팔레스타인 분할안

1. 개요

팔레스타인 분할안은 1947년 유엔 총회에서 팔레스타인 지역을 아랍 국가, 유대 국가, 예루살렘 특별구역으로 분할하는 내용의 결의안 181호를 말한다. 이 분할안은 1900년 이후 아랍인이 다수를 차지했던 팔레스타인 지역에 시오니즘 운동으로 유대인 이주가 증가하고 아랍인과 유대인 간 갈등이 심화되면서 제안되었다. 유엔 팔레스타인 특별 위원회(UNSCOP)의 조사와 보고서를 바탕으로, 유엔 총회는 분할안을 표결에 부쳤고, 찬성 33개국, 반대 13개국, 기권 10개국, 불참 1개국으로 가결되었다. 그러나 아랍 측의 반대와 이스라엘의 건국 선포, 아랍 연맹의 침공으로 제1차 중동 전쟁이 발발하면서 분할안은 실현되지 못했다. 이 분할안은 이스라엘-팔레스타인 분쟁의 기원이 되었으며, 팔레스타인 독립 선언의 근거로 활용되는 등 현재까지도 중요한 의미를 지닌다.

2. 배경

19세기 말부터 시오니즘 운동이 본격화되면서 유럽 각지의 유대인들이 팔레스타인으로 이주하기 시작했다. 오스만 제국 치하에서 팔레스타인 인구의 대다수는 아랍인이었으며, 저스틴 맥카시의 통계에 따르면 1900년 기준 아랍인 인구는 94%에 달했다.

제1차 세계 대전 이후 오스만 제국이 붕괴하고 팔레스타인이 영국의 위임통치를 받게 되면서 유대인 이민이 증가했다. 1923년 국제 연맹은 팔레스타인 위임통치령을 공식화하면서, 1917년 밸푸어 선언을 통해 팔레스타인에 유대 민족을 위한 "국가적 고향"을 건설하겠다는 영국의 약속을 재확인했다. 1918년 영국의 인구 조사에 따르면 아랍인 70만 명과 유대인 5만 6천 명이 거주하는 것으로 추산되었다. 커존 후작은 1500년의 대부분의 시기 팔레스타인을 점유해 온 아랍계 주민은 어떻게 될 것인지, 그리고 유대인 이민을 위해 토지를 빼앗는 것도, 나중에 온 사람들을 위해 토지를 개척해 온 것뿐인 것도 그들은 납득하지 못할 것이라고 우려하며 메모에 남겼다.

유대인 이민 증가와 함께 팔레스타인 내 아랍인과 유대인 간의 갈등이 심화되었고, 1936년에는 아랍인들의 대규모 봉기가 발생했다. 1937년 필 위원회는 팔레스타인을 아랍 국가, 유대 국가, 국제 구역으로 분할하는 안을 제시했지만, 아랍 측의 반대로 무산되었다. 유대 지도자들인 하임 와이즈만과 다비드 벤구리온은 시온주의자 회의를 설득하여 필 권고안을 추가 협상의 기초로서 잠정적으로 승인하도록 했다. 1937년 10월 아들에게 보낸 편지에서, 벤구리온은 분할이 "전체 토지를 소유하기 위한" 첫 단계가 될 것이라고 설명했다.

제2차 세계 대전 이후 홀로코스트 생존자들의 팔레스타인 이주 문제가 대두되면서, 영국은 팔레스타인 문제를 유엔(UN)에 이관했다. 1945년 8월 트루먼 대통령은 10만 명의 홀로코스트 생존자의 팔레스타인 입국을 요청했지만, 영국은 1939년 맥도널드 백서에 따라 유대인 이민 제한을 유지했다.

3. 유엔 팔레스타인 특별위원회 (UNSCOP)

1947년 5월, 유엔은 팔레스타인 문제 해결을 위해 유엔 팔레스타인 특별위원회(UNSCOP)를 구성했다. UNSCOP는 11개 회원국 대표로 구성되었으며, 중립성을 유지하기 위해 열강은 제외되었다. UNSCOP는 팔레스타인 현지 조사와 유럽 내 홀로코스트 생존자들이 억류된 유대인 난민 수용소 방문 등을 통해 팔레스타인 문제에 대한 보고서를 작성했다.

