토지개혁
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1. 개요
토지 개혁은 정부가 주도하거나 지원하는 농지의 재분배를 의미하며, 토지 소유 및 사용에 대한 기존 제도를 수정하거나 대체하는 것을 특징으로 한다. 이는 토지를 소유한 소수의 부유층으로부터 경작하는 개인에게 소유권을 이전하는 것을 포함하며, 개인 소유 토지를 정부 소유의 집단 농장으로 이전하는 형태로 나타나기도 한다. 토지 개혁은 토지 소유 및 이용에 대한 다양한 개념과 배경을 가지며, 토지 소유 및 점유에 대한 정의가 국가 및 지역에 따라 다르게 나타나 갈등의 원인이 되기도 한다. 토지 개혁은 사회적, 경제적 이점을 가져올 수 있다는 긍정적인 측면과, 개혁을 시작하는 사람들의 동기에 대한 우려, 재산권 공식화에 대한 반대, 엘리트 장악 가능성 등 부정적인 측면이 공존한다. 세계 각국에서 다양한 형태로 시행되었으며, 대한민국, 일본, 칠레, 중국 등에서 토지 개혁이 이루어졌다.
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| 토지개혁 | |
|---|---|
| 개요 | |
| 정의 | 토지 소유권, 사용, 그리고 관련된 법률, 규정 또는 관습의 변화 |
| 목적 | 사회적 평등 증진 경제 발전 도모 정치적 안정 추구 |
| 핵심 요소 | 토지 재분배 토지 소유권 개혁 토지 이용 및 관리 제도 개선 농업 생산성 향상 |
| 역사적 배경 | |
| 기원 | 불평등한 토지 소유 구조, 식민 통치, 농민 봉기, 사회 혁명 등 다양한 요인에서 기인 |
| 주요 사례 | 중국의 농지개혁 멕시코의 농지개혁 일본의 농지개혁 한국의 농지개혁 베트남의 농지개혁 짐바브웨의 농지개혁 |
| 유형 | |
| 토지 재분배 | 대규모 토지 소유를 해체하고 소규모 농민에게 토지 분배 |
| 토지 소유권 개혁 | 토지 소유권 제도 변경, 토지 등록 및 소유권 증명 강화 |
| 토지 이용 및 관리 제도 개선 | 토지 이용 계획 수립, 환경 보호, 지속 가능한 농업 촉진 |
| 영향 | |
| 긍정적 영향 | 농업 생산성 증가 농촌 지역 소득 증대 사회적 불평등 완화 정치적 안정 강화 |
| 부정적 영향 | 토지 소유권 분쟁 심화 농업 생산성 감소 경제적 혼란 사회적 갈등 악화 |
| 현대적 도전 과제 | |
| 토지 투기 및 사유화 | 토지 시장의 불안정 초래 사회적 불평등 심화 |
| 기후 변화 | 토지 이용 패턴 변화 농업 생산량 감소 |
| 도시화 | 농지 감소 토지 이용 경쟁 심화 |
| 농업 기술 발전 | 농업 생산성 증가 토지 이용 효율성 향상 |
| 국가별 농지 개혁 | |
| 한국 | 해방 직후 농지 개혁 실시 지주제 폐지 및 농민에게 토지 분배 농업 생산력 증대 및 사회적 평등 실현 농지개혁법 제정 농지개혁을 통해 자작농 확대 |
| 일본 | 제2차 세계 대전 이후 농지 개혁 실시 소작 제도를 폐지하고 자작농 육성 농업 생산력 증대 및 농촌 경제 발전 농지법 제정 연합군 최고사령부 (GHQ) 주도 전후 민주화 개혁의 일환으로 시행 |
| 중국 | 중국 공산당 주도로 농지 개혁 실시 지주 계급 재산 몰수 및 농민에게 토지 분배 사회주의 국가 건설의 기반 마련 중화인민공화국 수립 이후 시행 농업 생산력 증대 및 사회주의 체제 공고화 |
| 멕시코 | 20세기 초 멕시코 혁명의 결과로 농지 개혁 실시 대토지 소유 해체 및 농민들에게 토지 분배 사회적 불평등 해소 및 농촌 지역 발전 노력 에히도 제도 도입 라사로 카르데나스 대통령 시기 적극 추진 |
| 기타 국가 | 다양한 국가에서 농지 개혁 추진 국가별 특성과 목표에 따라 다양한 형태와 방식으로 진행 |
| 참고자료 | |
| 관련 자료 | ScienceDirect Topics - Land Reform 브리태니커 - Land reform Annual Review of Political Science - Land and Politics 일경 비즈니스 전자판 - 농지개혁의 본질을 묻는다 농림업문제연구 - 농지개혁의 역사적 의의 ODI - Land Reform 가나 토지 관리 프로젝트 |
2. 토지개혁의 개념과 유형
토지 개혁은 넓은 의미에서 토지 소유 및 사용과 관련된 제도적 장치를 수정하거나 대체하는 것을 의미한다. 여기에는 정부 주도의 토지 재분배뿐만 아니라, 토지 관리 개선을 위한 규제 개혁 등 다양한 형태가 포함된다.[9] 토지 개혁은 소유권 이전 방식, 보상 수준, 대상 토지 등에 따라 다양한 유형으로 나타날수 있다.
