대통령제

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1. 개요
2. 역사
3. 특징
4. 장단점
5. 유형
6. 대통령제와 다른 정치 체제의 비교
7. 비판 및 논쟁
참조

1. 개요

대통령제는 국가원수와 정부 수반을 국민이 직접 또는 간접 선거로 선출하며, 입법부와 행정부의 권한 분립을 특징으로 하는 정부 형태이다. 미국에서 기원하여 19세기 이후 라틴 아메리카, 아프리카, 아시아 등으로 확산되었다. 대통령은 임기가 보장되어 정국 안정에 기여하나, 무능하거나 국민의 신임을 잃어도 탄핵 외에는 해임이 어렵고, 승자독식 구조로 정당 간 대립이 심화될 수 있다는 단점이 있다. 또한, 대통령과 의회의 대립으로 인한 정치적 교착 상태, 독재의 위험, 분점 정부로 인한 국정 운영의 어려움 등의 비판도 존재한다.

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대통령제
정치 체제 개요
정의	주로 대통령을 국민이 직접 선출하는 정치 제도
핵심 특징	행정부 수반인 대통령이 독립적 권한 보유 대통령은 국민에 의해 선출됨 행정부와 입법부 간의 엄격한 권력 분립 대통령은 임기 동안 안정적인 권한 행사
역사적 배경
기원	18세기 후반 미국에서 시작
발전	라틴 아메리카와 아프리카 등지에서 널리 채택
배경 이론	몽테스키외의 권력 분립 이론에 기반
대통령제 특징
대통령	행정부 수반 국가원수 역할 수행 국민에 의해 직접 또는 간접 선출 임기 동안 권한 유지
의회	입법부 역할 의원들은 국민에 의해 선출 행정부에 대한 견제 기능 수행 법률 제정 및 예산 심의
권력 분립	행정부와 입법부의 엄격한 분리 각 부처 간 상호 견제 및 균형 추구
책임 소재	대통령은 임기 동안 정치적 책임 부담 의회는 행정부 견제 역할 수행
장단점
장점	강력한 리더십 확보 가능 정책 결정의 신속성 정치적 안정성 유지 용이 대통령에 대한 직접적 책임 부여 가능
단점	행정부와 입법부 간의 갈등 가능성 정책 추진의 경직성 우려 대통령의 권력 남용 위험 권력 집중에 따른 독재 가능성
유형별 분류
완전 대통령제	대통령이 행정부 수반과 국가 원수 겸임 대통령은 의회에 대해 책임을 지지 않음 미국형 대통령제
반대통령제	의원내각제 요소 혼합 이원집정부제와 유사 대통령과 총리가 권력 분담
주요 국가
대표 국가	미국 대한민국 멕시코 브라질
기타 국가	아르헨티나 필리핀 인도네시아 나이지리아 이집트
관련된 정치 체제
의원내각제	내각이 의회에 대해 책임을 지는 체제 행정부 수반은 총리 영국과 일본 등이 대표적
반대통령제	대통령과 총리가 권력을 공유하는 체제 대통령은 외교 및 국방, 총리는 내정 담당 프랑스와 러시아 등이 대표적
참고 문헌
참고 문헌	芦部信喜, 高橋和之. (2011). 《헌법》. 有斐閣. 小林直樹. (1981). 《헌법》. 弘文堂. 大石眞. (2004). 《헌법》. 有斐閣.

2. 역사

대통령제의 기원은 미국으로, 1787년 필라델피아 헌법회의에서 영국 헌정의 부정적인 측면에 대한 반성을 바탕으로 발전된 정부 형태이다. 샤를 루이 드 세콩다 몽테스키외의 권력분립 사상을 충실히 수용하여 탄생하였다.

19세기에는 1819년 그란콜롬비아를 시작으로 남미 국가들에서 대통령제가 시행되었고, 이후 아프리카와 아시아 일부 국가로 확산되었다.

2. 1. 기원과 발전

대통령제의 직접적인 기원은 미국으로, 1787년 필라델피아 헌법회의에서 영국 헌정의 부정적인 측면에 대한 반성을 바탕으로 발전된 정부 형태이다. 샤를 루이 드 세콩다 몽테스키외의 권력분립 사상을 충실히 수용하여 탄생하였다.^[4]

19세기에는 1819년 그란콜롬비아를 시작으로 남미 국가들에서 대통령제가 시행되었고, 이후 아프리카와 아시아 일부 국가로 확산되었다.

