행정학
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1. 개요
행정학은 우드로 윌슨의 논문 〈행정의 연구〉를 계기로 정립된 학문으로, 정부의 운영과 관리에 대한 연구를 포괄한다. 주요 분야로는 정책학, 조직론, 인사행정론 등이 있으며, 한국에서는 1959년 서울대학교 행정대학원 설립과 함께 미국식 행정학이 도입되었다. 행정학은 세계화, 도시화 등 사회 환경 변화에 따라 관료제에 대한 기존 인식 틀이 변화하면서, 지방 정부, 국제 기구, 민간 기업 등의 역할이 중요해짐에 따라 새로운 과제를 안고 있다. 행정 서비스는 고대에는 국방, 치안, 사법에 국한되었으나, 근대를 거치며 산업화와 도시화에 따른 사회 문제 해결을 위해 그 범위가 확대되었고, 복지 국가로 발전하면서 더욱 중요성이 커졌다.
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실적주의는 객관적인 실적을 기준으로 공무원을 임용하는 제도로, 공정한 기회 제공, 전문성 및 정치적 중립성 확보 등의 장점이 있지만, 경직된 조직 문화, 실질적 형평성 문제, 능력 평가의 한계 등의 단점도 존재한다.
| 행정학 | |
|---|---|
| 지도 | |
| 주요 정보 | |
| 학문 분야 | 사회과학 |
| 연구 대상 | 공공 조직의 운영 및 관리 |
| 관련 분야 | 정치학 법학 경제학 경영학 사회학 심리학 |
| 역사 | |
| 기원 | 19세기 말 미국에서 시작 |
| 발전 | 행정 개혁과 정부 혁신에 대한 관심 증가 |
| 주요 연구 주제 | 정책 결정 조직 이론 인사 관리 재정 관리 공공 서비스 |
| 주요 이론 | |
| 고전적 행정학 | 과학적 관리법 관료제 |
| 인간관계론 | 호손 실험 |
| 행태론적 행정학 | 정책 분석 및 의사 결정 이론 |
| 신공공관리론 | 시장 중심의 정부 운영 |
| 뉴거버넌스론 | 시민 참여와 협력적 거버넌스 |
| 연구 방법 | |
| 양적 연구 | 통계 분석 |
| 질적 연구 | 사례 연구 및 심층 인터뷰 |
| 혼합 연구 | 양적 및 질적 방법 결합 |
| 주요 연구 분야 | |
| 공공 정책 | 정책 형성 및 정책 집행 |
| 조직 이론 | 공공 기관의 구조와 기능 연구 |
| 인사 관리 | 공무원 채용, 교육, 평가 연구 |
| 재정 관리 | 정부 예산 편성 및 집행 연구 |
| 공공 서비스 | 공공 서비스 질 향상 연구 |
| 정보 관리 | 전자 정부 및 정보화 사회 연구 |
| 관련 학문 | |
| 정치학 | 정부 운영과 권력 관계 연구 |
| 법학 | 행정법과 행정 소송 연구 |
| 경제학 | 공공 경제와 재정 정책 연구 |
| 경영학 | 조직 관리와 리더십 연구 |
| 사회학 | 사회 구조와 사회 변화 연구 |
| 심리학 | 인간 행동과 의사 결정 연구 |
| 특징 | |
| 공익 추구 | 공공의 이익을 최우선 가치로 추구 |
| 민주성 | 민주주의 원칙에 따라 운영 |
| 책임성 | 시민에 대한 책임 강조 |
| 효율성 | 효과적인 공공 서비스 제공 지향 |
| 투명성 | 정보 공개 및 시민 참여 강화 |
| 최근 동향 | |
| 디지털 전환 | 4차 산업혁명 기술의 행정 적용 |
| 사회적 가치 | 사회적 약자 배려와 지속가능한 발전 추구 |
| 시민 참여 확대 | 시민 참여형 정책 설계 |
| 주요 이슈 | |
| 관료주의 | 경직된 조직 문화와 형식주의 |
| 부패 | 공직자의 부정행위와 비윤리적 행위 |
| 비효율 | 예산 낭비와 행정 서비스 지체 |
| 정책 실패 | 정책 목표 달성 실패와 사회적 비용 증가 |
| 책임성 확보 | 민주적 통제와 감시 시스템 강화 |
| 행정학 관련 단체 | |
| 한국행정학회 | 한국행정학회 |
2. 역사
행정학의 역사는 국가 운영과 관리에 대한 오랜 고민의 결과물로 이해할 수 있다. 현대 행정학의 중요한 출발점으로는 1887년 우드로 윌슨의 논문 The Study of Administration|행정의 연구eng가 꼽히기도 하지만, 그 이전 유럽의 관방학이나 아시아의 전통적인 국가 통치 철학과 제도 등 행정학적 사고의 뿌리는 깊게 존재해왔다.
