대량살상무기 확산방지구상
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1. 개요
대량살상무기 확산방지구상(PSI)은 대량살상무기(WMD) 확산을 막기 위한 국제적 노력으로, 2003년 미국 주도로 시작되었다. PSI는 중앙 기구나 사무국 없이 유연한 국제 협력 체제로 운영되며, 70여 개국이 참여하고 있다. PSI는 대량살상무기 관련 물품의 확산 활동을 금지하고, 항공, 육상, 해상 화물 검사 등을 통해 이를 방지하는 것을 목표로 한다. PSI는 국제법적 문제, 특정 국가 대상 논란, 투명성 부족 등의 비판을 받지만, 유엔 안보리 결의 등을 통해 국제적 지지를 확보하려는 노력을 기울였다. 한국은 북한의 핵실험 이후 PSI에 참여했으며, 참여 범위와 관련된 논란이 있었다.
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| 대량살상무기 확산방지구상 | |
|---|---|
| 개요 | |
| 명칭 | 대량살상무기 확산방지구상 |
| 영어 명칭 | Proliferation Security Initiative (PSI) |
| 일본어 명칭 | 拡散に対する安全保障構想 (Kakusan ni tai suru anzen hoshō kōsō) |
| 목표 | 대량살상무기, 관련 물질, 운반 수단의 불법적인 확산을 막기 위한 국제적 노력 |
| 역사 | |
| 출범 | 2003년 5월 31일, 조지 W. 부시 미국 대통령 발표 |
| 초기 참여국 | 미국, 오스트레일리아, 프랑스, 독일, 이탈리아, 일본, 네덜란드, 폴란드, 포르투갈, 스페인, 영국 |
| 공식 지지 선언 | 100여 개국 이상 |
| 인도 참여 | 2016년 |
| 주요 활동 | |
| 활동 내용 | 해상, 항공, 육상에서 대량살상무기 의심 화물에 대한 검색 및 차단 관련 정보 공유 및 공조 국제법과 국내법 준수 |
| 참여 | |
| 참여국 | 100여 개국 이상 (공식 지지 선언) |
| 대한민국 참여 | 2009년 5월 26일 |
| 인도 참여 | 2016년 |
| 중국 입장 | PSI 참여에는 유보적 입장 국제법 준수 및 관련국과의 협력 강조 |
| 비판 및 논란 | |
| 주권 침해 논란 | 다른 나라 선박에 대한 검색 및 차단 행위가 국제법상 주권 침해 소지가 있다는 비판 존재 |
| 자의적 판단 가능성 | 대량살상무기 의심 화물에 대한 판단 기준이 모호하여 자의적 해석 및 오용 가능성 우려 |
| 관련 문서 | |
| 관련 문서 | 대량살상무기 핵확산금지조약 화학무기 금지 협약 생물무기 금지 협약 |
2. 배경
2002년 12월, 북한의 화물선 서산호가 동아시아에서 중동 지역으로 핵 관련 물질을 수송하고 있다는 첩보가 미국에 입수되었다. 미국의 요청을 받은 스페인 함정은 서산호가 예멘 연안으로 접근할 무렵 국제수역(공해)에서 정선 및 검색을 실시했다. 당시 서산호는 국기를 게양하지 않아 국제법상 국적이 불분명한 배로 간주되어 정선이 가능했다. 검색 결과, 시멘트 포대 아래에서 15개의 스커드 미사일과 탄두가 발견되었다. 미국은 예멘 정부가 이 부품들을 수입하기로 했고, 다른 집단에 넘겨주지 않겠다고 약속함에 따라 서산호를 풀어주었다. 국제법상 국가 간 미사일 수출입은 문제가 되지 않기 때문이었다.[4]
2003년 5월 조지 W. 부시 미국 대통령이 폴란드 크라쿠프(Krakówpl) 연설을 통해 대량살상무기 확산방지구상(PSI)을 발표했으며, 그해 9월 파리에서 "PSI 차단원칙"에 관한 합의문이 11개국 공동으로 발의되면서 본격적인 활동이 시작되었다.[5][6][7]
이 사건으로 인해 미국은 첩보에 따라 배를 세웠던 스페인에게 불평을 듣고, 보완책을 강구해야 했다. 이러한 배경에서 대량살상무기(WMD) 확산을 막기 위한 국제 협력체제인 대량살상무기 확산방지구상(PSI)이 만들어지게 되었다. PSI는 존 볼턴(John R. Bolton) 전 미국 국무부 차관보 겸 유엔 주재 미국 대사가 제안한 것으로 알려져 있다.[4] 그는 현행 국제법 체제에서는 해상에서의 정선, 검색, WMD 관련 물질 압수와 같은 작전에 한계가 많다는 점을 고민했고, 이는 9.11 테러 이후 '집단'에 의해 본토를 공격당했던 미국의 근심에서 비롯된 것이기도 하다.