대통령제는 현재 미국이 된 17세기 영국의 식민지 통치에서 그 기원을 찾을 수 있다. 순례자들은 플리머스 식민지에서 자치를 허용받아 독립적인 행정부를 활용하는 시스템을 수립했다. 매년 총독 한 명과 현대의 내각에 해당하는 여러 보좌관들이 식민지 의회에 의해 선출되었다.^[2] 동시에 영국 제도는 보호령이라는 짧은 공화정 시대를 겪었는데, 이 기간 동안 보호자가 대통령과 유사한 행정 지도자 역할을 했다.^[3]

최초의 진정한 대통령제는 1787년 미국 헌법 제정 회의에서 발전되었다.^[4] 대표자들은 이전 식민지 정부, 영국 관습법, 존 로크와 몽테스키외와 같은 철학자들로부터 영감을 받아 제임스 윌슨이 주장한 단일 행정부 인물, 즉 대통령의 역할을 개발했다.^[5] 미국은 1789년 미국 헌법이 발효되고 조지 워싱턴이 대통령제하 최초의 대통령이 되면서 최초의 대통령 공화국이 되었다.

1810년대와 1820년대 동안 아메리카의 스페인 식민지들은 독립을 추구했고, 여러 새로운 스페인어권 정부가 라틴 아메리카에 등장했다. 이들 국가는 미국의 헌법을 본떠 자신의 헌법을 제정했고, 대통령제는 아메리카의 지배적인 정치 체제가 되었다.^[4] 수십 년간의 군주제 이후, 브라질 또한 1889년 대통령제를 채택했고 데오도로 다 폰세카가 초대 대통령이 되었다. 라틴 아메리카의 대통령제는 다양한 수준의 안정성을 경험했으며, 많은 국가들이 독재 통치 시기를 겪었다.^[6]^[7]^[8]

한자 문화권에서는 “대통령”(대한민국)이나 “주석(主席)”(중화인민공화국, 베트남 사회주의 공화국, 일시적인 북한) 또는 “총통”(중화민국(中華民国)) 등 독자적인 명칭을 사용하지만, 영어권에서는 현재 모두 “President”라고 한다.

대통령제는 미국 헌법에 의해 구현되었다. 프랑스의 사상가인 몽테스키외의 "권력 분립론"에 강한 영향을 받았다. 몽테스키외는 1729년부터 1년 반 동안 영국에 체류하며, 『법의 정신』 제11편 제6장 "영국의 국제(國制)에 관하여"를 서술하고 권력 분립에 대해 논했다.

영국에서는 1688년의 명예혁명 이후, 군주의 권력을 제한하기 위해 의회와 군주가 입법권을 공유하는 헌법 관습(입헌군주제)이 형성되었고, 군주와 의회는 상호 독립성을 가지고 대립하여 엄격하게 권력을 분립했다. 입헌군주제에서는 국왕이 임명하는 장관이 내각을 구성하여 국왕과 의회의 중간에 서서 중재 역할을 했다.^[53]

영국 국왕은 국가원수인 동시에 영국군의 최고 사령관(명목상)이었고, 의회에서 성립된 법률에 대해서는 거부권을 가지고 있었다. 이러한 제도는 제한된 군주를 대통령으로 대체하는 형태로 미국 헌법에 도입되었다. 미국 대통령은 미국 의회로부터 독립성을 강화하여 엄격한 삼권 분립을 형성했다.

로버트 달에 따르면 미국 헌법 제정 당시, 영국의 정치에서는 영국 총리가 영국 의회로부터 신임을 필요로 하는 등 정치 체제에 중대한 변화가 일어나고 있었지만, 이것이 전면적으로 표면화되는 것은 1832년이었기 때문에 헌법 입안자가 이러한 변화를 알 수 없었다고 지적한다.

미국의 통치 기구는 권력의 기능적 확산(삼권 분립)과 권력의 지역적 확산(연방제)을 특징으로 한다. 미국 헌법 제정 당시, 보수적인 지도자들은 의회 다수파가 행정부를 지배하여 큰 권력을 휘두르는 것을 우려하여, 대통령 선거에서도 직접 투표 대신 각 주의 대통령 선거인에 의한 투표 형태를 채택했다. 의회가 강하고 대통령의 지위가 상대적으로 약했던 관계는 남북 전쟁 시기 에이브러햄 링컨 정권 등을 제외하고 19세기 말까지 계속되었다.

그러나 20세기에 들어와 산업혁명으로 인한 자본주의 발달과 함께 경제, 사회 문제에 대한 대응이 필요해지면서 대통령의 권한은 확대되었다. 미국에서는 뉴딜 정책 시기부터 1960년대에 걸쳐 대통령의 역할이 확대되었고, 이후 1980년대까지는 의회의 복권기, 1990년대 이후는 대통령과 의회의 협조기에 있다고 분석된다.

대통령이 국가 정치에 주도적인 역할을 하는 정치 제도는 프랭클린 D. 루즈벨트 정권하에서 확립되었다. 1929년 이래 미국은 대공황에 빠졌지만, 프랭클린 D. 루즈벨트는 대통령에 취임하자 중요 법안을 백악관에서 입안하여 의회에 협력하여 조기에 가결, 실행했다.

