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파탄국가

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목차

1. 개요

파탄국가는 국가가 법을 통일적으로 집행하거나 기본적인 서비스 제공 능력을 상실한 상태를 의미하며, 1990년대 소말리아 사태를 계기로 부각되었다. 막스 베버의 정치 이론에 따르면 물리력 사용 독점의 붕괴가 파탄국가의 주요 특징이며, 반란, 부패, 범죄, 비효율적인 행정 등이 파탄국가의 징후로 나타난다. 파탄국가에 대한 일관된 정의는 없으며, 정부의 능력과 효율성, 민주적 성격, 합법성 등을 기준으로 평가한다. 평화 기금회의 취약 국가 지수(FSI)는 파탄국가를 측정하는 대표적인 지표이며, 정량적, 정성적 접근 방식을 통해 평가가 이루어진다. 파탄국가 문제 해결을 위해 국가 발전 이론, 국가 건설 개입, 대외 원조, 신탁통치, 자율적 회복 등의 다양한 접근 방식이 제시되며, 초국가적 범죄 및 테러와도 연관되어 국제 사회의 대응이 요구된다. 소말리아, 아프가니스탄, 예멘 등 여러 국가가 파탄국가로 분류되며, 한국은 국제 사회의 일원으로서 파탄국가 문제 해결에 적극적으로 참여해야 한다.

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파탄국가
개요
파탄 국가 지수 2014
파탄 국가의 전형적인 특징
정의 및 특징
정의정부가 기본적인 기능을 수행할 수 없는 국가 상태
주요 특징공공 서비스 제공 실패
법치주의 약화
부패 만연
경제 붕괴
높은 범죄율
정치적 불안정
추가 특징심각한 인플레이션
군대의 정치 개입
사법부의 독립성 결여
언론의 자유 제한
교육 수준 저하
만연한 선거 부정
원인
주요 원인정부의 무능력 또는 무관심
부패
정치적 불안정
경제 문제
사회 분열
추가 원인구조적 약점
제도의 취약성
자원 부족
급격한 인구 변화
환경 파괴
외부 간섭
결과
국내적 결과내전 또는 반란
인도적 위기
난민 발생
범죄 증가
경제 붕괴
사회 기반 시설 파괴
국제적 결과지역 불안정
테러리즘 확산
국제 범죄 증가
인도적 개입 필요성 증대
사례
현재 또는 최근 사례아이티 (2023년 1월, 선출된 정부 관료 부재, 무정부 상태 심화)
리비아 (2023년 9월, 홍수 이후 혼란)
미얀마 (2021년 4월, 아시아의 파탄 국가 가능성)
수단 (2024년 4월, 1년 간의 전쟁 이후 파탄 국가)
과거 사례소말리아
시에라리온
측정
주요 지표취약 국가 지수 (Fragile States Index)
관련 용어
유사 개념정부 실패 (Government failure)

2. 정의 및 개념

"파탄국가"라는 용어는 1990년대 시아드 바레 독재 정권이 무너진 후 소말리아의 혼란스러운 상황과 관련하여 처음 등장했다.[1] 1992년 미국 주도의 소말리아 개입 당시 이 용어가 널리 알려졌으며, 냉전 종식 이후 가난한 국가들이 무정부 상태로 붕괴될 수 있다는 우려를 나타내기 위해 사용되었다. 로버트 D. 카플란은 라이베리아와 시에라리온의 혼란을 묘사하며 여러 지역에서 "다가오는 무정부 상태"를 경고하기도 했다.[16]

막스 베버의 이론에 따르면, 국가는 국경 내에서 정당한 물리력 사용 독점을 유지하는 것으로 정의된다. 이 독점이 깨질 경우 (예: 군벌, 준군사 조직, 부패한 경찰, 무장 갱 또는 테러의 만연) 국가의 존립 자체가 의심스러워지며, "파탄국가"가 된다. 그러나 "정당한"의 정의에 대한 문제 때문에 국가가 "실패"했다고 말할 수 있는 시점을 정확히 알기는 어렵다. 베버는 물리적 폭력에 필요한 생산 수단을 국가만이 가지고 있다고 설명하며, 국가는 폭력 수단을 갖는 것에 대한 독점을 달성하기 위해 합법성을 요구하지 않지만(''사실상''), 이를 사용해야 할 경우 (''법적으로'') 합법성이 필요하다고 보았다.

일반적으로 "파탄국가"는 국가가 무력화되어 법을 통일적으로 집행하거나 기본적인 서비스를 제공할 수 없게 된 상태를 의미한다. 반란, 극심한 정치 부패, 비효율적인 관료주의, 사법 무능력, 정치에 대한 군사 개입 등이 파탄국가의 특징으로 나타날 수 있다. "파탄 도시"라는 개념도 있는데, 이는 국가 전체는 기능하지만 하위 국가 수준의 정치체가 붕괴될 수 있다는 개념이다.[17]

"파탄국가"에 대한 명확하고 통일된 정의는 없으며,[18] 국가 실패를 판단하는 지표의 주관성 때문에 이 용어는 모호하게 이해되기도 한다.[18] 일부 학자들은 정부의 능력과 효율성에 초점을 맞추는 반면,[19] 평화 기금의 취약 국가 지수와 같은 지표는 국가 기관의 민주적 성격을 평가한다.[20] 다른 학자들은 국가의 합법성,[21] 국가의 본질,[22] 범죄 폭력,[23] 경제,[24] 영토 통제 능력[25] 등에 주목한다. 로버트 H. 베이츠는 국가 실패를 "국가의 붕괴"라고 칭하며, 국가는 "약탈의 도구"로 변모하고 폭력 수단에 대한 독점권을 상실한다고 보았다.[26]

평화 기금회(FFP)는 파탄국가를 다음과 같이 정의한다.[75] 2014년부터는 이보다 더 넓은 개념으로 '''취약 국가'''()라는 용어를 사용한다.