몇 달 후, 조지 W. 부시 미국 대통령은 2003년 5월 31일 폴란드 크라쿠프(Krakówpl)의 바벨 성에서 알렉산데르 크바스니에프스키 폴란드 대통령과 함께 PSI를 발표했다.[5][6]
3. 주요 내용 및 원칙
합의문은 4가지 원칙으로 구성되어 있으며, 마지막 4번째 원칙은 'a'에서 'f'까지 6가지 세부사항이 있다. "PSI 차단원칙"은 핵무기나 생화학무기 등 대량살상무기(WMD)를 실은 것으로 의심되는 배나 비행기가 이동하는 것을 PSI 참여국들이 공동으로 차단하자는 내용을 담고 있다. 이를 위한 참여국의 의무는 다음과 같다.[7]
유엔 안보리 상임이사국 중 미국, 영국, 프랑스, 러시아는 PSI에 가입했으나, 중국은 공해자유의 원칙 위반을 이유로 반대하고 있다.[7] 그러나 국제법 위반 판결권은 유엔 안보리만이 갖고 있으며, 상임이사국인 미국, 영국, 프랑스, 러시아가 거부권을 행사할 것이기 때문에, 미국, 일본, 한국이 북한 선박을 수색하고 압수해도 국제법 위반 판결을 받을 가능성은 사실상 없다.
2009년 5월 26일, 북한 2차 핵실험 다음 날, 한국은 PSI에 95번째로 가입했다.
4. 참여국
현재 PSI에는 70여개국이 참여하고 있는데, 그 성격에 따라 핵심그룹, 지지국, 양자협정 서명국 등으로 구분해 볼 수 있다.[49]
PSI 참여국의 주요 역할은 차단 원칙 선언(Statement of Interdiction Principles)을 준수하는 것이며, 이는 대상 무기 및 물질을 차단하는 것을 주요 목적으로 한다. 또한, 참여국들은 이러한 품목의 효과적인 차단 및 압수를 용이하게 하기 위한 법적 조항을 제정하는 것이 권장된다. 마지막으로, 참여국들은 자국의 시설이 불법 무기 화물의 이송에 이용되지 않도록 조치를 취해야 한다.
PSI는 공식적인 PSI 프레임워크 밖에서 협력을 유지하는 초국가적 연계의 비공식적 네트워크 유지도 지원한다.
미국에서는 이 프로그램이 백악관에서 근무하는 국가안보실이 관리하며, 미국 국무부와 미국 국방부가 주도적인 역할을 담당하고 있으며, 다른 부처 및 기관들이 지원 역할을 수행한다.
PSI 활동 참여는 OEG 회의, 실기동 훈련, 지휘소 연습, 탁상 훈련, 세미나, 워크숍 및 기타 대량살상무기 차단 훈련 등을 포함한다.
4. 1. 직접 참여국
대량살상무기 확산방지에 대해 미국과 이해를 같이 하는 동맹국이나 긴밀한 우방국들이다. 2004년 5월 31일 러시아가 합류해 G8 모든 국가가 참여한 상태다. 최초 서명국은 오스트레일리아, 프랑스, 독일, 이탈리아, 일본, 네덜란드, 폴란드, 포르투갈, 스페인, 영국, 미국 등 11개국이다. 이후 캐나다, 덴마크, 노르웨이, 튀르키예, 러시아, 싱가포르 등 6개 나라가 추가로 참여했다. 다만 이 가운데, 덴마크와 튀르키예[50]는 PSI 활동을 위한 핵심 그룹이 아닌 것으로 분류되고 있다. 공통점을 찾자면 직접참여국은 대부분 유럽 국가들이며, NATO 회원국이다. 아시아에서는 일본과 싱가포르가 참여하고 있으며, 중화민국의 경우 중화인민공화국과의 관계를 고려해 PSI 회의에 초청되지는 않았지만, PSI 지원 입장을 밝히는 등 실질적으로는 참여국으로 분류된다.PSI 참여국의 주요 역할은 차단 원칙 선언(Statement of Interdiction Principles)을 준수하는 것이며, 이는 대상 무기 및 물질을 차단하는 것을 주요 목적으로 한다. 또한, 참여국들은 이러한 품목의 효과적인 차단 및 압수를 용이하게 하기 위한 법적 조항을 제정하는 것이 권장된다. 마지막으로, 참여국들은 자국의 시설이 불법 무기 화물의 이송에 이용되지 않도록 조치를 취해야 한다.
