대한민국의 헌정사
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- 1. 개요
- 2. 대한민국 임시 헌법
- 3. 대한민국 헌법의 제정과 개정
- 3.1. 제헌 헌법 (1948. 7. 17.)
- 3.2. 제1차 헌법 개정 (1952. 7. 7., 발췌 개헌)
- 3.3. 제2차 헌법 개정 (1954. 11. 29., 사사오입 개헌)
- 3.4. 제3차 헌법 개정 (1960. 6. 15.)
- 3.5. 제4차 헌법 개정 (1960. 11. 29.)
- 3.6. 제5차 헌법 개정 (1962. 12. 26.)
- 3.7. 제6차 헌법 개정 (1969. 10. 21., 3선 개헌)
- 3.8. 제7차 헌법 개정 (1972. 12. 27., 유신 헌법)
- 3.9. 제8차 헌법 개정 (1980. 10. 27.)
- 3.10. 제9차 헌법 개정 (1987. 10. 29., 현행 헌법)
- 4. 헌법 개정의 과제
- 참조
1. 개요
대한민국의 헌정사는 대한민국 임시 헌법부터 시작하여 여러 차례의 개정을 거쳤다. 1919년 제정된 임시 헌법은 대한민국 임시 정부의 헌법으로, 민주 공화제를 표방했다. 이후 대한민국은 제헌 헌법을 시작으로 1952년 발췌 개헌, 1954년 사사오입 개헌, 1960년 4·19 혁명 이후의 개헌, 1962년 5·16 군사 정변 이후의 개헌, 1969년 3선 개헌, 1972년 유신 헌법, 1980년 제5공화국 헌법을 거쳐, 1987년 6월 민주화 항쟁을 통해 현재의 헌법이 제정되었다. 각 헌법 개정은 정치적 격변과 사회적 요구를 반영하며, 권력 구조, 기본권, 통일 관련 조항 등 다양한 측면에서 변화를 겪었다.
1919년 3.1 운동 이후 국내외에서 독립운동의 구심점 역할을 할 임시정부 수립 움직임이 활발해졌다. 이 과정에서 여러 지역에서 임시정부가 선포되었고, 각기 헌법적 성격을 지닌 문서를 제정하였다. 대표적으로 상하이에서는 1919년 4월 11일 대한민국 임시정부가 대한민국 임시 헌장을 공포하였고, 서울에서는 같은 해 4월 23일 한성임시정부가 한성임시정부 약법을 제정하였다.
2. 대한민국 임시 헌법
이후 통합 논의를 거쳐 1919년 9월 11일 상하이에서 단일 대한민국 임시정부가 수립되었으며, 이때 새로운 대한민국 임시 헌법이 제정 및 공포되었다. 이 헌법은 초기 대통령제를 채택하였으나, 임시정부 운영 과정에서 여러 차례 개정을 거쳤다. 특히 1925년 4월 7일에는 이승만 대통령 탄핵 이후 국무령 중심의 집단지도체제로 정부 형태를 변경하는 중요한 개정이 이루어졌다.
2. 1. 대한민국 임시 헌장 (1919. 4. 11.)
1919년 4월 11일 공포된 대한민국 임시 헌장은 상해임시정부의 첫 헌법이다. 총 10조의 간결한 내용으로 구성되어 있으며, 주요 내용은 다음과 같다.2. 2. 한성 임시정부 약법 (1919. 4. 23.)
1919년 4월 23일 서울에서 수립된 한성임시정부의 기본법(약법)이다. 이후 1919년 9월 11일 상하이의 대한민국 임시정부로 통합되었다.
2. 3. 대한민국 임시 헌법 (1919. 9. 11.)
1919년 4월 11일 제정된 대한민국 임시 헌장과 같은 해 4월 23일 제정된 한성임시정부 약법에 이어, 대한민국 임시정부는 1919년 9월 11일에 새로운 헌법을 공포하였다. 이는 대한민국 임시 헌법의 개정 형태로 이루어졌다.
이 헌법은 총 8장 58조의 상세한 내용으로 구성되었다. 국호는 '대한민국'으로 정하고, 정치 체제는 '민주공화국'으로 명시하였다. 정부 형태로는 대통령제를 채택하여, 임시 대통령이 국가를 대표하고 정무를 총괄하며 법률을 공포하도록 규정했다.
특히 제3조에서는 대한민국의 영토를 구 대한제국의 판도로 한다고 명시하였으며, 제7조에서는 대한민국이 구 황실을 우대한다고 규정하여 대한민국 임시정부가 대한제국을 계승함을 분명히 하였다.
2. 4. 대한민국 임시 헌법 개정 (1925. 4. 7.)
1925년 3월 23일 대한민국 임시정부의 초대 대통령이었던 이승만이 탄핵을 당한 것을 계기로, 같은 해 4월 7일 기존의 대한민국 임시 헌법이 개정되었다. 이 개헌을 통해 대통령제가 폐지되고 집단지도체제가 도입되었다. 새로운 체제에서는 국무령을 중심으로 국무원으로 조직된 국무회의가 행정과 사법을 총괄하도록 규정하였다.