이후에도 대통령의 권한 확대는 계속되어 베트남 전쟁 무렵에는 "황제적"이라는 여론의 비판을 받았다. 리처드 닉슨 정권에서는 연방 정부 제약 없이 예산 면에서 주 정부에 직접 교부금을 지급할 수 있는 제도가 창설되었고, 국고 지출에 대해 한도액 이상에 거부권을 행사할 수 있는 제도 창설이 모색되었다.

그러나 1970년대 중반 워터게이트 사건이 일어나자 미국 하원 사법위원회가 대통령 탄핵 절차를 진행하는 등, 의회는 지위를 회복했다. 반면, 리처드 닉슨의 후임 대통령인 제럴드 포드는 대의회 관계에 고심했다. 1968년 이후, 특히 분권 정부가 나타나는 기간이 길어지고 있다.

대통령의 대의회 관계가 원만하게 이루어지는지는 대통령이 국내 정치를 강력하게 수행할 수 있는지에 있어 매우 중요하다.

존 F. 케네디는 의회 저항으로 중요 법안이 통과되지 않는 등 국내 정책 면에서 큰 성과를 남기지 못했지만, 린든 B. 존슨은 의회 대책에 능숙하여 사회복지법을 성립시켰다는 분석이 있다. 지미 카터도 에너지 법안에 대해 의회 승인에 1년 이상 걸리고 대폭 수정되었으며, 파나마 운하 법안에서도 상원 승인에 1년 이상을 필요로 하는 등 대의회 관계가 원만하지 못했지만, 대통령 취임 전 의회나 워싱턴 D.C.와 관계가 전무했던 점이 원인으로 지적된다.

1995년부터 1996년에 걸쳐 빌 클린턴 정권은 재정 균형화를 둘러싸고 의회와 격렬하게 대립하여 예산이 성립되지 않고 정부 기능이 일시 정지되는 사태(정부 셧다운 참조)가 발생했다.

2. 2. 세계적 확산

필리핀은 1898년 아시아 최초로 대통령제를 수립했으나, 스페인-미국 전쟁의 결과 미국의 지배를 받게 되면서 중단되었다. 이후 1946년 미국으로부터 독립하면서 대통령제가 부활하였다.^[4]

제2차 세계 대전 종전 후, 미국은 일본의 한국 점령을 종식시키고 대한민국의 대통령 정부 수립을 지원했다. 그러나 대한민국 초기의 대통령제는 독재적 통치로 특징지어졌다. 인도네시아는 1945년 네덜란드로부터 독립을 선포하고 명목상 대통령제를 채택했지만, 실제로는 대통령이 모든 정부 부처를 통제하는 독재 체제였다. 진정한 대통령제는 1998년에 수립되었다.

1950년대와 1960년대의 탈식민화 과정에서 아프리카의 여러 국가들이 대통령제를 채택했다.^[4] 키프로스,^[9] 몰디브,^[10] 남베트남도 탈식민화 이후 대통령제를 채택했다. 파키스탄과 방글라데시도 대통령제를 채택했지만, 얼마 지나지 않아 정치 체제를 변경했다.

20세기 말, 1989년 이란은 헌법 개정을 통해 최고 지도자가 국가 원수이자 최고 권력자인 수정된 대통령제를 시행했다.^[11] 1981년 팔라우는 독립을 달성하고 대통령제를 채택했다.^[12] 1991년 소비에트 연방이 해체되면서 새로 생겨난 국가들이 대통령제를 채택했지만, 대부분 수십 년 동안 다른 정부 체제로 전환했다.^[13]

21세기에도 대통령제 채택은 계속되었다. 2011년 독립한 남수단은 대통령제를 채택했다.^[14] 2018년 터키는 2017년 터키 헌법 국민투표 이후 대통령제를 채택했다.^[15]^[16]^[17]

2. 3. 한국의 대통령제

대통령제에서 행정부는 정부의 다른 부문과 분리되는 특징을 가진다. 정부 수반은 입법부의 일부가 아니라 함께 일하기 위해 선출된다.^[18] 전통적으로 대통령에게는 여러 유형의 권한이 위임된다. 대통령제 하에서 대통령은 거부권을 통해 입법에 이의를 제기할 권한,^[19] 범죄를 사면할 권한, 외교 정책에 대한 권한, 최고 사령관으로서 군대를 지휘할 권한, 그리고 행정부 고문 및 직원에 대한 권한을 가질 수 있다.