2. 1. 정의
토지 개혁은 일반적으로 정부가 주도하거나 지원하는 토지 재분배를 의미한다. 이는 넓은 토지를 가진 소수의 부유층이나 귀족(농장, 대규모 목장, 농업 기업 부지 등)으로부터 토지를 경작하는 개인에게 소유권을 넘기는 것을 뜻한다.[6] 이러한 소유권 이전은 보상 유무와 관계없이 이루어질 수 있으며, 보상 금액은 적은 액수부터 토지 전체 가격까지 다양하다.[7]토지 개혁은 개인 소유의 토지(심지어 소작농의 소농 소유지도 포함)를 정부 소유의 집단 농장으로 바꾸는 것을 의미하기도 하며, 다른 시대나 장소에서는 정반대로 정부 소유의 집단 농장을 소농으로 나누는 것을 의미하기도 했다.[8] 모든 토지 개혁의 공통점은 토지 소유와 사용을 규제하는 기존 제도를 수정하거나 대체한다는 것이다. 따라서 토지 개혁은 한 집단에서 다른 집단으로 대규모 토지를 이전하여 급진적인 성격을 띨 수도 있지만, 토지 관리를 개선하기 위한 규제 개혁과 같이 덜 극적인 방식으로 이루어질 수도 있다.[9]
2. 2. 유형
토지 개혁은 일반적으로 정부가 주도하거나 지원하는 토지 재분배를 의미한다. 이는 넓은 토지를 소유한 소수의 부유층이나 귀족(예: 농장, 대규모 목장, 농업 기업 부지)으로부터 토지를 경작하는 개인에게 소유권을 이전하는 것을 뜻한다.[6] 이러한 소유권 이전은 보상 유무와 관계없이 이루어질 수 있으며, 보상 금액은 상징적인 수준부터 토지 전체 가격까지 다양하다.[7]토지 개혁은 개인 소유의 토지(심지어 소작농의 소농 소유지도 포함)를 정부 소유의 집단 농장으로 이전하는 것을 의미하기도 한다. 또한, 다른 시대와 장소에서는 이와 반대로 정부 소유의 집단 농장을 소농에게 분할하는 것을 의미하기도 했다.[8] 모든 토지 개혁의 공통점은 토지 소유 및 사용 방식을 규제하는 기존 제도를 수정하거나 대체하는 것이다. 따라서 토지 개혁은 한 집단에서 다른 집단으로 대규모 토지를 이전하여 급진적인 성격을 띨 수도 있지만, 토지 관리 개선을 위한 규제 개혁과 같이 덜 극적인 방식으로 이루어질 수도 있다.[9]
3. 토지개혁의 배경과 논쟁
1926년 농림성은 자작농 창설 유지 보조 규칙을 공포하여[38][41] 일부 지방 자치 단체에서 자작농 창설 유지 사업(자창 사업)을 실시했다.[41] 1938년에는 농지 조정법[39]을 제정하여 자작농 창설을 위한 조항을 포함시켰다. 이 외에도 소작료 통제령(1939년), 임시 농지 가격 통제령(1941년), 이중미가제(1941년), 농산어촌 경제 건생 운동(1932년)[40], 황국 농촌 확립 운동 등의 정책이 지주제 해체에 영향을 주었다.[41] 1942년에는 「황국 농촌 확립 운동 촉진에 관한 건」을 각의에서 결정하여[41] 자창 사업 규모를 확충하고 소작지를 자작지화하는 계획을 세웠다.[41] 전시 하에 창설 유지 면적 및 호수는 급속히 증가했으며[41], 이러한 정책들은 전후 농지 개혁의 조건을 성숙시켰다.[42]
1945년 10월 幣原内閣의 농림대신 마쓰무라 겐조는 농지 제도의 기본은 자작농을 많이 만드는 것이라고 발언했다. GHQ의 지시는 없었으며, GHQ는 농림성의 농지 개혁안에 대해 "no objection(이의 없음)"이라고 답했다. 제1차 농지 개혁법은 마쓰무라 대신 취임 4일 후에 완성되어 국회에 상정되었다(농림성에는 전전부터 준비가 있었다)[43].
1945년 12월 9일, GHQ 최고사령관 더글러스 맥아더는 일본 정부에 SCAPIN-411 「농지 개혁에 관한 각서」를 보내 일본 농민을 노예화해 온 경제적 속박을 타파할 것을 지시했다.
제1차 농지 개혁법은 국회를 통과했지만[44] GHQ에 의해 거부되었고[45], 일본 정부는 지시에 따라 제2차 농지 개혁법을 작성, 1946년 10월에 성립시켰다. 이는 농지 조정법(1938년)의 개정과, '''자작농 창설 특별 조치법'''(1946년) 및 관련 법의 특별 회계법 등이다[46][47]. 기생 지주제는 폐지되었고, 소작지는 농림성이 토지 소유자로서 등기된 후 소작인에게 분할되었다.
정부는 다음의 농지를 강제적으로 저가에 매입하여 경작하던 소작인에게 팔았다.
- 비거주 지주의 소작지 전부
- 거주 지주의 소작지 중, 홋카이도에서는 4町歩, 도·부·현에서는 1町歩를 초과하는 소작지
- 소유지의 합계가 홋카이도에서는 12町歩, 도·부·현에서는 3町歩를 초과하는 경우의 소작지 등
소작료의 물납은 금지(금납화)되었고, 농지의 이동에는 농지위원회의 승인이 필요하게 되었다.
농지의 매수·양도는 1947년 3월 31일부터 1950년 7월까지 16회에 걸쳐 이루어졌고,[48], '''193만 町歩'''의 농지가 237만 명의 지주로부터 매수되어 475만 명의 소작인에게 양도되었다'''. 급격한 인플레이션으로 농민(전 소작인)이 지불하는 토지 대금과 전 지주에게 지불되는 매입금은 가치가 대폭 하락하여 실질적으로 공짜로 양도되었다[50].
GHQ는 농지 매수가 정당한 가격, 충분한 보상으로 이루어져야 한다고 주장하여 물가 슬라이드 조항 도입에 집착했지만, 와다 히로오 농상이 협상하여 철회시켰다[51].
양도된 소작지는 1945년 11월 현재 소작지의 8할에 달하고, 농지에 차지하는 소작지의 비율은 46%에서 10%로 격감했으며,[52], 경지의 절반 이상이 소작지인 농가의 비율도 약 절반에서 1할 정도로 감소했다. 지주-소작인 체제는 완전히 붕괴되었고, 전후 일본 농촌은 자작농이 거의 대부분이 되었다. 농지 개혁은 GHQ에 의한 전후 개혁 중 가장 성공한 개혁이라고 평가받는다[53].
수전, 밭작물의 해방은 실시되었지만, 임야 해방이 이루어지지 않았다는 점에서 불철저했다는 평가도 있다. 하지만 농지를 잃고 곤궁해진 지주가 산림이나 목장을 팔아치운 결과 해방된 곳도 있다.
농지 개혁 시행 후 일본국헌법 제29조 제3항(재산권의 보장)에 위반된다는 소송이 제기되었지만, 정당한 보상이란 시장 가격과는 다르다는 해석으로 기각되었다. 전 소작인들이 취득한 토지는 수도권 교외에서 주택지나 맨션 용지로 내놓아져 농가 감소를 초래하기도 했다.
일본의 농지개혁은 중농주의와 생산력주의를 고려하여[37], 반공 정책으로 의도되었으며,[54] 일본 공산당과 공산주의의 힘을 약화시켰다. 소작인 대부분이 자작농이 되어 보수계 정당이나 전후 보수에 흡수되었기 때문이다. 그러나 소규모 농가가 주류가 되어 대규모화·효율화가 지체되었다는 지적도 있다. 2000년대 이후 저출산 고령화로 농림수산성은 농지 중간 관리 기구를 통해 농지 대규모화나 농업법인 경영을 촉진하고 있다.[55]
GHQ와 정부의 농지개혁 목적은 농촌 민주화와 정치·사회적 안정이었고, 생산 효율 증대가 주 목적은 아니었다. 시행 후에도 소유자 명의만 바뀌었을 뿐, 영세 소작농은 영세 자작농이 되었고 농법은 큰 차이가 없었다. 전후 기술력 향상으로 생산성은 향상되었지만, 이는 농지개혁과 직접 관련은 없다.[56]
패전 후 고용과 식량 공급 안정화에 기여했지만, 노동력 유출과 대규모 경영이 주류가 되면서 일본 농업은 기계 가동 효율이 낮고 겸업농가가 대부분이 되었다. 전후 식량 자급률은 크게 저하되어 선진국 중 최저 수준이다.