3. 대한민국 헌법의 제정과 개정
구분 공포일 주요 내용 및 명칭 관련 사건 및 배경 헌법 링크 제정 1948년 7월 17일 제헌 헌법 (대통령 간선제, 단원제) 대한민국 정부 수립 대한민국 제헌 헌법 1차 개정 1952년 7월 7일 발췌개헌 (대통령 직선제, 양원제) 부산 정치 파동 대한민국 헌법 제2호 2차 개정 1954년 11월 29일 사사오입 개헌 (초대 대통령 중임 제한 철폐) 사사오입 개헌 대한민국 헌법 제3호 3차 개정 1960년 6월 15일 의원내각제, 양원제, 기본권 강화 4·19 혁명 대한민국 헌법 제4호 4차 개정 1960년 11월 29일 반민주행위자 처벌 소급입법 근거 마련 (부칙 개정) 4.19 혁명 후속 조치 대한민국 헌법 제5호 5차 개정 1962년 12월 26일 대통령 중심제 회귀, 단원제, 국민투표제 도입 5·16 군사정변 대한민국 헌법 제6호 6차 개정 1969년 10월 21일 3선 개헌 (대통령 3선 연임 허용) 3선 개헌 대한민국 헌법 제7호 7차 개정 1972년 12월 27일 유신 헌법 (대통령 간선제, 임기 6년, 연임 제한 폐지, 긴급조치권) 10월 유신 대한민국 헌법 제8호 8차 개정 1980년 10월 27일 제5공화국 헌법 (대통령 7년 단임 간선제) 10·26 사건, 12·12 군사 반란, 5·17 쿠데타 대한민국 헌법 제9호 9차 개정 1987년 10월 29일 현행 헌법 (대통령 5년 단임 직선제, 기본권 강화) 6월 민주화 항쟁 현행 헌법
대한민국 헌법은 1948년 제정된 이후 총 9차례의 개정을 거쳐 현재에 이르고 있다. 각 헌법 개정은 당시의 정치적 격변과 사회적 요구를 반영하며 이루어졌으며, 이는 대한민국 민주주의 발전 과정을 보여주는 중요한 역사적 기록이다. 특히 이승만 정부 시기의 발췌개헌과 사사오입 개헌, 박정희 정부 시기의 3선 개헌과 유신 헌법, 전두환 신군부 시기의 제5공화국 헌법 제정은 권위주의 정권 하에서 민주주의 원칙이 훼손된 사례로 평가받는다. 반면, 4·19 혁명 이후의 의원내각제 개헌과 6월 민주화 항쟁의 결과로 이루어진 현행 헌법 개정은 시민의 힘으로 민주주의를 진전시킨 중요한 계기로 평가된다.
3. 1. 제헌 헌법 (1948. 7. 17.)
제2차 세계 대전이 일본의 패망으로 끝나고 미국과 소련 군대가 한반도에 진주하였다. 이후 38선을 기준으로 남쪽에는 미군, 북쪽에는 소련군이 군정을 실시하였다. 한반도의 장래 문제는 모스크바 3상 회의와 미소공동위원회를 거치며 임시정부 수립 후 5년간의 신탁통치를 통해 독립을 이루기로 결정되었으나, 한국민들의 강한 반대에 부딪혔다. 결국 1948년 2월 27일, UN 총회는 가능한 지역 내에서만 총선거를 실시하여 정부를 수립하기로 결의하였다. 이에 따라 1948년 5월 10일, 대한민국 최초의 국회의원 선거가 실시되어 198명의 의원으로 구성된 제헌국회가 구성되었다.
제헌국회는 이승만을 의장으로 선출하고 헌법 제정에 착수하였다. 헌법기초의원 30명과 전문위원 10명으로 헌법기초위원회를 구성하였으며, 유진오는 의원내각제와 양원제 국회, 대법원의 위헌법률심사권을 골자로 하는 안을 제출하였다. 하지만 이 안은 이승만 의장의 강력한 반대로 인해 단원제 국회와 대통령제 정부 형태, 헌법위원회가 위헌법률심사권을 갖는 안으로 수정되어 국회 본회의에 상정되었다.
제헌 헌법은 1948년 7월 17일에 공포되었으며, 전문과 10장 103조로 구성되었다. 전문에서는 3·1 운동을 통해 대한민국을 건립한 독립정신을 계승한다고 명시하여, 대한민국 임시정부의 법통 계승 의지를 나타냈다. 이는 대한민국 임시 헌법[1]의 정신과 일치하며, 헌법 기초 전문위원이었던 유진오 역시 "정신적으로 대한민국은 대한민국 임시정부와 그 헌법의 이념과 정신을 계승하여 수립되었다"고 밝혔다.[2] 제헌 헌법 제1조는 "대한민국은 민주공화국이다"라고 규정하여, 1919년 대한민국 임시정부가 제정한 임시 헌장 제1조 "대한민국은 민주공화제로 함"과 동일하게 국호와 민주공화제 정치체제를 명확히 했다.
정부 형태는 대통령 중심제를 채택하였으나, 제정 초안의 의원내각제 요소가 일부 남아있어 순수한 형태의 대통령제와는 차이가 있었다. 대통령은 행정부 수반이자 국가원수였지만(제51조), 국회에서 대통령 및 부통령을 선출하도록 하여(제53조) 의원내각제적 요소를 가미했다. 대통령은 국무총리 및 국무위원 임명권(제69조), 법률안 거부권(제40조), 긴급 명령 및 재정 처분권(제57조)을 가졌다. 임기는 4년이며 한 차례 중임이 가능했다(제55조).