3. 특징

대통령제에서 대통령은 국가 원수이자 행정부 수반으로서의 권한을 모두 갖는다.^[54] 대통령과 의회는 각각 임기가 보장되는 것이 원칙이다. 다만, 대통령에 대한 탄핵 제도가 존재하여 중대한 법 위반 행위 등이 있을 경우 임기 중 해임될 수 있다.^[55] 의회 역시 의회해산권이 인정되지 않아 임기가 보장된다.^[56]

대통령 선거는 승자가 모든 행정 권력을 차지하는 승자독식 구조이다.^[57]^[58] 이는 여러 정당이 연합하여 연립정부를 구성하는 내각제와 대비된다.

대통령제는 입법부와 행정부의 영역이 엄격하게 분리되어 있는 것이 특징이다. 따라서 정부의 법률안 제출권, 각료의 의회 출석 및 발언권이 인정되지 않는 것이 원칙이다.

대통령을 제외한 각 부 장관은 국민으로부터 선출되지 않은 사람도 임명될 수 있다. 의원을 장관으로 임명할 수는 있지만, 이 경우 의원직을 사퇴해야 한다.^[59]

대통령제는 국민이 선출하는 대통령과 의회가 존재하여 민주적 정당성이 이원화되어 있다. 다만, 대통령이 반드시 국민의 직접 선거로 선출되는 것은 아니며, 미국처럼 간접 선거로 선출되는 경우도 있다.

대통령은 거부권 행사,^[19] 사면권, 외교 정책 권한, 최고 사령관으로서의 군대 지휘권, 행정부 인사권 등 다양한 권한을 가지며, 의회와 독립적으로 선출된다. 대통령의 선출은 직접 선출 또는 선거인단과 같은 간접 선출 방식으로 이루어질 수 있다.^[33]

4. 장단점

대통령제는 국가 원수와 행정부 수반의 권한을 모두 대통령이 가지는 제도이다. 반면 내각책임제는 국가 원수의 권한은 대통령(공화제) 또는 군주(군주제)가, 행정부 수반의 권한은 총리가 가진다.^[54] 대통령제는 대통령과 의원의 임기가 보장되지만, 내각제는 의회에 내각불신임권이 있어 총리를 해임할 수 있고, 의회해산권으로 의원을 해임할 수도 있다.^[55]^[56]

대통령제는 대선에서 승리한 1등이 모든 행정 권력을 독식하는 승자독식 구조이다. 반면 내각제는 과반 의석을 차지한 정당이 없는 한, 둘 이상의 정당이 연합하여 연립 정부를 구성한다.^[57]^[58]

대통령제는 입법부와 행정부의 영역이 엄격히 분리되어 있어, 정부의 법률안발의권, 각료의 의회 출석권 및 발언권이 인정되지 않는 것이 원칙이다. 내각제에서는 국민의 대표로 선출된 의원만이 각료가 될 수 있으며, 각료가 되더라도 의원직을 유지한다. 반면 대통령제에서는 대통령을 제외한 각 부 장관은 의원이 아니어도 되며, 의원을 임명할 경우 의원직을 사퇴해야 한다.^[59]

대통령제는 국민에 의해 선출되는 기관이 의회와 대통령이므로 민주적 정당성이 이원화되어 있다. 반면 내각제는 의회만이 선거로 구성되므로 민주적 정당성이 일원화되어 있다. 다만, 대통령제에서 대통령이 반드시 국민의 직접 선거로 선출되는 것은 아니다. 미국 등에서는 간접 선거로 대통령을 선출하기도 한다.

대통령제는 대통령과 의회가 대립할 때 정치적 교착 상태를 초래할 수 있다. 후안 린츠와 같은 비평가들은 이러한 교착 상태가 대통령제의 책임성을 약화시키고, 정치적 불안정을 야기하여 민주주의 실패로 이어질 수 있다고 주장한다.^[25] 월터 베이지톳은 미국 시스템에 대해 "행정부는 필요한 법을 얻지 못해서 무력해지고, 입법부는 책임 없이 행동해야 하기 때문에 타락한다"고 비판했다.^[28]

대통령제는 일반적으로 시민에 의해 선출된 정부 수반이 1기 또는 그 이상의 고정 임기를 수행하는 것으로 이해된다. 고정 임기는 안정성을 제공하지만, 일부 정치학자들은 대통령제가 권위주의로 전락하는 경향이 있다고 주장한다. 정치학자 프레드 리그스는 대통령제가 시도된 거의 모든 국가에서 권위주의로 전락했다고 주장했다.^[30]^[31] 후안 린츠는 대통령 선거의 제로섬 게임적 성격과 고정된 임기의 경직성이 긴장과 양극화를 악화시킨다고 지적했다.^[25]

2024년 메타 분석 검토에 따르면, 대통령제는 의원내각제보다 부패와 더 관련이 있는 것으로 나타났다.^[29]

4. 1. 장점

대통령제는 대통령의 임기가 보장되므로, 의회의 신임 여부와 관계없이 대통령이 재직할 수 있어 정국이 안정된다. 또한, 장기적인 정책을 계획적으로 추진하는 데 유리하다.^[55] 국가 원수와 행정부 수반이 동일인이므로, 국가의 중요한 권한 행사에 일관성을 유지할 수 있다.