도시화 우선 정책과 식량 관리 제도 유지에 따른 쌀 우선 농정으로 일본 농업은 국제 경쟁력을 저하시키게 된다.[57] 대지주 감소와 면적당 토지 소유자 증가는 도시 개발, 도로 건설 시 토지 수용, 토지 개량 사업의 어려움과 장기화를 초래하여 사회간접자본 정비 지연으로 이어졌다.
중국에서는 1946년 5월 중국 공산당 중앙 실행 위원회가 「토지 정책에 관한 지령」을 발표하고 토지 개혁에 착수했다.[58] 9월 13일에는 지주와 부농 등의 재산을 몰수하는 처분이 이루어졌다.[58]
다른 동아시아 국가들과 마찬가지로 소경영 농업 강화, 사회 안정 성격을 가졌다.[37] 과잉 인구 대책이었지만, 과소 경영 몰락, 유민화를 막고 식량 문제에 대처하기 위해 협동조합, 인민공사로의 사회주의적 집단화가 이루어졌다.[37]
지주와 소작농 민족이 다를 경우, 토지 소유권이 다른 민족으로 이전되었다. 내몽골·스위위안성 등 몽골족 지역에서는 목장이었던 땅을 한족 이주민들이 농지로 개간하였고, 토지 개혁으로 유목민인 몽골족에서 농경민족인 한족으로 토지 소유권이 이전되었다.
제2차 세계 대전 후, 독일에서는 융커 소유 농지가 소련 적군에 점령되어 농지 개혁이 이루어졌고, 융커는 해체되었다.[59]
동독의 수혜 계층은 농업 노동자, 난민, 소농, 비농업 노동자·직원 등이었으며, 농업 경영과 관련 없는 사람도 많았다.[37] 기존 농장 경영은 대규모 기술 체계여서 분할에 부적합했고, "신농민"들은 경험 부족, 자본 열악으로 1953년 39만 6천 헥타르의 경작 포기지가 발생했다.[37] 농지 개혁은 사회 정책으로는 효과가 있었지만, 농업 생산력 저하를 야기했다.[37] 동독에서는 농업 생산 협동 조합 LPG가 조직되어 "신농민" 구제에서 점차 사회주의적 대경영으로 이행해 갔다.[37]
3. 1. 토지 소유 및 이용
토지 개혁은 정부 주도로 농지를 재분배하는 것을 의미한다. 이는 넓은 토지를 가진 소수의 부유층으로부터 토지를 경작하는 개인에게 소유권을 이전하는 것을 포함한다.[6] 소유권 이전은 보상 유무와 관계없이 이루어질 수 있으며, 보상금은 적은 금액부터 토지 전체 가격까지 다양하다.[7]토지 개혁은 개인 소유지를 정부 소유의 집단 농장으로 바꾸거나, 반대로 정부 소유 집단 농장을 소규모 농지로 분할하는 것을 의미하기도 한다.[8] 토지 개혁의 공통적인 특징은 토지 소유 및 사용에 관한 기존 제도를 수정하거나 대체하는 것이다. 토지 개혁은 한 집단에서 다른 집단으로 대규모 토지를 이전하여 급진적일 수도 있지만, 토지 관리 개선을 위한 규제 개혁처럼 덜 극적일 수도 있다.[9]
토지 소유 및 점유는 토지에 대한 접근이나 통제를 의미하는 개념으로, 지역이나 국가에 따라 다를 수 있어 논란의 여지가 있다.[10] 토지 통제의 의미를 바꾸는 토지 개혁은 이로 인해 손해를 보거나 이익을 얻는 사람들 사이에 갈등을 일으킨다.[11]
서구의 토지 개념은 지난 수 세기 동안 개별 토지 소유를 강조하는 방향으로 발전해 왔다.[12] 토지 통제는 개별 소유보다는 토지 이용이나 토지 점유를 통해 더 잘 이해될 수 있다.[13] 예를 들어, 역사적으로 아프리카의 많은 지역에서는 토지가 개인이 아닌 대가족이나 마을 공동체의 소유였다. 가족이나 공동체의 구성원들은 다른 목적과 시간에 따라 토지에 접근할 수 있는 다른 권리를 가졌으며, 이러한 권리는 종종 구두로 전달되었고 공식적으로 문서화되지 않았다.[14]
토지 소유 및 점유에 대한 이러한 다른 개념은 "공식적인" 또는 "법정의" 토지 시스템(개별 토지 소유와 관련된 토지 통제 개념), "비공식적인" 또는 "관습적인" 토지 시스템(토지 점유와 관련된 토지 통제 개념)등으로 표현된다.[15]
토지 통제 및 사용을 규정하는 용어는 여러 형태를 띨 수 있다. 현재 또는 역사적인 공식 및 비공식 토지 소유의 예는 다음과 같다.