입법권을 가진 국회는 단원제로, 의원 임기는 4년이었다(제33조). 단, 제헌국회 의원의 임기는 국회 개회일로부터 2년으로 한정되었다(제102조). 국회는 입법권 외에도 예산안 심의·결정권(제41조), 조약 비준 및 선전포고 동의권(제42조), 국정감사권(제43조), 국무총리·국무위원 등의 국회 출석 및 발언 요구권(제44조), 탄핵소추권(제46조), 국무총리 임명 동의권(제69조) 등 다양한 권한을 가졌다.
법원은 법관으로 조직되어(제76조) 독립된 재판기관의 역할을 수행했다(제77조). 대법원장은 대통령이 임명하되 국회의 승인이 필요했다(제78조). 대법원은 명령·규칙·처분의 위헌·위법 심사권을 가졌으나, 위헌법률심사권은 부통령을 위원장으로 하고 대법관 5명과 국회의원 5명으로 구성되는 헌법위원회가 담당했다(제81조).
특징적으로는 사기업 근로자의 이익 균점권이 법률에 따라 인정되었다는 점이다.[3] 또한 제2장에서는 자유권, 사회적 기본권, 참정권 등 다양한 국민의 권리와 의무를 규정하였다. 하지만 이러한 기본권 규정들은 이후 정치 과정에서 제대로 존중받지 못하고 경시되는 경향이 나타났으며, 이는 여러 차례의 헌법 개정 이후에도 반복되었다.
3. 2. 제1차 헌법 개정 (1952. 7. 7., 발췌 개헌)
제헌헌법에서 채택된 변형된 대통령제는 헌정 운용 과정에서 시행착오를 거듭하며 국정 불안정을 초래했다는 지적이 있다. 특히 국회를 경시하는 이승만 대통령과 야당 간의 정치적 갈등이 끊이지 않았다.
1950년 1월 28일, 서상일 의원을 비롯한 야당 의원들은 의원내각제 개헌안을 국회에 제출했으나, 정부와 여당의 강한 반대와 백지 투표 등으로 인해 부결되었다. (재적 179명 중 찬성 79명, 반대 33명, 기권 66명, 무효 1명) 같은 해 치러진 제2대 총선거에서는 야당이 압승했다.
그러나 곧 한국전쟁이 발발하면서 정부는 부산으로 이전했고, 이승만 대통령은 전시특별법령을 남발하며 비상 계엄령 하의 통치를 이어갔다. 이러한 상황에 환멸을 느낀 이시영 부통령은 사임했다. 국회를 통해 대통령을 선출하는 간선제 방식으로는 이승만의 재선 가능성이 희박해지자, 정부는 1951년 11월 30일 양원제 국회와 대통령 직선제를 골자로 하는 개헌안을 제출했지만 부결되었다.[4]
국회 다수 의석을 차지한 야당은 1952년 4월 17일, 123명의 의원이 발의한 내각책임제 개헌안을 제출했다. 이에 위기를 느낀 정부는 5월 14일, 이전에 부결되었던 직선제 개헌안과 동일한 내용의 안을 다시 제출했다. 이후 정부는 국회의원들을 연행하여 의사당 내에 감금하고 국회 해산을 시도하며 계엄령을 선포하는 등 공포 분위기를 조성했다. 이는 이른바 부산 정치 파동으로 불린다.
국제적인 비난 여론이 거세지자 정부는 국회 해산 계획을 보류했다. 대신 1952년 7월 4일, 정부가 제출한 대통령 직선제 개헌안과 야당이 주장한 국무원 불신임제의 내용을 절충하여 소위 '발췌개헌안'을 만들었다. 1952년 7월 7일, 경찰과 군인이 의사당을 포위한 삼엄한 분위기 속에서 국회의원들의 기립 투표를 통해 발췌개헌안은 강압적으로 가결되었다.[5] 이 사건은 대한민국 헌법 제2호로 이어졌으며, 불법적인 개헌의 선례를 남겼다는 비판을 받는다.
3. 3. 제2차 헌법 개정 (1954. 11. 29., 사사오입 개헌)
1954년 11월 29일에 이루어진 제2차 헌법 개정은 일명 사사오입 개헌으로 불리며, 이 개정으로 대한민국 헌법 제3호가 공포되었다.
이 개헌의 가장 큰 특징은 당시 대통령이었던 이승만의 영구 집권을 가능하게 하려는 의도에서 비롯되었다. 헌법 제55조는 대통령의 임기를 4년으로 하고 1차에 한해 중임할 수 있도록 규정했으나, 부칙 조항을 통해 '이 헌법 공포 당시의 대통령'에 대해서는 해당 중임 제한 규정을 적용하지 않도록 하여 이승만 대통령에게만 예외를 두었다.
이 외에도 다음과 같은 주요 내용이 포함되었다.