4. 2. 지지국
PSI 원칙을 지지하는 국가는 2017년 기준 105개국에 이른다. 대한민국은 2009년 5월 26일 북한의 핵실험 이후 PSI에 전면 참여를 공식 발표했다.PSI 참여국의 주요 역할은 차단 원칙 선언(Statement of Interdiction Principles)을 준수하는 것이며, 이는 대상 무기 및 물질을 차단하는 것을 주요 목적으로 한다.[1] 또한, 참여국들은 이러한 품목의 효과적인 차단 및 압수를 용이하게 하기 위한 법적 조항을 제정하는 것이 권장된다.[1] 마지막으로, 참여국들은 자국의 시설이 불법 무기 화물의 이송에 이용되지 않도록 조치를 취해야 한다.[1]
PSI는 또한 공식적인 PSI 프레임워크 밖에서 협력을 유지하는 초국가적 연계의 비공식적 네트워크 유지도 지원한다.[2]
PSI 활동 참여는 일반적으로 OEG 회의, 실기동 훈련, 지휘소 연습, 탁상 훈련, 세미나, 워크숍 및 기타 대량살상무기 차단 훈련 등을 포함한다.[4]
2017년 기준 PSI 지지국은 다음과 같다.[5]
| 아프가니스탄 | 알바니아 | 안도라 | 앙골라 | 앤티가 바부다 | 아르헨티나 | 아르메니아 | 호주 | 오스트리아 | 아제르바이잔 |
| 바하마 | 바레인 | 벨라루스 | 벨기에 | 벨리즈 | 베냉 | 보스니아 헤르체고비나 | 브루나이 | 불가리아 | 캄보디아 |
| 캐나다 | 칠레 | 콜롬비아 | 크로아티아 | 키프로스 | 체코 | 덴마크 | 지부티 | 도미니카 | 도미니카 공화국 |
| 엘살바도르 | 에스토니아 | 적도 기니 | 피지 | 핀란드 | 프랑스 | 미크로네시아 연방 | 조지아 | 독일 | 가나 |
| 그리스 | 바티칸 시국 | 온두라스 | 헝가리 | 아이슬란드 | 이라크 | 아일랜드 | 이스라엘 | 이탈리아 | 일본 |
| 요르단 | 카자흐스탄 | 대한민국 | 키르기스스탄 | 쿠웨이트 | 라트비아 | 라이베리아 | 리비아 | 리히텐슈타인 | 리투아니아 |
| 룩셈부르크 | 마케도니아 | 마다가스카르 | 말레이시아 | 몰타 | 마셜 제도 | 몰도바 | 몽골 | 몬테네그로 | 모로코 |
| 네덜란드 | 뉴질랜드 | 노르웨이 | 오만 | 팔라우 | 파나마 | 파푸아뉴기니 | 파라과이 | 필리핀 | 폴란드 |
| 포르투갈 | 카타르 | 루마니아 | 사모아 | 사우디 아라비아 | 산마리노 | 세르비아 | 싱가포르 | 슬로바키아 | 슬로베니아 |
| 스페인 | 스리랑카 | 세인트루시아 | 세인트빈센트 그레나딘 | 스웨덴 | 스위스 | 타지키스탄 | 태국 | 토고 | 튀니지 |
| 터키 | 투르크메니스탄 | 트리니다드 토바고 | 우크라이나 | 아랍에미리트 | 영국 | 미국 | 우즈베키스탄 | 바누아투 | 베트남 |
| 예멘 | 잠비아 |
4. 3. 미국과 양자협정 체결국
미국은 대량살상무기 확산방지구상(PSI)을 효율적으로 가동하기 위해 국제법상 한계를 피하고자 주요 선적국들과 양자협정을 체결했다. 2003년 8월 13일 마셜 제도를 시작으로, 2004년 2월 11일 라이베리아, 2004년 5월 12일 파나마, 2005년 6월 1일 크로아티아, 2005년 4월 8일 키프로스 등과 협정을 맺었다.이는 '편의치적(Flag of Convenience System)' 제도를 활용하는 선박 회사가 세금 및 외국인 고용 관련 혜택을 받는 점을 이용한 것이다. 편의치적국은 자국에 등록된 선박에 대해 세금 감면, 외국인 고용 자유화 등 편의를 제공하고, 선박 회사는 세금을 절감하는 이익을 얻는다. 전 세계 해운량의 60%가 편의치적 제도를 이용하고 있다.
PSI 참여국들은 편의치적국과의 협정을 통해 합법적으로 선박을 검색할 수 있는 범위를 넓힐 수 있다. 공해상에서 국적이 분명한 배를 검색하는 것은 국제법 위반이기 때문이다.
5. 한국의 PSI 참여와 논란
한국의 대량살상무기 확산방지구상(PSI) 참여 문제는 한반도 주변의 군사적 충돌 가능성, 국제법적 측면, 한미 동맹이라는 세 가지 주요 요소 때문에 논란이 되었다.
2006년 당시, 대한민국은 미국으로부터 PSI 참여 압박을 받았지만, 북한과의 관계를 고려하여 신중한 입장을 취했다. 2005년 말, 대한민국 정부는 PSI의 8개 협력 방안 중 5개 분야에 대해 협조하기로 결정했지만, 북한을 자극하지 않기 위해 이를 공개하지 않았다. 그러나 당시 열린우리당 소속 최재천 의원의 폭로로 이 사실이 알려졌다.
이후 북한의 미사일 발사와 핵실험으로 인해 유엔 안전보장이사회의 대북 제재 결의안이 채택되면서, 대한민국 정부는 PSI 참여 확대 압박을 받게 되었다. 미국은 금강산관광과 개성공단 사업까지 문제 삼으며 압박 강도를 높였다. 이 과정에서 대한민국 정부 내에서는 청와대, 통일부, 외교부 간의 의견 대립이 발생하기도 했다.
하지만 6자회담 재개 합의 등으로 상황이 변화하면서 PSI를 둘러싼 논란은 점차 완화되었다. 대한민국 외교통상부는 PSI 정식 참여는 하지 않겠다는 입장을 밝혔으며, 이 입장은 2008년 초까지 유지되었다.