대통령제에서는 여대야소와 여소야대가 모두 가능하다. 여소야대 상황에서는 의회가 정부를 견제하는 기능이 강화될 수 있다. 그러나 이는 양날의 검으로 작용할 수도 있는데, 야당이 악의적으로 국정 운영을 방해하면 대통령의 국정 운영이 어려워질 수 있다.^[26]

권력 분립은 각 부처가 서로 감시할 수 있다는 장점이 있다. 이는 의회가 행정부 역할도 하는 의원내각제와 대조적이다. 의원내각제에서는 행정부를 구성하는 다수당이 스스로를 감시할 가능성이 낮다.^[20] 전 영국 국회의원 우드로 와이엇은 "워터게이트 사건이 여기서 일어나지 않는다고 생각하지 마십시오. 단지 알 수 없을 뿐입니다."라고 말했다.

대통령제는 의원내각제보다 새롭게 등장하는 상황에 더 신속하게 대응할 수 있다는 장점도 있다. 대통령은 의회의 지지를 유지해야 하는 총리와 달리, 행동에 제약을 덜 받기 때문이다. 존 F. 케네디는 저서 ''왜 영국은 잠들었는가''에서 영국의 총리 스탠리 볼드윈과 네빌 체임벌린이 하원의 신임을 유지해야 했기 때문에 제약을 받았다고 주장했다.^[22]

건국 아버지 제임스 윌슨은 헌법 제정 회의에서 대통령제는 단일 최고 책임자가 집단보다 더 큰 공적 책임성을 제공하고, 행정부의 행동에 대해 누가 책임자인지 분명하게 함으로써 폭정으로부터 보호할 것이라고 주장했다. 또한, 신속성과 일관성을 보장하고 교착 상태를 방지하기 위해 단일 최고 책임자가 필요하다고 주장했는데, 이는 국가 비상 사태 시 필수적일 수 있다고 보았다.^[23]

4. 2. 단점

'''불신임 제도의 부재'''

대통령제에서는 의회가 대통령을 불신임할 권한이 없어 대통령의 임기가 원칙적으로 보장된다. 따라서 대통령이 무능하거나 국민의 신임을 잃어도 해임할 방법이 없다. 탄핵 제도가 있기는 하지만, 탄핵은 대통령에게 중대한 법 위반 사실이 있을 때만 가능하며, 단지 무능하다는 이유만으로는 불가능하다. 반면 내각책임제에서는 총리 및 정부가 무능하고 일을 못할 때에는 즉각 해임하고 교체할 수 있다.^[60]

'''승자독식 구조'''

대통령제는 승자독식 구조이다. 즉, 대통령 선거에서 1등이 모든 행정 권력을 가지는 반면, 2등 이하는 아무런 행정 권력을 갖지 못한다. 따라서 대통령제 하의 정당들은 다음 대선 때까지 상대 정당을 무너뜨리기 위해 적대적 극한 대결을 펼치는 경우가 많다. 반면 내각책임제에서는 의회 과반수 의석을 차지한 정당이 없는 한, 둘 이상의 정당이 연합하여 연립 정부를 구성한다.^[61] 따라서 내각제에서는 선거에서 1등을 하지 못해도 행정 권력을 가질 수 있기 때문에, 정당들 간의 적대적 극한 대결은 잘 일어나지 않거나, 일어나도 그 정도가 덜한 편이다. 오히려 연정을 해야 하기 때문에 정당들 간에 상생을 위한 대화와 타협의 분위기가 조성될 가능성이 높다.^[62]

'''독재자 출현 위험'''

대통령제는 대통령 1인에게 권력이 집중되어 있고, 내각불신임권이 없어 임기 중 해임될 위험도 적다. 반면 내각제는 권력 분산적 성격이 있고, 내각불신임권이 있어 행정부 수반을 언제든지 해임할 수 있다. 그렇기에 상당수 정치학자들은 대통령제가 막강한 권력을 가진 독재자를 낳을 위험성이 상대적으로 높고, 실제로 민주주의가 발달하지 못한 개발도상국의 독재자들이 선호했으며, 본질적으로 민주주의와 어울리지 않는 제도라고 평가한다.^[64]