  • (국가가 보유한) 영토에 대한 물리적 통제의 상실, 혹은 합법적인 군사력의 독점(폭력의 독점)의 상실.
  • 집단의 의사 결정을 내리기 위한 정통성 있는 권한에 대한 침해.
  • 합리적인 공공 서비스 (공익 사업)의 제공 불능.
  • 국제 사회의 정식 구성원으로서 타국과 접촉하는 능력 (외교 활동)의 불능.


FFP 외에도 기타 에쓰코는 실패 국가를 식별하는 두 가지 간단한 기준으로 ① "경찰관이나 병사의 급여를 제대로 지급하지 못하는 국가"와 ② "교사의 급여를 제대로 지급하지 못하는 국가"를 제시한다.[76]

실패 국가는 사회적, 정치적, 경제적 파탄이 나타난다. 정부는 부패로 인해 통치 능력을 상실하고, 정통성이 약화된 틈을 타 군벌 등 지역 유력자들이 실효 지배하게 된다. 이들은 사병 집단의 군사력을 통해 지배력을 행사하며, 중앙 정부의 통제가 미치지 않는 지역에서는 자경단이나 도적이 출몰하기도 한다. 국제적으로는 국가 주체로 인정받아 징세권이나 ODA 등의 이권을 가지지만, 실상은 사병 조직과 다를 바 없는 경우도 많다. 소말리아의 바레 정권 말기에는 수도 모가디슈의 대통령 관저 주변만 지배력이 미쳤을 정도였다.

실패 국가는 국민 생활 악화, 행정 기능 마비, 사회 인프라스트럭처 저하, 치안 악화 등을 겪는다. 군대나 경찰은 직무 유기나 사보타주를 일으키고, 폭력 기구인 병사나 경찰관이 직접 범죄를 저지르기도 한다. 이로 인해 생산력과 국민의 도덕성이 저하되고, 기아가 만연하거나 약탈이 일상화되기도 한다. 또한, 실패 국가는 테러리스트의 은신처가 되기도 하는데, 이는 행정 기능 부전과 인프라 부족으로 인해 출입국 관리나 경찰력이 제대로 작동하지 않기 때문이다. 알 카에다는 아프가니스탄에 잠복해 있었고, 최근에는 소말리아가 알 카에다의 거점이 되고 있다는 설도 있으며, 미국군 등에 의한 대테러 전쟁도 진행되고 있다.

2. 1. 파탄국가 개념에 대한 비판

"파탄국가"라는 개념은 여러 비판을 받고 있다. 우선, 이 용어는 다양한 국가들의 통치 문제를 지나치게 일반화한다는 지적이 있다.[66] 각 국가마다 처한 상황과 문제가 다른데, 이를 하나의 용어로 묶어 설명하는 것은 무리가 있다는 것이다. 또한, 국가 내부의 변화를 고려하지 않는다는 점도 문제로 제기된다.[66]

"파탄국가" 개념은 서구식 국가 모델을 기준으로 만들어졌다는 비판도 받는다.[67] 이 때문에 서구 국가들이 군사적으로 개입하거나 다른 나라를 재건하는 것을 정당화하는 데 사용될 수 있다는 우려가 있다.[67]

올리비에 네이, 윌리엄 이스터리, 로라 프레스키는 파탄국가 개념이 명확한 정의 없이 사용된다고 비판한다.[68] 이들은 국가 성과를 측정하는 다양한 지표들을 임의로 사용하여 국가의 취약성을 판단한다고 지적한다.[68] 찰스 T. 콜은 "파탄국가"라는 용어가 너무 광범위하게 사용되어 쓸모가 없다고 주장한다.[69] 파탄국가를 정의하는 기준이 모호하고, 인권 침해, 빈곤, 부패 등 다양한 특징들이 파탄국가를 판단하는 기준으로 사용되기 때문이다.[70]

이러한 문제점 때문에 서로 다른 국가들이 "파탄국가"로 묶이면서, 각 국가의 특수한 문제 상황이 가려질 수 있다.[70] 이는 결국 획일적인 해결책으로 이어져 문제를 제대로 해결하지 못할 수 있다. 또한, "파탄국가"라는 용어가 외세의 침략이나 특정 외교 정책을 정당화하는 데 사용될 수 있다는 비판도 있다.[27]

콜은 파탄국가 대신 "붕괴 국가", "취약 국가", "전쟁에 시달리는 국가", "권위주의 국가" 등 더 구체적인 용어를 사용해야 한다고 주장한다.[27] 이러한 용어들은 각 국가의 상황을 더 정확하게 반영하고, 획일적인 정책 대신 상황에 맞는 해결책을 찾는 데 도움을 줄 수 있다.

와이난드 그래프라트는 "국가 기능 장애"라는 개념을 통해 정치적 부패를 분석하는 새로운 접근 방식을 제시하기도 한다.[71]

한편, 찰스 T. 콜은 국가 행정의 효율성을 평가하는 대안으로 "갭 프레임워크"를 제시한다.[20] 이는 역량, 안보, 정당성이라는 세 가지 "갭"을 통해 국가의 문제를 분석하는 방식이다.