1947년 7월 18일, SS Exodus^영어는 4,515명이나 되는 이민 희망자를 태우고 팔레스타인으로 향하고 있었다. 영국 해군은 이를 기다리고 있다가 승객을 프랑스행 배로 강제적으로 갈아타게 했다. 승객은 팔레스타인으로의 이민을 주장하며 프랑스에서의 하선을 거부했고, 최종적으로 승객은 독일의 함부르크에서 강제로 내리게 되었다. 이 사건은 영국에 대한 국제적인 비난 여론을 불러일으켰고, UNSCOP는 문제 해결에 더욱 박차를 가하게 되었다.
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1947년 9월 3일, UNSCOP는 유엔 총회에 보고서를 제출하고, 팔레스타인을 아랍 국가, 유대 국가, 예루살렘 특별구로 분할하는 다수안과, 연방 국가를 수립하는 소수안을 제시했다.

3.1. UNSCOP 보고서

United Nations Special Committee on Palestine^영어(UNSCOP)는 1947년 5월, 팔레스타인의 미래에 대한 권고안을 담은 보고서를 준비하기 위해 유엔에 의해 구성되었다. 유대 기구는 위원회에 유대인 대표를 포함시키고 영국과 아랍 세계를 배제할 것을 요구했으며, UNSCOP의 임무 중 하나로 홀로코스트 생존자들이 억류된 유럽 수용소를 방문할 것을 요청했다. 또한, 5월에는 정치 위원회에 대표성을 확보했다. 아랍 국가들은 국가 성립이 훼손되었고 국제 연맹에서 유엔으로의 권한 이양이 법적으로 의문스럽다고 확신하여, 이 문제를 국제 법원에 회부하기를 원했으며, 아랍 고등 위원회에도 연락을 취하도록 초청한 UNSCOP와의 협력을 거부했다.

1947년 9월 3일, UNSCOP는 3개월간의 팔레스타인 상황 청문회와 일반 조사를 거쳐 총회에 보고서를 제출했다. 보고서의 '제5장: 제안된 권고안 (I)'의 A절에는 만장일치로 승인된 11개의 제안된 권고안(I – XI)이 포함되어 있었다. 내용은 다음과 같다.

* 위임 통치 종료: 팔레스타인 위임 통치는 가능한 한 빨리 종료되어야 한다.
* 독립: 팔레스타인은 가능한 한 빨리 독립해야 한다.
* 이행 기간: 독립을 위한 준비 기간을 설정하고, 이 기간은 가능한 한 짧아야 한다.
* 이행 기간 동안 유엔의 책임: 이행 기간 동안 유엔은 팔레스타인을 관리하고 독립 준비에 대한 책임을 진다.
* 성지 및 종교적 권익:
* 예배, 순례 등 종교적 권리는 기독교인, 유대인, 무슬림 모두에게 보장되어야 하며, 이는 팔레스타인 거주자뿐만 아니라 해외 거주자에게도 해당된다.
* 기존 종교 공동체의 권리는 침해되어서는 안 된다.
* 종교적 분쟁을 공정하게 해결할 수 있는 시스템을 구축한다.
* 성지 및 종교에 관한 규정을 독립된 신생 국가의 헌법에 포함한다.
* 유대인 난민: 유럽에 있는 약 25만 명의 핍박받는 유대인을 위해 유엔은 긴급 조치를 마련해야 한다.
* 민주주의 원칙과 소수자 보호:
* 언론, 신앙의 자유 등 기본적 인권 존중.
* 소수자는 재산과 권리에 대해 보호받아야 한다.
* 평화적 관계:
* 국제적인 분쟁은 평화적인 수단으로 해결해야 한다.
* 영토 보전이나 정치적 독립 등에 대해 무력을 사용하거나 위협하는 행위, 유엔의 목적에 반하는 행동을 자제해야 한다.
* 경제적 결합: 팔레스타인 문제 해결 전까지, 팔레스타인은 경제적으로 통합되어야 한다.
* 치외법권: 과거 팔레스타인에서 특권을 누렸던 국가는 이를 포기해야 한다.
* 폭력 행위 중단: 팔레스타인에서 벌어지는 폭력 행위를 신속히 없애기 위해 유엔은 최대한 노력해야 한다.