- 콜럼버스 이전 북미 원주민 부족의 전통적인 토지 점유
- 봉건적 토지 소유 (영지)
- 생애권: 사망 시 종료되는 부동산 권리
- 상속권: 부동산의 상속 불가능한 소유권
- 완전 소유권: 영미법상 가장 완전한 소유권
- 임차권 또는 임대
- 공유지 사용 권리
- 소작농 제도
- 런 리그 및 런데일
- 정전 시스템
- 지상권
- 키부츠 및 모샤브
- 사토야마
- 농업 노동: 돈, 현물 지급 등으로 토지를 경작
- 집단 소유
- 협동조합 회원 또는 토지 소유 회사의 주식을 통한 토지 접근 (일반적으로 완전 소유권 또는 그에 상응하는 권리)
- 공산 국가의 정부 집단 농장: 대부분의 농지에 대한 정부 소유가 농업 집단의 점유와 결합
3. 2. 토지개혁의 동기
토지 개혁은 정부 주도로 농지를 재분배하는 것을 의미한다. 토지 개혁은 크게 두 가지 형태로 나타날 수 있다.[6]- 소수 지주 → 다수 농민: 부유한 소수의 지주가 소유한 대규모 농지를 경작하는 농민들에게 분배한다. 이때 토지 소유권 이전은 보상 여부와 관계없이 이루어질 수 있으며, 보상금은 상징적인 금액부터 토지의 전체 가격까지 다양하다.[7]
- 개인 소유지 → 정부 소유 집단 농장: 개인 소유의 농지를 정부 소유의 집단 농장으로 통합한다. 반대로 정부 소유의 집단 농장을 소규모 농지로 분할하는 경우도 있다.[8]
토지 개혁은 공통적으로 토지 소유 및 사용에 관한 기존 제도를 수정하거나 대체한다. 대규모 토지 이전을 통해 급진적인 변화를 가져올 수도 있지만, 토지 관리 개선을 위한 규제 개혁과 같이 덜 극적인 방식으로 이루어질 수도 있다.[9]
토지 개혁은 매우 정치적인 과정이기 때문에[16] 찬반 주장이 다양하게 제기되어 왔으며, 이러한 주장은 시대와 장소에 따라 크게 달라진다. 20세기에는 공산주의나 사회주의와 같은 특정 정치 이념에 따라 많은 토지 개혁이 이루어졌다. 19세기 식민지 시대에는 식민 정부가 정치적 권력을 강화하거나 식민 경제를 지원하기 위해 토지 소유 관련 법률을 변경하기도 했다.[17] 최근에는 로버트 무가베의 짐바브웨에서처럼 선거 동원과 토지를 후원 자원으로 이용하는 것이 토지 개혁의 동기로 제시되기도 한다.[18]
3. 3. 토지개혁 찬성론
토지 개혁을 지지하는 주장은 주로 토지 등록을 강화하는 개혁이 가져올 수 있는 사회적, 경제적 이점에 초점을 맞추고 있으며, 특히 개도국에서 그 효과가 크다. 이러한 이점에는 식량 안보 확보 및 농촌 빈곤 완화 등이 포함된다.[19]페루 경제학자 에르난도 데 소토는 2000년에 출판한 ''자본의 신비: 자본주의가 서구에서는 성공하고 다른 곳에서는 실패하는 이유''에서 빈곤층이 열악한 거버넌스, 부패, 복잡한 관료주의 때문에 자신이 살거나 농사짓는 토지에 대한 공식적인 재산권(예: 토지 소유권)을 확보하기 어렵다고 주장한다. 토지 소유권과 같은 공식적인 토지 자산 문서가 없으면 정식 대출을 받기 어렵다. 데 소토는 국가 내 정치 및 법적 개혁을 통해 빈곤층을 공식적인 법적, 경제 시스템에 포함시키고, 빈곤층의 신용 접근성을 높여 경제 성장과 빈곤 감소에 기여할 수 있다고 주장한다.[21]
세계은행과 같은 많은 국제 개발 기구와 원조 기관들은 공식화된 토지 권리 증대의 이점에 대한 데 소토의 생각과 유사한 관점을 받아들였다.[22] 이는 정부 및 시민 사회 단체와 협력하여 토지 개혁을 시작하고 이행하는 여러 개발 프로그램으로 이어졌다.[23]
토지 개혁을 지지하는 또 다른 주장은, 특히 공식적인 토지 제도와 비공식적인 토지 제도가 충돌할 수 있는 전 식민지에서 상충되는 토지법을 완화할 필요성을 지적한다.[24] 이러한 갈등은 소외된 집단을 더 큰 착취에 취약하게 만들 수 있다.[25] 예를 들어, 아프리카의 많은 국가에서는 에이즈에 대한 낙인 때문에 에이즈 미망인이 시부모에 의해 결혼 전 토지에서 쫓겨나는 사례가 증가하고 있다.[26] 여성이 관습적 권리와 법적 권리를 모두 가지고 있을 수 있지만, 어떤 법률이 우선하는지에 대한 혼란이나 관련 법률에 대한 지식 부족으로 인해 많은 에이즈 미망인이 상당한 불이익을 받게 된다. 또한 상충되는 공식 및 비공식 토지법은 국가의 법 체계를 혼란스럽게 만들어 부패에 취약하게 만들 수 있다.[27]
토지 개혁은 환경적 이점을 가져올 수 있다는 주장도 있다. 예를 들어, 개혁을 통해 토지 소유자의 소유권이 더욱 안전해진다면, 토지를 이용하는 사람들은 토지를 더 잘 관리할 것이다.[28]
일본, 대만, 한국에서 실시된 토지 개혁은 산업 발전에 기여한 것으로 평가받는다. 토지의 공정한 분배는 농업 생산량 증가, 높은 농촌 구매력 및 사회적 이동성으로 이어졌다.[29] 일본의 농지개혁은 수혜자가 중농적 성격(전업적 가족경영)을 띠고 있으며, 영세층은 원칙적으로 매수 대상에서 제외되었고, 농업 시설의 매수에서는 생산력 향상을 기준으로 판단했다는 특징이 있다.[37]
일본의 농지개혁은 당시 일본 유권자의 약 절반이 농업 종사자였고, 선거권의 대폭 확대와 연동된 측면도 있었다. 나치스 독일의 세습농장법을 본보기로 한 반공 정책으로 의도되었으며,[54] 정부와 GHQ가 경계했던 일본 공산당과 공산주의의 힘을 약화시켰다. 소작인 대부분이 자작농이 되어 토지 자본을 사유 재산으로 갖게 되었고, 그 대부분이 보수계 정당이나 전후 보수에 흡수되었기 때문이다.
하지만 소규모 농가가 주류가 되어 대규모화·효율화가 지체되었다는 지적도 있다. 2000년대 이후 저출산 고령화로 담당자가 부족해지고 경작 포기지가 증가함에 따라, 농림수산성은 농지 중간 관리 기구를 조직하여 농지의 대규모화나 농업법인에서의 경영을 촉진하는 방침으로 전환하고 있다.[55]
3. 4. 토지개혁 반대론
토지 개혁을 지지하는 많은 주장은 긍정적인 사회적, 경제적 결과를 가져올 수 있다고 말합니다. 그러나 토지 개혁은 매우 정치적인 과정입니다.[11] 따라서 토지 개혁에 반대하는 사람들은 개혁을 시작하는 사람들의 진짜 의도에 대해 걱정합니다. 예를 들어, 어떤 사람들은 개혁으로 인해 불이익을 받거나 피해를 입을까 봐 두려워할 수 있습니다. 또 다른 사람들은 많은 토지 개혁의 기저에 있는 경제적, 정치적 권력 투쟁(특히 개발도상국에서)에서 손해를 볼까 봐 두려워할 수 있습니다.[30]어떤 집단과 개인들은 재산권 공식화에 초점을 맞춘 토지 개혁에 대해 우려를 표명합니다. 공식화된 토지 권리의 경제적, 사회적 이점이 종종 강조되지만, 일부 연구에 따르면 이러한 개혁은 효과가 없거나 더 큰 어려움이나 갈등을 야기할 수 있다고 합니다.[31]
토지 개혁에 대한 또 다른 반대 주장은 형평성 문제와 토지를 엘리트가 장악할 가능성에 대한 우려에 초점을 맞추고 있으며, 특히 토지 공식화 확대에 초점을 맞춘 개혁과 관련이 있습니다. 비판가들은 부적절하거나 불충분하게 시행될 경우 이러한 개혁이 원주민 공동체나 여성과 같은 소외된 계층을 더욱 불리하게 만들 수 있다고 우려합니다.[32] 이러한 우려는 정부의 토지 개혁 시행 능력에 대한 의문으로 이어집니다. 국가가 이러한 능력을 가지고 있더라도, 비판가들은 부패와 세습주의가 엘리트 장악을 더욱 심화시킬 것이라고 우려합니다.
