공포 (법률)

1. 개요

공포(公布)는 법률, 조약, 헌법 개정안 등 법적 효력을 가지는 사항을 널리 알리는 행위이다. 일본에서는 1886년 공문식에 의해 법령을 관보로 공포하도록 규정되었으며, 이후 공식령을 거쳐 1947년 공식령 폐지 이후에는 관보 게재를 통해 공포해왔다. 2022년 전자 관보 도입이 결정되었으며, 2023년 관보 발행에 관한 법률이 제정되어 법적 근거를 마련했다. 공포 절차는 헌법 개정의 경우 국민투표, 법률은 양원 가결, 정령은 각의 결정, 조약은 관련 절차 완료 후 관보 게재를 통해 이루어진다. 대한민국을 포함한 여러 국가에서도 법률 공포 제도를 운영하고 있으며, 공포는 법령의 효력 발생 요건 중 하나이다.

2. 공포의 방법

공포는 국회 등에서 가결되어 성립된 법령의 내용을 국민이나 주민이 알 수 있도록 하는 행위이다. 법령이 현실적으로 구속력을 발생시키기 위해서는 일반적으로 공포 절차를 거쳐야 한다. 공포 방법은 주로 정부나 공공 기관지에 게재하는 경우와 특정 게시판에 게재하는 경우가 있다. 후자는 중소 규모의 지방 자치 단체의 명령에 많이 나타난다.

각국의 공포 방법은 다음과 같다.

2.1. 대한민국

대한민국 헌법에는 법률안 성립 절차가 서술되어 있으며, 공포 절차는 법령 등 공포에 관한 법률에 규정되어 있다. 국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다. 법령을 시행하기 위해서는 공포가 있어야 하며 법령의 효력 발생 요건 중 하나이다. 대통령의 재가를 받은 법률안이나 대통령령은 법제처에서 공포 번호를 부여하여 행정안전부에 관보 게재 요청을 통해 공포하며, 공포를 통해 해당 법률과 대통령령이 성립되게 된다.

공표(公表)와 공포(公布)는 다른데, 공표는 여러 사람에게 널리 드러내어 알린다는 뜻으로, 법적 효력을 가지는 행위는 아니다.

2.2. 일본

일본국 헌법에서는 헌법 개정, 법률, 정령, 조약의 공포를 내각의 조언과 승인에 따라 천황이 국사행위로서 수행한다고 규정하고 있다(일본국 헌법 제7조 제1호). 그 외의 법령에 대해서는, 그 제정 기관이 공포한다.

공포 형식에 관해서는, 1947년 5월 3일에 공식령이 폐지된 후에는 일부 법령을 제외하고 특별한 규정은 없었다. 따라서 선례에 의해 관보에 게재하는 방법으로 행해져 왔지만, 2023년 12월 13일 레이와 5년 법률 제85호로 공포된 관보 발행에 관한 법률에 의해 늦어도 2025년까지 행해질 예정인 동법의 시행 후에는 법률에 근거하여 "공포는 관보에 의해 행한다"가 된다.

관보에 게재하여 공포하는 방법은 1886년에 칙령으로 제정된 공문식에 의해 처음 규정되었다. 이 칙령은 법령은 관보로써 공포되며, 각 부현마다 정한 "관보 도달 일수"의 7일 후부터 각 지역에서 시행된다고 하였다. 그 후 1907년에 공문식을 대신하여 공식령이 제정되어, 이것에도 관보에 게재하는 방법에 따르도록 규정되었다.

일본국 헌법 시행일인 1947년 5월 3일에 공식령이 폐지되었음에도 불구하고, 이를 대체할 법령은 제정되지 않았다. 그 후에도 관보에 법령을 게재하는 것이 계속되었지만, 근거 법령이 없었기 때문에 어떤 상태가 되면 법령이 공포되었다고 볼 수 있는지가 문제가 되었다.

이에 대해, 제45대 내각총리대신 요시다 시게루는 사무차관 회의에 "공식령 폐지 후의 공문의 방식 등에 관한 건"을 만들도록 지시하고, 그 제5항에 "법령 기타 공문의 공포는 종전대로 관보로 한다"는 문구를 넣게 했다.

최고재판소의 판례는 법령의 공포는 종전대로 관보로 행하는 것이 상당하다고 해석하며(최대판 쇼와 32년 12월 28일 형집 11권 14호 3461호), 공포 시기에 대해서는 일반인이 관보를 열람·구독하려고 하면 할 수 있었던 최초의 시점(최대판 쇼와 33년 10월 15일 형집 12권 14호 3313페이지)으로 하고 있다.

2022년 12월, 경제계의 요구에 따라 "메이지 이래 종이로 발행되어 온 관보를 전자화"하는 방침이 결정되었다. 관보 발행법안이 국회에서 가결 성립됨으로써, 공식령 폐지 이래 76년 만에 관보에 게재해야 할 사항으로 관보에 의한 공포 등이 정해졌다.