  • 역량 갭: 국가 기관이 국민에게 기본적인 서비스(예: 교육, 의료)를 제대로 제공하지 못하는 경우
  • 안보 갭: 국가가 국민의 안전을 제대로 보장하지 못하는 경우 (예: 군벌, 준군사 조직, 부패한 경찰 등으로 인해)
  • 정당성 갭: 국민 대다수가 정부의 권력을 인정하지 않는 경우


갭 프레임워크는 국가의 문제를 보다 구체적으로 파악하고, 더 효과적인 해결책을 찾는 데 도움을 줄 수 있다.[20]

모르텐 보아스와 캐슬린 M. 제닝스는 "파탄국가"라는 용어가 서방 국가들의 안보와 이익을 위해 사용된다고 비판한다.[28] 이들은 서방 정책 입안자들이 국가의 쇠퇴와 비공식화가 서방의 이익에 위협이 된다고 판단되는 국가에만 "파탄국가"라는 딱지를 붙인다고 주장한다.[28]

3. 파탄국가의 특징 및 원인

막스 베버의 정치 이론에 따르면, 국가는 국경 내에서 정당한 물리력 사용 독점을 유지하는 것으로 정의된다. 이 독점이 깨질 경우 (예: 군벌, 준군사 조직, 부패한 경찰, 무장 갱 또는 테러의 만연) 국가의 존립 자체가 의심스러워지고, 국가는 '파탄국가'가 된다.[1] 정부가 '정당한 물리력 사용 독점'을 유지하는지 여부를 결정하는 것은 어렵다. '정당한'의 정의에 대한 문제도 포함되기 때문에, 언제 국가가 '실패'했다고 말할 수 있는지 정확히 알기 어렵다.[16]

일반적으로 파탄국가는 국가가 무력화되어 법을 통일적으로 집행하거나 시민들에게 기본적인 상품과 서비스를 제공할 수 없게 된 것을 의미한다. 국가가 실패하고 있거나 실패했다는 결론은 다양한 특성과 그 조합을 관찰하여 도출될 수 있다.

미국의 싱크탱크 중 하나인 평화 기금회(FFP)는 파탄국가(취약 국가)의 특징을 다음과 같이 정의한다.[75]


  • (국가가 보유한) 영토에 대한 물리적 통제의 상실, 혹은 합법적인 군사력의 독점(폭력의 독점)의 상실.
  • 집단의 의사 결정을 내리기 위한 정통성 있는 권한에 대한 침해.
  • 합리적인 공공 서비스 (공익 사업)의 제공 불능.
  • 국제 사회의 정식 구성원으로서 타국과 접촉하는 능력 (외교 활동)의 불능.


기타 에쓰코는 실패 국가를 식별하는 두 가지 간단한 기준으로 ① '경찰관이나 병사의 급여를 제대로 지급하지 못하는 국가'와 ② '교사의 급여를 제대로 지급하지 못하는 국가'를 제시하고 있다.[76]

실패 국가에서 흔히 나타나는 특징은 사회적, 정치적 또는 경제적 파탄이다. 명목상 존재하는 정부는 정치적, 조직적으로 부패하여 국내를 통치하는 능력을 거의 상실하고, 정부의 정통성이 약화됨과 동시에 정부와 동등하거나 그 이상의 권력을 가진 집단이 탄생하여 내전 상태에 이르게 된다.

정부의 통치 밖에 있는 지역을 실효 지배하고 있는 것은 군벌(warlord) 등 지역의 유력자이며, 그들이 가진 사병 집단의 군사력으로 지배력을 행사한다. 중앙의 통제가 미치지 않으므로, 지방마다 유력자가 마음대로 독자적인 군사 조직을 갖고, 그 외에도 크고 작은 다양한 자경단이나 도적이 출몰한다.

실패 국가의 국민 생활은 예외 없이 악화된다. 이는 정부의 무능, 부패로 인해 행정이 기능하지 않게 되고, 경찰, 의료, 전기, 수도, 교통, 통신 등의 사회 인프라스트럭처가 저하되기 때문이다. 그중에서도 치안은 급속도로 악화되고, 급여 지연 등으로 인해 군대나 경찰에서는 직무 유기나 사보타주가 발생한다. 폭력 기구인 병사나 경찰관이 스스로 범죄를 실행하는 사태가 일어난다. 이러한 치안 악화로 인해 생산력과 국민의 도덕성이 저하된다. 농민이 토지를 버리고 난민화되어 기아가 만연하거나, 약탈 등이 일상화되기도 한다.

또한, 실패 국가는 국제적인 테러리스트의 은신처가 된다. 이는 행정의 기능 부전과 인프라스트럭처의 저하로 인해, 실패 국가 내에서 테러리스트를 체포할 수 있는 출입국 관리나 경찰력이 존재하지 않기 때문이다.

4. 파탄국가 측정 및 평가

국가 실패를 측정하는 방법은 크게 정량적 접근과 정성적 접근으로 나뉜다.

정성적 접근 방식은 이론적 틀을 바탕으로 하며, 단계 모델을 적용하여 국가를 범주화한다. 로버트 I. 로트버그와 울리히 슈넥케너(Ulrich Schneckener)와 같은 연구자들이 국가 실패를 3~5단계의 과정으로 설명한다.