대규모 토지 재분배와 같은 더욱 급진적인 개혁을 살펴보면, 개혁에 대한 반대 주장에는 재분배된 토지가 생산적으로 사용되지 않을 것이라는 우려와 몰수된 토지 소유주에게 적절한 보상이 이루어지지 않거나 전혀 보상받지 못할 것이라는 우려가 포함됩니다. 짐바브웨는 이러한 대규모 개혁의 위험을 보여주는 대표적인 사례이며, 토지 재분배는 경제 침체와 식량 안보 악화에 기여했습니다.[34] 토지 개혁이 사회주의 집단농장화의 일부로 시행된 경우, 집단화에 대한 일반적인 많은 반대 주장이 적용됩니다.
일본의 농지개혁은 수혜자가 중농적 성격(전업적 가족경영)을 띠고 있으며, 도도부현 평균으로 경영 규모 3정보 미만의 영세층은 원칙적으로 매수 대상에서 제외되었을 뿐 아니라, 농업 시설의 매수에서는 생산력 향상을 기준으로 옳고 그름이 판단되었습니다.[37] 「중농주의」「생산력주의」가 고려되었던 점은 일본 농지개혁의 특징입니다.[37]
이 농지개혁은 일본 유직자의 약 절반이 농업 종사자였고, 같은 시기에 시행된 선거권의 대폭 확대와 연동된 측면도 있었습니다. 당사자에 따르면 나치스 독일의 세습농장법도 본보기로 한 반공 정책으로 의도되었으며,[54] 정부와 GHQ가 그 세력 확대를 경계했던 일본 공산당과 공산주의의 힘을 대폭 약화시켰습니다. 종래 임금노동자와 함께 일본 공산당의 주요 지지층이었던 수전 및 밭작지 소작인의 대부분이 자작농, 즉 토지 자본을 사유 재산으로 갖게 되었고, 그 대부분이 보수계 정당이나 전후 보수에 흡수되었기 때문입니다.
결과적으로 소규모 농가가 주류가 되어 대규모화·효율화가 지체되었다는 지적도 있습니다. 2000년대 이후의 저출산 고령화에 의해 담당자가 부족해지고 경작 포기지가 증가했기 때문에, 농림수산성은 농지 중간 관리 기구를 조직하여 농지의 대규모화나 농업법인에서의 경영을 촉진하는 방침으로 전환하고 있습니다.[55]
4. 세계 각국의 토지개혁
초기 토지 개혁의 예로는 1870년부터 1909년까지 시행된 아일랜드 토지법이 있다.
제1차 세계 대전 이후 동유럽과 중유럽의 대부분 신생 독립국들은 토지 개혁을 실시했다. 대부분 국가에서는 특정 한계(지역과 토지 유형에 따라 20ha~500ha)를 초과하는 토지가 몰수되었고, 핀란드에서는 이 토지가 상환되어 특별 기금에 편입되었다.[35]
제2차 세계 대전 이후 독일에서는 융커가 소유했던 농지가 소련 적군에 의해 점령됨에 따라 철저한 농지 개혁이 이루어졌고, 융커는 완전히 해체되었다.[59] 동독에서는 농업 노동자(42.5%), 난민(34.8%), 소농(12.5%), 비농업 노동자·직원(5.2%) 등 농업 경영과 관련이 없는 사람들에게도 토지가 분배되었다. 이들은 경영 주체로서 경험이나 자본 축적이 부족했다.[37] 기존 농장은 막대한 자본을 갖춘 대규모 기술 체계였기 때문에 분할에 적합하지 않았고, '신농민'들은 농업 경영 경험과 자본이 부족하여 1953년에는 396000ha의 경작 포기지가 발생했다.[37] 농지 개혁은 구체제 붕괴와 난민 유입에 대한 사회 정책으로는 효과가 있었지만, 농업 생산력 저하로 인한 농업·식량 문제를 야기했다.[37] 동독에서는 농업 생산 협동 조합(LPG, Landwirtshaft Production Gesellshaft)이 조직되었는데, 초기에는 경영 파탄에 이른 '신농민'을 구제하기 위한 것이었지만, 점차 규모가 커지면서 사회주의적 대경영으로 이행해 갔다.[37]
살바도르 아옌데 대통령 시절 칠레에서는 소작인에게 토지를 나누어주는 토지개혁이 시행되었다. 토지개혁을 비롯한 사회주의 성격의 개혁 정책들은 대지주들이 소작인들을 부리고, 부가 소수 자본가와 지주에게 쏠리는 칠레 경제의 구조적 문제로 인한 빈부 격차 해소를 바라던 민중에게는 지지를 받았다. 그러나 기득권을 침해당한 칠레 보수층에게는 지주나 고용주들이 고의로 노동자의 실업률을 높이고, 미국의 지원을 받은 피노체트 군부의 칠레 9.11쿠데타로 아옌데 정부를 전복시킬 만큼 큰 반발을 샀다는 점에서 양면성을 가지고 있다.
중국에서는 1946년 5월 중국 공산당 중앙 실행 위원회가 「토지 정책에 관한 지령」을 발표하고 토지 개혁에 착수했다.[58] 같은 해 9월 13일에는 기존의 부농 등에 대해 생계 유지에 특히 필요한 재산의 소유만을 인정하고, 지주의 토지 소유권을 무효화하여 지주와 부농 등이 소유하고 있던 가축, 농기구, 식량 등의 재산을 몰수했다.[58] 다른 동아시아 국가들과 마찬가지로 소경영 농업의 강화라는 특징도 가지고 있었지만, 수혜자 중에는 영농 실적이나 경영 담당 실적이 거의 없는 사람도 많았고, 동유럽 국가들과 마찬가지로 사회 안정의 성격도 함께 가지고 있었다.[37] 토지 개혁은 심각한 과잉 인구 대책이었지만, 그것이 일단락되자 과소 경영에 의한 몰락이나 유민화를 막으면서 식량 문제에 대처할 필요가 생겼고, 방대한 과소농을 흡수하면서 협동조합 나아가 인민공사로의 사회주의적인 집단화의 길을 걷게 되었다.[37] 지주와 소작농의 민족이 다를 경우, 토지 소유권이 다른 민족으로 이전되기도 했다. 중국 내몽골·스위위안성 등 몽골족 지역에서는 땅을 파는 것을 꺼리는 몽골족의 목장이었던 땅을 한족 이주민들이 임대하여 농지로 개간하였는데, 이러한 토지는 토지 개혁에 따라 유목민인 몽골족에서 농경민족인 한족으로 토지 소유권이 이전되었다.