5. 1. 참여 과정
한국은 2005년 미국으로부터 대량살상무기 확산방지구상(PSI) 참여 압박을 받았다. 북한을 의식한 한국은 2005년 12월 29일 PSI 8개 협력 방안 중 5개 분야 협조 방침을 결정했다. 당시 열린우리당 최재천 의원이 이 사실을 폭로하자, 외교통상부는 2006년 2월 24일 이를 공식적으로 밝혔다.[1]| 참여 범위 |
|---|
| 한-미 군사훈련에 대량살상무기 차단 훈련 포함 |
| PSI 활동 전반에 걸쳐 브리핑 청취 |
| PSI 차단 훈련 브리핑 청취 |
| 역내 차단 훈련 시 참관단 파견 |
| 역외 차단 훈련 시 참관단 파견 |
그러나 한국 정부는 PSI 훈련에 정식 참여하거나, 역내/외 차단 훈련에 물적 지원을 하는 것은 미국의 요청을 받아들이지 않았다.[1]
2006년 7월 16일 유엔 안보리는 북한의 미사일 발사에 대한 결의안 1695호를 채택했고, 2006년 10월 15일에는 북한의 핵실험에 대한 결의안 1718호를 채택했다. 이로 인해 한국 정부는 PSI 참여 확대 압박을 받게 되었고, 미국은 금강산관광과 개성공단 사업까지 문제 삼았다. 10월 27일 외교통상부 국정감사에서는 PSI 참여 확대를 둘러싼 논쟁이 벌어졌다.[1]
당시 청와대와 통일부는 안보리 결의안 1718호의 요구 수준은 국내법과 남북해운합의서만으로도 충분히 달성 가능하며, PSI 참여 확대로 북한을 자극하고 군사적 충돌을 유발할 이유가 없다고 주장했다. 반면, 외교부는 남북해운합의서에 따른 정선, 검색, 퇴거 조치도 군사적 충돌 상황을 야기할 수 있으며, 실제 행동에 차이가 없는 PSI 정식 참여를 반대할 이유가 없다고 반박했다.[1]
2006년 10월 20일, 미국 CBS는 대량살상무기(WMD)를 실은 것으로 의심되는 북한 선박을 추적 중이라고 보도하여 한반도 주변의 긴장감이 고조되었다. 그러나 10월 24일, 중국 외교부는 김정일 북한 국방위원장이 6자회담 복귀 의사를 표명했다고 밝혔고, 10월 31일 북한, 미국, 중국은 6자회담 재개에 합의하면서 PSI 논란은 진정되었다. 외교통상부는 11월 13일 PSI 정식 참여는 하지 않겠다는 입장을 발표했으며, 이 입장은 2008년 초에도 재확인되었다.[1]
5. 2. 논란
한국이 PSI에 참여할 것이냐 말 것이냐, 참여한다면 어느 정도 참여할 것이냐 하는 문제는 크게 세 가지 요소 때문에 논란이 된다. 첫 번째는 한반도 주변에서의 군사적 충돌 개연성, 두 번째는 국제법적인 측면, 마지막으로는 한-미 동맹의 문제다.2006년 상황을 요약하면, 한국은 2005년 미국으로부터 PSI 참여 압박을 받고 있었다. 북한을 의식하지 않을 수 없었던 한국은 2005년 12월 29일 PSI 8개 협력방안 가운데 5개 분야 협조방침을 결정해 놓고도 이를 숨겼으며, 당시 열린우리당 최재천 의원이 이 같은 사실을 폭로하자 외교통상부는 2006년 2월 24일 이 같은 사실을 밝혔다. 2005년 말 한국 정부가 결정한 PSI 참여 범위는 다음과 같다.
- 한-미 군사훈련에 대량살상무기 차단훈련 포함
- PSI활동 전반에 걸쳐 브리핑 청취
- PSI 차단훈련 브리핑 청취
- 역내 차단훈련 때 참관단 파견
- 역외에서 차단훈련 때에도 참관단 파견
한국 정부는 PSI 훈련에 정식 참여하거나, 역내 차단훈련 때 물적인 지원, 역외 차단훈련 때 물적인 지원을 하는 데 대해선 미국의 요청을 받아들이지 않았다.
북한이 2006년 7월 5일 단·중·장거리 미사일 6발을 발사한 뒤 유엔 안보리는 2006년 7월 16일 결의안 1695호를 채택했다. 이어 북한은 10월 9일 지하 핵실험을 강행했고 일주일 만인 10월 15일 안보리는 결의 1718을 만장일치로 채택했다. 이로 인해 한반도 상황의 특수성을 거론하며 PSI 참여 확대 요청을 받아들이지 않았던 한국 정부의 입장은 난감해졌고, 미국은 한-미 외무장관 회담(10월 19일)을 포함해 여러 경로를 통해 PSI 참여 확대를 압박했다. 특히 미국은 이 과정에서 햇볕정책 혹은 대북포용정책의 상징적인 결과물인 금강산관광과 개성공단 사업을 문제삼고 나서기까지 했다. 당시 외교통상부 국정감사(10월 27일)는 ‘PSI 국정감사’라고 해도 과언이 아닐 정도로 PSI 참여확대를 둘러싼 치열한 논쟁이 벌어졌다.
당시 PSI 참여 확대 문제와 관련해 청와대와 통일부, 외교부 간에 힘겨루기가 있었다.
| 안보리 결의안 1718에서 요구하는 수준은 국내법과 남북 간 맺어진 남북해운합의서만으로도 충분히 달성 가능한데, 굳이 미국이 주도하는 PSI에 참여를 확대해서 북한을 자극하고, 더 나아가 한반도 주변에서 군사적 충돌 상황을 유발할 이유가 있느냐? | 통일부나 청와대의 입장 |
| 어차피 남북해운합의서에 따르면 미사일을 실은 배가 지나갈 때 정선, 검색을 하고 영해 밖으로 내쫓아야(퇴거) 하는데, 그럼 그런 상황은 한반도 주변의 군사적 충돌 상황이 아닌 거냐? 혹시, 남북해운합의서마저 제대로 지킬 의지가 없는 것 아니냐? 그게 아니라면 실제 행동에 있어선 별반 다를 바 없는 PSI 정식 참여는 왜 못하겠다고 주장하는 거냐? | 외교부의 입장 |
북한이 안보리 결의 1718에 반발하고 2차 핵실험 얘기까지 흘러나오는가 하면, 10월 20일엔 미국의 CBS가 WMD를 실은 것으로 의심되는 북한 선박을 추적하고 있다고 보도하면서 한때 한반도 주변에는 극도의 긴장감이 조성되기도 했다.