실제로 아시아, 아프리카, 남미의 많은 후진국 또는 개발도상국 지도자들이 대통령제 하의 대통령이 되어 독재를 펼쳐왔다. 반면 민주주의가 성숙한 선진국들은 주로 내각책임제나 이원집정부제를 채택한 경우가 많다. 대한민국도 오랫동안 독재 정권 하에 있었으며, 이승만, 박정희, 전두환 전 대통령 등이 대통령 권한을 남용하여 억압적인 정치를 했다.^[64]

'''여소야대 상황에서의 국정 운영 어려움'''

대통령제에서는 대통령의 소속 정당과 의회의 다수당이 다른 정당이 되는 상황(분권 정부)이 발생할 수 있으며, 그 경우 대통령이 원하는 법안의 통과가 순조롭게 진행되지 않을 가능성이 있다. 분권 정부 상태는 대통령과 의회 모두 임기제이기 때문에 쉽게 해소되지 않는다.

4. 3. 분점정부 (여소야대)

대통령제에서 여소야대인 상황을 분점정부라고 한다. 분점정부가 되면 대통령은 국정 운영에 어려움을 겪는다. 대통령이 추진하는 정책에 대한 입법적 뒷받침이나 예산안 통과가 야당의 반대로 좌초되기 쉽기 때문이다. 특히 야당이 악의적으로 국정 발목잡기를 하면 대통령의 국정 운영은 더욱 힘들어진다.

대한민국에서는 1988년 총선 이후 여소야대 상황이 자주 발생했다. 이는 한편으로는 타협 정치를 구현하고 독재 정치를 막을 수 있지만, 야당이 사사건건 대통령의 정책에 반대하며 국정 발목잡기를 할 경우 대통령의 국정 운영이 매우 힘들어지는 문제점을 야기했다. 이러한 상황은 대통령이 인위적으로 정계를 개편하는 원인이 되기도 했다. 노태우 정부는 3당 합당으로 4당 체제를 무너뜨렸고, 김영삼 정부는 야당 및 무소속 의원을 영입하여 과반 의석을 확보했다. 김대중 정부 역시 야당 의원을 영입했다.

5. 유형

대통령제에서는 대통령이 정부 수반이자 국가 원수를 겸임한다. 이는 정부 수반과 국가 원수가 분리되어 국가 원수가 주로 상징적인 역할을 하는 대부분의 의원내각제와 대조적이다.

대통령의 지위는 때때로 비판의 대상이 되기도 한다. 다나 디. 넬슨은 미국 대통령직을 본질적으로 비민주적이라고 비판하며, 대통령제를 시민들에 의한 대통령 숭배로 규정하고, 이것이 시민 참여를 약화시킨다고 주장한다. 에드먼드 버크는 공직자는 "편견 없는 의견, 성숙한 판단, 계몽된 양심"을 바탕으로 선출되어야 하며, 따라서 특정 정책에 대한 찬반 주장을 신중히 고려한 후, 단기적인 반발이 있더라도 자신의 구성원과 국가 전체를 위해 최선이라고 믿는 일을 해야 한다고 주장했다. 따라서 대통령제 지지자들은 때로는 가장 현명한 결정이 항상 가장 인기 있는 결정은 아닐 수 있으며, 그 반대의 경우도 마찬가지라고 주장한다.

대통령제의 유형은 다음과 같이 분류할 수 있다.

'''미국식 대통령제''': 엄격한 삼권분립에 입각한 고전적인 대통령제 형태이다.
'''반대통령제(이원집정부제)''': 대통령제에 내각책임제적 요소를 도입한 형태이다.
'''제왕적 대통령제''': 대통령이 의회나 사법부에 대하여 절대적 우월한 지위에 있는 경우를 말한다.
'''명예직형 대통령제''': 국가의 상징(元首)으로서 대통령을 두는 제도이다.
'''의회 선출 대통령제''': 실질적인 권한을 가진 대통령이 의회에서 선출되는 정치 체제이다.

5. 1. 미국식 대통령제

엄격한 삼권분립에 입각한 고전적인 대통령제 형태이다. 각 부 장관은 오로지 대통령에게만 책임을 지고, 내각은 대통령의 자문기관에 불과하며, 부서(副署) 제도는 존재하지 않는다. 대통령 및 각 부 장관은 의원직을 겸할 수 없고, 대통령은 입법에 관여할 수 없으나, 법률안 거부권은 갖는다.^[20]

한편 미국식 대통령제는 의회의 집행부 통제력의 강약에 따라, 의회에 대한 집행부 우위의 해밀턴(Hamilton)형, 집행부에 대한 의회 우위의 매디슨(Madison)형, 양자가 대등한 지위를 가지는 제퍼슨(Jefferson)형으로 분류된다.

미국식 대통령제는 1819년 대콜롬비아 성립을 시작으로 라틴 아메리카 여러 국가에서 많이 시행되고 있다.