한국 행정학 역시 1959년 서울대학교 행정대학원 설립과 함께 미국식 행정학이 도입된 것을 현대적 기점으로 삼는 경우가 많다. 하지만 그 이전 다산 정약용의 연구나 조선 시대의 행정 운영 방식 등 고유한 역사적 경험과 이론적 성찰 또한 한국 행정학의 중요한 자산이다.
20세기에 들어 정부의 역할이 확대되고 사회가 복잡해지면서, 행정학은 전통적인 통치 개념을 넘어 정부 기구의 효율적인 관리와 운영을 중요한 과제로 삼으며 발전해왔다. 이러한 과정을 통해 행정학은 이론적 논의와 현실 문제 해결 노력이 상호작용하며 오늘날의 모습을 갖추게 되었다.
2. 1. 세계
현대적 의미의 행정학은 미국의 우드로 윌슨 대통령이 1887년 발표한 논문 The Study of Administration|행정의 연구eng에서 시작되었다는 견해가 일반적이다. 하지만 이에 대한 비판적인 시각도 존재하므로 다양한 관점을 고려할 필요가 있다. 윌슨은 당시 유럽 대륙에서 진행 중이던 산업혁명 과정에서 대규모 조직들이 효율적으로 관리되는 모습과 미국 내 펜들턴법 제정에 따른 실적주의(Merit System) 인사 개혁을 주목했다. 그는 단순히 인사 제도 개혁을 넘어 행정 시스템 전체의 효율성을 높이는 방안을 고민했고, 그 결과물이 바로 위 논문이다.그러나 행정에 대한 고민은 윌슨 이전에도 존재했다. 유럽의 독일에서는 이미 관방학(Cameralism)이라는 전통이 있었고, 아시아에서도 국가 통치를 위한 제도와 철학이 오래전부터 발전해왔다는 점을 간과해서는 안 된다.
20세기에 들어서면서 정부의 역할이 커지고 복잡해짐에 따라, 정부 운영과 관리에 대한 논의는 더욱 심화되었다. 과거의 전통적인 통치나 권력 중심의 이해에서 벗어나, 정부 정책을 결정하고 집행하는 정부 기구의 관리와 운영 방식에 대한 중요성이 부각되면서 근대 행정학이 본격적으로 발전하게 되었다.
2. 2. 대한민국
한국 행정학은 1959년 서울대학교 행정대학원이 설립되면서 미국식 행정학이 도입된 것을 공식적인 시작으로 본다. 하지만 김운태 교수의 근대 조선 행정사 연구나 다산 정약용의 관료제 연구, 그리고 과거 다양한 행정 기구가 체계적으로 관리되고 운영되었던 긴 역사를 고려하면 그 뿌리는 훨씬 깊다고 할 수 있다. 아쉬운 점은 이러한 전통적인 행정 연구들이 미국식 행정학 도입 이후 주류 이론으로 이어지지 못하면서 역사적 단절이 발생했다는 점이다. 이로 인해 많은 학자들이 한국 행정학의 연속적인 발전 과정을 명확히 제시하는 데 어려움을 겪고 있다.그럼에도 불구하고 한국 행정학은 짧은 기간 동안 눈부신 발전을 이루었다. 특히 한국전쟁 이후 대한민국의 재건과 성장에 크게 기여했다. 행정학은 행정부뿐만 아니라 입법부, 사법부 전반에 걸쳐 우수한 인재를 배출했으며, 법, 제도, 정책 발전에 기여하며 국가 성장을 뒷받침했다. 학문적으로도 한국 행정학은 전국적으로 가장 많은 독립 학과가 개설될 정도로 사회과학 분야의 핵심 학문으로 자리 잡았으며, 사회과학 분야의 학술 활동을 선도하고 있다. 한국 행정학은 연구 영역이 광범위하고 현실의 행정 문제를 적극적으로 다루는 특징을 보이며, 세계 각국의 다양한 행정 이론을 활발하게 받아들이고 발전시켜 나가고 있다.
