정령지정도시

1. 개요

정령지정도시는 일본의 지방자치법에 따라 지정되는 도시로, 인구 50만 명 이상, 도시 규모, 행정 및 재정 능력을 갖춘 도시를 대상으로 한다. 1878년 도쿄, 오사카, 교토가 칙령지정도시로 시작되었고, 1956년 지방자치법 개정을 통해 "5대 도시" (오사카, 나고야, 교토, 요코하마, 고베)가 정령지정도시로 지정되었다. 이후 1963년 기타큐슈시를 시작으로 삿포로, 가와사키, 후쿠오카, 히로시마, 센다이, 지바, 사이타마, 시즈오카, 사카이, 니가타, 하마마쓰, 오카야마, 사가미하라, 구마모토가 지정되었다. 정령지정도시에는 행정구 설치, 도도부현 사무 권한 이양, 정부와 직접 접촉 권한 등이 부여되며, 도시계획, 세금, 교육, 경찰, 소방 등 다양한 분야에서 특례가 적용된다. 지정 요건은 인구 50만 명 이상, 도시 기능, 행정 및 재정 능력 등이며, 지정 절차는 시의회, 현지사, 현의회 의견 수렴, 총무대신에게 지정 요망서 제출, 관계 부처 협의, 각의 결정, 정령 공포 순으로 진행된다. 정령지정도시의 재정 문제, 이중 규제 및 이중 행정 가능성 등 행정 문제에 대한 과제가 존재한다.

2. 역사

1956년 지방자치법 개정으로 지정 도시 제도가 도입되었다. 이 제도는 같은 해 9월 1일부터 시행되었으며, 5개 시(오사카시, 나고야시, 요코하마시, 교토시, 고베시)가 최초로 지정시로 지정되었다. 이후, 지정시를 지정하는 정령의 일부 개정을 통해 새로운 시가 지정되고 있다.

2021년 7월 현재, 총 20개 지정시의 추계인구는 약 2777만 명으로, 일본 국민 5명 중 1명이 지정시에 거주하고 있다. 8지방 구분별 정령 지정시 수는 홋카이도 1, 동북 1, 관동 5, 주부 4, 킨키 4, 츄고쿠 2, 큐슈 3이며, 시코쿠에는 정령 지정시가 없다.

법령상 규정은 없지만, 현재까지 정령지정도시로 승격된 도시는 대체로 다음 요건을 충족한다.
* 도시적 형태와 기능을 갖출 것.
* 이양될 사무 처리 능력을 갖출 것.
* 행정구 설치 및 사무 처리 체제를 갖출 능력이 있을 것.
* 광역지자체와 시의 의견이 일치할 것.
* 현청 소재지일 것(예외: 기타큐슈시, 가와사키시, 사가미하라시, 사카이시, 하마마쓰시).
* 1차 산업 종사자 비율이 10% 이하일 것.

다음은 대도시 제도 연혁이다. 이 외에도 수도권정비계획법, 긴키권정비계획법, 중부권개발정비계획법이 대도시권 제도로서 제정되었다(｢3대 도시권｣ 참조).

정령지정도시 승격이 거론되었으나 무산된 곳은 다음과 같다.
* 사이타마현: 시정촌 합병 추진 구상에서 지정 도시 이행을 상정한 틀이 있었다.
* 가나자와시(이시카와현): 경제계를 중심으로 합병을 통한 지정 도시 이행 주장이 있었다.
* 히메지시(효고현): 2006년 주변 지역 편입 합병 후 인구 53만 명을 달성, 지정 도시 이행을 국가에 요구하며 주변 자치체와 협의를 진행했다.
* 동가쓰시키·가쓰난 지역(치바현): 카시와시, 노다시 등 6시로 구성된 「동가쓰 광역 행정 연락 협의회」에서 2006년 「정령 지정 도시 문제 연구회」를 설치했다.
* 쇼난 지역(가나가와현): 히라쓰카시, 후지사와시 등 6개 시정이 합병하여 지정 도시를 목표로 하는 「쇼난시 구상」이 있었으나, 2003년 백지화되었다.
* 준토·이즈 지역(시즈오카현): 누마즈시를 중심으로 지정 도시화 연구회가 있었으나, 2008년 해산되었다.

2.1. 제도 도입 이전

1878년 일본 지방자치제도 도입과 함께 "구(ward)" 제도가 도입되면서 지정 도시 제도의 첫 형태가 시행되었다. 이 제도하에서 모든 도시에 구가 존재했다. 대부분의 도시는 구가 하나뿐이었지만, 당시 가장 큰 도시인 도쿄, 오사카, 교토는 각각 15개, 4개, 2개의 구로 나뉘었다.