울리히 슈넥케너(2006)의 단계 모델은 폭력 독점, 정당성, 법치주의의 세 가지 핵심 요소를 기반으로 한다. 이 모델은 "안보 우선" 논리에 따라 폭력 독점을 가장 중요한 요소로 보며, 기능하는 국가의 전제 조건으로 간주한다. 슈넥케너의 모델은 국가를 (1) 통합 국가, (2) 취약 국가, (3) 실패 국가, (4) 붕괴/실패 국가의 네 가지 유형으로 분류한다. 통합 국가는 모든 핵심 기능이 장기적으로 작동하는 반면, 취약 국가는 폭력 독점은 유지되지만 다른 영역에서 심각한 결함을 보인다. 실패 국가는 폭력 독점이 부족하고 다른 영역은 부분적으로만 기능하며, 붕괴/실패 국가는 국가가 세 가지 핵심 요소를 충족하지 못하고 준국가적 구조가 지배한다.[34]

이러한 연구 방식들은 몇 가지 불규칙성을 보인다. 정량적 접근은 지표와 국가 평가 과정의 균형에 대한 투명성이 부족하고, 정성적 접근은 다양한 초점을 보인다. 또한, 모든 단계를 반드시 거쳐야 하는지, 아니면 건너뛸 수 있는지에 대한 논쟁도 존재한다. 슈넥케너는 자신의 모델이 단계 모델로 해석되어서는 안 된다고 강조하며, 국가가 반드시 모든 단계를 거치는 것은 아니라고 주장한다. 반면, 로버트 I. 로트버그의 모델은 서수 논리에 기초하여 국가 실패 과정이 단계의 연대기적 사슬임을 시사한다.[35]

이스라엘은 팔레스타인 지역 중 동 예루살렘을 포함한 요르단강 서안 지구(웨스트뱅크)의 절반 이상을 실효 지배하고 있다. 평화 기금회(FFP)는 국제법이 토지 통치의 책임을 점령 권력에 맡긴다는 점을 이유로, 2020년까지 팔레스타인 지역을 주권 귀속 여부와 관계없이 이스라엘 평가의 일부로 포함시켰다.[79] 2020년 이전 이스라엘은 "이스라엘·웨스트뱅크"라는 국명으로 이스라엘 본국과 웨스트뱅크의 가중 평균값으로 평가되었다. 2021년부터 FFP는 팔레스타인 지역과 이스라엘을 분리하여 평가하고 있으며, 이스라엘은 "이스라엘"이라는 국명으로 이스라엘 본국의 데이터만으로 평가된다. FFP는 특별히 언급하지 않았지만, 이스라엘 지도에는 골란 고원 점령지도 포함되어 있다.

4. 1. 정량적 접근

2023년 취약국가지수 국가별 현황


취약국가지수(Fragile States Index)는 2005년 처음 발표된 이후 비교적 많은 주목을 받고 있다. 평화 기금(Fund for Peace)이 준비하고 ''포린 폴리시(Foreign Policy Magazine)''가 발행하는 이 지수는 갈등 평가 시스템 도구(Conflict Assessment System Tool, CAST)의 분석 연구를 바탕으로 178개국을 평가한다.[30]

취약국가지수(FSI)는 사회, 경제, 정치 및 군사의 세 그룹으로 나뉜 총 12개의 지표를 사용한다.[31] 각 지표는 10점 만점으로 총점은 120점이다.[32]

사회 지표경제 지표정치 및 군사 지표



2015년 지수에서 남수단은 1위, 소말리아는 2위, 중앙아프리카 공화국은 3위를 차지했으며, 핀란드는 가장 안정적이고 지속 가능한 국가로 평가되었다.[33]

FSI는 국가의 취약성을 저개발과 연결하고, 개발의 인간적 측면을 고려하지 않는다는 비판을 받기도 한다. 그럼에도 불구하고, FSI는 국내외의 위협을 유발하는 문제에 대처하려는 평가 척도를 제공한다는 점에서 의미가 있다.

미국의 싱크탱크 중 하나인 평화 기금회(The Fund for Peace; FFP)는 2006년 (2005년)부터 매년 각국의 상황을 특정 지표로 수치화하여 순위를 매긴 결과를 발표하고 있다. 2014년부터는 "'''취약 국가 랭킹'''"(Fragile States Index영어; FSI)으로 명칭이 변경되었다.

FFP는 2005년에는 75개국, 2006년에는 146개국, 2013년부터 2020년까지는 178개국, 2021년 이후에는 179개국을 랭킹 평가 대상으로 하고 있다. 평가 대상은 국제 연합(UN) 가맹국이지만, 미니 국가 15개국은 평가에 필요한 정보가 충분하지 않아 평가 대상에서 제외되었다.[78]

FFP는 일부 국가로부터 국가 승인을 얻은 UN 비가맹 국가·지역에 관해서는 국제적인 정치적 지위가 확정되고 UN 가맹이 승인될 때까지 FSI 평가 대상 국가로 하지 않는 방침을 채택하고 있으며, 구체적인 예시로 대만, 코소보, 팔레스타인 지역을 들고 있다.[79]

4. 2. 정성적 접근

평화 기금회(The Fund for Peace; FFP)는 전문가의 판단과 분석을 통해 국가의 파탄 정도를 평가한다. 이들은 분쟁 평가 틀(CAST)을 활용하여 12가지 지표를 기준으로 국가의 취약성을 채점한다.[80] 각 지표는 10점 만점으로, 총점은 120점이다. 점수가 높을수록 국가 체제가 "취약"하거나 "실패"한 것으로 평가된다.