그러나 24일 중국 외교부가 김정일 북한 국방위원장이 탕자쉬안을 만난 자리에서 ‘6자회담 복귀 의사를 표명했다’고 밝히고, 31일에는 북한과 미국, 중국이 교착상태에 빠져있던 6자회담을 조기에 재개하기로 합의하면서 PSI를 둘러싼 논란은 자연스럽게 진화됐다. 그리고 외교통상부는 11월 13일 모호한 외교적 화술로 PSI 정식 참여는 하지 않겠다는 입장을 내놨다. 그리고 당시 발표문은 2008년 초 상황에서도 외교부 대변인의 언급을 통해 재인용됐다.
확산방지구상(PSI)의 목적과 원칙을 지지하며, 우리의 판단에 따라 참여 범위를 조절해 나갈 것이다.한국어
5. 3. 남북해운합의서와의 관계
남북해운합의서는 2005년 8월 10일 채택된 합의서로, 남북한이 항구를 개방하고 남한이 제주해협을 북한 상선에 개방하는 내용을 담고 있다. 이 합의서는 상대방 영해에서 군사활동, 잠수항행, 정보수집, 무기수송, 어로 등을 금지하며, 위반 시 정선 및 검색, 영해 밖 퇴거를 허용한다.2006년 당시 대한민국 정부 내에서 PSI 참여 확대를 둘러싸고 청와대, 통일부, 외교통상부 간의 의견 대립이 있었다. 당시 익명의 외교부 관계자는 남북해운합의서와 PSI의 차이를 다음과 같이 설명했다.
| 구분 | 남북해운합의서 | PSI |
|---|---|---|
| 정보 수준 | 자체 정보에 의존 | 참가국 간 정보 교환 활발 |
| 조치 | 정선, 검색, 퇴거 | 정선, 검색, 압류 |
| 적용 범위 | 영해 | 영해, 영공, 공항, 항만 등 모든 영역 |
국제법상 공해에서 승선검색 가능한 예외는 무국적선박, 해적행위, 노예매매, 국기 허위 게양, 불법 라디오 방송 등에 한정된다.
2009년 5월 25일 북한 핵실험 이후, 대한민국 정부는 PSI 원칙 승인을 발표했다.[52]
6. 국제사회의 PSI 관련 결의 및 협약
PSI 참가국들은 국제법을 PSI 체제 강화 방향으로 바꾸려는 노력을 기울였다. 미국은 PSI 원칙을 반영한 안보리 결의안 1540호와 1718호를 이끌어냈으며, 2005년에는 일본과 함께 국제해사기구(IMO)의 해상불법행위억제협약(SUA) 개정안을 주도했다.[51] 이러한 노력을 통해 PSI는 국제사회에서 대량살상무기 확산 방지를 위한 중요한 체제로 자리 잡았다.
6. 1. 유엔 안보리 결의안 1540
유엔 안보리 결의 1540은 2004년 4월 28일에 채택되었다. 이 결의안은 2003년 9월 조지 W. 부시 미국 대통령이 유엔 총회 기조연설에서 대량살상무기(WMD) 확산 방지를 위한 국제사회의 조치를 촉구하면서 추진되었다. 이는 미국이 PSI 체제를 선포하고 강화하려던 시기와 일치한다.안보리 결의 1540 이전에는 핵확산금지조약(NPT), 화학무기금지협약(CWC), 생물무기금지협약(BWC) 등 핵무기와 생화학무기를 개별적으로 금지하는 조약과 통제 체제는 있었지만, 운반 수단과 관련 물질까지 포함해 대량살상무기를 포괄하는 통제 체제는 없었다. 특히 유엔 헌장 7조에 의한 강제 규정이므로 위반 국가는 제재를 받을 수 있다. 즉, '무해 통항'을 강조한 국제법 체제와 별도로 WMD 확산을 저지하는 안보리 결의안을 채택함으로써 PSI 체제에 국제법적인 정당성을 부여하려는 시도였다.
PSI 활동에는 대량살상무기 관련 물품 차단을 위한 보증 국가의 권한과 능력을 시험하는 "훈련"이 정기적으로 개최된다. 훈련은 선상 검문 또는 컨테이너 수색과 같은 "실제 행동" 행사나 전문가들이 가상의 시나리오와 관련된 법적 및 운영적 차단 문제를 탐구하는 "탁상" 활동으로 제한될 수 있다.