지방자치법 16조 4항은 조례의 공포에 관해 필요한 사항은 조례로 정해야 함을 규정하고 있으며, 도도부현이나 시정촌은 "공고식 조례", "조례 등의 공포에 관한 조례"라는 명칭의 조례로, 조례의 공포 방식을 정하고 있다. 도도부현은 그 공보에 게재하는 것에 의해, 시정촌은 소정의 게시장에 게시하는 것에 의해, 조례를 공포한다고 정하고 있는 예가 많다.

2.3. 기타 국가

* 아르메니아 대통령은 법안을 제정하고, 이를 아르메니아 공화국 관보(Hayastani Hanrapetutyun)에 공표한다.
* 벨기에 법령은 벨기에 국왕에 의해 공포되고 벨기에 공식 관보에 게재된다. 칙령과 조례는 각 지역 및 공동체 정부에 의해 공포되고 벨기에 공식 관보에 게재된다.
* 캐나다 캐나다 연방 의회의 법률, 내각 명령, 선포, 공고, 공식 임명 및 캐나다 정부의 제안된 규정은 캐나다 관보(프랑스어: Gazette du Canada)에 공포된다. 캐나다 관보는 별도로 발행되는 세 부분으로 구성된다. 제1부는 공고, 공식 임명 및 제안된 규정을 공포하고, 제2부는 규정을 공포하며, 제3부는 의회 법률을 공포한다. 각 주 및 준주는 자체 법률, 규정 및 기타 법정 문서를 공포하는 자체 간행물을 가지고 있다.

* 교황이 반포한(또는 공의회나 성에서 반포한 법의 경우 교황의 동의를 얻은) 가톨릭 교회의 교회법은 사도좌 관보에 공포될 때 반포되며, 기본적으로 공포 후 3개월 후에 법적 효력을 갖는다. 주교와 특별 공의회가 반포한 법은 다양한 방식으로 공포되지만, 기본적으로 공포 후 1개월 후에 효력이 발생한다.
* 프랑스 법률은 프랑스 대통령이 공포한다(대통령은 의회에 법을 재고해 달라고 요청할 수 있지만, 이는 한 번만 가능하다).
* 독일 대통령은 법률을 적절하게 공포하고 발행할 의무가 있으며, 대통령이 해당 법률이 "명백히 위헌"이라고 간주하지 않는 한 그렇다.
* 홍콩 법안은 행정장관의 서명과 공포를 거쳐야 하며, 관보를 통해 정부에서 공표해야 한다.
* 헝가리에서 통과된 법안은 법적 효력을 갖기 위해서는 대통령의 서명을 거쳐 관보인 머저르 쾨즐뢰니에 공포되어야 한다.
* 인도에서 인도 의회가 휴회 중일 때, 인도 대통령은 연방 내각의 권고에 따라 긴급 법령을 공포할 수 있으며, 이는 국회법과 동일한 효력을 갖는다.
* 아일랜드에서 오이어흐타스에서 통과된 모든 법률은 아일랜드 헌법에 따라 아일랜드 대통령이 발행하는 아이리스 오이피기일의 고지를 통해 공포된다.
* 맨 섬의 입법 기관인 틴월드의 법률은 일반적으로 성 요한 축일(6월 24일)에 세인트 존스에 있는 틴월드 언덕에서 열리는 틴월드의 야외 회의에서 "공포"된 후에 발효되었다.
* 이탈리아에서 대통령은 법을 공포한다.
* 일본에서 일본 천황은 국회에서 통과된 법률을 공포한다. 천황은 법률 공포를 거부할 수 없다.
* 케냐에서 공포는 대통령이 수행한다.
* 룩셈부르크에서 새로운 법률이 효력을 발휘하기 위해 대공이 이를 '공포'하도록 규정하고 있다.
* 마카오에서 법안은 입법회에서 승인하고, 행정장관이 서명하고 공포해야 한다. 법안은 관보 보렐팀 오피셜에 게재되어야 한다.
* 몰타에서 법안이 통과되면, 해당 법안은 몰타 대통령에게 제출되어 그의 동의를 받게 된다. 의회 법은 이후 몰타 정부 관보에 게재되며, 이렇게 하여 효력이 발생한다.
* 멕시코의 법률은 의회에서 승인되고 대통령이 서명하며, 연방 관보(Diario Oficial de la Federación^스페인어)에 게재됨으로써 효력을 갖는다.
* 폴란드에서 법률은 관보에 게재되어야 하며, 대통령에 의해 공포되어야 한다.
* 포르투갈에서 법률(의회에서 제정된 법)과 법령(정부에서 제정된 법)은 효력을 발휘하기 위해 대통령의 공포를 받아야 한다. 공포 후 법률은 Diário da República(관보)에 게재된다.
* 루마니아에서 법안은 대통령이 공포하고, 이후 관보인 모니토룰 오피셜에 게재되어야 한다.
* 스페인에서 법안이 코르테스 헤네랄레스를 통과하면, 통과 후 2주 이내에 스페인 국왕의 재가를 받아야 한다. 국왕은 그 후 법안을 공포하고 즉시 관보인 국가 관보에 게재한다.
* 스웨덴에서 법과 하위 법규는 스웨덴 정부에 의해 공포되며, 스웨덴 법률집(Svensk författningssamling^스웨덴어)에 게재된다.
* 튀르키예에서 법안은 공화국 대통령에 의해 공포되고 관보인 레스미 가제테에 게재된다.
* 영국에서 영국 의회법은 영국에서 영국 군주의 재가를 받으면 공포된다.
* 미국에서 의회법은 미국 대통령이 서명하거나, 대통령이 수령 후 10일 이내(일요일 제외)에 서명하거나 거부하지 않고 의회가 회기 중일 때, 또는 미국 상원과 미국 하원 모두에서 각 의회의 3분의 2 다수 투표로 대통령의 거부권을 회기 중에 무효화할 때 법적 효력을 갖는다. 미국 행정법에서 연방 규정은 연방 관보에 게재되고 공청 기간이 종료되면 공식적으로 공포되었다고 할 수 있다.
* 미국 헌법 수정안은 "의회가 제안할 수 있는 비준 방식에 따라 각 주의 4분의 3의 입법부 또는 4분의 3의 협약에 의해 비준될 때" 법적 효력을 갖는다.