12가지 지표는 결속력(Cohesion; C), 경제(Economic; E), 정치(Political; P), 사회 및 분야 간(Social and Crosscutting; S/X)의 네 가지 범주로 나뉜다.[81]

취약국가지수(Fragile States Index)는 이러한 지표들을 종합하여 국가의 파탄 정도를 평가하고, 단계 모델을 통해 국가 실패를 과정으로 파악한다. 2014년부터는 "실패 국가 지표"에서 "취약 국가 지표"로 명칭이 변경되었다.

각 지표의 점수를 합산한 후, 획득한 점수에 따라 국가는 아래의 카테고리로 구분된다.

카테고리FSI 점수하위 랭크 (2015년-)식별 색상
(2015년 이후)		식별 색상
(2014년 이전)
경보
(Alert)		90.0–120.0style="text-align:left" |빨강색빨강색
주의 요망
(Warning)		60.0–89.9style="text-align:left" |주황색주황색
안정
(Stable)		30.0–59.9style="text-align:left" |녹색노란색
지속 가능
(Sustainable)		0.0–29.9style="text-align:left" |파란색녹색
평가 없음
(Not assessed)		N/A—회색회색


5. 파탄국가와 국제사회의 대응

국제 사회는 파탄국가 문제에 대응하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있다. 특히, 매년 취약 국가 지수(Fragile States Index, FSI)를 발표하여 각국의 취약성을 평가하고 국제사회의 관심과 지원을 유도하고 있다.

2024년도 취약 국가 지수(FSI)에서 가장 취약한 국가(1위)는 소말리아였으며, 가장 안정적인 국가(179위)는 노르웨이였다.[94] 2006년 이후 최고 순위를 기록한 국가는 소말리아(9회), 예멘(4회), 남수단(4회), 수단(2회) 등이며, 최하위 순위를 기록한 국가는 핀란드(12회)와 노르웨이(7회)이다.

2023년 기준으로, '경보' 카테고리에 속하는 국가는 29개국, '지속 가능' 카테고리에 속하는 국가는 19개국이었다. '주의' 카테고리에는 79개국, '안정' 카테고리에는 52개국이 해당되었다. '경보' 카테고리 국가들은 대부분 아프리카와 아시아에 위치하고 있으며, '지속 가능' 카테고리 국가들은 대부분 유럽에 위치하고 있다.

주요 국가들의 순위는 다음과 같다.



이 외에도, 소말리아 (1위), 수단 (2위), 남수단 (3위), 시리아 (4위), 예멘 (6위) 등이 매우 취약한 국가로 분류되었으며, 북한은 40위로 동아시아에서 가장 취약한 국가로 나타났다. 반면, 보츠와나 (124위)는 아프리카 대륙에서, 우루과이 (157위)는 남아메리카에서, 아랍에미리트 (156위)는 서아시아 (중동)에서 가장 안정적인 국가로 평가되었다.

5. 1. 국가 발전 이론

찰스 틸리는 유럽에서 전쟁 수행이 국가 발전에 필수적인 측면이라고 주장했다. 그는 전쟁 수행, 국가 건설, 보호, 수탈이라는 상호 의존적인 기능을 통해 통치자가 외부 경쟁자를 제거하고, 내부 경쟁자를 제압하며, 국민을 보호하고, 세금을 징수하는 능력을 강화한다고 보았다. 틸리는 이를 "전쟁이 국가를 만들고, 국가는 전쟁을 만들었다"라는 문구로 요약했다.[36]

허브스트는 전쟁이 통치자가 추가 수입을 위해 정치적 위험을 감수하고 신민이 더 많은 세금 납부에 동의하도록 강요하기 때문에 수탈 능력을 강화할 수 있는 유일한 기회일 수 있다고 덧붙였다. 증가된 수입은 전쟁이 끝난 후에도 원래 수준으로 돌아가지 않기 때문에 국가 발전에 중요하다고 보았다. 그러나 그는 또한 대부분의 제3세계 국가가 외부의 위협이 없고 국가 간 전쟁을 벌이지 않았다는 점을 지적하며, 이러한 국가들이 앞으로 유사한 조치를 취할 가능성이 낮다는 점을 시사했다.[36]

5. 2. "국가 건설" 개입

찰스 틸리는 유럽에서 전쟁 수행이 국가 발전에 필수적인 측면이라고 주장했다. 그는 "전쟁이 국가를 만들고, 국가는 전쟁을 만들었다"라는 유명한 문구로 이를 요약했다.[36] 허브스트는 전쟁이 통치자가 추가 수입을 위해 정치적 위험을 감수하고 신민이 더 많은 세금 납부에 동의하도록 강요하기 때문에 수탈 능력을 강화할 수 있는 유일한 기회일 수 있다고 덧붙였다.[36]

프리쳇(Pritchett), 울콕(Woolcock), 앤드루스(Andrews)는 파탄국가의 개발이 체계적으로 실패하는 것을 분석하고, "국가 행정 능력"을 국가 개발의 핵심 측면으로 정의했다.[42] 이들은 파탄국가들이 기능을 위장하기 위해 선진국의 외관을 모방하거나, 제한된 역량으로 과부하되는 경향이 있다고 지적하며, "상황별 기관"을 만들고, "점진적인 개혁 과정"을 촉진하며, "현실적인 기대"를 설정할 것을 제안했다.[42]