B절에는 유대인 문제 전반에 관한 상당수 찬성으로 승인된 제안된 권고안 하나(XI)가 포함되어 있었다.

* 일반적인 유대인 문제: 팔레스타인 문제 해결이 유대인 문제 전체를 해결하는 것은 아니다.

'제6장: 제안된 권고안 (II)'에는 위원회 위원 7명(캐나다, 체코슬로바키아, 과테말라, 네덜란드, 페루, 스웨덴, 우루과이)이 찬성한 '경제 연합을 동반한 분할 계획'이 포함되어 있었다. '제7장 권고안 (III)'에는 3명의 위원(인도, 이란, 유고슬라비아)이 지지한 '팔레스타인 연방 국가'에 대한 포괄적인 제안이 포함되어 있었다. 호주는 기권했다.

3.2. 분할안

유엔 팔레스타인 특별위원회(UNSCOP)는 1947년 9월 3일 팔레스타인 분할안을 제시했고, 유엔 임시위원회는 11월 25일 팔레스타인 지역을 유대인 국가, 아랍인 국가, 예루살렘으로 분할하는 결의안을 채택했다.

다수안에 따르면, 제안된 아랍 국가는 갈릴리 중부 및 서부 일부, 아크레, 사마리아와 유대의 구릉지, 야파의 월경지, 이스두드(현재 아슈도드) 북쪽에서 뻗어 현재 가자 지구를 포함하고 이집트 국경을 따라 사막 구역을 포함하는 남부 해안을 포함했다. 제안된 유대 국가는 비옥한 동부 갈릴리, 하이파에서 레호보트까지 뻗어 있는 해안 평야 및 대부분의 네게브 사막을 포함하며, 에일라트의 남부 전초 기지인 움 라스라시(현재 에일라트)를 포함했다. 예루살렘 코퍼스 세파라툼에는 베들레헴과 주변 지역이 포함되었다.

이 계획은 가능한 한 많은 유대인을 유대 국가에 수용하려고 노력했다. 많은 경우 아랍인이 다수이지만 유대인이 상당수인 지역을 유대 국가에 포함시키는 것을 의미했다. 따라서 유대 국가는 전반적으로 큰 아랍 소수를 갖게 될 것이었다. 인구가 희박한 지역(네게브 사막 등)도 이민을 위한 공간을 만들기 위해 유대 국가에 포함되었다.

계획에 따르면 유대 국가에 거주하는 유대인과 아랍인은 유대 국가의 시민이 되고, 아랍 국가에 거주하는 유대인과 아랍인은 아랍 국가의 시민이 된다. 예루살렘시 외부에 거주하는 팔레스타인 시민뿐만 아니라 팔레스타인 시민권을 소지하지 않고 예루살렘시 외부의 팔레스타인에 거주하는 아랍인과 유대인은 독립이 인정되면 거주하는 국가의 시민이 되어 완전한 시민 및 정치적 권리를 누리게 된다.

1946년 팔레스타인 종교별 인구는 무슬림 1,076,783명, 유대인 608,225명, 기독교인 145,063명, 기타 15,488명이었다. 1946년 말 인구는 아랍인 1,203,000명, 유대인 608,000명, 기타 35,000명으로 추산되었다. 유엔이 국가 분할 결정을 통과시켰을 때 경작지는 아랍인이 93%, 유대인이 7%를 소유하고 있었다.

분할안에 따른 인구 통계는 다음과 같다(1945년 기준).

4. 유엔 총회 결의안 181호 채택

1947년 9월 23일, 유엔 총회는 유엔 팔레스타인 특별 위원회(UNSCOP) 보고서를 검토하기 위해 팔레스타인 문제에 관한 특별 위원회(Ad Hoc Committee on the Palestinian Question)를 설립했다. 이 위원회는 UNSCOP 보고서를 바탕으로 분할안을 수정, 보완했다.