최근 PSI 훈련은 다음과 같다.
| 훈련명 | 시기 | 주최 | 내용 |
|---|---|---|---|
| PHOENIX EXPRESS 2012영어 | 5월 | 미국 주도 | 해상 훈련, 지중해 실시 |
| PACIFIC SHIELD 2012영어 | 7월 | 일본 주최 | PSI 전용 훈련, 항공 시나리오 포함 |
| PANAMAX 2012영어 | 8월 | 미국/파나마 합동 | 해상 훈련 |
| EASTERN ENDEAVOR 2012영어 | 9월 | 대한민국 주최 | PSI 전용 훈련, 해상 시나리오 포함 |
| 동유럽 PSI 워크숍 | 2012년 11월 | 몰도바 주최 | 지상 기반 시나리오 포함 |
| LEADING EDGE 2013영어 | 2월 | 아랍에미리트/미국 합동 | PSI 전용 훈련, 공중, 해상 및 지상 차단 활동 포함 |
| SAHARAN EXPRESS 2013영어 | 3월 | 미국 주도 | 해상 훈련, 아프리카 서해안 실시 |
6. 2. 유엔 안보리 결의안 1718
유엔 안전 보장 이사회 결의 제1718호는 조선민주주의인민공화국(이하 북한)이 핵실험을 한 2006년 10월 14일에 채택되었다. 초안이 나온 지 1주일여 만에 신속하게 채택된 것이다. 대량살상무기 확산방지구상(PSI)을 설계했던 존 볼턴 차관보는 당시 UN 대사로 활동하면서, 일본과 함께 ‘북한을 완전히 봉쇄하자’는 내용의 초안을 제출했다.[1]유엔 안전 보장 이사회 결의 제1718호는 회원국들이 북한과 관련하여 'PSI 정신'을 따를 것을 강조하고 있다. 즉, 대량살상무기(WMD) 자체는 물론, 그와 관련된 물질, 장비, 자금 등의 이동을 차단하자는 내용이다. 결의안 채택 후 존 볼턴 UN 주재 미국 대사는 "어떤 면에선 대북 확산방지구상의 성문화"라고까지 주장했다. 반면, 당시 북한의 핵실험 때문에 거부권을 행사할 수 없었던 중국은 '유보 조항이 있다'며 소극적인 입장을 표명했다.[1]
6. 3. 해상불법행위억제협약(SUA)
2005년에 만들어진 해상불법행위억제협약(SUA) 개정안은 다음과 같은 내용을 담고 있다.[51]- 선박을 이용한 대량살상무기(WMD)와 관련 장비, 기술 등을 운반하는 것을 범죄로 규정.
- WMD 프로그램 관련 해상 수송 저지를 위한 국제법적인 기반 강화.
- 의심 선박에 대한 제3국의 승선 검색 절차 마련.
미국은 2006년 당시 유엔 안보리 대북 제재위원회에 안보리결의 1718호 이행방안 보고서를 제출하면서 이 의정서를 "PSI와 대량살상무기의 해상검색을 지원하는 새로운 국제법 도구"라고 규정했다. SUA가 발효되면 WMD 관련 혐의가 있는 선박에 대해 영해, 공해에 관계없이 선박이 선적을 둔 기국(旗國)의 동의가 있을 경우, 제3국이 승선해 수색할 수 있다. 또 승선 허가 요청에 기국으로부터 4시간 동안 응답이 없을 경우 동의한 것으로 간주한다. 다만, SUA는 북한과 관련해서는 치명적인 한계가 있는데, 검색을 하고 검색을 받는 행위 모두 협약에 가입한 회원국에 해당되는 것이나 북한은 가입을 하지 않은 상태이기 때문이다. 당초 이 SUA 개정안은 12개 국가의 비준을 거쳐 2007년 후반기에 발효될 것으로 예상됐으나, 2008년 1월 기준으로 국제해사기구(IMO) 홈페이지를 보면 SUA협약 개정안의 비준이 늦어지고 있음을 알 수 있다.[51]
7. 비판 및 한계
대량살상무기 확산방지구상(PSI)은 그 목표와 실행 과정에서 여러 비판과 한계에 직면해 왔다.
유엔 안보리 상임이사국 중 중국을 제외한 미국, 영국, 프랑스, 러시아는 PSI에 가입하여 핵무기 확산을 막기 위해 불량국가의 선박을 공해상에서 수색하고 압수할 수 있어야 한다는 입장이다.[4] 반면 중국은 국제법상 공해자유의 원칙을 위반한다며 반대한다.[4]
하지만 국제법 위반 여부는 유엔 안전 보장 이사회만이 판결할 수 있는데, 상임이사국인 미국, 영국, 프랑스, 러시아가 거부권을 행사할 것이므로, 이들 국가가 북한 선박을 수색, 압수해도 국제법 위반 판결을 받을 가능성은 사실상 없다.
2009년 북한 2차 핵실험 다음 날, 한국은 PSI에 가입하여 북한 선박을 수색, 압수할 수 있는 국제법적 근거를 마련했다. 그러나 북한의 도발 위협 때문에 실제 수색은 이루어지지 않고 있다.
PSI는 그 특성상 투명성이 부족하다는 비판을 받는다. PSI 차단 작전과 사용된 방법에 대한 정보가 제한적이라 그 효과나 정당성을 평가하기 어렵다는 지적이 있다.[30] PSI의 비공식성과 구조 부족 또한 우려의 원인으로 지적된다.[26]
7. 1. 법적 문제
유엔 안보리 상임이사국 중 미국, 영국, 프랑스, 러시아는 대량살상무기 확산방지구상(PSI)에 가입했다. 중국은 국제법상 공해자유의 원칙 위반이라며 반대하고 있다. 미국의 주장은 북한, 이란 등 불량국가의 선박을 자유롭게 수색, 핵무기와 선박을 압수하고 선원들을 구속기소할 수 있게 한다는 것이다.[4]| 찬성 | 반대 |
|---|---|
| 미국, 영국, 프랑스, 러시아 핵무기 확산을 막기 위해 불량국가의 선박은 모든 공해에서 수색, 압수해야 하며, 공해자유의 원칙을 개정해야 한다. | 중국 공해자유의 원칙을 사문화할 수 있다. |
하지만, 중국의 주장과 달리 국제법 위반 판결권은 유엔 안보리만이 갖고 있으며, 상임이사국인 미국, 영국, 프랑스, 러시아가 거부권을 행사할 것이기에, 미국, 일본, 한국이 인도양에서 북한 선박을 수색, 압수해도 국제법 위반 판결을 받을 가능성은 사실상 없다. 다만, 북한의 도발 가능성은 존재한다.