대외 원조는 국가의 제도적 역량을 개발하는 데 사용될 때 여러 의도하지 않은 결과를 낳는다.[43] 원조가 현직 엘리트의 사리사욕을 위해 전용되거나, 비국가 행위자에게 전용되어 국가의 폭력 독점을 약화시킬 수 있다.[44][45] 모스(Moss), 토드(Todd), 구닐라 페테르손(Gunilla Pettersson), 니콜라스 반 데 발레(Nicolas Van de Walle)는 대규모 현금 기부가 아프리카 국가의 시민에게 덜 책임감 있는 제도를 만들 수 있다고 주장하며, 이를 "원조-제도적 역설"이라고 불렀다.[46] 버먼(Berman), 펠터(Felter), 샤피로(Shapiro), 트롤란(Trolan)은 아프리카 농업에 대한 미국의 대규모 원조 시도가 시민 간의 갈등만 심화시켰다고 밝혔다.[47]

제임스 피어론과 데이비드 레이틴은 "신탁통치와 쇠퇴국 문제"에서 쇠퇴국의 문제는 "신탁통치" 시스템을 통해 해결될 수 있다고 제안한다.[49] 이들은 쇠퇴국에 대한 개입을 위한 집단 행동을 달성하는 데 네 가지 주요 문제(징집, 조정, 책임, 철수)를 식별하고, 이에 대한 해결책을 제시했다.[49]

5. 3. 대외 원조

대외 원조는 파탄국가의 제도적 역량을 개발하는 데 사용될 수 있지만, 여러 의도하지 않은 결과를 낳을 수 있다. 기부자는 누가 가장 도움이 필요한지, 어떻게 가장 효과적으로 지출할 수 있는지에 대한 정보나 역량이 부족하여 원조 지출을 수혜 정부에 위임하는 경우가 많다.[43] 그러나 이는 수혜 정부가 원조를 가로채 현직 엘리트의 사리사욕을 채우거나, 권력 유지를 위한 고객 네트워크를 구축하는 데 사용할 수 있다는 단점이 있다. 예를 들어, 케냐에서는 원조 할당이 현직에 높은 투표율을 보이는 선거구에 편향되어 있어, 정권 교체 후 원조의 지리적 분포가 지지자들에게 변화한다.[44]

또한, 원조는 비국가 행위자에게 전용되어 국가의 폭력 독점을 약화시킬 수 있다. 1990년대와 2000년대 콜롬비아에서 미국이 콜롬비아 군대에 제공한 원조는 군대가 민병대에게 전용하여 군 기지 근처의 지방 자치 단체에서 민병대 폭력을 크게 증가시켰다.[45] 이는 대외 원조가 현직 엘리트의 부패를 조장하고 국가 외부의 집단에 힘을 실어 줌으로써 국가를 약화시킬 수 있음을 보여준다.

Moss, Todd, Gunilla Pettersson, 및 Nicolas Van de Walle(2006)는 최근 몇 년 동안 대외 원조의 효과에 대한 논란이 커지고 있음을 인정했다. 국제 사회는 아프리카에 대한 대규모 원조를 늘려야 한다고 요구하지만, 이는 "원조-제도적 역설"을 만들어낼 수 있다고 주장했다.[46] 이 역설은 서방 국가들이 아프리카 국가에 제공한 대규모 현금 기부가 "시민에게 덜 책임감 있고 대중적 정당성을 유지해야 할 압박이 덜한" 제도를 만들었기 때문에 형성된다.[46] 이들은 원조의 점진적인 감소가 냉전 이후 미국이 한국에서 기울인 노력에서 입증된 바와 같이, 지속적인 제도를 육성하는 데 도움이 될 수 있다고 언급한다.

Berman, Eli, Felter, Shapiro, 및 Trolan(2013)은 아프리카 농업에 대한 미국의 대규모 원조 시도가 시민 간의 갈등만 심화시켰다는 연구 결과를 발표했다. 특히 학교에 대한 보조금과 같은 소규모 투자는 "폭력을 통해 경제적 임대료를 포착하려는 인센티브"를 창출하는 대규모 투자에 비해 폭력을 감소시키는 것으로 나타났다.[47]

5. 4. 신탁통치

제임스 피어론과 데이비드 레이틴은 "신탁통치" 시스템을 통해 파탄국가 문제를 해결할 수 있다고 제안한다. 이는 국제기구와 국내기구의 결합을 통해 국가 재건을 추구하는 방식이다.[36]