1889년 시행된 시제는 구 의회를 시 의회로 대체했지만, 도쿄, 오사카, 교토는 자체 의회가 없고 현 의회에 의해 통치되었기 때문에 구 의회를 유지했다. 1898년 이 세 도시는 시 의회를 구성할 수 있게 되었다. 제2차 세계 대전 이전에 나고야(1908년), 요코하마(1927년), 고베(1931년) 세 도시가 구 제도를 추가로 채택했다. 1911년 법령에 따라 구는 법인격을 부여받아 지방 행정구역으로 간주되었다.

전쟁 후 1947년 지방자치법은 (1943년에 도쿄가 도가 된 이후) 5개의 구로 나뉜 도시들을 특별시^일본어로 인정했다.

2.2. 제도 도입 이후

1956년 9월 1일, 오사카시, 나고야시, 요코하마시, 교토시, 고베시가 최초로 정령지정도시로 지정되었다. 이는 1947년 지방자치법 제정 당시 특별시 제도가 마련되었으나, 부현(府県)의 반발로 시행되지 못하고, 1956년 지방자치법 개정을 통해 정령지정도시 제도가 신설되면서 이루어진 것이다.

1972년 4월 1일에는 후쿠오카시가 인구 90만 명에 미치지 못했음에도 정령지정도시로 승격되었는데, 이후에는 후쿠오카시의 선례를 따라 인구가 80만 명 이상인 도시가 정령지정도시로 승격되는 경우가 생겼다.

2001년 8월 30일, 시정촌 합병을 유도하기 위한 중앙정부의 방침에 따라 합병한 자치체에 한하여 인구 요건 운용 기준을 70만 명으로 완화하는 방침이 세워졌다. 이 방침에 따라 2005년 4월 1일 시즈오카시가 정령지정도시가 되었으며, 이후 이 방침은 계속 연장되어 2007년에는 니가타시와 하마마쓰시가, 2009년에는 오카야마시가, 2010년에는 사가미하라시가, 2012년에는 구마모토시가 정령지정도시로 승격하였다.

3. 지정 요건

1956년 일본 지방자치법에 따라 인구 50만 명 이상을 최소 요건으로 하는 정령지정도시 제도가 시행되었다. 지방자치법 제2편 제12장 제1절 “대도시에 관한 특례”에 지정시에 관한 특례를 중심으로 한 규정이 있으며, 지정시는 “인구 50만 명 이상의 시”로 되어 있다(제252조의 19 제1항).

실제로는 인구 외에도 도시 규모, 행정 및 재정 능력 등 기존 지정 도시와 동등한 실태를 갖추어야 한다. 구체적인 요건은 다음과 같다.

# 제1차 산업 종사자 비율이 10% 이하일 것
# 도시적인 형태와 기능을 갖추고 있을 것
# 이양 사무 처리 능력을 갖추고 있을 것
# 행정구의 설치 및 구의 사무를 처리하는 체제가 갖춰져 있을 것
# 정령지정도시 지정에 관해 도도부현 및 시의 의견이 일치할 것

인구 요건은 1956년 제도 시행 당시에는 100만 명이었으나, 1970년대부터 80만 명으로 완화되었고, 2000년대 이후 시정촌 합병을 촉진하기 위해 합병 자치단체에 한해 70만 명으로 더욱 완화되었다.

3.1. 인구 요건

1956년 일본 지방자치법에 따라 인구 50만 명 이상을 최소 요건으로 하는 정령지정도시 제도가 시행되었다. 처음에는 인구 100만 명을 기준으로 했으나, 1970년대부터 80만 명으로 완화되었다. 2000년대 이후 시정촌 합병을 촉진하기 위해 합병 자치단체에 한해 인구 요건이 70만 명으로 완화되었다.

2023년 10월 1일 현재, 시즈오카시는 추계 인구가 677,286명으로 70만 명을 밑돌고 있지만, 총무성은 정령시 지정을 취소하지 않겠다고 밝혔다.

3.2. 지정 절차

정령지정도시 지정 절차는 별도의 법령으로 규정되지는 않았지만, 지금까지 지정된 도시들은 주로 다음과 같은 절차를 거쳐 정령지정도시로 지정되었다.