2009년 북한 2차 핵실험 다음 날, 한국은 PSI에 95번째로 가입했다. 이로써 한국 해경이나 해군은 38선 이남의 영해와 공해, 인도양 등에서 북한 선박을 수색, 압수할 수 있는 국제법적 근거를 확보했다. 그러나 북한의 도발 위협으로 실제 수색은 이루어지지 않고 있다.
PSI는 해상 전면봉쇄를 의미하며, 해상 봉쇄 시 비행기나 육로 수송만이 남는다. 육로 수송은 국경선에 한국 경찰이 상주하고, 중국, 러시아의 협조가 없으면 차단이 어렵지만, 비행기 수송은 2009년 태국에서 압류된 일류신 Il-76 사례가 있다.
PSI는 현행 국제법 체제의 한계 속에서 해상 정선, 검색, 대량살상무기(WMD) 관련 물질 압수 작전의 효과를 높이기 위한 고민에서 출발했다. 이는 9.11 테러 이후 국가가 아닌 집단에 의한 본토 공격을 경험한 미국의 근심에서 비롯된 것이기도 하다.
2002년 12월, PSI가 생기기 전, 미국은 북한 화물선 서산호가 핵 관련 물질을 수송한다는 첩보를 입수했다. 스페인 함정은 서산호가 국기를 게양하지 않아 국제수역(공해)에서 정선, 검색했다. 서산호는 시멘트 포대 아래에 스커드 미사일 15개와 탄두를 적재하고 있었다. 예멘 정부의 수입 인정 및 타 집단 양도 불가 약속으로 서산호는 풀려났는데, 이는 국제법상 국가 간 미사일 수출입은 문제가 되지 않기 때문이다. 이 사건으로 스페인은 미국에 불평했고, 미국은 보완책으로 PSI를 만들게 되었다.
미국은 PSI의 효율적 가동을 위해 국제통상 관련 주요 선적국(마셜 제도, 라이베리아, 파나마, 크로아티아, 키프로스 등)과 양자협정을 맺었다. 이는 국제법상 한계를 피하기 위한 노력이다.
'편의치적(Flag of Convenience System)'은 회사가 속한 국가에 세금을 많이 내는 대신, 선박을 세금 감면, 외국인 고용 자유 등의 편의를 제공하는 국가(편의치적국)에 등록하는 제도이다. 이 제도로 편의치적국은 별 노력 없이 수입을 얻고, 상선 회사는 세금을 절감한다. 전 세계 해운량의 60%가 편의치적 제도를 이용한다. PSI 참여국은 편의치적국과의 협정으로 합법적 검색 가능 상선 범위를 넓힐 수 있다. 공해상에서 국적이 분명한 배를 멈춰 검색하는 것은 국제법 위반이기 때문이다.
이처럼 미국이 편의치적국과 양자협정을 맺는 것은 PSI가 국제법적으로 많은 문제가 있음을 보여준다. 기본적으로 공해상에서는 해적행위 등 특정 범죄행위를 제외하고 선박을 멈추거나 검색할 수 없다. 국제해양법은 영해에서도 무해통항(조업, 해양조사, 정보수집, 오염, 선전활동, 군사훈련, 항공기 이착함 등 제외)을 허용한다.
2005년 중화인민공화국은 PSI의 적법성에 의문을 제기하며 불참을 선언했고, 인도는 아직 서명하지 않고 있다. 조선민주주의인민공화국 등은 PSI 회원국들의 공해상 선박 정지 의도가 해양 자유를 보장하는 국제법 위반이라고 주장한다. 유엔 해양법 협약(UNCLOS) 제23조는 핵 또는 위험 물질 운반 선박의 영해 무해 통항권을 허용한다고 주장된다.[23] PSI가 국가들에게 공해상 해적 행위 면허를 부여한다는 주장도 있다.[24] PSI의 권한 범위가 광범위하여 전쟁으로 이어질 수 있다는 우려도 있다.[25] 인도네시아 외무장관은 PSI가 다자간 절차 없이 특정 목표를 가진 국가들의 모임일 뿐이며, UNCLOS 위반이라고 주장했다. PSI 활동이 자위권, UNCLOS 제19조 및 제88조 위반이라는 주장도 있다.[26] PSI 적법성 비판은 주로 인도 뉴스 매체에서 나오며,[27][28][29] 유엔 기구에 속하지 않아 정당성이 부족하다는 비판도 있다.[30]
하지만 PSI에 대한 비판은 정보의 부정확성, 구식 특성으로 반론에 직면한다. PSI에 대한 일반적인 부정적 묘사는 불법적인 미국 주도의 제3자 선박 저지 노력이라는 것이다. PSI 지지자들은 다음과 같이 반박한다.