제2차 헌법 개정은 절차적으로 심각한 문제를 안고 있었다. 개헌안 표결 당시 재적의원 203명 중 찬성표는 135표로, 개헌에 필요한 정족수인 3분의 2(약 135.33명, 즉 136명)에 미치지 못했다. 그러나 당시 정부와 여당은 사사오입(四捨五入)이라는 비논리적인 주장을 내세워 0.33명은 자연수인 사람 수로는 존재할 수 없으므로 버려야 하며, 따라서 135명만으로도 가결 요건을 충족한다고 주장하며 개헌안 통과를 강행했다. 이는 수학적, 논리적으로 비합리적일 뿐만 아니라 명백히 정족수 규정을 위반한 위헌적인 개헌 과정이었다.
내용 면에서도 특정 개인, 즉 초대 대통령에게만 중임 제한을 철폐하는 것은 모든 국민은 법 앞에 평등하다는 평등의 원칙에 정면으로 위배되는 위헌적인 요소를 담고 있었다.
3. 4. 제3차 헌법 개정 (1960. 6. 15.)
이승만 정부는 3선개헌 이후 정치적 자유를 억압하는 분위기를 조성하며 독재정치를 강화했다. 결국 4번째 대통령이 되기 위해 1960년 3월 15일 3·15 부정선거에서 투표 및 개표 조작 등의 부정을 통해 이승만 및 이기붕이 당선되었다고 공표하였다.[3]
그러나 부정선거를 규탄하는 시위가 전국적으로 확산되었고, 경찰은 이를 강경하게 진압했다. 4월 11일에는 마산 3·15 의거에 참여했던 김주열 학생의 시신이 얼굴에 최루탄이 박힌 채 마산 앞바다에서 발견되면서, 이승만 독재에 대한 국민들의 저항은 더욱 격화되었다.[3]
정부는 비상계엄령을 선포하며 강경 대응에 나섰지만 시위는 멈추지 않았다. 결국 4월 24일 이승만은 자유당 총재직을 사임했고, 이기붕은 부통령 당선을 사퇴했다. 그럼에도 시위가 계속되고 25일에는 대학교수들까지 시위에 동참하자, 26일 이승만은 하야 의사를 밝혔고 27일 대통령 사임서를 국회에 제출했다. 국회는 헌법 개정과 총선거를 통해 시국을 수습하기로 결의하고, 5월 2일 허정을 수반으로 하는 과도정부를 수립했다.[3]
민주당의 주도로 국회는 의원내각제로 헌법을 개정하기 위해 기초위원을 선임하고 본격적인 개헌 작업에 착수했다. 6월 7일에는 국회법을 개정하여 헌법개정안 표결 시 기명투표로 하도록 했다. 6월 11일 제출된 개헌안은 15일 국회에서 찬성 208표, 반대 3표로 가결되었다. 이로써 대한민국 헌법 제4호가 탄생했으며, 이는 헌정사상 처음으로 합헌적인 절차를 통해 이루어진 개헌이었다.[3]
제3차 개정을 통해 탄생한 대한민국 헌법 제4호는 국민의 기본권 보장을 크게 강화했다. 자유권에 대한 유보 조항을 삭제하고, 국민의 자유와 권리를 제한하는 법률은 그 본질적 내용을 훼손할 수 없도록 명시했다. 또한 언론·출판·집회·결사의 자유에 대한 사전 허가나 검열제를 금지하는 등 자유권이 대폭 신장되었다.[3]
정부 형태는 기존의 대통령 중심제에서 의원내각제로 전환되었다. 대통령의 지위는 원칙적으로 의례적·형식적 역할에 한정되었고, 실질적인 행정권은 민의원에서 선출하고 대통령이 임명하는(제69조) 국무총리를 중심으로 한 국무원(내각)에 속하게 되었다. 국무총리와 국무위원 과반수는 국회의원이어야 했으며, 국회는 내각에 대한 불신임권을 가졌고, 내각은 민의원 해산권을 행사할 수 있었다.[3]
사법 분야에서는 대법원장과 대법관을 선거를 통해 선출하도록 변경했으며, 위헌 법률 심사 및 기타 헌법 관련 사항을 관할하는 헌법재판소를 신설했다. 선거의 공정성을 확보하기 위해 중앙선거관리위원회를 헌법 기관으로 격상시켰고, 지방자치단체장을 선거로 선출하도록 규정했다.[3]
이러한 의원내각제의 채택은 이전 "대통령제의 독재적 경향에 종지부를 찍는 것"을 목표로 했다.[6] 그러나 이 헌법 체제는 1961년 5·16 군사 정변으로 인해 불과 10여 개월 만에 막을 내리게 되었다. 대통령제의 독재라는 문제점을 극복하기 위해 도입된 의원내각제가 단명한 이유에 대해서는 당시 시대적 상황이 뒷받침되지 못했다는 의견[7], 5·16 군사 쿠데타 자체가 원인이라는 의견[8], 또는 “운용의 실패라기보다 그 적용의 기반이나 시기에 있어서 적절하지 못하였다”[9]는 평가 등이 존재한다.
3. 5. 제4차 헌법 개정 (1960. 11. 29.)