대통령제에서 의회 측이 대통령에 대해 사용하는 견제·억제 수단에는 조약 비준권, 국정 조사권, 고위 공직자 임명 승인권, 대통령에 대한 탄핵·파면 등이 있다. 한편 대통령 측이 사용하는 대응 수단에는 예산 교서의 제출 또는 권고권, 대통령령 등의 행정 입법권, 법안의 거부권이나 지연권, 비상사태 선포나 계엄령 등의 비상 권한 등이 있다. 단, 이러한 억제 수단의 유무와 세부 사항은 국가마다 다르다.^[45]

일본의 지방자치단체의 통치 구조와 자주 비교되지만, 의회 측의 억제 수단, 미국 정치 제도에서 대통령에게 의안 제출권이나 의회 해산권이 인정되지 않는다는 점 등에서 차이가 있다. 중요 법안에 대해서는 대통령이 주도적인 역할을 하지만, 대통령이 의회에 직접 의안을 제출할 수 없고, 자당의 유력 의원에게 법안 제출을 요청하는 형태이다. 예산안도 대통령이 예산 교서 연설만으로 직접 제출할 수 없고, 법안과 같은 형식으로 의원이 제안한 후 심의된다.

미국식 대통령제는 영국식 의원내각제(웨스트민스터 시스템)와 자주 비교된다. 영국식 의원내각제는 입법권과 행정권이 집권당에 의해 결합되어 강력한 내각 아래 권력 집중을 용인하는 제도(의회의 다수를 차지하는 정당이 행정권을 맡는다)인 반면, 미국식 대통령제는 입법권과 행정권을 엄격하게 분리하여 권력 분산을 강조하고 권력 분립을 지향하는 제도이다.

미국에서는 20세기의 행정 국가화에 따라 대통령이 입법을 주도하고 사법에도 일정한 영향을 미치면서, 본래의 엄격한 삼권 분립은 완화된 상태이다. 하지만, 대통령의 소속 정당과 상원 또는 하원의 지배 정당이 다른 분권 정부 상태에서는 엄격한 권력 분립의 특징이 두드러진다.

5. 2. 반대통령제 (이원집정부제)

반(半)대통령제는 대통령제에 내각책임제적 요소를 도입한 형태이다. 의회와 독립적인 대통령과 의회에 책임을 지는 총리가 공존하며, 프랑스 등이 대표적이다.^[35]^[36]

프랑스 제5공화국이나 러시아 연방처럼, 대통령과 총리가 이원집정부를 이루어 권력 균형을 이루는 정치 제도는 '''반대통령제'''라고 불린다. 대통령이 강대한 권한을 행사하기도 하지만, 대통령이 외교를, 총리가 내정을 각각 담당함으로써 권한 행사의 억제를 꾀하기도 한다.

5. 3. 제왕적 대통령제

제왕적 대통령제 또는 신대통령제(hyper-presidentialism)는 대통령이 의회나 사법부에 대하여 절대적 우월한 지위에 있고, 전제군주제에서의 국가원수(제왕)의 권한에 버금가는 권력을 가진 경우의 대통령제를 가리키는 분류로, 정부 구조에서부터 구분되는 명확한 개념은 아니다.

역사적으로 나세르의 이집트 헌법, 마르코스의 필리핀 헌법, 유신헌법에서 그 특징이 확실히 드러난다. 관점에 따라 현대 대한민국 역시 제왕적 대통령제의 특성이 잔존한다고 평가된다.

5. 4. 명예직형 대통령제

국가의 상징(元首)으로서 대통령을 두는 제도이다. 사실상 의원내각제의 일종이며, 의회에서 선출된 수상(首相)에 의해 실질적인 통치가 이루어진다. 이 제도의 경우, 대통령은 의례적인 역할만을 수행하거나 권한이 매우 약하다.^[41] 독일, 인도, 폴란드, 이스라엘 등의 국가가 이 제도에 해당한다.

5. 5. 의회 선출 대통령제

실질적인 권한을 가진 대통령이 의회에서 선출되는 정치 체제도 존재한다.

앙골라에서는 2010년에 시행된 헌법에 따라, 의회 선거에서 가장 많은 득표를 얻은 정당 명부의 1위가 자동적으로 대통령이 되는 정치 제도가 도입되었다.^[49] 특히 주앙골라일본대사관은 이 제도를 의원내각제라고 부르고 있다.^[50]

미얀마도 대통령이 의회(상하 양원)에서 선출되고, 의회의 신임에 따르는 통치 체제를 채택하고 있으며, 의원내각제와 대통령제의 중간 형태라고도 할 수 있다.^[51]

남아프리카 공화국에서는 선거 후 첫 번째 국민의회(하원에 해당)에서 의원들 중에서 대통령이 선출되므로, 이 또한 의원내각제와 대통령제의 중간적 성격을 지닌 정체라고 여겨진다.^[52]

6. 대통령제와 다른 정치 체제의 비교

대통령제와 의원내각제의 핵심적인 차이점은 행정부와 입법부의 분리 여부에 있다. 대통령제는 권력분립 원칙에 따라 운영되는 반면,^[18] 의원내각제는 그렇지 않다.