3. 행정학의 세부 분야
좁은 의미의 행정학은 여러 정책 영역(경제산업, 방위, 복지노동, 경찰, 교육 등) 행정의 기초가 되는 부분에 초점을 맞춘다. 따라서 관료제 또는 공무원제 자체의 작동 원리를 밝히는 것이 핵심 과제이며, 이를 민주적으로 통제하고 효율적으로 운영하는 방안에 대한 규범적 고민도 중요한 부분을 차지한다. 실제로 행정학 연구는 관료의 정치적 행동(정치-관료 관계), 공무원 인사, 재정 조정, 법무 등 행정 활동의 근간인 사람·돈·제도에 집중되는 경향이 있다.
특정 정책 영역에 특화된 연구 분야, 예를 들어 교육행정학(교육학부), 방위행정론(방위대학교), 경제산업행정(공공경제학과 유사), 재무행정(재정학과 유사) 등은 별도의 학문 영역으로 존재하는 경우가 많다.
또한 행정학 내부에서도 정치 과정에서 행정 관료제의 역할을 다루는 정치학적 접근과, 행정 기관 내부의 조직 관리에 주목하는 경영학적 접근이 공존한다. 이러한 특성 때문에 행정학은 방법론이나 다른 분야와의 경계가 모호하다는 지적도 받지만, 동시에 학제적으로 발전할 가능성이 큰 학문 분야이기도 하다.
4. 일본 행정학
일본의 행정학은 제2차 세계 대전 이후의 사회 변화와 밀접하게 연관되어 발전해왔다. 주요 연구 분야로는 관료제론, 지방자치 및 도시행정론, 국제행정론 등이 있다.
특히 관료제론은 전후 민주주의 개혁 과정에서 중요한 논의 대상이었으며, 시대에 따라 연구 관점의 변화를 보여준다. 초기에는 辻清明 등을 중심으로 전전(戰前) 관료제의 잔재를 비판하는 연구가 주를 이루었으나, 이후 村松岐夫 등의 다원주의적 관점과 실증 연구가 등장했다. 1990년대 행정개혁 시기에는 다시 비판적 관료제론과 공무원 제도 자체에 대한 연구가 활발해졌다.
지방자치와 도시행정 역시 일본 행정학의 중요한 연구 영역을 차지한다.
국제행정론은 국제기구의 운영과 국제협력의 행정적 측면을 분석하는 분야로, 국제 사회의 변화에 따라 그 중요성이 커지고 있다.
4. 1. 관료제론
전후 일본의 맥락에서 행정학은 제2차 세계 대전 이전의 초월적인 특권 관료제를 어떻게 민주적인 공무원 제도로 바꿀 것인가 하는 규범적 요구 속에서 발전해 온 측면이 강하다. 辻清明, 井出嘉憲, 伊藤大一 등 1950년대부터 1970년대에 주로 활동한 학자들은 전후 공무원 제도 개혁의 불완전성을 지적하며, 특권 관료제의 잔상이 여러 측면에서 나타난다는 비판적인 논지를 펼쳤다. 이는 村松岐夫가 말하는 "전전·전후 연속론자"의 관점에 해당한다.이후 村松의 패러다임 전환("전전·전후 분단론")을 거치면서, 일방적인 관료 우위론이 아닌 다원주의론의 입장에 선 관료제 연구가 등장했다. 동시에 현장 조사를 위한 정보와 방법론이 축적되면서 각 성(省)별 사례 조사에 기반한 보다 구체적인 연구 성과가 나타나기 시작했다. 예를 들어 森田朗(구 운수성), 山口二郎·真渕勝(구 대장성), 廣瀬克哉(구 방위청) 등의 연구가 있다.