3·15 부정선거의 주모자와 4·19 혁명 전후 시위에서 군중을 살상한 관련자들을 처벌해야 한다는 요구는 점점 거세졌다. 1960년 10월 11일에는 학생들이 국회의사당을 점거하고 민주반역자를 처벌하기 위한 특별법 제정을 호소하기에 이르렀다. 이러한 국민적 요구에 부응하여 10월 17일, 민의원에서는 헌법 부칙에 특별처벌법 제정 근거를 마련하는 것을 목표로 하는 개헌안이 제출되었다. 마침내 11월 29일, 반민주행위 처벌을 위한 소급 입법의 근거를 마련하는 제4차 헌법 개정이 이루어졌다.[10]
개정된 헌법 부칙의 주요 내용은 다음과 같다.
이 개헌 내용은 모두 소급 입법에 의해 과거의 행위를 처벌하는 것이었기 때문에, 위헌 여부에 대한 논란이 있었다.
3. 6. 제5차 헌법 개정 (1962. 12. 26.)
1961년 5월 16일, 박정희 소장을 중심으로 한 일부 군사 세력은 쿠데타를 일으켜 정권을 장악했다. 이들은 포고 제4호를 통해 민의원, 참의원 등 대의원 헌법기관을 해산시켰고, 5월 22일에는 국가재건최고회의 포고 제6호[11]로 정당 및 사회단체를 해산시켜 정치 활동을 전면 금지했다. 이로 인해 헌정이 중단되자, 국가재건최고회의는 헌정 공백을 메우기 위해 6월 6일 국가재건비상조치법[12]을 제정·공포했다. 이 법은 국가재건최고회의에 입법·사법·행정의 삼권을 부여하고, 국민의 기본적 인권은 혁명과업 수행에 지장을 주지 않는 범위 내에서만 인정하며, 제2공화국 헌법은 비상조치법에 저촉되지 않는 범위에서만 효력을 인정한다고 규정했다. 8월 12일, 박정희는 민정 이양을 약속하고[13] 그 준비 작업으로 헌법 개정에 착수했다.
헌법 개정을 위해 1962년 7월 11일, 국가재건최고회의는 제54차 상임위원회에서 최고위원 내에 헌법개정특별심의위원회를 발족시켰다. 7월 16일에는 유진우, 한태연, 박일경, 이동호, 양병두, 김도창, 신직수, 문홍주, 이종극 등 9명으로 구성된 소위원회를 구성했다. 약 3개월간의 심의 끝에 1962년 11월 3일, 전문 5장 121조 부칙 9조로 이루어진 헌법개정안이 최종 확정되었다. 1962년 11월 5일, 국가재건최고회의는 헌법개정안을 만장일치로 의결하고 대통령 권한대행 박정희의 이름으로 발의·공고했다. 국가재건최고회의는 30일간의 공고 기간을 거친 후, 재적 위원 25명 중 22명 찬성, 3명 불참으로 개정안을 통과시켰다.[14] 헌법개정안의 주요 골자는 다음과 같다.
11월 5일 개헌안 발의를 공고하고 30일간의 공고 기간을 거쳐 12월 6일 개헌안을 통과시킨 국가재건최고회의는 국민투표를 12월 17일에 실시하기로 의결하고 공고했다. 12월 5일, 정부는 자유로운 분위기 속에서 국민투표를 실시하기 위해 계엄을 해제한다고 발표했다. 12월 17일 실시된 국민투표를 통해 확정된 대한민국 헌법 제6호[15]는 대한민국 역사상 처음으로 국민투표를 통해 확정된 헌법이며, 1962년 12월 26일 공포되어 1963년 12월 17일부터 시행되었다.
제5차 헌법 개정은 이전 헌법보다 대통령의 지위가 뚜렷하게 강화된 특징을 보인다. 대통령은 행정부의 수반이자 국가원수이며(제63조), 국민에 의한 직접 선거로 선출되었다(제64조). 임기는 4년으로 1차 중임이 가능했고(제69조), 긴급명령과 긴급재정·경제명령권(제73조), 계엄 선포권(제75조)을 가졌다. 또한 국무총리 임명 시 국회의 동의가 필요하지 않았다(제84조). 국회가 국무총리나 국무위원의 해임건의권(제59조 1항)을 갖기는 했으나, 이는 법적 구속력이 없는 건의에 불과하여 실질적인 견제 수단으로 보기 어려웠다.
국회의원은 반드시 정당에 소속되어야 하며(제36조 3항), 임기 중 당적을 이탈·변경하거나 소속 정당이 해산되면 그 자격을 상실하도록 명시했다(제38조). 이는 정당 정치의 실현을 표방했지만, 실제로는 집권 세력의 안정적인 권력 유지와 소속 의원에 대한 통제를 강화하는 결과를 낳았다는 평가를 받는다.
헌법재판소는 폐지되었고, 위헌법률심사권과 위헌정당해산권은 법원에 부여되었다.
제8조에서는 인간의 존엄과 가치를 모든 국민이 갖는 기본권으로 명시하고, 국민의 권리와 의무를 보다 명확히 규정했다. 또한 직업 선택의 자유, 주거의 자유, 양심의 자유 등 새로운 기본권을 추가로 보장했다.
중립적인 역할을 수행할 선거관리위원회를 헌법기관으로 규정하고(제107조), 중앙선거관리위원회를 설치했다. 헌법 개정 절차는 국회 의결 후 반드시 국민투표를 거쳐 확정하도록 했다(제121조 1항).