3. 공포 절차

* 헌법 개정은 국민투표에서 헌법 개정안에 대한 찬성 투표 수가 투표 총수의 2분의 1을 초과하면 성립된다. 내각총리대신은 중앙선거관리위원회로부터 총무대신을 통해 통지를 받은 후 즉시 헌법 개정 공포 절차를 밟는다. 내각총리대신은 헌법 개정을 각의에 부친 후, 천황에게 주상하고, 천황은 서명하고 어새를 찍게 하며, 헌법 개정은 다시 각의에 부쳐진다. 여기서 내각총리대신과 국무대신이 헌법 개정에 서명하고 관보에 게재하여 공포한다.

* 법률은 일반적으로 양 의원에서 가결되었을 때 성립한다. 예외적으로 참의원이 법률안을 부결했을 때(중의원에서 출석 의원의 3분의 2 이상의 다수로 재가결된 경우), 또는 "하나의 지방공공단체에만 적용되는 특별법" (지방자치 특별법)에 대해 해당 지방공공단체의 주민 투표에서 과반수의 동의를 얻었을 때 성립한다. 법률이 성립된 후, 마지막 의결이 있었을 경우에는 그 의원의 의장으로부터, 중의원의 의결이 국회의 의결이 된 경우에는 중의원 의장으로부터, 내각을 경유하여 천황에게 주상된다. 법률의 공포는 각의 결정 사항이지만, 공포를 결정하는 각의에서 주임 국무대신의 서명 및 내각총리대신의 연서도 이루어진다. 그 후, 천황은 법률에 서명하고 어새를 찍게 하며, 법률은 법률 번호가 부여되어, 관보에 게재되어 공포된다.

* 정령은 각의에서 결정된 후, 천황에게 주상되고, 관보에 게재되어 공포된다. 정령 결정 각의에서 공포에 대해서도 함께 결정한다.

* 조약은, 2국간 조약인 경우, 통상 일본어가 정본으로 작성되므로 일본어 정본이 공포된다. 다자간 조약이며 일본어가 정본이 아닌 경우나, 2국간 조약이더라도 공통 언어로서 영어를 정본으로 하는 경우에는, 그 조약에서의 정본(영어나 프랑스어 등)이 외무성에 의한 번역과 함께 관보에 게재되어 공포된다. 외국어 정본이 2개 이상 있는 경우라도 관보에 게재하는 것은 그 중 하나뿐이다. 해석에 의문이 있는 경우의 해석은 정본에 따르지만, 일본국 헌법 시행 후 10년 가까이, 정본인 외국어는 공포되지 않았으므로, 법적으로 정본인 외국어 그대로 공포해야 한다고까지는 말할 수 없다.

조약 공포 시기는, 2국간 조약의 경우, 비준서 교환 또는 이에 준하는 국내 절차 완료 통지 교환이 발효 요건인 경우에는, 비준서 교환 등의 시점에서 공포되며, 그 시점에서 발효일도 확정되므로, 공포와 동시에 발효일에 대한 외무성 고시가 이루어진다.