1990년대 후반 하시모토 행정개혁 전후 시기에는 실제 제도 혁신의 가능성을 앞두고 현황 비판적인 관료제론이 다시 부상했다. 이와 함께 이전까지 깊이 다루지 않았던 "공무원 제도" 그 자체에 초점을 맞춘 연구도 활발해지고 있다.
4. 2. 지방자치 · 도시행정론
- 지방행정론
- 도시행정론
4. 3. 국제행정론
국제행정론(国際行政論)은 국제기구 및 국제협력의 행정적 측면을 다루는 학문 분야이다. 국제관계론의 한 분야로 볼 수 있으며, 국제기구의 설립, 운영, 의사결정 과정, 국제협력 사업의 관리 및 평가 등을 분석한다. 국제행정론은 국제정치학, 행정학, 국제법 등 다양한 학문 분야의 지식을 통합하여 국제행정의 효율성과 효과성을 높이는 방안을 모색한다. 국제협력의 증가와 국제기구의 역할이 커짐에 따라 그 중요성이 더욱 부각되고 있다.국제행정론에서 다루는 주요 내용은 다음과 같다.
- 국제기구의 행정: 국제연합(UN), 세계무역기구(WTO), 국제통화기금(IMF), 세계은행(World Bank) 등 주요 국제기구의 조직 구조, 기능, 의사결정 방식, 재정 관리 등을 분석한다. 각 기구의 고유한 특성과 국제사회에서의 역할을 비교하며, 필요한 개혁 방향을 탐구한다.
- 국제협력 사업의 관리: 국제개발협력, 환경 협력, 보건 협력 등 다양한 국제협력 사업이 어떻게 기획되고 실행되며 평가되는지 그 과정을 분석한다. 사업의 효율성과 효과성을 증진시키기 위한 전략과 방법을 연구하고, 다양한 이해관계자 사이의 협력과 조정을 이끌어내는 방안을 모색한다.
- 국제행정의 이론: 신제도주의, 주체-행위자 이론, 네트워크 이론 등 다양한 이론적 관점을 통해 국제행정 현상을 분석한다. 이러한 이론들은 국제기구의 행동을 설명하고 미래를 예측하는 데 유용한 이론적 기반을 제공한다.
- 국제행정의 개혁: 국제기구가 더욱 책임감 있고 투명하며 효율적으로 운영될 수 있도록 개혁 방안을 모색한다. 변화하는 국제사회의 요구에 부응하기 위해 국제행정 시스템을 어떻게 개선할 수 있을지 연구한다.
- 국제협력의 거버넌스: 정부, 국제기구, 비정부기구(NGO), 기업 등 다양한 행위자들이 참여하는 국제협력 네트워크의 거버넌스 구조를 분석한다. 효과적인 거버넌스를 구축하기 위한 전략을 모색하고, 국제협력의 성공적인 추진을 위한 협력 및 조정 메커니즘을 연구한다.
국제행정론은 다음과 같은 학문 분야와 밀접한 관련을 맺고 있다.
5. 환경 변화와 행정학의 전환
1990년대 이후 세계화 등으로 대표되는 급격한 사회 환경 변화는 전통적인 관료제 중심의 행정 운영 방식에 큰 도전을 안겨주었다. 복잡해지는 공공 서비스 요구에 비해 중앙 정부의 대응 능력은 한계를 보이기 시작했다.
이러한 배경 속에서 지방 정부, 국제 기구, 민간 기업, 시민사회 단체(NPO, NGO 등), 전문가 집단(싱크탱크, 대학교 등) 등 다양한 주체들이 공공 서비스 형성 및 제공에 적극적으로 참여하는 현상이 나타났다.
이는 기존의 행정학 패러다임에 대한 근본적인 재검토를 요구하며, 행정학이 변화하는 현실에 어떻게 대응하고 새로운 방향을 제시할 것인가라는 과제를 던져주었다. 이러한 고민은 이후 등장하는 신공공관리(NPM)나 거버넌스 논의의 중요한 배경이 된다.
