던 바이마르 헌법 중 종교 단체의 권리에 관한 특정 조항들이 이 기본법 하에서도 계속 유효함을 명시한다.[47]
  • 제143b조: 연방 우편 사업을 민간 기업 형태로 전환하는 것에 대한 근거 규정이다.
  • 제146조: 이 기본법의 잠정적 성격을 나타내는 조항으로, 독일의 통일과 자유가 완성되어 모든 독일 국민에게 적용되는 시점에, 독일 국민이 자유로운 결정을 통해 새로운 헌법을 제정하면 그 헌법이 시행되는 날부터 현행 기본법은 효력을 상실한다고 규정한다.[48][49][50] 이는 통일 이후에도 기본법이 유지되었으나, 미래에 새로운 헌법 제정의 가능성을 열어둔 조항으로 해석된다.

4. 주요 특징 및 바이마르 헌법과의 비교

기본법은 바이마르 공화국의 구조적 약점과 나치 독일 시대의 참혹한 역사적 경험에 대한 깊은 반성을 바탕으로 탄생했다. 당시 독일의 "존더베크(Sonderweg, 특수한 길)"이라 불리는, 다른 서구 국가들과 구별되는 역사적 경로에 대한 인식이 기본법 제정의 주요 배경이 되었다.[14] 제정자들은 바이마르 공화국을 히틀러가 권력을 장악하는 데 이용된 '실패한 국가'로, 나치 정권은 '범죄 국가'로 규정하며,[16][17] 이러한 과거의 오류를 반복하지 않기 위해 안정적이고 방어적인 민주주의 체제를 구축하고자 했다.[15][18][19]

이에 따라 기본법은 바이마르 헌법의 약점을 보완하고 나치즘의 재발을 막기 위해, 인간 존엄성 존중, 민주주의 수호, 정치적 안정성 확보, 국제법 존중 등 여러 핵심 원칙과 제도적 장치를 마련했다. 본래 기본법은 독일 통일 이전까지 잠정적인 헌법으로 간주되었으나, 통일 이후에도 새로운 헌법 제정 없이 기본법 체제가 유지되고 있다. 기본법의 구체적인 특징과 바이마르 헌법과의 상세한 비교는 아래 하위 섹션에서 자세히 다룬다.

4. 1. 주요 특징

독일 기본법은 바이마르 헌법과 달리 단순히 기본권을 나열하는 것을 넘어, '국가의 목표'를 명확히 설정하고 있다. 가장 중요한 목표는 인간의 존엄성 보호로, 제1조 제1항(1 GG)은 "인간의 존엄성은 훼손할 수 없다. 인간의 존엄성을 존중하고 보호하는 것은 모든 국가권력의 책무이다."라고 규정하여 이를 최우선 가치로 삼는다.[3][4] 이는 나치 독일 시대의 반인도적 범죄에 대한 깊은 반성에서 비롯된 것으로, 어떠한 법률로도 침해할 수 없는 핵심 원칙이다(19조 2항). 또한 제1조와 민주주의, 법치국가 원칙 등을 규정한 제20조는 영구조항(79조 3항)에 의해 개정이 불가능하도록 보호받는다.[5]

기본법은 기본권 보장을 강화하여, 제1조부터 제19조까지 상세한 기본권 목록(Grundrechtede)을 두고 이를 헌법적 지위를 가진 주관적 공권으로 규정했다. 기본권 침해 시에는 연방헌법재판소에 헌법소원을 제기하여 구제받을 수 있다(93조 1항 4a호).[4] 초기에는 고전적 자유권 중심으로 논의되었으나, CDU/CSU의 요구로 결혼과 가족 보호 조항이, SPD의 노력으로 사생아 권리 보호 조항이 추가되었고, 엘리자베트 젤베르트의 노력으로 성 평등 조항이 포함되었다.[22] 이후 장애인 차별 금지(1994년), 동물 보호(2002년) 조항 등이 추가되었다.