제5차 헌법 개정으로 마련된 헌법은 외형상 미국식 대통령제를 채택하고 국민의 기본권을 신장시킨 것처럼 보였으나, 실제 운영 과정에서는 "공작정치, 선거부정, 국론분열 등 전형적인 후진국 정치의 모습"[16]을 드러냈다. 이러한 문제점들은 이후 3선개헌과 맞물려 박정희 정권의 장기 집권과 권위주의적 통치를 심화시키는 배경이 되었다.
3. 7. 제6차 헌법 개정 (1969. 10. 21., 3선 개헌)
두 차례의 대통령 선거에서 당선된 박정희는 권위주의적 통치를 강화하며, 국가안보를 명분으로 국민의 기본권을 제한할 수 있는 여지를 넓혀갔다. 박정희 대통령의 임기가 2년 남은 1968년 겨울, 부산에서 열린 공화당 경남도당 개편대회에 참석한 윤치영 의원은 "국민이 원한다면 헌법개정을 단행하겠다"고 언급하며 여론조사를 통해 국민의 의사를 확인하겠다고 발언하면서 개헌 논의가 공식적으로 수면 위로 떠올랐다.[17] 이듬해인 1969년 1월, 길재호 공화당 사무총장의 발언[18]과 윤치영 공화당 의장서리의 기자회견[19]을 통해 개헌 논의는 더욱 활발해졌다.
개헌 논의가 확산되자, 박정희 대통령은 연두기자회견에서 "특별한 사유가 없는 한 내 임기 중 개헌을 안 하는 것이 소신이지만, 필요하다면 연말이나 내년 초에 논의해도 늦지 않다"는 입장을 밝혔다.[20] 대통령의 언급 이후 공화당 내 개헌 추진 세력은 여론이 성숙되면 개헌안을 신속히 처리해야 한다고 주장하며 당내 설득 작업에 나섰으나, 구주류를 중심으로 한 일부 의원들은 소극적인 태도를 보였다. 반면 야당인 신민당의 유진오 총재는 "신민당은 당의 운명을 걸고 대통령 3선 개헌 저지 투쟁을 벌이겠다"고 선언하며 강력히 반발했다.[21] 공화당 내부에서도 찬반 논란이 커지자 박정희 대통령은 경제 건설을 이유로 개헌 논의 중단을 지시했고, 개헌 논의는 잠시 수면 아래로 가라앉았다.[22]
그러나 1969년 4월, 4·8 항명 파동이 발생하자 공화당은 개헌에 반대하던 구주류 인사(양순직, 예춘호, 박종태, 정태성, 김달수)를 당에서 제명했다. 이후 박정희 대통령은 기자회견[23]을 통해 헌법 개정을 다시 공식화하고 3선개헌을 당의 방침으로 확정했다. 6월부터는 공화당과 정우회 소속 의원들을 대상으로 개헌 찬성 서명[24]을 받기 시작했다.
7월 25일, 박정희 대통령은 '개헌 문제에 관하여'라는 제목의 특별 담화문[25]을 발표했다. 이후 공화당은 당무회의를 열어 백남억 정책의장이 마련한 ▲대통령 연임 금지 조항 삭제 ▲국회의원의 국무위원 겸직 허용 ▲대통령 탄핵소추 의결정족수 강화 등 3개 항을 골자로 하는 헌법 개정안과 오치성 사무총장이 마련한 추진 일정을 검토했다.[26] 이어 영빈관에서 비공개 의원총회를 열어 당론으로 개헌안을 추인하는 작업에 들어갔다.[27] 의원총회는 7월 29일 오전 10시부터 다음 날 새벽 4시 20분까지 18시간 동안 이어졌으며, 끝까지 참석한 의원은 98명이었다. 공화당은 3선개헌을 당론으로 확정하고, 끝까지 반대한 정구영 의원을 제외한 108명의 공화당 의원이 헌법 개정안에 서명했다.[28] 성낙현,[29] 조흥만,[29] 연주흠[30] 의원 등 일부 야당 및 무소속 의원들도 개헌 지지 성명을 발표했다. 정우회 소속 의원 12명 중에서는 10명이 개헌안에 서명했으며, 불참한 양찬우 의원과 대중당과의 협의를 이유로 서명을 보류했던 신용남 의원도 나중에 서명에 동참했다.[31]
9월 정기국회가 개회되자 공화당 윤치영 의장 서리는 "개헌안은 9일 국회에 상정하여 15일까지 통과시킬 방침"이며 "질의와 대체토론 없이 다수당이 취할 수 있는 최선의 방법으로 처리하겠다"고 밝혔다.[32] 이에 신민당은 유진오 총재 자택에서 긴급 전당대회(총 520명 중 370명 참석)를 열어 당 해산을 결의했다. 이로써 개헌 지지 성명을 발표했던 신민당 소속 3명(성낙현, 연주흠, 조흥만)은 의원직을 상실했고, 나머지 신민당 의원 44명은 제명되어 무소속 신분이 되었다.[33] 무소속이 된 44명의 의원은 원내교섭단체인 신민회(新民會)를 구성하기로 합의했다.[34]
제72회 정기국회 제5차 본회의에서 개헌안 표결이 선포되자 신민회 의원들이 단상을 점거하며 저지했고, 자정을 넘기면서 본회의는 산회되었다.[35] 그러나 9월 14일 새벽 2시 33분, 공화당과 정우회 총무단을 포함한 66명의 요구로 제6차 본회의가 국회 제3별관(특별위원회 회의실)에서 기습적으로 소집되었다. 이효상 국회의장은 본회의 개의를 선포했고, 본회의에는 122명(공화당 107명, 정우회 11명, 무소속 4명)이 참석한 가운데 헌법 개정안 표결이 진행되었다. 새벽 2시 43분에 개표가 시작되어 2시 50분, 122명 전원 찬성으로 헌법 개정안 가결이 선포되었다.[36] 공화당은 개표 완료 직후 야당에 이 사실을 통보했다.