5. 1. 환경 변화
1990년대 이후, 행정을 둘러싼 사회 환경은 크게 변화하고 있다. 세계화, 도시화, 탈정치화 등 다양한 용어로 설명되지만, 공통적으로 기존의 관료제(공무원제) 중심 행정 인식 틀이 큰 변화를 요구받고 있다는 점을 지적한다.사회 시스템은 국가나 지역의 경계를 넘어 상호 의존적인 관계를 심화시키고 있다. 한 지역에서 발생한 사건이 사회 시스템을 통해 전혀 다른 지역에 직접적인 영향을 미치는 경우가 잦아지면서, 시민들이 행정에 기대하는 공공 서비스(규제·급부 행정)의 내용 또한 복잡해지고 있다.
그러나 세계화 시대에 중앙 정부가 사회를 규제하고 조정하는 능력은 상대적으로 약화되고 있다. 또한 재정 능력이나 전문성, 종합성 측면에서도 이러한 변화에 항상 효과적으로 대응하기 어려운 실정이다.
이러한 상황 속에서 단순히 행정 기관의 보조 역할에 머무르지 않고, 공공 서비스를 형성하고 제공하는 데 적극적인 역할을 하는 새로운 주체들이 부상하고 있다. 지방 정부, 국제 기구, 민간 기업, 시민 활동(NPO, NGO 등), 전문가 집단(싱크탱크, 대학교 등)이 바로 그들이다. 실제로 이러한 역할 전환은 여러 곳에서 관찰되고 있다.
이처럼 변화하는 사회 현실에 행정학이 어떻게 대응하고, 어떤 해결책을 제시할 것인가 하는 과제가 중요하게 떠오르고 있다.
5. 2. NPM (신공공관리)
(내용 없음)5. 3. 거버넌스
Governance|거버넌스영어는 전통적인 정부 중심의 일방적 통치 방식에서 벗어나, 정부, 시장, 시민사회 등 다양한 행위 주체들이 함께 참여하고 협력하여 사회 문제를 해결하고 공공 목표를 달성해 나가는 새로운 방식의 국정 운영 또는 사회 조정을 의미한다. 원래 '통치', '지배', '관리', '통제' 등을 의미하는 단어지만, 현대 행정학에서는 이러한 협력적 네트워크를 강조하는 의미로 주로 사용된다.기업 경영 분야에서는 Corporate Governance|기업 거버넌스영어라는 용어로 사용되는데, 이는 기업의 목표 달성을 위해 경영진, 이사회, 주주 등 다양한 이해관계자(stakeholder|스테이크홀더영어) 간의 역할을 분담하고 상호 관계를 규정하며, 기업 활동을 감시하고 감독하여 건전성을 확보하는 시스템 전반을 가리킨다. 기업 거버넌스는 기업 가치 향상, 리스크 관리, 투명성 확보, 주주와의 관계 개선 등에 기여하며, 최근에는 기업의 사회적 책임(CSR)이나 환경 문제 대응과 같은 비재무적인 측면도 중요하게 고려된다.
이러한 거버넌스의 개념은 공공 부문에도 적용되어, 행정의 민주성과 효율성, 책임성을 높이는 중요한 기제로 인식된다. 다양한 사회 구성원의 참여를 통해 정책 결정 및 집행 과정의 투명성을 높이고, 정부 활동에 대한 감시와 견제를 강화하며, 변화하는 환경에 대한 정부의 대응성을 향상시키는 데 기여한다. 효과적인 거버넌스는 정부에 대한 시민의 신뢰를 높이고, 사회 전체의 지속 가능한 발전을 위한 필수적인 요소로 여겨진다.
6. 행정 서비스의 발전
행정 서비스는 시대의 변화와 사회적 요구에 따라 그 역할과 범위가 지속적으로 발전해 왔다. 고대와 중세 시기에는 국가의 기본적인 존립을 위한 국방, 치안, 사법 기능에 집중되었으며, 통치자는 이러한 보호를 제공하는 대가로 백성에게 부역이나 세금을 걷어 권력을 유지하고 공공건축 등을 통해 권위를 드러냈다.