나치즘의 집권을 허용했던 바이마르 헌법의 실패 경험을 교훈 삼아, 기본법은 "싸우는 민주주의" (Streitbare Demokratiede) 원리를 채택했다. 이는 자유민주적 기본 질서를 파괴하려는 세력에 대해 국가가 적극적으로 방어할 수 있도록 하는 개념이다. 이를 위해 기본법은 정당의 민주적 내부 질서 준수 의무를 명시하고(21조), 위헌 정당을 연방헌법재판소가 해산할 수 있도록 규정했다. 또한, 나치 정권과 같은 헌정 질서 파괴 시도에 대해 모든 독일 국민에게 저항권을 부여했다(20조 4항, 1968년 추가).[20][21]

기본법은 독일을 민주적이고 사회적인 연방 국가로 규정한다(20조). 바이마르 헌법에 상세히 규정되었던 사회권 조항 대신, '사회 국가' 원칙을 선언함으로써 구체적인 사회권 실현은 입법부에 위임하였다. 이는 조세 및 사회보험료 부담을 통해 사회적 정의와 복지 국가를 실현하려는 목표를 반영한다. 또한, 연방과 주(Länder) 간의 권한 배분을 명확히 하는 연방제를 채택하여 주의 자치권을 보장하면서도 국가적 통일성을 유지하고자 한다. 연방제 원칙 역시 제79조 3항에 의해 개정이 금지된 핵심 원칙 중 하나이다.

정치적 안정을 위해 건설적 불신임 제도를 도입했다. 바이마르 공화국 시절 내각 불신임 남발로 인한 정권 불안정이 나치 집권의 한 요인이었다는 반성 하에, 연방의회가 후임 총리를 선출하지 않고는 현 총리를 불신임할 수 없도록 규정했다. 이는 정부의 연속성과 안정성을 확보하기 위한 장치이다.

바이마르 공화국 시대 군대가 의회의 통제를 벗어난 '국가 안의 국가'로 기능했던 문제점을 해결하기 위해, 문민 통제 원칙을 명확히 했다. 연방군(Bundeswehr)의 지휘권은 평시에는 국방장관에게, 전시(방어 상태)에는 연방총리에게 속하도록 규정하여 군에 대한 민주적 통제를 강화했다. 또한, 군인의 권익 보호와 의회 통제를 위해 옴부즈맨 역할을 하는 국방 감독관(Wehrbeauftragter) 제도를 두었다.

기본법은 국제법 존중과 국제 협력을 중시하는 태도를 보인다. 제24조는 국제기구에 주권을 이양할 수 있도록 허용하며, 제25조는 국제법의 일반 원칙이 국내법의 일부를 구성하고 법률보다 우위에 있음을 규정한다. 또한 제26조는 침략 전쟁 준비 행위를 위헌으로 규정하고 처벌 대상으로 삼아 평화주의 원칙을 강조한다. 전쟁 수행을 위한 징집에 대한 양심적 병역 거부권도 보장하고 있다(4조).

4. 2. 바이마르 헌법과의 비교

기본법은 바이마르 헌법과 비교했을 때 여러 중요한 차이점을 보인다. 이는 바이마르 공화국의 정치적 불안정과 나치 정권의 독재로 이어졌던 역사적 경험을 반성하고, 안정적인 민주주의 체제를 구축하려는 의도를 반영한다.

가장 근본적인 차이는 기본권에 대한 접근 방식이다. 바이마르 헌법이 기본권을 단순히 나열하는 데 그쳤다면, 기본법은 제1조 제1항에서 "인간의 존엄성은 훼손할 수 없다. 인간의 존엄성을 존중하고 보호하는 것은 모든 국가권력의 책무이다."라고 선언하며 이를 국가의 최상위 목표이자 모든 국가 작용의 기준으로 삼았다.[9] 또한, 기본권이 직접적인 법적 효력을 가짐을 명시하여 그 실효성을 강화했다.

프랑크푸르트 지방법원 청사의 문구. 기본법 제1조 제1항: "인간의 존엄성은 침범할 수 없다"


기본법 제20조는 독일이 민주주의, 공화제, 사회적 국가, 연방제 국가임을 명시하고 권력분립 원칙을 규정한다. 특히 바이마르 헌법에는 없었던 저항권을 제20조 제4항에 명문으로 규정하여, "이러한 질서의 제거를 감행하는 이에 대하여, 다른 대응수단이 가능하지 아니한 경우, 모든 독일인은 저항할 권리를 가진다."고 명시했다. 이는 나치에 의한 헌정 파괴와 같은 사태의 재발을 막기 위한 조치이다. 더 나아가 제79조 제3항(영구조항)은 제1조와 제20조에 규정된 기본 원칙들의 개정을 금지하여, 헌법 개정을 통해서도 민주주의의 핵심 가치가 훼손될 수 없도록 하였다.