# 시의회에서 정령지정도시에 관한 의견서를 의결.
# 정령지정도시 지정 요망서를 현지사 및 현의회에 제출.
# 현의회에서 정령지정도시에 관한 의견서를 의결.
# 총무대신에게 정령지정도시 지정 요망서를 제출.
# 관계부처와의 협의.
# 각의에서 정령지정도시 지정을 결정.
# 정령 공포.

위의 절차는 아래와 같이 요약될 수 있다.

* 시의회에서 지정 도시에 관한 의견서를 의결한다.
* 도도부현知事(도도부현지사) 및 도도부현의회에 지정 도시 실현을 위한 건의서를 제출한다.
* 도도부현의회에서 지정 도시에 관한 의견서를 의결한다.
* 총무대신에게 지정 도시 실현을 위한 건의서를 제출한다.
* 국가 관련 행정기관의 장과 협의한다.
* 각의를 열어 지방자치법 제252조의19 제1항의 지정 도시 지정에 관한 정령 제정안을 각의결정한다.
* 천황이 정령을 공포한다.
* 관보에 게재된다.

4. 권한

정령지정도시가 되면 도도부현으로부터 여러 권한이 이양되어, 도도부현에 준하는 권한을 행사할 수 있다. 이를 통해 도시 고유의 시책을 더욱 효과적으로 추진할 수 있게 된다.

정령지정도시에는 다음과 같은 구체적인 권한이 주어진다.

* 도도부현을 거치지 않고 [[정부|국가]]와 직접 접촉할 수 있다.
* 통일지방선거에서 시장 및 의회 의원 선거가 도도부현 지사 및 의회 의원 선거와 같은 날에 실시된다.
* 주소 표기 시 도도부현명을 생략하는 경우가 많다. (예: 아이치현 나고야시 → 나고야시)
* 일부 스포츠 대회에서 도도부현과 별도의 팀을 구성할 수 있다. (예: 전국장애인스포츠대회, 전국건강복지축제)
* 시의 도메인명으로 "city.시명.jp"를 사용할 수 있다. (예외: 사카이시, 하마마쓰시, 사가미하라시)
* 직원 채용 시험이 도도부현과 같은 일정으로 실시된다.
* 시장공모채를 발행할 수 있다.
* 복권 발매원이 될 수 있다.

지방자치법 제252조의 19 제1항에는 정령지정도시에 이양되는 사무가 열거되어 있다. 주요 내용은 다음과 같다.

이러한 권한 이양은 1974년에 기타큐슈시에 산업의과대학이 설립된 사례처럼, '1현 1의대' 제한과 같은 정책에서도 정령지정도시가 현과 동등하게 취급되는 결과를 가져왔다.

4.1. 교육 행정

과거 정령지정도시의 교육위원회는 교직원 임면, 급여 결정 등을 담당했으나, 2017년부터 급여 부담 및 교직원 정원 결정권도 이양되었다. 이는 지방교육행정법 등의 개별 법령이나 도도부현의 조례에 의해서도 권한이 이양될 수 있다.

4.2. 시 경찰부

지정 도시는 도도부현에 포함되어 있어 도도부현의 영향력을 완전히 배제할 수 없으므로, 일부 사무는 도도부현이 담당한다. 지정 도시의 구역에는 도도부현 경찰이 시경찰부를 둔다. 시 경찰부는 도도부현 경찰본부와 지정 도시 간의 연락 및 경찰서 관리를 담당한다.

4.3. 소방

총무성소방청의 「구조대의 편성, 장비 및 배치의 기준을 정하는 성령(쇼와 61년 자치성령 제22호)」 제6조에 따라 도쿄도 및 정령지정도시에 특별고도구조대 설치가 의무화되어 있다. 이는 같은 성령 제5조에서 중핵시 등에 「고도구조대」를 정비하도록 규정하고, 「고도구조대 수 중 특별구가 연합하여 유지하는 소방 및 지정 도시에 있어서는 1개 이상의 고도구조대를 특별고도구조대로 한다」고 명시한 데 따른 것이다. 따라서 많은 지정 도시에서는 고도구조대와 특별고도구조대가 모두 편성되어 있다.

4.4. 도시 계획과 세금

정령지정도시에서는 도시 계획으로 구역 구분을 정한다. 시가화 구역 내 농지는 택지 수준으로 과세되어 증세된다. 이를 위한 세제상 조치로 지정 도시에 마련되는 증수 대책의 절반 이상은 도로 관리 관련 예산(도로 특정 재원의 일부를 증액 교부)이며, 그 외 특례 업무와의 순계는 대략 3조 엔 정도로, 세제상 조치가 불충분하다고 여겨진다.