근세에 들어 절대 군주 중심의 중앙집권 국가가 등장하면서 부국강병을 목표로 국가 기능이 확장되기 시작했다. 특히 독일과 오스트리아 지역에서는 국가 운영의 효율성을 높이기 위한 관방학이 발전하며 이러한 변화를 뒷받침하였다.
그러나 근대 자본주의의 발달과 함께 자유방임주의 사상이 확산되면서, 국가의 적극적인 개입보다는 시장의 자율성을 중시하는 경향이 나타났다. 이 시기에는 국가의 역할을 최소한으로 줄여야 한다는 야경 국가론이 등장하기도 했으며, 토머스 제퍼슨의 "최소한의 정부가 최선의 정부다"라는 말처럼 '작은 정부'를 이상적으로 여기는 인식이 퍼졌다.
19세기 중반 이후 산업화와 도시화가 진행되면서 빈곤, 질병, 열악한 노동 환경 등 새로운 사회 문제가 심각해지자, 국가는 다시 적극적으로 개입하기 시작했다. 공중 보건 개선, 슬럼 정비, 노동자 보호, 의무 교육 실시, 사회 보험 도입 등 다양한 공공 서비스를 제공하며 문제 해결에 나섰다. 이러한 변화를 통해 국가는 단순히 질서를 유지하는 소극적 역할에서 벗어나 국민 생활의 여러 영역에 관여하는 직능 국가로 발전했다.[1]
20세기에 들어서는 두 차례의 세계 대전과 대공황, 그리고 민주주의의 발전과 노동운동의 성장 등을 거치면서 국가의 역할은 더욱 확대되었다. 특히 국민의 생존권 보장, 소득 재분배, 시장 경제 개입 등을 특징으로 하는 복지국가 개념이 등장하고 보편화되면서, 행정 서비스는 양적 팽창뿐 아니라 질적인 변화를 겪으며 오늘날에 이르고 있다. 이러한 행정 서비스의 발전 과정은 현대 행정학의 중요한 연구 대상이다.
6. 1. 고대 · 중세
고대와 중세 시기, 정치 지배자가 수행해야 할 통치의 주요 기능은 영토와 백성을 외부의 침략으로부터 보호하는 것('''국방'''), 범죄를 단속하는 것('''치안'''), 그리고 사람들 사이의 다툼을 재판하는 것('''사법''') 세 가지에 집중되었다. 정치 지배자는 이러한 보호를 제공하는 대가로 백성들에게 부역을 부과하였으며, 이를 통해 얻은 권력으로 징병과 징세를 실시하여 군사력을 유지하였다. 또한, 이 권력을 바탕으로 궁궐, 신전·사찰, 능묘 등을 건설하는 공공건축 사업을 벌였고, 이를 권위의 상징으로 삼아 백성을 다스렸다. 이 외에 추가적인 통치 기능이 있었다면, 가뭄이나 홍수 같은 자연재해로부터 농업을 보호하기 위한 치산치수 공사 정도였다.6. 2. 근세
중세 봉건제의 지배 체제가 무너지고 절대 군주를 중심으로 한 중앙집권적 국가가 형성되기 시작한 근세에 들어서면서, 각 지역의 절대군주들은 부국강병을 목표로 경쟁하게 되었다. 이러한 배경 속에서 중상주의나 중농주의 사상에 기반한 근대화 정책이 추진되었다. 국가 통치의 기능과 범위는 점차 넓어졌고, 이를 전문적으로 담당할 새로운 인재로서 관료 계층이 등장했다.특히 과거 신성 로마 제국과 독일 제국의 영향 아래 있던 독일과 오스트리아 지역에서는 관방학이 군주와 관료를 위한 실용적인 학문으로 크게 발전하며 부국강병 정책을 이론적으로 뒷받침하였다. 관방학은 국가 재정, 경제, 경찰(내무 행정) 등 광범위한 분야를 다루며 효율적인 국가 운영을 목표로 했다. 이는 이후 현대적 행정학이 등장하기 이전, 국가 관리에 대한 체계적인 접근 방식 중 하나로 볼 수 있다.