정치적 안정을 확보하기 위한 장치도 강화되었다. 바이마르 공화국 시대에 잦은 내각 불신임으로 정권이 불안정했던 문제를 해결하기 위해, 연방의회가 후임 총리를 선출하지 않고는 현 총리를 불신임할 수 없는 건설적 불신임 투표(Konstruktives Misstrauensvotum) 제도를 도입했다. 또한, 국회를 해산하고 비상대권을 발동하여 히틀러의 권력 장악에 길을 열어주었던 바이마르 공화국 대통령의 막강한 권한을 대폭 축소하여, 기본법 하의 연방대통령은 주로 의례적이고 상징적인 역할을 수행하도록 했다. 다만 연방의회 해산권은 여전히 대통령에게 있다.

군대에 대한 통제 방식도 달라졌다. 바이마르 헌법 하에서는 군 통수권이 대통령에게 속해 의회의 통제가 미치기 어려웠으나, 기본법은 문민 통제 원칙을 명확히 하여 평시에는 연방국방장관이, 전시에는 연방총리가 연방군에 대한 지휘권을 갖도록 규정했다.

국제 관계에 대한 규정도 차이를 보인다. 기본법은 제24조에서 국제 기구에 주권을 이전할 수 있는 가능성을 열어두었고[13], 제25조에서는 국제법의 일반 원칙이 국내법의 일부임을 명시하며 국제법 존중 의지를 밝혔다. 또한 제26조를 통해 침략 전쟁 준비 행위를 위헌으로 규정하고 처벌 대상으로 삼아 평화주의적 지향을 드러냈다. 이는 바이마르 헌법에는 없던 내용이다.

사회권(사회적 기본권)의 경우, 바이마르 헌법이 비교적 상세한 규정을 두었던 것과 달리, 기본법은 제20조의 '민주적이고 사회적인 연방 국가'라는 국가 목표 규정을 통해 구체적인 실현을 입법부의 과제로 남겨두었다.

마지막으로, 기본법은 '싸우는 민주주의' 이념을 채택하여, 자유민주주의적 기본질서를 파괴하려는 활동에 대해서는 표현의 자유나 결사의 자유와 같은 기본권이라도 제한될 수 있음을 시사한다. 이는 나치즘의 경험에서 얻은 교훈으로, 민주주의 체제 자체가 스스로를 방어할 권리와 의무를 가진다는 점을 강조하는 것이다.

5. 한국 헌법에 주는 시사점

독일 기본법 제정 당시 서독의 주총리들은 프랑크푸르트 문서[10]에 따른 서독 국가 수립이 독일의 영구 분단을 고착화할 것을 우려했다. 코블렌츠 회의를 통해 이들은 기본법이 임시적인 성격을 가져야 한다는 점을 강조하며, 최종 문서를 '헌법'이 아닌 '기본법'으로 명명하고, 헌법 제정 회의 대신 의원평의회라는 명칭을 사용하기로 결정했다. 이는 미래의 독일 통일 가능성을 염두에 둔 조치였다.[9] 이러한 제정 배경은 분단 상황을 극복하고 통일을 지향해야 하는 한국의 상황에 중요한 시사점을 제공한다.

기본법은 나치 정권의 참혹한 역사와 바이마르 공화국의 정치적 실패에 대한 깊은 반성 위에서 수립되었다.[16][17][19] 제정자들은 바이마르 헌법의 약점을 반복하지 않으려 노력했으며, 인간의 존엄성[9] 보호를 최우선 가치로 삼았다. 또한 법 앞의 평등, 표현의 자유, 집회의 자유, 직업의 자유, 종교의 자유 등 기본적인 시민 자유를 명확히 보장하였다.[22] 특히 엘리자베트 젤베르트와 같은 여성 대표의 노력으로 성평등 원칙이 헌법 조항으로 포함될 수 있었다.[22] 이는 민주주의와 인권 보장을 강화하려는 한국 헌법의 지향점과 일맥상통한다.

바이마르 공화국 시기 대의 민주주의와 법치국가 원칙이 제대로 작동하지 못했던 경험은 기본법 제정에 큰 영향을 미쳤다. 제정자들은 자유민주적 기본 질서를 적극적으로 수호하기 위한 핵심 기관으로 강력한 권한을 가진 연방헌법재판소를 설치했다.[20] 연방헌법재판소는 헌법 문제에 대한 배타적 관할권을 가지며, 민주주의의 근간을 위협하는 정당을 해산할 수 있는 권한까지 부여받았다. 이는 민주주의 체제가 스스로를 방어해야 한다는 "방어적 민주주의" 이념을 제도적으로 구현한 것으로 평가받으며,[21] 한국 사회에서 민주주의를 위협하는 세력에 대한 대응 방안을 모색하는 데 시사점을 준다.

참조

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