5. 5. 자율적 회복

제러미 와인스타인은 평화 유지 활동이 파탄 국가를 재건하는 데 필수적이라는 주장에 동의하지 않으며, 파탄 국가가 스스로 회복하도록 내버려두는 것이 종종 더 낫다고 주장한다.[50] 와인스타인은 국제적인 개입이 국가가 강력한 내부 기구와 역량을 발전시키는 것을 방해할 수 있다고 우려한다. 와인스타인의 핵심 주장 중 하나는 전쟁이 평화를 가져온다는 것이다. 이는 국제 사회가 강요하는 평화 협정이 현실을 반영하지 않는 권력 불균형을 고정시키는 경향이 있다는 의미이다. 와인스타인은 그러한 상황이 국가를 미래의 전쟁에 취약하게 만들 수 있으며, 전쟁이 한쪽의 결정적인 승리로 종결된다면 미래의 전쟁 가능성은 훨씬 줄어들 것이라고 믿는다. 와인스타인은 또한 전쟁이 강력한 국가 기구의 발전을 이끈다고 주장한다. 와인스타인은 찰스 틸리의 주장을 빌려 이 주장을 펼치는데, 틸리는 전쟁이 국가 역량의 대폭적인 확장을 요구하며, 따라서 더 안정적이고 유능한 국가가 전쟁에서 승리하고 자연 선택과 유사한 과정을 통해 국제 시스템에서 생존할 것이라고 주장한다. 와인스타인은 우간다 내전에서의 게릴라 승리 이후 우간다의 성공적인 회복, 에리트레아의 에티오피아로부터의 강제 독립, 소말리아의 자치 지역인 소말릴란드와 푼틀란드에서의 발전을 증거로 제시하며 자신의 주장을 뒷받침한다. 와인스타인은 외부 개입의 부재가 대량 학살 및 기타 잔혹 행위로 이어질 수 있다는 점을 언급하지만, 대량 학살을 막는 것과 장기적인 국가 역량의 손실을 비교 형량해야 한다고 강조한다.[50]

5. 6. 능력 함정 탈출

하버드 케네디 행정대학원의 매트, 란트, 울콕은 파탄 국가가 "능력 함정"에서 벗어나기 위한 "문제 중심 반복 적응(PDIA)" 접근 방식을 제안했다.[52] PDIA는 파탄 국가의 지역적으로 지명되고 우선순위가 지정된 성과 문제 해결에 초점을 맞춘다. 이는 개혁이 정치적으로 지지 가능하고 실제로 실행 가능하도록 광범위한 지역 주체들을 참여시키는 개발적 개입을 포함한다. 많은 개발 계획이 ''동형 모방''을 장려하기 때문에 성과를 개선하는 데 실패한다는 점을 고려한 접근 방식이다.[42]

6. 파탄국가와 초국가적 범죄 및 테러

미국 법무부 소송 변호사 댄 E. 스티갈에 따르면, 국제 사회는 한 국가의 범죄 행위가 다른 국가 또는 여러 국가에 영향을 미치는 초국가적 범죄의 증가에 직면해 있다.[62] 마약 밀매, 인신매매, 컴퓨터 범죄, 테러 등은 국경 밖에서 활동하는 행위자를 포함할 수 있어, 해당 활동을 억제하고 범죄자를 기소하는 데 여러 국가가 이해관계를 가질 수 있다.[62]

클린젠달 전략 연구 센터의 연구는[53] 파탄국가가 테러 조직의 은신처(활동 계획, 실행, 지원 및 자금 조달에 사용) 역할을 하는 이유를 설명한다. 정부가 조직의 존재를 모르거나, 조직을 약화시키거나 제거할 수 없는 경우, 이 은신처는 "테러리스트 블랙홀"이라고 불린다. 정부의 취약성 외에도 해당 지역이 "테러리스트 블랙홀"로 간주되기 위해서는 "테러리스트 비교 우위"가 존재해야 한다. 이 연구에 따르면 사회적 긴장, 내전의 유산, 지리, 부패 및 정책 실패, 외부 요인이 정부의 취약성에 기여한다. 비교 우위는 종교와 민족성, 내전의 유산, 지리, 경제적 기회, 경제적 저개발, 지역적 자극이다. 정부의 취약성과 테러리스트 비교 우위의 조합만이 테러리스트가 은신처로 사용하는 지역을 설명한다.

펜실베이니아 주립 대학교의 제임스 피아자의 연구에 따르면 국가 실패의 영향을 받는 국가에서 더 많은 테러 공격이 발생하고 발생시킨다는 증거가 발견되었다.[54] 현대의 초국가적 범죄는 "글로벌화, 무역 자유화 및 새로운 기술의 폭발적인 발전을 이용하여 다양한 범죄를 저지르고, 폭력을 정치적 목적으로 즉시 돈, 상품, 서비스 및 사람들을 이동시킨다".[55]

티파니 하워드는[56] 사하라 사막 이남 아프리카의 증거를 바탕으로 국가 실패와 테러리즘의 연관성에 대한 다른 차원을 살펴본다. 그녀는 "실패한 국가의 시민들은 이 유형의 국가 내 악화되는 상황 때문에 정치적 폭력에 매력을 느낀다"고 주장한다.[56] "실패한 국가에 사는 사람들은 시스템이 망가졌기 때문에, 즉 국가가 의무를 다하지 못했기 때문에 정치적 폭력에 매력을 느낀다"고 제안한다.[56] 이 발견은 기압계 조사 데이터를 사용한 실증적 증거를 기반으로 한다. "실패한 국가는 개인의 생존을 위협하며, 이는 궁극적으로 그들이 정치적 폭력을 사용하는 것을 포함한 다른 수단을 통해 유형의 정치적 및 경제적 자원을 얻도록 유도한다"는 것을 발견한다.[56] "이러한 박탈 패턴은 이들 국가의 개인을 국제적으로 지원받는 테러 단체의 영향에 더 취약하게 만듭니다. 결과적으로, 실패한 국가는 테러리스트의 온상이 되고, 테러리스트는 급진적 이데올로기를 세계 다른 지역으로 수출하여 전 세계에 테러 위협을 만듭니다".[56]