6. 3. 근대 국가
근대 국가의 기능은 절대 군주제 하에서 추진된 식산흥업(殖産興業) 정책 이후 계속 확대된 것은 아니었다. 오히려 자본주의 경제가 발달하고 시민 계급(부르주아지)이 등장하면서, 국가의 식산흥업 정책은 비판에 직면했다. 당시 비판의 핵심은 국가의 관세 정책을 포함한 각종 규제와 개입이 산업의 자유로운 발전을 방해한다는 것이었다. 대신 국가는 경제 활동에 대한 불필요한 간섭을 멈추고 시민 사회의 자유로운 활동을 보장해야 하며, 이것이 오히려 자본주의 경제를 발전시키고 국가를 부유하게 만든다는 주장이 힘을 얻었다.이러한 사조는 프랑스어 laissez-faire|레세페르fra를 따서 자유방임주의라고 불렸다. 영국의 애덤 스미스는 그의 저서 《국부론》(1776년)에서 이러한 자유주의 경제 이론을 체계화하며, '보이지 않는 손'에 의한 시장의 자동 조정 기능을 강조했다.
자유방임주의가 지배적이었던 시기의 영국에서는 국가의 역할을 경찰이 밤거리를 순찰하며 치안을 유지하는 수준으로 축소해야 한다는 생각이 널리 퍼졌다. 이러한 국가관을 야경 국가론이라고 부르며 비판하는 시각도 있었다. 국가의 역할을 국방, 경찰, 사법에 한정해야 한다는 주장은 다소 극단적이었지만, 당시 선진 자본주의 국가였던 영국에서는 "국가는 저렴할수록 좋다"는 생각이 우세했다. 이를 "안락한 정부론"이라고도 부른다. 미국의 제3대 대통령 토머스 제퍼슨이 남긴 "최소한의 정부가 최선의 정부다"라는 말도 이러한 국가관을 잘 보여준다.
자유방임주의적 사상은 영국에서 가장 두드러졌지만, 시민혁명을 거쳐 입헌군주제나 근대 민주제로 이행한 유럽 대륙 국가들에도 영향을 미치며 국가 기능의 확대를 억제했다. 결과적으로 근대 국가의 기능 범위는 오늘날 현대 국가에 비해 훨씬 제한적이었다. 행정학은 바로 이러한 근대 국가에서 현대 국가로 넘어가는 과도기에, 현대 국가 운영에 필요한 행정 체제를 구축하려는 요구에 부응하며 등장한 학문이다.[1]
6. 4. 직능 국가
19세기 중반부터 말까지 서구 각국의 정부는 산업화와 도시화 과정에서 새롭게 등장한 사회 문제와 도시 문제에 직면하게 되었다. 이러한 문제에 대처하기 위해 정부는 그 기능의 범위를 점차 넓혀 나갔다.[1] 농촌을 떠나 도시로 몰려든 빈민들을 구제하기 시작했고, 콜레라와 티푸스 같은 전염병의 유행을 계기로 상하수도 시설을 정비했다. 더 나아가 슬럼 지역의 주택을 개량하고, 공장 노동자들을 보호하며, 의무 교육을 강화하고, 전기와 가스를 공급하는 등 공공 서비스를 확장했다. 또한 도시 교통 사업을 직접 운영하고 사회 보험 제도를 만드는 등 적극적으로 사회 문제 해결에 나섰다.[1]산업 활동에 대해서도 정부의 역할은 커졌다. 한편으로는 산업 활동이 국민 생활에 해를 끼치는 것을 막기 위해 세세한 규제 조치를 마련했고, 다른 한편으로는 산업을 보호하고 지원하며 발전시키기 위한 다양한 국가 정책을 광범위하게 실시했다.[1]
이처럼 국가의 역할이 점차 확대되는 "근대 국가에서 현대 국가로"의 변화 과정을 설명하는 방식은 지역마다 다소 차이가 있다. 앵글로색슨계 국가들에서는 이러한 변화를 단순히 비용이 적게 드는 "저렴한 정부"에서 다양한 기능을 수행하는 "직능 국가"로의 변화로 이해하는 경향이 있다. 반면, 유럽 대륙 국가들에서는 사회 문제에 소극적으로 대응하던 "소극적 국가"에서 문제 해결에 적극적으로 나서는 "적극적 국가"로 변화했다고 요약하는 경우가 많다.[1]
6. 5. 복지 국가
서구 여러 국가에서 정부의 기능, 즉 행정 서비스의 확대 경향은 20세기에 들어 더욱 가속화되어 정부의 재정 규모와 공무원 수를 팽창시켰다. 그러나 이는 단순한 양적 팽창에 그치지 않고 점차 질적 변화를 수반했는데, 바로 복지국가로 향하는 과정이었다. 무엇을 복지국가라고 부르고 그 시작점을 어느 시기로 보아야 하는지에 대해서는 여러 의견이 있지만, 여기서는 19세기에서 20세기로 넘어가는 시기를 복지국가의 시발점으로 본다.이 시기 복지국가로 나아가게 된 주요 배경은 다음과 같다.