4. 1. 대한민국
남한에서는 대한민국 정부 수립 후 농지개혁법이 제정되면서 농지 개혁이 추진되었다.[64] 농지 개혁은 유상매상과 유상분배를 원칙으로 하여 1가구당 3정보 정도를 소유하도록 하였으며, 이를 통해서 지주와 소작인들 간의 계급 갈등이 해소되는 효과가 있었다. 일부 역사학계는 '토지개혁으로 혜택을 본 농민들이 많지 않았기 때문에, 남한의 토지개혁은 토지분배를 제대로 실천하지 못했다'고 비판하기도 한다.[65] 그러나 “토지개혁으로 조그만 땅뙈기를 갖게 된 수많은 자영 농민들의 자발적 중노동과 창의력이, 그 말릴 수 없는 교육열이 오늘날 대한민국의 자본주의 경제 발전의 기적을 만든 에너지의 원천”[66] 이라는 해석도 있다.4. 1. 1. 해방 이전
분단의 조건은 토지개혁을 촉진하였다. 지주제 해체에 대한 요구는 거부할 수 없는 큰 흐름이었고, 미국이든 소련이든 토지개혁이 반공주의 혹은 공산화에 유리한 효과를 줄 것이라 생각했다. 이러한 상황에서 1946년 3월 5일 북한에서 먼저 토지개혁이 전격 시행되었다.[1] 뒤이어 남한에서도 1948년 3월 미군정에 의해 처음 토지개혁이 시행되어 신생 대한민국 정부로 그 과제가 이행되었다.[1]4. 1. 2. 해방 이후
1945년 8.15광복 이후 한반도에서는 대한민국과 조선민주주의인민공화국에서 토지개혁이 시행되었다. 분단은 토지개혁을 촉진하는 배경이 되었다. 지주제 해체 요구는 거스를 수 없는 큰 흐름이었고, 미국과 소련 모두 토지개혁이 반공주의 또는 공산화에 유리한 효과를 줄 것이라고 예상했다. 이러한 상황에서 1946년 3월 5일 북한에서 먼저 토지개혁이 전격 시행되었다. 남한에서도 1948년 3월 미군정에 의해 처음 토지개혁이 시행되어 신생 대한민국 정부로 그 과제가 이행되었다.북한은 조선민주주의인민공화국 정부 수립으로 사유재산제도가 없어지고 모든 토지가 국유화되면서 토지개혁의 의미가 없어지기는 했지만, 무상몰수·무상분배를 통해서 토지개혁을 시행했다. 하지만 토지를 북한정부에게 몰수당한 지주들의 입장에서 토지개혁은 생존의 터전을 잃게 하는 것이어서, 자본주의 경제를 따르는 남한으로 월남하게 되었다. 북한의 토지개혁은 농민의 입장에서 소작보다 유리한 것이 아니라는 비평을 받기도 한다. 북한은 토지를 분배한 후에 현물세율을 27%로 정했고 실제 수취는 이보다 더 높아 농민은 국가의 소작으로 바뀐 것에 불과하다는 주장이다. 남한의 토지개혁은 상환지가 15할에 5년 균분, 즉 연간 3할 상환의 조건이었다. 북한의 무상분배와 남한의 유상분배는 말의 차이에 비해 실제 차이는 거의 없었다는 이야기이다. '남쪽에서의 토지개혁은 1950년 봄 한국전쟁이 시작되기 전 단행되어 (북한이 주장한) 한국전쟁이 봉건식민을 타도하는 계급투쟁적 사회혁명이라는 측면'[63]이 설득력을 잃는다는 해석도 있다.
남한의 농지 개혁은 대한민국 정부 수립 후 농지 개혁법이 제정된 후 추진되었다.[64] 농지 개혁은 유상매상과 유상분배를 원칙으로 하여 1가구당 3정보 정도를 소유하도록 하였으며, 이를 통해서 지주와 소작인들 간의 계급 갈등이 해소되는 효과가 있었다. 일부 역사학계는 '토지개혁으로 혜택을 본 농민들이 많지 않았기 때문에, 남한의 토지개혁은 토지개혁의 본래 목적인 토지분배를 제대로 실천하지 못했다'고 비판했다.[65] 그러나 “토지개혁으로 조그만 땅뙈기를 갖게 된 수많은 자영 농민들의 자발적 중노동과 창의력이, 그 말릴 수 없는 교육열이 오늘날 대한민국의 자본주의 경제 발전의 기적을 만든 에너지의 원천”[66] 이라는 해석도 있다.