1947년 11월 29일, 유엔 총회는 수정된 분할안을 표결에 부쳐 찬성 33표, 반대 13표, 기권 10표, 불참 1표로 가결했다. 이 결의안이 유엔 총회 결의안 181호이다.

이 분할안은 당시 팔레스타인 인구의 3분의 1, 전체 면적의 7%만을 소유하고 있던 유대인들에게 팔레스타인 전역의 56%를 분할하는 내용을 담고 있었다. 특히 지역 생계 기반인 올리브 농장과 곡창 지대의 80%, 아랍인 공장의 40%가 유대인에게 배정되어, 경작 가능한 대부분의 비옥한 땅이 유대인 차지가 되었다.

유대인들은 이 결의안을 환영했지만, 팔레스타인 내 아랍인들은 분노했다. 팔레스타인 내 아랍인들의 분노는 극에 달했고, 중동의 반미주의도 이때부터 싹트게 되었다. 아랍인들은 이 분할안 채택이 미국의 주도로 이루어졌다고 생각했기 때문이다. 실제로 이 분할안은 미국과 소련의 주도로 통과되었으며, 영국은 기권하였다.

4.1. 투표 결과

1947년 11월 29일, 유엔 총회는 팔레스타인 분할과 관련된 결의안을 찬성 33개국, 반대 13개국, 기권 10개국, 불참 1개국으로 통과시켰다.

4.2. 투표에 대한 압력

분할안 지지를 확보하기 위한 로비 활동이 활발하게 전개되었다. 특히, 미국은 여러 국가에 찬성 투표를 압박했다는 보고가 있다. 26명의 미국 상원 의원들은 해외 원조를 미끼로 망설이는 국가들에게 찬성 투표를 촉구하는 내용의 전보를 보냈다. 트루먼 대통령은 "지금까지 본 적 없는 유엔의 공작뿐만 아니라 백악관에서도 공작 활동이 벌어졌다는 것이 사실이다. 나는 내가 공작을 하거나 백악관에서 선전을 했다고 생각하지 않는다. 소수의 극단적인 시오니스트 지도자, 즉 정치적인 동기를 가지고 정치적인 협박을 하는 자들은 성가시고 귀찮았다."라고 말했다.

5. 결의안 채택 이후

1947년 11월 29일, 유엔 총회는 수정된 분할안에 대해 찬성 33표, 반대 13표, 기권 10표, 불참 1표로 가결하여 결의안이 채택되었다. 유대인들은 투표 후 밤새도록 텔아비브와 예루살렘에서 이 결의안을 축하했다. 주류 시온주의 지도자들은 현대적인 유대 국가 건설의 "무거운 책임"을 강조하며, 이 지역의 다른 주민들과 평화로운 공존을 위해 노력할 것을 다짐했다.

그러나 일부 수정 시온주의는 분할안을 정당한 유대 민족 영토의 포기로 거부했다. 메나헴 베긴이 이끄는 이르군과 레히는 반대 입장을 밝혔다. 베긴은 분할이 평화를 가져오지 않을 것이라고 경고했는데, 아랍인들이 소규모 국가를 공격할 것이고 "앞으로의 전쟁에서 우리는 스스로 서야 할 것이며, 이는 우리의 존립과 미래를 위한 전쟁이 될 것이다."라고 말했다. 그는 또한 "우리 조국의 이분법은 불법이다. 결코 인정되지 않을 것이다."라고 말했다.

아랍 지도자들과 정부는 결의안의 분할 계획을 거부했으며, 다른 어떤 분할 계획도 거부할 것이라고 밝혔다. 아랍 국가 대표단은 분할 투표 직후 이 결정에 구속되지 않을 것이라고 선언하고 퇴장했다. 그들은 이 계획이 사람들이 자신의 운명을 결정할 권리를 부여하는 UN 헌장의 민족 자결 원칙을 위반한다고 주장했다.

1948년 2월 16일, UN 팔레스타인 위원회는 안전 보장 이사회에 다음과 같이 보고했다. "팔레스타인 내부 및 외부의 강력한 아랍 세력은 총회의 결의안을 무시하고, 그 안에서 상상된 합의를 무력으로 변경하려는 의도적인 노력을 하고 있습니다."