- 유엔 안전 보장 이사회 결의 1540[41]은 모든 유엔 회원국에 대량 살상 무기 확산 반대 조치 의무를 부과하며, 이는 PSI 요격 원칙 성명과 유사하다.
- 유엔 안전 보장 이사회 결의 1874(북한), 유엔 안전 보장 이사회 결의 1929(이란)는 유엔 회원국에 PSI 원칙에 따른 대량 살상 무기 관련 물질 요격 및 검사 조치를 요구한다. 따라서 이러한 선박 검사는 국제적 위임 사항이다.
- 해상 항행 안전에 대한 불법 행위 억제를 위한 2005년 의정서 제4조는 해상 선박에 의한 대량 살상 무기 관련 물질 불법 이전을 불법화한다.[42]
- 2010년 국제 민간 항공 기구(ICAO)의 협약 및 의정서는 항공기에 의한 대량 살상 무기 관련 물질 불법 이전을 불법화한다.[43]
- PSI가 유엔 "밖에서" 작동한다는 의견과 달리, 유엔 사무총장 코피 아난 등 유엔 관계자들은 PSI 노력을 높이 평가했다.[44]
- 2004년 2월, PSI는 법 집행 기관과의 협력을 확대하고,[45] 해상 선박 요격에서 항만 검사로 초점을 전환했다.[46]
- PSI 훈련은 세관, 법 집행 관련 활동을 포함하며, 해상뿐 아니라 항공, 육로 화물에 중점을 둔다. 이는 PSI를 군사적, 해상적, 공해에 초점을 맞춘다는 인식과 모순된다.
- PSI는 "조직이 아닌 활동"[40]이며, 모든 국가는 국내 및 국제법에 따라 조치하도록 요청받는다. PSI는 국제 및 국내 법적 권한 내에서만 조치를 권고한다.
- PSI 비판 국가 상당수는 비동맹 운동의 일부이며, "법적" 이유를 주장하지만, 실제로는 미국 또는 서방 주도 이니셔티브 지원을 꺼리는 정치적 고려 사항이 작용할 수 있다.
- 중국의 법적 이유 반대도 의문인데, 중국은 북한의 대량 살상 무기 물질 환적을 지원하고, 북한 확산에 눈감고 있기 때문이다.[47][48]
7. 2. 특정 국가 대상 논란
유엔 안전 보장 이사회 상임이사국 중 중국을 제외한 미국, 영국, 프랑스, 러시아는 대량살상무기 확산방지구상(PSI)에 가입하여 핵무기 확산을 막기 위해 불량국가의 선박을 공해상에서 수색하고 압수할 수 있어야 한다는 입장이다.[4] 반면 중국은 국제법상 공해자유의 원칙을 위반한다며 반대한다.[4]하지만 국제법 위반 여부는 유엔 안전 보장 이사회만이 판결할 수 있는데, 상임이사국인 미국, 영국, 프랑스, 러시아가 거부권을 행사할 것이므로, 이들 국가가 북한 선박을 수색, 압수해도 국제법 위반 판결을 받을 가능성은 사실상 없다.
2009년 북한 2차 핵실험 다음 날, 한국은 PSI에 가입하여 북한 선박을 수색, 압수할 수 있는 국제법적 근거를 마련했다. 그러나 북한의 도발 위협 때문에 실제 수색은 이루어지지 않고 있다.
대부분의 학술 논문과 뉴스 기사는 PSI가 이란 및 북한과 같은 특정 국가에 초점을 맞추고 있다고 언급한다.[31] 북한은 PSI가 미국이 북한을 상대로 계획한 침략 전쟁의 도구라고 주장했으며,[32] 인도 언론은 PSI가 특히 이란을 겨냥한 것이라고 규정했다.[27] 시리아, 미얀마, 파키스탄 등도 잠재적 표적으로 거론되었다.
이러한 비난에도 불구하고, 모든 공식 PSI 문서와 보도 자료는 PSI가 특정 국가를 표적으로 삼지 않는다고 명시하고 있다.
7. 3. 투명성 부족
PSI(대량살상무기 확산방지구상)에 대한 비판 중 하나는 이 구상의 "비밀주의"적 성격에 있다는 것이다. "PSI 차단 작전과 사용된 방법에 대한 비밀주의는 그 효과나 정당성을 평가하기 어렵게 만든다"는 주장이 제기되었으며,[30] PSI의 비공식성과 구조 부족이 우려의 원인으로 지적되기도 했다.[26]2006년 6월, 당시 로버트 조셉 국무부 차관은 2005년 4월부터 2006년 4월 사이에 미국이 다른 PSI 참여국들과 협력하여 "약 24건"의 우려스러운 물품 이전을 막았다고 주장했다. 2005년 5월 덴마크 주 미국 대사인 울릭 페더스필은 "PSI가 시행된 기간 동안 미사일 수송이 현저히 감소했다"고 언급했다.[40] 그러나 이러한 언급들은 실제 차단 작전에 대한 정보나 증거를 제공하지 않아, 비판론자들은 그러한 수치나 구상의 효과를 증명하는 어떠한 "지표"에 대해서도 회의적인 시각을 유지하고 있다.
이러한 비판 속에서도, 연례 운영 전문가 그룹 회의와 같은 많은 PSI 행사에는 시민 사회의 참여가 활발하다. 예를 들어, 2016년 운영 전문가 그룹 회의에는 싱크탱크와 업계 대표가 참여했으며, 회의 중에 트윗을 할 수 있도록 허용되었다.
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