4. 2. 일본
일본에서는 미군정 당시에 농업 발전을 위해 소작인들에게 토지를 나누어주는 토지개혁이 시행되었다. 미군정이 토지개혁을 실시한 이유는 경제민주화를 통해 일본이 전쟁을 도발하지 못하게 하려는 것이었다. 토지개혁은 1920년대 일본 사회주의계에서 소작료(소작인이 토지를 임대한 지주에게 내는 수수료) 비율 낮추기 운동으로 지주들에게 착취당하던 소작인들을 지지세력으로 끌어들이고자 노력할 정도로 뿌리 깊은 계급갈등을 해소하는 효과가 있었다.[38][41]1926년(다이쇼 15년), 농림성은 자작농 창설 유지 보조 규칙을 공포했다.[38][41] 이에 따라 일부 지방 자치 단체에서는 자작농 창설 유지 사업(자창 사업)을 실시하기도 했다.[41] 1938년(쇼와 13년), 정부는 전시 농업 통제 정책의 일환으로 농지 조정법[39]을 제정했다. 이 법에는 도·부·현 및 시·정·면 등의 단체가 지주에게 토지의 해방을 요구할 수 있는 등 자작농 창설을 위한 조항이 포함되었다.[41] 이 밖에 소작료 통제령(1939년), 임시 농지 가격 통제령(1941년), 이중미가제(1941년), 농산어촌 경제 건생 운동(1932년)[40], 황국 농촌 확립 운동 등의 정책은 지주제를 해체하는 방향으로 이끌었다는 평가를 받고 있다.[41] 정부는 농지 제도를 정비하고 식량 생산을 확보하기 위해 1942년(쇼와 17년)에 「황국 농촌 확립 운동 촉진에 관한 건」을 각의에서 결정했다.[41] 이에 따라 농림성에서는 자창 사업의 규모를 확충하여 1943년부터 1967년까지 25년간 약 150만 정보의 소작지를 자작지화하고, 1943년부터 1956년까지 14년간 새롭게 약 50만 정보를 개발하여 자작지화하는 것을 목표로 하는 계획을 세웠다.[41] 실제로 전시 하에 창설 유지 면적 및 창설 유지 호수는 급속히 증가했다.[41] 여러 정책의 결과, 농촌에서는 자작농 상층과 소작농 상층의 힘이 강해지면서 전후 농지 개혁의 조건이 성숙해 갔다.[42]
1945년(쇼와 20년) 10월 시데하라 내각의 농림대신이 된 마쓰무라 겐조는 취임 직후 기자 회견에서 “농지 제도의 기본은 자작농을 많이 만드는 것이다”라고 발언했다. 이 시점에는 GHQ의 지시는 없었고, 농림성 담당자에 의한 농지 개혁안 설명에 대해 GHQ는 "no objection(이의 없음)"이라고 답했다. 법률(제1차 농지 개혁법) 원안은 마쓰무라의 대신 취임 4일 후에 완성되었고, 그 1개월 후 국회에 법안이 상정되었다(농림성에는 전전부터 준비가 있었다).[43]
12월 9일, GHQ의 최고사령관 더글러스 맥아더는 일본 정부에 SCAPIN-411 「농지 개혁에 관한 각서」를 보내, 「수세기에 걸친 봉건적 압제하에 일본 농민을 노예화해 온 경제적 속박을 타파한다」는 것을 지시했다.
제1차 농지 개혁법은 국회를 통과했지만,[44] 그 후 GHQ에 의해 거부되었고,[45] 일본 정부는 지시에 따라 철저한 제2차 농지 개혁법을 작성, 동법은 1946년(쇼와 21년) 10월에 성립했다. 정확하게는 농지 조정법(1938년)의 개정과, '''자작농 창설 특별 조치법'''(1946년) 및 관련 법의 특별 회계법 등이다.[46][47] 이와 같이 기생 지주제는 폐지되었고, 지주가 소유하고 소작인으로부터 지대를 취득하고 있던 소작지는 법 23조의 규정에 기초하여 교환되어, 일단 농림성이 토지 소유자로서 등기된 후 소작인에게 분할되는 등의 조치가 취해졌다.
이 법률 아래, 다음의 농지는 정부가 강제적으로 저가로 매입하여 실제로 경작하고 있던 소작인에게 팔렸다.
- 비거주 지주의 소작지 전부
- 거주 지주의 소작지 중, 홋카이도에서는 4정부, 도·부·현에서는 1정부를 초과하는 모든 소작지
- 소유지의 합계가 홋카이도에서는 12정부, 도·부·현에서는 3정부를 초과하는 경우의 소작지 등
또한, 소작료의 물납이 금지(금납화)되었고, 농지의 이동에는 농업위원회의 승인이 필요하게 되었다.
농지의 매수·양도는 1947년 3월 31일에 시작되어 1950년 7월까지 16회에 걸쳐 이루어졌고,[48] '''193만 정부'''의 농지가 237만 명의 지주로부터 매수되어 475만 명의 소작인에게 양도되었다. 게다가 당시의 급격한 인플레이션과 더불어 농민(전 소작인)이 지불하는 토지 대금과 전 지주에게 지불되는 매입금은 그 가치가 대폭 하락하여 실질적으로 공짜로 양도되었다.[50]
- GHQ는 당초 농지 매수는 정당한 가격, 충분한 보상으로 이루어져야 한다고 주장하여 인플레이션에 의한 물가 슬라이드 조항의 도입에 집착했지만, 와다 히로오 농상(마쓰무라 이후, 소에지마 센파치 농상의 짧은 재직 기간을 사이에 두고 취임)이 협상하여 철회시켰다.
양도된 소작지는 1945년(쇼와 20년) 11월 현재의 소작지 236만 정보의 8할에 달하고, 농지에 차지하는 소작지의 비율은 46%에서 10%로 격감했고,[52] 경지의 절반 이상이 소작지인 농가의 비율도 약 절반에서 1할 정도로 감소했다. 이 결과, 전전 일본 농촌을 특징짓고 있던 지주-소작인 체제는 완전히 붕괴되었고, 전후 일본 농촌은 자작농이 거의 대부분이 되었다. 이 때문에 농지 개혁은 GHQ에 의한 전후개혁 중 가장 성공한 개혁이라고 말해지는 경우가 있다.[53]
한편, 수전, 밭작물의 해방은 실시되었지만, 임업 해방이 이루어지지 않았다는 점에서 불철저했다고 여겨진다. 하지만 농지를 잃고 곤궁해진 지주가 산림이나 목장을 팔아치운 결과 해방된 곳도 있다.
이 농지 개혁을 둘러싸고는, 시행된 바로 그 일본국 헌법 제29조 제3항(재산권의 보장)에 위반한다고 하여, 일부 지주가 정당한 가격으로의 매입을 요구하여 소송을 제기했지만, 제29조 제3항에서 말하는 정당한 보상이란 시장 가격과는 다르다는 해석이 이루어져 청구는 기각되었다. 또한, 전 소작인들이 취득한 토지는, 특히 수도권 교외에서는 주택지나 맨션 용지로서 내놓는 경우가 있어, 결과적으로 농가의 감소도 초래했다.
일본의 농지개혁은 수혜자가 중농적 성격(전업적 가족경영)을 띠고 있으며, 도도부현 평균으로 경영 규모 3정보 미만의 영세층은 원칙적으로 매수 대상에서 제외되었을 뿐 아니라, 농업 시설의 매수에서는 생산력 향상을 기준으로 옳고 그름이 판단되었다.[37] 「중농주의」「생산력주의」가 고려되었던 점은 일본 농지개혁의 특징이다.[37]
이 농지개혁은 일본 유직자의 약 절반이 농업 종사자였고, 동시기에 시행된 선거권의 대폭 확대와 연동된 측면도 있었다. 당사자에 따르면 나치 독일의 세습농장법도 본보기로 한 반공 정책으로 의도되어 있으며,[54] 정부와 GHQ가 그 세력 확대를 경계했던 일본 공산당과 공산주의의 힘을 대폭 약화시켰다. 종래 임금노동자와 함께 일본 공산당의 주요 지지층이었던 수전 및 밭작지 소작인의 대부분이 자작농, 즉 토지 자본을 사유 재산으로 갖게 되었고, 그 대부분이 보수계 정당이나 전후 보수에 흡수되었기 때문이다.