이 헌법 개정안(대한민국 헌법 제7호)은 1969년 10월 17일 국민투표에 부쳐져 총 유권자의 77.1%가 투표에 참여하여 65.1%의 찬성으로 확정되었다. 이 개헌의 주요 내용은 다음과 같다.
이 개헌으로 박정희는 3선 연임의 길을 열었고, 1971년 4월 제7대 대통령 선거에 공화당 후보로 출마하여 당선되었다.
3. 8. 제7차 헌법 개정 (1972. 12. 27., 유신 헌법)
제7대 대통령 선거에서 박정희는 세 번째 당선에 성공하였다. 이어 실시된 국회의원 선거에서도 민주공화당이 과반수 의석을 차지했지만, 이전 선거와 달리 야당과의 의석 수 차이가 줄어들었다. 여야 간 힘의 균형이 이루어지면서 대립이 심화되자, 박정희 대통령은 1971년 12월 6일 남북 간 긴장 완화에 어려움이 있다는 명분을 내세워 국가비상사태를 선포하였다. 이후 12월 27일에는 야당의 격렬한 반대에도 불구하고 국가보위에 관한 특별조치법을 통과시켰다. 이 법은 대통령에게 국가비상사태 선포권, 경제 규제, 국가 동원령, 집회/시위 규제, 언론/출판 통제, 특정 노동자의 단체행동권 제한, 예산 조정 등 광범위한 권한을 부여하는 내용을 담고 있었다. 이는 국가 위기 극복이라는 명분 아래 헌법의 제약을 받지 않는 초헌법적인 국가긴급권을 규정한 것으로, 정상적인 입법 활동으로 보기 어렵다는 비판이 있다.
이후 7·4 남북 공동 성명 발표로 남북 간 긴장이 완화되는 듯 보였다. 그러나 1972년 10월 17일, 박정희 대통령은 '''대통령 특별선언'''을 통해 10·17 비상조치를 단행했다. 이 조치는 국회를 해산하고 정당 및 정치 활동을 중단시키며, 헌법 일부 조항의 효력을 정지시키는 내용을 포함했다. 또한 국회의 권한은 비상국무회의가 대행하도록 했다. 이 선언 직후 비상계엄이 전국에 선포되었고, 대학 휴교 조치와 언론 검열 등이 시행되었다.
비상국무회의는 1972년 10월 26일 헌법개정안을 의결하고 공고했으며, 11월 21일 실시된 국민투표를 통해 개정안을 확정했다. 이 개정 헌법은 12월 27일 공포되었으며, 이것이 바로 유신 헌법(대한민국 헌법 제8호)이다.
유신 헌법은 '민주주의의 한국적 토착화'라는 명분 아래 여러 제도를 변경했다.
유신 헌법은 이후 박정희의 1인 독재 체제를 공고히 하는 기반이 되었다. 국민의 기본권을 심각하게 제한하고 대통령 1인에게 입법, 사법, 행정의 3권을 집중시켜 권력분립의 원칙에 정면으로 위배된다는 비판을 받는다. 이러한 내용은 "그 자체가 이미 정상적인 입헌주의의 궤도를 일탈한 헌법"[37]이라는 평가를 받으며, 남북 대치 상황이라는 안보 위기를 명분 삼아 국회 의결 절차도 없이 위헌적인 방식으로 개정되었다는 지적이 있다.[38]
결과적으로 유신 헌법은 "권위주의 체제의 합리화를 위한 도구"[39]로 기능하며 박정희 정권의 장기 집권을 뒷받침했다. 독재 체제가 강화되는 속에서도 헌법 개정을 요구하는 목소리는 끊이지 않았다. 이에 박정희 대통령은 1973년 4월 3일 긴급조치 제1호를 발표하여 헌법 개정 논의 자체를 '국헌 문란 행위'로 규정하고 금지시켰다.
그럼에도 유신 헌법에 대한 반발은 계속 커져나갔다. 결국 1975년 1월 22일, 박정희 대통령은 특별 담화를 통해 유신 헌법 철폐 요구를 자신에 대한 불신임으로 간주한다고 밝혔고, 2월 15일에는 이에 대한 국민투표를 실시하여 73.1%의 지지를 얻었다. 하지만 이러한 결과에도 불구하고 헌법 개정 요구는 수그러들지 않았고, 같은 해 5월에는 긴급조치 제9호를 선포하여 "헌법을 부정·반대·왜곡 또는 비방하거나 그 개정 또는 폐지를 주장·청원·선동 또는 선전하는 행위까지를 금지하였다."[40]
이처럼 강력한 탄압 속에서도 유신 체제에 대한 저항은 계속되었다. 1979년 10월에는 부마항쟁이 일어났고, 곧이어 10·26 사건으로 박정희 대통령이 사망하면서 유신 체제는 종말을 맞이했다. 유신 독재의 상징이었던 긴급조치들은 1979년 12월 7일 모두 해제되었다.