다자간 조약에서, 모든 체약국의 비준 또는 일정 수의 체약국의 비준이 필요한 경우나, 2국간 조약이라도, 절차 종료 통지가 각 당사국이 행하는 경우 등은, 일본의 절차가 종료된 단계에서는 발효가 확정되지 않은 경우가 있다. 이 경우의 공포 시기에 대해서는, 2018년에 국회 승인된 환태평양 파트너십에 관한 포괄적 및 선진적인 협정에서는, 2018년 7월 6일에 효력 발생을 위한 통보를 일본이 했지만, 공포 및 발효 고시는, 발효가 확정된 후의 2018년 12월 27일이었다.

* 조례는, 보통 지방 공공 단체의 장이, 재의 기타 조치를 강구한 경우를 제외하고, 송부를 받은 날로부터 20일 이내에 공포해야 한다. (지방자치법 제16조 제2항).

4. 공포와 관련된 쟁점

1947년 공식령이 폐지되면서 일본에서는 법령 공포의 근거 법령이 없어 어떤 상태가 법령의 공포로 간주될 수 있는지에 대한 논란이 발생했다. 이는 법령의 효력 발생 시점과 관련된 중요한 문제였다.

최고재판소는 판례를 통해 공식령 폐지 후에도 법령 공포를 관보로 하는 종전의 방법이 행해져 온 것을 현저한 사실로 인정하고, 국가가 다른 적당한 방법으로 법령을 공포하지 않는 한, 관보로 공포하는 것이 상당하다고 해석했다.(최대판 1957년 12월 28일 형집 11권 14호 3461호) 또한, 공포 시점은 일반인이 관보를 열람·구독할 수 있었던 최초의 시점으로 보았다.(최대판 1958년 10월 15일 형집 12권 14호 3313페이지)

요시다 시게루는 사무차관 회의에 "공식령 폐지 후의 공문의 방식 등에 관한 건"을 만들도록 지시하여 "법령 기타 공문의 공포는 종전대로 관보로 한다"는 문구를 넣게 했다.

이러한 상황은 2023년 관보 발행에 관한 법률이 제정되어 늦어도 2025년까지 시행될 예정이며, 이후에는 법률에 근거하여 "공포는 관보에 의해 행한다"라고 명시됨으로써 해결될 예정이다.

4.1. 전자 관보 도입

1886년(메이지 19년) 칙령으로 제정된 공문식(메이지 19년 칙령 제1호)에 의해 처음으로 법령을 관보로써 공포하는 방법이 규정되었다. 이후 1907년(메이지 40년) 공식령(메이지 40년 칙령 제6호)이 제정되어 관보 게재를 통한 공포 방식이 이어졌다.

그러나 일본국 헌법 시행일인 1947년(쇼와 22년) 5월 3일에 공식령이 폐지되면서, 관보를 통한 법령 공포의 근거 법령이 없는 상태가 지속되었다. 최고재판소 판례는 관보를 통한 공포 방식을 인정했지만, 경제계에서는 종이 관보의 한계를 지적하며 전자화를 요구했다.

이에 2023년(레이와 5년) 12월 13일 관보 발행에 관한 법률이 공포되어, 2025년(레이와 7년)까지 시행될 예정인 동법에 의해 관보의 전자화 및 발행 방법이 법률로 명문화될 예정이다.

4.2. 공포 시점 논란

1947년(쇼와 22년) 5월 3일, 공식령이 폐지되면서 일본에서는 법령 공포의 근거 법령이 없어 어떤 상태가 법령의 공포로 간주될 수 있는지에 대한 논란이 발생했다. 이는 법령의 효력 발생 시점과 관련된 중요한 문제였다.

최고재판소는 판례를 통해 공식령 폐지 후에도 법령 공포를 관보로 하는 종전의 방법이 행해져 온 것을 현저한 사실로 인정하고, 국가가 다른 적당한 방법으로 법령을 공포하지 않는 한, 관보로 공포하는 것이 상당하다고 해석했다.(최대판 쇼와 32년 12월 28일 형집 11권 14호 3461호) 또한, 공포 시점은 일반인이 관보를 열람·구독할 수 있었던 최초의 시점으로 보았다.(최대판 쇼와 33년 10월 15일 형집 12권 14호 3313페이지)

제45대 내각총리대신 요시다 시게루는 사무차관 회의에 "공식령 폐지 후의 공문의 방식 등에 관한 건"을 만들도록 지시하여 "법령 기타 공문의 공포는 종전대로 관보로 한다"는 문구를 넣게 했다.

이러한 상황은 2023년 (레이와 5년) 관보 발행에 관한 법률이 제정되어 늦어도 2025년까지 시행될 예정이며, 이후에는 법률에 근거하여 "공포는 관보에 의해 행한다"라고 명시됨으로써 해결될 예정이다.