아랍 연맹 사무총장 아잠 파샤는 이집트 신문과의 인터뷰에서 "개인적으로 저는 유대인들이 우리를 이 전쟁으로 몰아넣지 않기를 바랍니다. 왜냐하면 이는 제거 전쟁이 될 것이고, 몽골 학살이나 십자군 전쟁과 유사하게 역사가 기록할 위험한 학살이 될 것이기 때문입니다."라고 말했다.

이집트의 파루크 국왕은 이집트 주재 미국 대사에게 장기적으로 아랍인들이 유대인들을 확실히 물리치고 팔레스타인에서 몰아낼 것이라고 말했다.

하지 아민 알 후세이니는 1948년 3월 야파의 일간지 알 사리흐의 인터뷰에서 아랍인들은 분할을 막는 것만이 아니라 "시온주의자들이 멸망할 때까지 계속 싸울 것"이라고 말했다. 자말 알 후사이니는 유대인들에게 "피가 중동의 강처럼 흐를 것"이라고 경고했다.

아랍 최고 위원회는 분할 결의안에 대응하여 다음 날부터 팔레스타인에서 3일간의 총파업을 선언했다.

경제 연합을 포함한 분할안은 국제 연합 총회 결의안 채택 이후에 실현되지 못했다. 그 후 영국 위임통치령 팔레스타인에서 팔레스타인 유대인과 아랍인 사이에 폭력 사태가 발생했으며, 이는 1947–48년 내전으로 알려지게 되었다. 1948년 5월 14일 자정에 영국의 위임 통치가 만료되었고, 영국은 병력을 철수했다. 그날 저녁 유대 인민 평의회는 텔아비브 박물관(오늘날 독립 기념관으로 알려짐)에 모여 "에레츠 이스라엘에 유대 국가를 설립하고 이를 이스라엘 국가로 부르겠다"는 선언문을 승인했다. 1948년 아랍-이스라엘 전쟁은 1948년 5월 15일 아랍 국가들이 팔레스타인을 침공하거나 개입하면서 시작되었다.

6. 결의안의 유산과 현재적 의미

1988년, 팔레스타인 해방기구는 결의안 181호를 근거로 팔레스타인 독립을 선언하며, 이 결의안이 팔레스타인인들의 주권 국가 독립에 대한 국제적인 정당성을 제공한다고 주장했다. 이 견해는 많은 학자들에 의해 지지받고 있다.

2003년, 유엔 총회는 이스라엘의 분리 장벽 건설과 동예루살렘을 포함한 영토 점령에 대한 법적 문제점을 국제사법재판소에 질의하는 결의안을 채택했다. 압둘라예 콜로마 판사는 "국제법상 확립된 자기 결정권은 팔레스타인 영토와 주민에게 적용된다. 따라서 팔레스타인 주민은 결의안 181호(II)에서 상정되고 확인된 대로 자국을 가질 권리가 있다. 장벽 건설은 이러한 권리 실현을 방해하므로 위법이다."라고 판결했다. 폴 드 바르트 교수는 이 판결이 1922년 국제 연맹의 팔레스타인 위임 통치와 1947년 분할안의 합법성을 명확히 했다고 평가했다.

7. 한국의 입장

한국은 이스라엘과 팔레스타인 모두와 우호적인 관계를 유지하고 있으며, 중동 문제에 있어 중립적이고 균형 잡힌 외교 정책을 추구하고 있다. 한국은 유엔 총회 결의안 181호에 대한 직접적인 입장을 표명하지 않았지만, 이스라엘-팔레스타인 분쟁의 평화적 해결을 지지하며, 두 국가 해법에 기반한 항구적인 평화 정착을 위해 노력하고 있다.

한국은 팔레스타인에 대한 인도적 지원과 경제 개발 협력을 지속적으로 확대하고 있으며, 팔레스타인 난민 지원을 위한 유엔 팔레스타인 난민 구호 사업 기구(UNRWA)에 대한 기여도 꾸준히 늘리고 있다.