4.5. 담당하지 않는 사무

정령지정도시에서는 도도부현의 영향력이 완전히 배제되지 않아, 일부 사무는 도도부현이 담당한다. 예를 들어, 지방자치법 제252조의 19 제1항에는 정령지정도시에 이양되는 사무가 열거되어 있지만, 이 중 도도부현이 법령에 따라 처리하는 사무는 정령으로 지정된 일부에 한정된다.

또한, 사무 처리에 대한 도도부현의 관여도 남아있다. 법령에 따라 도도부현 지사나 위원회의 처분(허가, 인가, 승인 등)이나 명령이 필요한 사항 중 일부는 정령에 의해 그 필요성이 없어지거나, 대신 각 대신의 처분이나 명령을 받도록 변경될 수 있다.

5. 과제

지정 도시는 각 분야에 대해 완전히 독립적인 행정을 담당할 수 있을 정도의 사무 이양을 받는 것이 아니라, 농림 행정, 방재 행정에 대해서는 거의 권한이 없다. 한편, 도도부현과 지정 도시는 일부 공통적인 행정을 담당하기 때문에, 양자 간의 이중 규제, 이중 행정에 빠질 가능성이 지적되기도 한다. 법령상 지정 도시는 일부 특례 조치를 제외하고는 일반 시정촌과 동일한 제도의 적용을 받기 때문에, 도도부현이 시정촌의 행정을 심사하는 행정심판 제도 관련 사항 등 양자의 관계에 대해 모호한 부분도 있다. 새로운 법령을 제정하여 도도부현에 지정 도시에 대한 권고권을 부여하고, 지정 도시 내 행정에 대한 관여 권한을 약화시키는 방안 등이 제안된다.

대도시 제도 연혁 외에도 수도권정비계획법, 긴키권정비계획법, 중부권개발정비계획법이 대도시권 제도로서 제정되어 있다(｢3대 도시권｣ 참조).

5.1. 재정 문제

지정 도시는 도도부현으로부터 이양받은 사무를 처리하면서 재정 수요가 늘어났지만, 세제 조치가 충분하지 않아 재정 문제가 발생할 수 있다는 지적이 제기된다.

2013년도(헤세이 25년도) 지정 도시들의 재정 규모는 다음과 같다.

5.2. 행정 문제

지정 도시는 다양한 분야에서 광범위한 자치권을 행사하지만, 도도부현과의 관계에서 몇 가지 문제점이 지적된다.

우선, 도도부현과 지정 도시는 일부 행정 사무를 공통으로 담당하기 때문에, 양측의 규제가 중복되는 이중 규제나 행정 절차가 겹치는 이중 행정이 발생할 가능성이 있다. 예를 들어, 특정 사업에 대해 도도부현과 지정 도시 양쪽 모두의 허가가 필요하거나, 유사한 행정 서비스를 양측이 각각 제공하는 경우가 있을 수 있다.

또한, 법령상 지정 도시는 일부 특례를 제외하면 일반 시정촌과 동일하게 취급되므로, 도도부현이 시정촌의 행정을 심사하는 행정심판 제도 등에서 양측의 관계가 모호하다는 문제점도 있다.

이러한 문제점을 해결하기 위해, 새로운 법령을 제정하여 도도부현에 지정 도시에 대한 권고 권한을 부여하고, 지정 도시 내 행정에 대한 관여 권한을 약화시키는 방안 등이 제안된다.

6. 정령지정도시 목록

7. 정령지정도시를 목표로 하는 지역

* 미토시 일대 (이바라키현)
* 우쓰노미야시 일대 (도치기현)
* 사이타마현 내
*: 가스카베시 ・ 소카시 ・ 고시가야시 ・ 야시오시 ・ 미사토시 ・ 요시카와시 ・ 마쓰부시정
*: 도코로자와시 ・ 한노시 ・ 사야마시 ・ 이루마시 ・ 히다카시
*: 가와구치시 ・ 와라비시 ・ 도다시 ・ 하토가야시
* 도카쓰 지역 (지바현)
* 가나자와시 (이시카와현)
* 아이치현 내
*: 도요하시시 ・ 도요카와시 ・ 다하라시
* 기후시 (기후현)
* 호쿠세이 지역 (미에현)
* 히가시오사카시 (오사카부)
* 히메지시 (효고현)