- 노동조합이 결성되고 노동운동이 활발해짐에 따라 계급 투쟁이 심화되었다.
- 이에 따라 선거권이 점차 확대되어 마침내 모든 성인 남성에게 선거권을 부여하는 보통선거 제도가 시행되었다.
- 선거권 확대로 새롭게 유권자가 된 국민 대중의 지지를 얻기 위해 각 정당은 사회 정책, 노동 정책, 산업 정책을 정당 강령에 내걸고 이를 정당 정치의 주요 쟁점으로 삼게 되었다.
요컨대, 정치 제도에서 대중 민주주의의 실현이야말로 현대 국가를 복지 국가의 길로 이끌었던 가장 기본적인 계기였다고 할 수 있다.
그렇지만 현대 국가가 그 후에도 복지 국가의 길을 계속 걸어 더 이상 되돌릴 수 없는 상태에 이른 것은 20세기 전반에 발생한 여러 사건들이 이러한 움직임을 촉진했기 때문이다. 무엇보다도 제1차 세계 대전과 제2차 세계 대전이라는 두 차례의 전쟁과, 두 전쟁 사이에 발생한 1929년의 대공황이라는 세 가지 사건의 영향이 크다. 두 전쟁에 참전한 국가들은 총력전을 수행하기 위해 국가 총동원 체제를 갖추고 광범위한 국민 각 계층의 참여와 협력을 확보해야만 했는데, 이러한 전시 행정은 국민 각 계층에 대한 행정 서비스의 평준화를 진척시키는 결과를 가져왔다. 그리고 대공황만큼 시장 메커니즘에 대한 신뢰를 근본적으로 흔들고, 정부의 정책 구상 기조를 일변시킨 사건은 없었다.
이 기간 동안 러시아에 사회주의 체제 국가가 탄생함에 따라, 이에 대한 대항으로 자본주의 체제 국가들 또한 분배의 불균형을 어느 정도까지 시정해야만 했다는 체제 간 경쟁 요인도 또 다른 요인이었다.
일반적으로 다음 세 가지 특징을 가진 국가를 복지국가라고 부른다.
# 생존권 보장을 국가의 책무로 받아들인다.
# 소득 재분배를 국가의 당연한 권능으로 생각한다.
# 경기 변동 조절을 위해 시장 경제에 적극적으로 개입한다.
제2차 세계 대전 후 제정된 일본국 헌법 제25조 제1항은 “모든 국민은 건강하고 문화적인 최저한도의 생활을 영위할 권리를 가진다”고 규정하고 있다. 이러한 종류의 생존권 보장 조항을 헌법에 처음으로 규정한 것은 독일의 바이마르 헌법이었다. 그리고 생존권, 생활권 보장을 국가의 책무로 하는 헌법 사상은 이후 급속히 보급되었다. 이 헌법상의 규범은 영국의 베버리지 보고서(1942년)가 사용한 내셔널 미니멈(National Minimum, 국민 최저 수준) 개념에 의해 매개되어, 개별 정책 영역별 목표 수준까지 구체화되어 갔다.
참조
[1]
서적
行政学（新版）
有斐閣
2001-04-01
[2]
서적
行政学（新版）
有斐閣
2001-04-01
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