대통령제에서는 정부 수반(대통령)이 입법부와 독립적으로 선출되어 입법부의 승인에 의존하지 않지만(탄핵 등의 예외는 존재),^[33] 의원내각제에서는 정부 수반(총리)이 입법부에 직접 책임을 진다. 네덜란드, 스웨덴, 슬로바키아와 같은 이중적 의원내각제^[18]는 의원이 행정부에서 일하는 것을 금지하지만, 영국과 같은 웨스트민스터식 의원내각제^[18]는 이를 요구한다.

대통령제는 대선에서의 승자가 모든 행정 권력을 독식하는 승자독식 구조이다.^[57]^[58] 반면 의원내각제는 과반 의석을 차지한 정당이 없는 경우, 여러 정당이 연합하여 연립정부를 구성한다.^[57]^[58]

대통령제는 입법부와 행정부의 영역이 엄격히 분리되어 있어, 정부의 법률안발의권, 각료의 의회 출석권 및 발언권이 인정되지 않는 것이 원칙이다. 반면 의원내각제에서는 선거를 통해 선출된 의원만이 각료가 될 수 있으며, 각료가 되더라도 의원직을 유지한다.^[59]

대통령제는 대통령과 의회가 모두 국민에 의해 선출되므로 민주적 정당성이 이원화되어 있다. 반면 의원내각제는 의회만이 국민에 의해 선출되므로 민주적 정당성이 일원화되어 있다.

권력분립은 각 부처가 다른 부처의 행동을 감시할 수 있다는 장점으로 여겨진다. 이는 의회가 행정부 역할도 하는 의원내각제와 대조적이다.^[20]

혼합형 대통령제는 대통령제와 의원내각제의 요소를 결합한 형태이다. 행정권은 선출된 대통령과 입법부가 임명한 총리가 공유하며, 각 권력의 크기는 다를 수 있다.^[33] 혼합형 대통령제에서 대통령은 일반적으로 외교 정책에 대한 권한을 유지한다. 순수 대통령제에서도 견제와 균형의 일환으로 의원내각제와 유사한 메커니즘을 가질 수 있다.

7. 비판 및 논쟁

대통령제는 고정된 임기로 인해 정치가 경직될 수 있다는 비판을 받는다. 특히 대통령 소속 정당이 의회에서 소수파인 경우, 정책 결정에 어려움을 겪어 국정 운영이 정체될 수 있다. 이러한 상황은 대통령과 의회가 각각 다른 정당에 의해 지배되는 '분권 정부'(네지레 현상) 상황에서 더욱 심화될 수 있다.^[46] 분권 정부 하에서는 대통령이 원하는 법안 통과가 어려워지고, 대통령과 의회 간의 갈등이 쉽게 해소되지 않아 국정 마비로 이어질 수 있다.

미국의 경우, 20세기 이후 대통령의 권한이 강화되면서 본래의 엄격한 삼권 분립 원칙이 완화되었다는 평가를 받는다. 그러나 분권 정부 상황에서는 대통령의 입법 주도력이 억제되고, 의회에서 통과된 법안에 대한 대통령의 거부권 행사 등으로 인해 국정 운영의 효율성이 저하될 수 있다.

후안 린스와 같은 학자들은 대통령제 하에서 대통령과 의회의 대립이 심각해지면 국정 마비가 장기화될 위험이 있다고 지적한다.^[47] 이들은 위기 상황에서 헌법을 무시하는 주장이 나오거나, 비상사태를 위한 규정이 남용될 수 있으며, 이는 대통령의 독재나 반정부 세력의 쿠데타로 이어질 수 있다고 경고한다.^[47]

그러나 이러한 비판은 주로 라틴 아메리카의 사례에 집중되어 있다는 반론도 제기된다.^[48] 대통령제 자체보다는 라틴 아메리카의 특수한 정치적, 지리적 요인이 문제라는 지적과 함께, 대통령제의 다양한 유형과 제도적 차이에 주목해야 한다는 주장도 있다.^[48]

미국에서는 로비 활동과 같은 입법부에 대한 압력 활동이 활발하게 이루어진다. 이는 정당의 분권적 성격, 약한 당의 구속, 그리고 당파를 초월한 교차 투표 등이 일반적인 현상 때문으로 분석된다. 그러나 이러한 이익 집단의 다양성은 통치 권력의 안정을 저해할 수 있다는 점에서 제도적인 과제로 지적되기도 한다.

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