3. 9. 제8차 헌법 개정 (1980. 10. 27.)
10·26 사건 이후 1979년 11월 10일 최규하 대통령 권한대행은 담화를 통해 유신헌법 개정과 새로운 헌법 질서 수립을 약속했다. 이는 잠시 서울의 봄이라 불리는 민주화 분위기로 이어졌으나, 12월 12일 12.12 군사 반란으로 신군부 세력이 권력의 전면에 등장하면서 좌절되었다.
1980년 5월부터 전국적으로 민주화를 요구하는 학생 시위가 확산되었다. 국회는 5월 20일 임시국회를 소집하여 비상계엄 해제와 개헌 논의를 본격화하기로 합의했으나, 신군부는 이미 집권 시나리오를 계획하고 있었다. 5월 17일 24시, 신군부는 비상계엄을 전국으로 확대하고 계엄포고령 10호를 선포하여 정치 활동 금지, 언론 검열 강화, 대학 휴교 등의 조치를 단행했다. 동시에 주요 정치인과 재야 인사를 체포하고 군 병력으로 국회의사당을 봉쇄하여 임시국회를 무산시켰다. 이는 사실상의 5·17 쿠데타였다. 신군부는 이에 항거한 5.18 광주민주화운동을 무력으로 진압하고, 5월 31일 국가보위비상대책위원회(국보위)를 설치하여 내각을 통제하며 실질적으로 정권을 장악했다.
개헌 논의는 국회와 내각이 무력화된 상태에서 국보위를 중심으로 진행되었다. 8월 16일 최규하 대통령이 사임하고, 8월 27일 통일주체국민회의에서 전두환 국보위 상임위원장이 제11대 대통령으로 선출되어 9월 1일 취임했다. 국보위는 9월 9일 헌법 개정안을 확정했고, 계엄 하에서 치러진 10월 22일 국민투표를 통해 헌법안을 확정했다. 이 개정 헌법은 10월 27일 공포·발효되어 제5공화국 헌법으로 불린다.
1981년 3월 3일 출범한 제5공화국은 쿠데타를 통해 집권하여 민주적 정당성이 부족하다는 비판에 직면했으며, 이는 지속적인 국민 저항과 1987년 6월 항쟁 및 새로운 헌법 개정으로 이어지는 배경이 되었다.
제8차 개정 헌법(헌법 제9호)은 유신헌법의 여러 독소 조항을 수정하거나 삭제했다. 주요 내용은 다음과 같다.
헌법 전문에서는 유신 체제와의 차별성을 부각하기 위해 '제5공화국'이라는 용어를 사용했지만, 대통령 간접선거, 국회해산권 존속 등 기본적인 권력 구조는 유신 체제와 유사하다는 비판이 제기되었다. 이 때문에 제5공화국 헌법은 "사실상 제2기 유신헌법"[41] 또는 "전대미문의 넌센스"[42]라는 평가를 받기도 했으며, 이전의 공화국 구분과는 다른 독자적인 정치 이념이나 지표를 제시하지 못했다는 지적도 있다.[43]
3. 10. 제9차 헌법 개정 (1987. 10. 29., 현행 헌법)
제5공화국을 거치면서 해결되지 않고 누적된 국민들의 민주화에 대한 열망은 1987년 6월 항쟁으로 폭발하였다. 대통령 간선제에 반발하는 국민과 야당은 대통령 직선제로의 헌법 개정을 요구하였고, 1985년 제12대 국회의원 선거에서 야당이 승리하면서 이러한 요구는 더욱 거세졌다.
결국 당시 여당인 민주정의당의 대표위원이던 노태우는 6월 29일 6·29 선언을 발표하였다. 이 선언을 통해 노태우는 여야 합의에 의한 대통령 직선제 개헌을 통한 평화적 정권 이양, 정치범의 전면적 사면과 복권, 언론 자유 보장을 위한 제도 개선, 대학 자율화 등 8개 항의 민주화 조치를 약속하였다. 이 선언으로 직선제 개헌 논의는 급물살을 탔고, 여야 8명의 대표가 참여하는 8자회담[44]을 통해 헌법 개정안이 논의되었다. 1987년 9월 18일 여야 공동으로 헌법 개정안이 국회에 발의되었고, 10월 12일 국회에서 의결되었다. 개헌안은 10월 27일 국민투표를 통해 확정되었으며, 10월 29일 공포되어 현재의 헌법, 즉 제6공화국 헌법이 시행되었다.
현행 헌법은 전문과 본문 10장, 130조, 부칙 6조로 구성되어 있다. 이전 헌법들과 비교할 때 다음과 같은 특징을 지닌다.
4. 헌법 개정의 과제
(내용 없음)
참조
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