결과적으로 소규모 농가가 주류가 되어 대규모화·효율화가 지체되었다는 지적도 있다. 2000년대 이후의 저출산 고령화에 의해 담당자가 부족해지고 경작 포기지가 증가했기 때문에, 농림수산성은 농지 중간 관리 기구를 조직하여 농지의 대규모화나 농업법인에서의 경영을 촉진하는 방침으로 전환하고 있다.[55]
원래 GHQ(연합군 최고사령부)와 정부의 농지개혁 목적은 '''농촌의 민주화와 정치·사회적 안정'''이었지, 생산 효율을 대폭 높이는 것이 아니었기 때문에, 시행 후에도 소유자의 명의만 바뀌었을 뿐 다수였던 영세한 소작농은 영세한 자작농이 된 것에 불과했고 농법 자체는 전전의 소작농가와 큰 차이가 없었다(반대로 말하면 기계화도 진행되지 않았기 때문에 영세농가라도 별 문제가 없었다). 전후 기술력 향상으로 생산성은 향상되었지만, 이것은 농지개혁과는 직접적인 관련이 없는 성장이다.[56]
이처럼 패전 후 고용과 식량 공급의 안정화에 크게 기여한 정책이었지만, 시간이 지남에 따라 노동력이 농촌에서 유출되고 대규모 경영이 세계적으로 주류가 되는 가운데 토지 소유자가 크게 증가한 일본 농업은 기계의 가동 효율이 낮고, 겸업농가가 대부분을 차지하게 되면서, 선진적인 농업을 이끌어갈 수 있는 핵심적인 농가가 육성되지 못했다. 전후의 식량 자급률은 크게 저하되어 선진국 중에서는 최저 수준이다.
또한, 도시화 우선 정책과 식량 관리 제도 유지에 따른 쌀 우선 농정으로 인해 일본 농업은 점차 국제 경쟁력을 저하시키게 된다.[57] 농지개혁으로 대지주가 줄고, 면적당 토지 소유자가 늘어나면서 도시 개발이나 도로 건설 시 토지 수용과 토지 개량 사업의 어려움과 장기화를 초래하여 사회간접자본 정비 지연으로 이어졌다.
4. 3. 칠레
사회주의자인 살바도르 아옌데 대통령 시절, 칠레에서는 소작인들에게 토지를 나누어주는 토지개혁이 시행되었다. 하지만, 토지개혁을 비롯한 사회주의 성격의 개혁 정책들은 대지주들이 소작인들을 부리고, 부가 대다수 민중들이 아닌, 소수 자본가들과 지주들에게 쏠리는 칠레 경제의 구조적 문제로 인한 빈부의 격차가 해소되기를 바라던 민중들에게는 지지를 받았다. 그러나 기득권을 침해당한 칠레 보수층들에게는 지주나 고용주들이 고의적으로 노동자들의 실업률을 높이고 급기야는 미국의 지원을 받은 피노체트 군부의 칠레 9.11쿠데타로 아옌데 정부를 전복시킬 만큼 큰 반발을 샀다는 점에서 양면성을 가지고 있다.4. 4. 중국
중국에서는 1946년 5월 중국 공산당 중앙 실행 위원회가 「토지 정책에 관한 지령」을 발표하고 토지 개혁에 착수했다.[58] 같은 해 9월 13일에는 기존의 부농 등에 대해 생계 유지에 특히 필요한 재산의 소유만을 인정하고, 지주의 토지 소유권을 무효화하여 지주와 부농 등이 소유하고 있던 가축, 농기구, 식량 등의 재산을 몰수하는 처분이 이루어졌다.[58]다른 동아시아 국가들과 마찬가지로 소경영 농업의 강화라는 특징도 가지고 있었지만, 수혜자 중에는 영농 실적이나 경영 담당 실적이 거의 없는 사람도 많았고, 동유럽 국가들과 마찬가지로 사회 안정의 성격도 함께 가지고 있었다.[37] 토지 개혁은 심각한 과잉 인구 대책이었지만, 그것이 일단락되자 과소 경영에 의한 몰락이나 유민화를 막으면서 식량 문제에 대처할 필요가 생겼고, 방대한 과소농을 흡수하면서 협동조합 나아가 인민공사로의 사회주의적인 집단화의 길을 걷게 되었다.[37]
지주와 소작농의 민족이 다를 경우, 토지 소유권이 다른 민족으로 이전되었다. 중국의 내몽골·스위위안성 등의 몽골족 지역에서는 땅을 파는 것을 꺼리는 몽골족의 목장이었던 땅을 한족 이주민들이 임대하여 농지로 개간하였다. 이러한 토지는 토지 개혁에 따라 유목민인 몽골족에서 농경민족인 한족으로 토지 소유권이 이전되었다.
4. 5. 동유럽
제1차 세계 대전 이후 동유럽과 중유럽 대부분의 신생 독립국들은 토지 개혁을 실시했다. 대부분의 국가에서는 특정 한계(지역과 토지 유형에 따라 20ha~500ha)를 초과하는 토지가 몰수되었고, 핀란드에서는 이 토지가 상환되어 특별 기금에 편입되었다.[35]제2차 세계 대전 후, 독일에서는 융커가 소유했던 농지가 소련 적군에 의해 점령됨에 따라 철저한 농지 개혁이 이루어졌고, 융커는 완전히 해체되었다.[59]
동독에서 농지 개혁으로 토지를 분배받은 계층은 농업 노동자(42.5%), 난민(34.8%), 소농(12.5%), 비농업 노동자·직원(5.2%) 등이었다. 농업 경영과 관련이 없는 사람들도 다수 포함되어 있었는데, 이들은 경영 주체로서 경험이나 자본 축적이 부족했다.[37] 기존 농장은 막대한 자본을 갖춘 대규모 기술 체계였기 때문에 분할에 적합하지 않았고, '신농민'들은 농업 경영 경험과 자본이 부족하여 1953년에는 396000ha의 경작 포기지가 발생했다.[37] 농지 개혁은 구체제 붕괴와 난민 유입에 대한 사회 정책으로는 효과가 있었지만, 농업 생산력 저하로 인한 농업·식량 문제를 야기했다.[37]
동독에서는 농업 생산 협동 조합(LPG, Landwirtshaft Production Gesellshaft)이 조직되었다. 초기에는 경영 파탄에 이른 '신농민'을 구제하기 위한 것이었지만, 점차 규모가 커지면서 사회주의적 대경영으로 이행해 갔다.[37]
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