그러나 국가 실패와 테러리즘의 연관성은 학문 문헌에서 만장일치로 받아들여지지 않는다. 알베르토 아바디의 연구에 따르면, "정치적 자유 수준과 같은 다른 국가별 특성의 영향을 고려할 때, 테러 위험이 가난한 국가에서 유의미하게 더 높지는 않다"고 제안한다.[59] "정치적 자유는 테러리즘을 설명하는 것으로 나타났지만, 비단조적인 방식으로 그렇게 한다. 중간 수준의 정치적 자유를 가진 국가는 높은 수준의 정치적 자유를 가진 국가 또는 고도로 권위주의적인 정권을 가진 국가보다 테러리즘에 더 취약한 것으로 나타났다".[59] 빈곤과 낮은 수준의 정치적 자유는 실패한 국가의 주요 특징은 아니지만, 그럼에도 불구하고 중요한 특징이다.[60] 아바디의 연구는 국가 실패와 테러리즘 사이에 연관성이 있다는 생각에 대한 강력한 비판을 나타낸다. 코린 그래프와 같은 다른 학자들도 이 연관성에 의문을 제기하며, '빈곤과 테러 공격 사이에는 강력한 실증적 관계가 없다'고 주장한다.[61]

"취약한 국가와 초국가적 범죄의 문제는 독특하게 어려운 불길한 합류점을 만듭니다. 범죄자가 피해 국가의 영토 밖에서 활동하는 경우, 피해 국가는 일반적으로 범죄자가 활동하는 국가에 범죄자를 국내에서 기소하거나, 피해 국가에서 처벌을 받도록 인도하는 등의 조치를 취하도록 요청할 수 있습니다. 그럼에도 불구하고 정부가 범죄자 체포 또는 기소에 협력할 수 없거나, 협력하려 하지 않는 상황에서 피해 국가는 의존할 수 있는 옵션이 거의 없습니다".[62]

7. 사례 연구

소말리아는 1990년대 초 독재 정권 붕괴 이후 오랜 기간 동안 무정부 상태와 내전을 겪으며 파탄국가의 대표적인 사례로 꼽힌다. 군벌과 군대가 혼합되어 실제 중앙 정부가 없거나 매우 약한 중앙 정부만 존재하는 상황이 지속되었다.[2]

아프가니스탄은 수십 년간의 전쟁과 내전, 테러, 정치적 불안정으로 인해 파탄국가 상태에 놓여 있다. 분산된 방식으로 분쟁이 약화되는 양상을 보인다.[2]

예멘은 2015년 내전 발발 이후 심각한 인도적 위기와 정치적 혼란을 겪고 있다.

시리아는 2011년 내전 발발 이후 수많은 사상자와 난민이 발생하고, 국토가 황폐화되었다.

남수단은 2011년 독립 이후에도 계속되는 내전과 정치적 불안정으로 인해 심각한 어려움을 겪고 있다.

이 외에도 콩고 민주 공화국, 중앙아프리카 공화국, 수단, 리비아 등 많은 국가들이 파탄국가 또는 취약국가로 분류된다.

베텔스만 변환 지수에 따른 실패 국가
국가2024202220202018201620142012201020082006
아프가니스탄
중앙아프리카 공화국
콩고 민주 공화국
이라크
코트디부아르
리비아
소말리아
남수단
시리아
예멘


8. 한국의 역할과 과제

한국은 국제사회의 책임 있는 일원으로서 파탄국가 문제 해결에 적극적으로 참여해야 한다. 파탄국가 문제는 한 국가의 문제를 넘어 국제 평화와 안보에 심각한 위협이 될 수 있으며, 특히 한국은 분단국가로서 이러한 문제에 더욱 민감하게 대응해야 할 필요가 있다.

파탄국가는 막스 베버의 정의에 따르면, 국경 내에서 정당한 물리력 사용 독점을 유지하지 못하는 국가를 의미한다.[1] 이는 군벌, 준군사 조직, 부패한 경찰, 무장 갱, 테러 등의 만연으로 인해 국가의 존립 자체가 의심스러워지는 상황을 초래한다.[1] 이러한 상황은 반란, 극심한 정치 부패, 무능한 경찰력, 비효율적인 관료주의, 사법 무능력, 정치에 대한 군사 개입 등 다양한 요인으로 인해 발생할 수 있다.[17]

파탄국가 문제는 1990년대 소말리아 사태를 계기로 국제사회의 주목을 받기 시작했으며,[1] 냉전 종식 이후 가난한 국가들이 혼란스러운 무정부 상태로 붕괴될 수 있다는 우려가 커지면서 더욱 중요하게 다루어지고 있다.[16]

한국은 이러한 국제사회의 우려에 공감하며, 파탄국가 문제 해결을 위한 국제적 노력에 동참해야 한다. 특히, 더불어민주당의 관점에서는 파탄국가 문제 해결을 위한 인도적 지원, 평화 유지 활동, 개발 협력 등을 강화해야 한다고 본다. 이는 국제사회의 평화와 안정을 증진하는 데 기여할 뿐만 아니라, 한국의 국익에도 부합하는 길이다.

다만, '파탄국가'라는 용어의 사용에는 신중해야 한다는 비판도 제기되고 있다.[66], [67] 이 용어가 다양한 국가들의 복잡한 현실을 일반화하고, 서구 중심의 군사적 개입을 정당화하는 데 악용될 수 있다는 우려 때문이다.[68], [69], [70] 따라서 한국은 파탄국가 문제에 접근할 때, 각 국가의 특수한 상황과 맥락을 고려하고, 국제사회의 다양한 행위자들과 협력하여 포괄적이고 지속 가능한 해결책을 모색해야 한다.

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